1 Utvalgets oppnevning, sammensetning, mandat og arbeidsmåte
1.1 Utvalgets oppnevning og sammensetning
Utvalget som skal se på reaksjoner og tiltak mot alvorlig ungdomskriminalitet (utvalget mot alvorlig ungdomskriminalitet) ble oppnevnt av Regjeringen 20. april 2007. Utvalget fikk følgende sammensetning
Tingrettsdommer (nå sorenskriver) Liv Synnøve Taraldsrud
Psykologspesialist og fagsjef i spesialisthelsetjenesten rus Frid Hansen
Barnevernpedagog og fagteamleder i Bufetat Tor Henriksen
Jurist og ass. direktør i kriminalomsorgen Agnes Inderhaug
Professor og forskningsdirektør Terje Ogden
Psykologspesialist og enhetsleder i spesialisthelsetjenesten Ane Heiberg Simonsen
Politioverbetjent og studieleder ved Politihøgskolen Johnny Steinbakk
Statsadvokat Kaia Strandjord
Politibetjent og avdelingsleder i Ungdom mot vold Kemal Yaldizli
Sorenskriver Liv Synnøve Taraldsrud ble oppnevnt som utvalgets leder. Universitetslektor Ingun Fornes har hatt permisjon fra sin stilling ved Det juridiske fakultet i Bergen og har fungert som utvalgets sekretær. Dommerfullmektig Mats J. Stenmark Iversen har i sluttfasen av utvalgets arbeid bistått utvalgets sekretariat på timebasis.
1.2 Utvalgets mandat
Utvalgets fikk ved oppnevnelsen følgende mandat:
«1. Stortinget sluttar seg i Innst. S. nr. 64 (2006-2007) til regjeringa sitt forslag i St. meld. nr. 20 (2005–2006) Alternative straffereaksjonar overfor unge lovbrytarar om å oppnemne eit utval som skal utrede alternative straffereaksjonar overfor unge lovbrytarar (s. 12). Målet med stortingsmeldinga var å leggje til rette for ei grunnleggjande vurdering av korleis samfunnet kan redusere bruken av fengselsstraff overfor ungdommar mellom 15 og 18 år, og korleis straffa betre kan tilpassast denne gruppa i dei tilfella fengselsstraff ikkje kan unngåast.
Fengselsstraff utan vilkår vert oftast brukt dersom den unge har utført alvorlege lovbrot eller gjentekne straffbare handlingar. Gruppa under 18 år som til ei kvar tid sit i norske fengsel, utgjer vanlegvis mellom to og ti personar. I 2004 var den gjennomsnittlege fengslingstida for desse ca. 60 dagar. Nærare 80 % av nyinnsettingane gjaldt varetektsfengslingar, som i gjennomsnitt varte ca. 40 dagar. Pr. 12. september 2005 var sju av elleve registrerte innsette under 18 år utanlandske statsborgarar.
2. Utvalet skal beskrive dagens behandlings- og reaksjonssystem og peike på styrkjer og svakheiter. Utvalet skal vidare utrede alternativ til å la personar mellom 15 og 18 år gjennomføre varetekt eller fengselsstraff. Utvalet skal også utrede kva andre tiltak samfunnet bør ha til rådigheit for personar mellom 15 og 18 år som utfører alvorleg eller gjentatt kriminalitet. Dette kan omfatte behandlings- og omsorgstiltak, samt tiltak som motiverer den unge til sjølv å ta ansvar for eigen situasjon og eigne handlingar.
Utvalet skal finne fram til reaksjonar og tiltak som imøtekjem målgruppa sine behov, samtidig som dei sikrar omsynet til ofra og samfunnet sitt behov for vern mot kriminalitet. Utvalet skal finne fram til, drøfte og vege dei ulike omsyna opp mot kvarandre, slik at det tydeleg går fram kva omsyn som ligg til grunn for utvalet sine konklusjonar.
Utvalet skal ta i betraktning heile perioden frå pågriping til gjennomført reaksjon, samt seinare oppfølging av den unge lovbrytaren.
Utvalet skal vurdere kva instansar som bør ha ansvar for å fastsetje og gjennomføre reaksjonane og tiltaka.
Utvalet skal utrede og vurdere tydinga av lokalt tverretatleg samarbeid for målretta reaksjonar og tiltak mot alvorleg ungdomskriminalitet. Utvalet skal sjå på gode modellar for slikt arbeid, samt naudsynte føresetningar for dette, medrekna regelfesting.
Utvalet skal vurdere om det bør bli føreteke ei omlegging av dagens system i retning av ein samla prosess der ein eller fleire reaksjonar og/eller tiltak vert fastsett samtidig.
Utvalet skal bygge sitt arbeid på nasjonal og internasjonal forsking, herunder forsking om arbeidsmåtar som legg vekt på gjenoppretting, forsoning, meistring og framtid («restorative justice»), og kunnskapsbaserte metodar retta mot unge med alvorlege åtferdsproblem.
Utvalet skal ta omsyn til og drøfte moglege samanhengar mellom rusmiddelmisbruk og kriminalitet for målgruppa.
Utvalet skal ta omsyn til at mange av dei unge lovbrytarane i målgruppa som har utanlandsk bakgrunn, kan ha særlege behov utover dei dei har felles med unge som er født og har vokse opp her i landet.
Utvalet skal i sitt arbeid ivareta kjønnsperspektivet.
3. Utvalet skal sjå på dei andre nordiske landa sine reaksjonsformer og reaksjonssystem for denne gruppa lovbrytarar, og vurdere om det derifrå kan hentast erfaringar som kan kome til nytte i utvalet sitt arbeid.
Utvalet kan søkje råd hos relevante fagmiljø ved behov.
Utvalets tilrådingar skal også omfatte forslag til nødvendige lovendringar. Lovforslaga skal utformast i tråd med anbefalingane i Justisdepartementet sitt hefte Lovteknikk og lovførebuing, 2000.
Utvalet skal sjå til at lovforslaga ligg innanfor ramma av Noregs folkerettslege forpliktingar. Barnekonvensjonen gjeld alle personar under 18 år og omhandlar så vel sivile og politiske som økonomiske, sosial og kulturelle rettar. Konvensjonen er derfor særleg relevant for utvalet sitt arbeid. Utvalet bør også sjå an korleis lovgjevinga på dette feltet er utforma i dei andre nordiske landa.
Utvalet sine forslag bør ivareta omsynet til eit oversiktleg og enkelt regelverk.
Utvalet skal vurdere behovet for ytterlegare forsking på området.
Utvalet skal utrede dei økonomiske, administrative og andre vesentlege konsekvensar som forslaga kan medføre. Økonomiske og administrative konsekvensar må vurderast opp mot forventa effekt av kvart enkelt tiltak. Utvalet skal avgje minst eitt forslag basert på uendra ressursbruk.
Utvalet vert bedd om å ferdigstille sitt arbeid innan 1. oktober 2008.»
1.3 Utvalgets arbeid
Utvalget har holdt tolv møter, hvorav ett har strukket seg over to dager, og to har strukket seg over tre dager. Til disse møtene har det vært invitert en rekke foredragsholdere. Følgende foredragsholdere og fagpersoner har vært sentrale for utvalgets arbeid:
Per Andersen, direktør i Konfliktrådet
Tore Andreassen, forsker ved Høgskolen i Bodø
Camilla Berg, stud. jur., fengselsgruppa Juss-Buss
Lars Magnus Bergh, stipendiat ved Institutt for offentlig rett, Det juridiske fakultet, Universitet i Oslo
Torunn Bolstad, Sivilavdelingen, Justisdepartementet
Geir Dahle, Konflikt til samarbeid
Tom Eberhardt, fengselsinspektør Oslo Fengsel
Sturla Falck, forsker ved Norsk institutt for forskning om oppvekst, velferd og aldring (NOVA)
Petter Frøysa, leder for avdeling ung ved Oslo friomsorgskontor
Mette Grøvdal, stud. jur., fengselsgruppa Juss-Buss
Jan Erik Haugland, politioverbetjent i Sør-Trøndelag politidistrikt
Ingeborg Helgeland, dr. polit. ved Høgskolen i Oslo
Siri Kemény, seniorrådgiver i Konfliktrådet
Øyvind Kvello, førsteamanuensis ved Psykologisk institutt, NTNU
Geir Nerland, leder Gatepatruljen, Grønland Politistasjon
Anne Brita Normann, Politiavdelingen, Justisdepartementet
Ketil Leth Olsen, Konfliktrådet, prosjektleder Oppfølgingsteam Trondheim
Elin Riise, leder Hedemark og Oppland Friomsorgskontor
Iren Sørfjordmo, leder i Konfliktrådet Sør-Trøndelag
Thomas Ugelvik, stipendiat ved Institutt for kriminologi og rettssosiologi, Det juridiske fakultet, Universitetet i Oslo
Utvalgsmedlem og statsadvokat Kaia Strandjord har på oppdrag fra utvalget gjennomført en undersøkelse av 150 straffesaker som ble rettskraftig i perioden 1. januar 2006 til 31. juni 2007. Undersøkelsen omfatter alle saker der gjerningspersonen var under 18 år på handlingstidspunktet, og ble idømt ubetinget fengsel. En anonymisert oversikt over hver enkelt sak basert på informasjon fra straffesaken, friomsorgskontor, strafferegister og Strasak (politiets strafferegister), ble fremlagt for utvalget.
Utvalget har vært på studietur til Belfast, Nord-Irland. I Belfast fikk utvalget treffe følgende fagpersoner:
Assistant Director Stephen Burnside
Director Youth Conference Service Alice Chapman
Youth Conference Co-ordinator Kelvin Doherty
Case Manager Zara James
Inspector Stephen Lilley
Youth Conference Co-Ordinator Linda Sayers
Representant fra Northern Ireland Commissioner for Children and Young people
Utvalget var tilstede både under «youth conferences» og rettsmøter i Belfast Youth Court.
Utvalget har også vært på studietur til Malmö, Sverige, og besøkte der to barneverninstitusjoner. Utvalget besøkte Råby ungdomshem som har en egen avdeling for barn som er idømt «sluten ungdomsvård». Besøket omfattet også en kort innføring i arbeidet ved Tunagården ungdomshem som tar i mot gutter som er ilagt «vård» på grunn av seksuallovbrudd.
Utvalget har videre besøkt Oslo Fengsel for å se på Ungdomsteamets arbeid og Larvik Fengsel for å se på arbeidet som gjøres der.
Utvalget har også vært representert på følgende konferanser og seminarer:
Det IVX Nordiska Kriminalistmøtet, De nordiske kriminalistforeninger, Stockholm, Sverige
Landskonferansen for politi og barnevernvakten, Kristiansand
Ethoskonferansen, Justisdepartementet, Oslo
Seminar om barne- og ungdomskriminalitet, Barne- og likestillingsdepartementet, Oslo
« I fengsel og ut på rett kjøl – mindreårige og unge i fengsel», Saltokoordinatorene i bydel Bjerke, Grorud, Stovner, Alna og barnevernkonsulenten på Stovner politistasjon, Oslo
«Building restorative justice in Europe. Cooperation between the public, policy makers, practitioners, and researchers» European Forum for restorative justice, Verona, Italia
«Tvang i institusjonsarbeid med mindreårige» av Njål Wang Andersen. Forskergruppen for helse- og sosialrett, Juridisk fakultet, Universitet i Bergen. Bergen
«High-risk Offenders under the Age of 18» ICPA – International Corrections and Prison Association, Oslo
Stockholm Criminology Symposium, Stockholm, Sverige
Utvalget ønsker å takke alle foredragsholderne som har tatt seg tid til både å presentere og diskutere tema med utvalget. Utvalget ønsker særlig å takke de ungdommene utvalget møtte på sine besøk i Oslo og Larvik fengsel og som delte deler av sine livshistorier med utvalget.
1.4 Begrepsbruk
Utvalgets mandat retter fokuset mot «unge lovbrytarar», og beskriver denne gruppen som «ungdommar» eller «personar» mellom 15 og 18 år. Denne gruppen er i dagligtalen omtalt både som barn, ungdom og unge. I tråd med barnekonvensjonen art. 1 er denne gruppen i denne utredningen i første rekke omtalt som «barn». Begrepsbruken er valgt for å holde fokus på at dette er en særlig sårbar gruppe som har behov for særlig beskyttelse, og som er tilkjent særlige rettigheter i kraft av at de er nettopp barn.
Begrunnelsen for valget av begrep er ikke et uttrykk for at utvalget lukker øynene for at også denne gruppen kan begå alvorlig og til dels grufulle handlinger. Utvalget vil fremheve at arbeidet med denne gruppen kan være svært krevende for de yrkesgrupper som møter den.
Når utvalget bruker betegnelsen «ungdom», er dette i første rekke som en betegnelse på gruppen unge over 18 år. I tillegg bruker utvalget «ungdom» når det omtaler en gruppe som kan omfatte både barn under 18 år og unge over 18 år.
I barnefaglig sammenheng taler en gjerne om barn med atferdsproblemer eller atferdsvansker. Utvalget har i denne utredningen i hovedsak benyttet betegnelsene «barn som begår lovbrudd» eller «barn som begår straffbare handlinger». Disse betegnelsene er snevrere enn «barn med atferdsproblemer» eller «barn med atferdsvansker». Når en velger å snakke om barn som begår lovbrudd/straffbare handlinger, er det for å presisere at barnet må ha begått, eller være mistenkt for å ha begått, en handling som er straffbar. Alkoholmisbruk, skulk fra skolen eller annen såkalt normbrytende atferd er ikke straffbar. Bakgrunnen for at en ikke ønsker å benytte begrep som «atferdsproblemer», «atferdsvansker» eller «alvorlige atferdsvansker», er nettopp for å skille disse to kategoriene fra hverandre og konsentrere seg om de handlinger som kan medføre en strafferettslig reaksjon.
Lovbrudd begått av barn blir ofte omtalt som barne- eller ungdomskriminalitet. Barna som begår disse lovbruddene, blir ofte omtalt som barne- eller ungdomskriminelle. Enkelte har overfor utvalget påpekt at ved å bruke betegnelsene «barne- eller ungdomskriminelle» om disse barna, kan en bidra til at de føler seg som en del av en gruppe som står utenfor samfunnet, noe som igjen kan øke risikoen for nye lovbrudd. Utvalget har tatt hensyn til at bruk av slike betegnelser kan virke stigmatiserende og har søkt å unngå utstrakt bruk av disse og lignende betegnelser.
Utvalget har etter dette som nevnt valgt i hovedsak å benytte betegnelsene «barn som begår lovbrudd» eller «barn som begår straffbare handlinger». Begge betegnelsene er i utgangspunktet ment å dekke både de tilfellene der barnet er mistenkt, siktet og tiltalt for slike handlinger. Der det er nødvendig, har utvalget presisert nærmere hvilken prosessuell stilling barnet har. Begge betegnelsene er videre ment å dekke både de tilfellene der barnet har begått ett lovbrudd/én straffbar handling og de tilfellene der det har begått flere slike handlinger.
Utvalget er i sitt mandat særlig bedt om å se på hvilke tiltak samfunnet bør ha til rådighet overfor barn som utfører «gjentatt eller alvorlig kriminalitet». Mandatet redegjør ikke nærmere for hva som menes med «gjentatt eller alvorlig kriminalitet». Utvalget har heller ikke gjort noe forsøk på å definere hva som ligger i disse begrepene. Utvalget har i hovedsak fokusert på de tilfellene der barn kan idømmes og faktisk blir idømt fengselsstraff. Dette omfatter også tilfeller der barnet ikke blir idømt fengselsstraff, selv om lovbruddet er av en slik art at en voksen normalt ville blitt idømt fengselsstraff for dette.