1 Oppnevning, mandat og arbeidsform
1.1 Oppnevning
Ved kongelig resolusjon 9. mars 2001 ble det opprettet et utvalg for å gjennomgå reglene for og praksis ved valg og uttaking av lekdommere (Lekdommerutvalget).
Som utvalgets leder ble oppnevnt lagmann Rune Fjeld, Gulating lagmannsrett.
De øvrige medlemmene av utvalget har vært:
Professor Ulf Stridbeck, Universitetet i Oslo
Kommuneadvokat Janicke Sæther Olsen, Nittedal kommune
Stud.polit. (nå forbundssekretær) Natacha Vallebona Rivera
Utvalgssekretær har vært rådgiver Hege Feiring, Justisdepartementet.
1.2 Mandat
Utvalget har hatt følgende mandat:
« 1. Innledning
Lekdommere spiller en viktig rolle i vårt rettssystem. Særlig i strafferettspleien er lekdommerinnslaget betydelig, men også sivile saker avgjøres i stor grad av lekdommere. Forliksrådet består for eksempel utelukkende av dommere uten formell juridisk kompetanse.
Hvem som skal være lekdommere og hvordan lekdommere skal velges er derfor spørsmål av vesentlig betydning for vår rettspleie.
Domstolloven foreskriver en svært omstendelig fremgangsmåte for valg og uttaking av lekdommere. Flere av lovens bestemmelser er dessuten sterkt foreldet, f eks § 66 og 67 om hvem som er utelukket eller kan kreve seg fritatt for valg. Det er et klart behov for å forenkle og modernisere dette regelverket. Henvendelser fra kommuner, domstoler og andre berørte, oppslag i media og reaksjoner fra Stortinget har dessuten avdekket et behov for å vurdere sentrale forhold ved lekdommerordningen.
I 1999 ble spørsmål knyttet til lekdommerordningen flere ganger tatt opp av medlemmer av Stortinget. 13. april 1999 fattet Stortinget enstemmig følgende vedtak:
«Stortinget ber Regjeringen foreta en gjennomgang av dagens praksis ved utvelging av lekdommere til by-, herreds- og lagmannsrettene, herunder å fremme forslag om endring av domstolloven med sikte på å utelukke stortingsrepresentanter fra å bli valgt som lagrettemedlemmer, meddommere og skjønnsmenn.»
På denne bakgrunn er det bestemt at det skal settes ned et utvalg som skal foreta vurdering av praksis ved og reglene for valg og uttaking av lekdommere.
Forslaget om å utelukke stortingsrepresentanter fra valg ble sendt på høring allerede 28. september 1999, sammen med flere andre forslag om endringer i rettergangslovgivningen. Justisdepartementet arbeider med den videre oppfølging av forslaget. Dette skal derfor ikke omfattes av utvalgets arbeid.
2. Utvalgets oppgave
Utvalget skal gjennomgå praksis ved og reglene for valg og uttaking av lekdommere. Med lekdommere menes i denne sammenheng forliksrådsmedlemmer, lagrettemedlemmer, meddommere og skjønnsmenn. Reglene for valg og uttaking av disse, finnes i hovedsak i domstolloven kapittel 1, 3, 4 og 5 og i skjønnsprosessloven §§ 14 og 15. I dag gjelder domstollovens regler om valg av meddommere tilsvarende ved valg av jordskiftemeddommere, jf. jordskifteloven § 8. Utvalget skal ikke vurdere regler for valg av jordskiftemeddommere særskilt.
Utvalget skal heller ikke vurdere lekdommerordningen som sådan, dvs spørsmålet om man i det hele tatt eller i hvilken grad man skal ha lekdommere i det norske rettssystemet.
Generelt må utvalget legge vekt på å utforme løsninger som er praktiske for brukerne (det vil i første rekke si domstolene og kommunene).
Utvalget forutsettes å rådføre seg med kommuner og aktuelle organisasjoner og interessegrupper under arbeidet.
Utvalget må vurdere de økonomiske og administrative konsekvensene av sine forslag. Minst ett forslag skal være basert på uendret ressursbruk, jf. utredningsinstruksens pkt. 3.1 annet ledd.
Arbeidet skal resultere i en utredning, som skal inneholde utvalgets vurderinger og konklusjoner, samt konkrete og begrunnede lovforslag. Lovforslagene skal være av en slik karakter at det er egnet til å sendes direkte på høring.
3. Nærmere om utvalgets arbeid
Utvalget skal vurdere og ta stilling til følgende:
Hvilke prinsipper som bør ligge til grunn for utvelgelsen av lekdommere, samt forslag til forenkling og modernisering av reglene for valg og uttaking av lekdommere
Reglene for valgforberedelse og valg av meddommere og lagrettemedlemmer i domstolloven kapittel 4 er tungvinte, omstendelige og til dels foreldet. Utvalget må vurdere en forenkling eller fullstendig endring av disse reglene. Reglene må vurderes i lys av hvilket prinsipp som bør være førende for utvelgelsen – for eksempel om lekdommerne skal velges ut i fra sine særlige forutsetninger for å påta seg slike verv, som domstolloven 76 bygger på, eller prinsippet om at lekdommere skal utgjøre et representativt utvalg av velgermassen (bl.a. med hensyn til kjønn, etnisitet, alder og yrke). Dersom sistnevnte prinsipp legges til grunn, bør utvalget blant annet vurdere en løsning der meddommere og lagrettemedlemmer trekkes direkte fra manntallet i kommunen.
I denne sammenheng bør utvalget blant annet også vurdere om det skal innføres regler om varsling/forespørring av kandidater til verv som lekdommere. Videre bør det vurderes om lekdommere, ut fra hensynet til deres uavhengighet, bør velges på ubestemt tid, eller om det bør innføres grenser for adgangen til gjenvalg. Størrelsen på de alminnelige meddommer – og lagretteutvalgene, jf. domstolloven §§ 70 og 71, bør vurderes dersom utvalgene foreslås opprettholdt. Utvalget bør også vurdere reglene om fagkyndige utvalg, herunder behovet for utvalg med annen kyndighet enn de som i dag kan opprettes i medhold av domstolloven § 72.
Dersom kravene til lekdommernes skikkethet videreføres, må utvalget vurdere hvordan man skal kunne sikre seg at kravene oppfylles, og dessuten vurdere om det skal stilles slike krav også til forliksrådsmedlemmer.
Også reglene for valg av forliksrådsmedlemmer bør vurderes, herunder i lys av forslaget om at staten skal overta det økonomiske og administrative ansvaret for forliksrådene, jf. utredningen «Utkast til fremtidig organisering av den sivile rettspleie på grunnplanet» av 18. februar 1997, utarbeidet av Knut Helge Reinskou.
Når det gjelder reglene for uttaking av lekdommere, som i hovedsak finnes i domstolloven kap. 5, bør utvalget blant annet se nærmere på reglene om rettens forbigåelser av meddommere som blir trukket ut, jf. domstolloven §§ 91 og 95. Dette har nær sammenheng med reglene om valgbarhet.
Utvalget skal ikke foreta noen nærmere utredning av reglene om loddtrekningskretser.
Vurdere framgangsmåter for å øke antall lekdommere med annen etnisk bakgrunn.
Det har i den senere tid blitt satt fokus på behandling av minoriteter i domstolene. Advokatforeningen har overfor Justisdepartementet tatt opp rettssikkerhetsproblemer knyttet til mangel av personer med ulik etnisk bakgrunn i lagretten.
Videre er holdninger til minoriteter i norske domstoler drøftet i rapporten «Norge – en rettsstat for alle», som er utgitt av Senter mot etnisk diskriminering (SMED) og Organisasjonen mot offentlig diskriminering (OMOD) i fellesskap. En undersøkelse blant norske advokater, viser, i følge rapporten, at personer med minoritetsbakgrunn ikke er sikret tilsvarende behandling som det personer med etnisk norsk bakgrunn får. Rekruttering av lekdommere med minoritetsbakgrunn fremsettes som et av flere forslag til tiltak for å motvirke dette.
Justisdepartementet fremhever i rundskriv G-50/99 at det er viktig at lekdommerutvalgene gjenspeiler befolkningen i Norge, og kommunene oppfordres til å velge lekdommere med ulik etnisk bakgrunn, dersom de har tilstrekkelige norskkunnskaper og ellers oppfyller domstollovens krav til skikkethet.
Utvalget bes om å vurdere fremgangsmåter for å sikre et representativt antall lekdommere med minoritetsbakgrunn.
Om det bør innføres en øvre aldersgrense for valg som lekdommer
Et forslag fra Justisdepartementet om innføring av en slik øvre aldersgrense ble sendt på høring høsten 1999. Høringsuttalelsene viste at det er svært delte meninger om forslaget. Utvalget bes derfor foreta en vurdering av spørsmålet på prinsipielt og praktisk grunnlag. Det kan også være aktuelt å vurdere andre spørsmål knyttet til lekdommeres alder – blant annet spørsmålet om den nedre aldersgrensen på 18 år, sett i lys av at aldersgrensen for dommere og dommerfullmektiger er hhv. 25 og 21 år, og hvordan man skal få til en lavere gjennomsnittsalder i lekdommerutvalgene.
Hvem som skal være utelukket eller kan kreve seg fritatt fra valg
Dette er i dag hovedsakelig regulert i domstolloven §§ 66 og 67. Reglene er til dels foreldet og upraktiske. Det må blant annet vurderes om andre grupper enn de som i dag er nevnt i disse bestemmelsene, skal være utelukket eller kunne fritas fra valg.
Et forslag om å utelukke stortingsrepresentanter fra valg har som nevnt vært på høring og skal ikke omfattes av utvalgets arbeid. Utvalget bør imidlertid vurdere om tilsvarende hensyn som begrunner utelukkelse av Stortingsrepresentanter også gjør seg gjeldende for personer i andre markerte politiske posisjoner eller tillitsverv.
Om oppgaven med å velge skjønnsmenn skal tillegges noen andre enn fylkestinget
Kommunenes Sentralforbund og flere fylkeskommuner har bedt Justisdepartementet vurdere endring i skjønnsprosessloven slik at fylkestinget ikke lenger skal velge skjønnsmenn. Utvalget bør vurdere om oppgaven med å velge skjønnsmenn bør legges til et annet organ.
Regler for kontroll av lekdommernes vandel
I dag er det noe uklart hvilke plikter og oppgaver kommunene og domstolene har etter domstolloven når det gjelder kontroll av lekdommeres vandel. Utvalget bør vurdere hvilke plikter og oppgaver som skal tilligge disse, og foreslå regler som klargjør dette.»
Frist for arbeidet ble satt til 1. juli 2002.
1.3 Lekdommerutvalgets arbeid
Lekdommerutvalget har avholdt 11 ordinære møter, herunder ett to-dagersmøte. To-dagersmøtet ble avholdt i tinghuset i Bergen. De øvrige møtene ble avholdt i Justisdepartementet i Oslo. Utvalgets første møte var av forberedende karakter og fant sted i juni 2001.
Utvalget gjennomførte i november 2001 en studiereise (dagsreise) til Stockholm for å møte representanter fra det svenske Justitiedepartementet og Nämndemannakommittén. Nämndemannakommittén ble oppnevnt av den svenske regjeringen i november 2002, og skal etter sitt mandat avgi betenkning innen utgangen av juni 2002. Komitéens mandat er i store trekk sammenfallende med Lekdommerutvalgets mandat.
Utvalget har hatt møter med Oslo tingrett og Borgarting lagmannsrett. Under sine møter har Lekdommerutvalget hatt besøk av representanter fra Senter mot etnisk diskriminering (SMED), Organisasjonen mot offentlig diskriminering (OMOD), Rettsvesenets IT- og fagtjeneste (RIFT) og bystyrets sekretariat i Oslo kommune. Hensikten med møtene har vært å innhente opplysninger og synspunkter av interesse for utvalgets arbeid.
Utvalget skal etter mandatet blant annet foreta en gjennomgang av praksis ved valg og uttaking av lekdommere. I denne sammenheng har utvalget gjennom konsulentfirmaet rhKnoff AS gjennomført en spørreundersøkelse blant domstoler, kommuner og et utvalg av lekdommere i Gulating lagdømme. Undersøkelsen ble gjennomført i februar 2002. Hovedinnholdet i undersøkelsene er presentert i kapittel 4.7 og kapittel 8.2. Rapporten fra spørreundersøkelsen, inkludert spørreskjemaene, er dessuten inntatt i sin helhet i vedlegg 3.
Utvalget har også foretatt en gjennomgang av fritakssøknader ved Oslo tingrett.
1.4 Bemerkninger til noen punkter i mandatet
Utvalget skal etter sitt mandat «gjennomgå praksis ved og reglene for valg og uttaking av lekdommere». I vurderingen av regelverket, har utvalget lagt hovedvekten på valget av lekdommere. Det er disse reglene de fleste spørsmål av prinsipiell art knytter seg til. En slik prioritering er etter utvalgets syn også i samsvar med utvalgets mandat, idet majoriteten av problemstillingene som er nevnt i mandatet, gjelder valget.
Når det gjelder reglene for uttaking av lekdommere i den enkelte sak, har utvalget konsentrert seg om å reise noen få utvalgte spørsmål. Utvalget har imidlertid ikke tatt sikte på å foreta noen fullstendig eller grundig gjennomgang eller vurdering av uttakingsreglene.
En vurdering av lekdommeres godtgjørelse omfattes ikke av utvalgets mandat. Utvalget har likevel valgt å knytte noen få kommentarer til dette, se kapittel 9.
Utvalgets forslag til endringer i reglene for valg av meddommere vil få konsekvenser for valget av jordskiftemeddommere, siden valget av disse skal foregå etter de samme regler, jf. lov om jordskifte o.a. av 21. desember 1979 nr. 77 (jordskifteloven) § 8. Valg av jordskiftemeddommere omfattes ikke av utvalgets mandat. Utvalget har derfor ikke vurdet valget av disse. En kort kommentar til valget er likevel gitt i kapittel 12.1.