Del 1
Innledning

1 Sammendrag

1.1 Kortfattet sammendrag av utvalgets anbefalinger

Utvalget argumenterer for at brannvesenet i fremtiden bør ivareta og håndtere en utvidet og mer sentral rolle i beredskap og forebyggende arbeid i kommunene. Videre mener utvalget at rollen og kompetansen til brannvesenet derfor bør være mer omfattende og bredere enn det dagens utdanning gir anledning til. En bredere utdanning vil gjøre det mulig for en person å jobbe med faglige oppgaver knyttet til samfunnssikkerhet og beredskapsplanlegging i en mindre kommune, og samtidig være deltidskonstabel. Det er ønskelig å gjøre de uteksaminerte kandidatene attraktive for flere arbeidsoppgaver og arbeidsgivere innen kommunal, fylkeskommunal, statlig og privat sektor, enn hva dagens utdanning legger til rette for. Samtidig understreker utvalget at en fremtidig utdanning må ivareta det som allerede er brannvesenets primære lovpålagte oppgaver som slokkeinnsats, innsats ved ulykkestilfeller, brannforebygging, risikokartlegging og beredskapsplanlegging.

Brannvesenets arbeid består for en stor del av praktisk oppgaveløsning. Utvalget ser det som nødvendig at en fremtidig utdanning ivaretar behovet for å tilegne seg praktisk trening og erfaring i løpet av studietiden. Dette gjelder spesielt innen brannslokking, redningsteknikk og innsatsledelse hvor praktisk ferdighetstrening er et viktig element.

Fremtidens brannvesen bør i så stor grad som mulig gjenspeile mangfoldet i befolkningen. Utdanningen bør derfor bidra til å favne et bredere rekrutteringsgrunnlag til brannvesenet, samtidig som den skal være en utdanning de beste kandidatene synes er attraktiv og søker seg til.

Utvalget mener at dagens kompetanse ikke er tilstrekkelig til å kunne ivareta brannvesenets fremtidige oppgaver og utfordringer. Innholdet i dagens utdanning er i hovedsak begrenset til brannvesenets primæroppgaver, samtidig som utdanningslengden er for kort for å ivareta tilstrekkelig fagkompetanse som utvalget mener er nødvendig i fremtiden. For å sikre et stabilt høyt kompetansenivå mener utvalget at internopplæringen bør få en noe mindre sentral rolle i en fremtidig utdanning. Likevel mener utvalget at dagens internopplæring bør videreføres i ny modell, med økt fokus på regional utvikling og ressursutnyttelse, når det gjelder undervisningskompetanse og kvalitetssikring av opplæringen. Deler av opplæringen bør foregå ved praksis ute i brannvesenene, slik at studentene får relevant praktisk trening og innsikt i brannvesenets arbeidsoppgaver og hverdag.

Utdanningen av deltidspersonell bør i størst mulig grad gjennomføres desentralisert. Det kan gjøres gjennom bedre tilrettelegging og gjennomføring av nettstøttet undervisning lokalt og regionalt. Utvalget anbefaler en videreføring av dagens praksis der utdanningen av deltidspersonell blir finansiert av arbeidsgiver og staten. Innholdet i utdanningen av deltidspersonell bør være på samme nivå som for grunnutdanningen av heltidspersonell, slik at kompetansen til heltids- og deltidspersonell blir mest mulig lik.

Ut fra en helhetlig vurdering anbefaler utvalget at grunnutdanningen i en fremtidig utdanning for brannvesenet legges på fagskolenivå, mens lederutdanningen legges på høgskolenivå. Fagskolenivået vurderes som best egnet i forhold til praktisk forankring og tilknytning til utøvelse av fag. En grunnutdanning på fagskolenivå vil etter utvalgets vurdering best muliggjøre en helhetlig tilnærming for heltids- og deltidspersonell. Videre er høgskolenivået vurdert som best egnet for å gi brannvesenets ledere tilstrekkelig lederkompetanse.

Grunnutdanningen for heltidspersonell i norske brannvesen bør få en lengde på to år, inkludert utplassering i arbeidslivet, i form av teknisk fagskole innenfor rammen av lov om fagskoleutdanning. Første året anbefales å bestå av en fellesmodul i Brann, redning og sikkerhet, mens det i andre år kan velges mellom spesialisering innen Beredskap,Forebygging eller Nødalarmering.

Spesialiseringen Forebygging på fagskolenivå skal kvalifisere for å gjennomføre enklere brannforebyggende tilsyn, dvs. tilsyn som ikke innebærer omfattende og avanserte brannfaglige vurderinger eller bruk av tvangsmidler overfor objekteier. Utvidet forebygging, med et omfang på 60 studiepoeng (ett års heltidsstudium) på høgskolenivå, skal kvalifisere for å gjennomføre mer krevende tilsyn, dvs. tilsyn som innebærer komplekse brannfaglige vurderinger og tyngre saksbehandling i forbindelse med myndighetsutøvelse og virkemiddelbruk, samt systemtilsyn (revisjonstilsyn) der det er behov for skjønnsmessige vurderinger i forhold til ROS-analyser.

Spesialiseringen Nødalarmering på fagskolenivå skal kvalifisere for å jobbe som operatør på nødalarmeringssentral, dvs. kunne motta nødmeldinger og koordinere én innsats. Alarmsentralledelse, med et omfang på 60 studiepoeng på høgskolenivå, skal kvalifisere for å jobbe som vaktleder på nødalarmeringssentral.

Utvalget anbefaler at opptakskravene til grunnutdanningen primært skal være relevant fagbrev eller realkompetanse. Imidlertid bør generell studiekompetanse også kunne ligge til grunn for opptak til grunnutdanningen for heltidspersonell, spesielt for studentene som skal studere spesialiseringene Forebygging og Nødalarmering.

Beredskapsledelse 1, med et omfang på 30 studiepoeng på høgskolenivå, skal kvalifisere for å jobbe som utrykningsleder i deltids brannvesen, og til å fungere som stedfortreder for utrykningsleder i heltids brannvesen.

Utvalget anbefaler at retningen Beredskapsledelse blir tilgjengelig kun for personer som har fullført spesialiseringen innen Beredskap på grunnutdanningen (dvs. brannkonstabler). Videre anbefaler utvalget at det stilles krav om to år yrkeserfaring som brannkonstabel før opptak på Beredskapsledelse 1, for å sikre operativ erfaring blant de som ønsker å utdanne seg til en lederfunksjon i brannvesenets beredskapsavdeling.

Beredskapsledelse 2, med et omfang på 30 studiepoeng på høgskolenivå, skal kvalifisere for å jobbe som utrykningsleder i heltids brannvesen, og vil primært gi kompetanse innen taktisk ledelse og ledelse av brannkonstabler i deres daglige arbeid.

Brann- og redningsledelse, med et omfang på 30 studiepoeng på høgskolenivå, skal kvalifisere for å jobbe som leder på høyere nivå i et brannvesen, samt til å fungere som vakthavende brannsjef (dvs. ivareta den overordnede ledelsen av brannvesenet under innsats).

Bachelor i brann og redning, med et omfang på 30 studiepoeng på høgskolenivå, skal gi en bachelorgrad innen brann og redning.

Det bør være mulig å gjennomføre en leder- og videreutdanning i løpet av to år (normert tid) på høgskole som resulterer i en bachelorgrad (dvs. 120 studiepoeng på høgskole, i tillegg til to år på teknisk fagskole). Dette forutsetter imidlertid et tett og nært samarbeid mellom høgskole og fagskole, slik at fagskoleutdanningen kan godkjennes som en del av bachelorgraden.

Utvalget anbefaler et eget Årsstudium i Brann- og redningsledelse, 60 studiepoeng på høgskolenivå, som gir nødvendig kompetanse innen brann- og redningsledelse. Dette skal kvalifisere til å fungere som vakthavende brannsjef (dvs. ivareta den overordnede ledelsen av brannvesenet under innsats), og tenkes da som en påbygning til annen bachelorgrad og til branningeniørutdanningen.

Utvalget mener at styring og tildeling av økonomiske midler til fagskole- og høgskoleutdanningen innenfor brann, redning og sikkerhetsområdet bør skje ved en direkte tildeling fra Justis- og beredskapsdepartementet, og at utdanningen fullfinansieres for å sikre at studiene blir etablert på en god måte.

De totale statlige årlige kostnadene for utvalgets anbefalte modell er 101 mill kr, og de totale kommunale årlige kostnadene er 12 mill kr. De totale statlige årlige merkostnadene sammenlignet med dagens modell er 49 mill kr. De totale kommunale årlige besparelser sammenlignet med dagens modell er 25 mill kr.

1.2 Utredningen i hovedtrekk

Utredningen består av 4 deler:

• I. Innledning (kap. 1- 2).

• II. Dagens situasjon (kap. 3-4).

• III. Fremtidig kompetansebehov (kap. 5-7)

• IV. Anbefalinger og konsekvenser (kap. 8-9)

Del I gir et sammendrag av utvalgets vurderinger og anbefalinger av fremtidige utfordringer og oppgaver brannvesenet står overfor de neste 10-15 årene. På bakgrunn av utfordringer og oppgaver beskriver utvalget hva som anses som nødvendig fremtidig kompetanse for brannpersonell. På grunnlag av oppgaver og nødvendig kompetanse skisserer utvalget hva som kan videreføres av dagens utdanning og hva som anbefales videreført. Videre blir oppgavene vurdert i forhold hva utvalget anser som egnet udanningsnivå. De viktigste anbefalingene og vurderingene blir presentert i sammendraget. Det blir redegjort for utvalgets sammensetting, mandat, avgrensninger og arbeid, samt de viktigste begrepene. Foregående utredninger innen fagområdet blir kort gjengitt.

I del II beskriver utvalget dagens brannvesen i forhold til regelverket som påvirker både dimensjonering og organisering. Videre er mange av de mest ordinære arbeidsoppgavene i tillegg til håndtering av større og mer sjeldne hendelser beskrevet. Brannvesenets ulike yrkesgrupper og arbeidsområdet innen beredskap, forebyggende, nødalarmeringssentraler og ledelse utdypes, sammen med ulike samarbeidsformer nasjonalt og internasjonalt. Dagens utdanning ved Norges brannskole, og fagemnene som gir innsikt i hva det undervises i, og hvilke deler av faget som blir ansett som viktigst, er beskrevet i kapittel 4. I tillegg blir det redegjort for andre utdanninger som er, eller kan være, relevante for fagområdet.

I Del III blir de viktigste fremtidige utfordringene de neste 10-15årene skissert. Utvalget analyserer og vurderer deretter hvilken kompetanse de anser som de viktigste i lys av de fremtidige utfordringene og hvilke oppgaver brannvesenene må være forbredt på å kunne håndtere. Utvalget vurderer så hvilket utdanningsnivå som de anser som best, i forhold til å ta vare på det beste fra dagens modell, og hva som må tilføres i forhold til forventede fremtidige oppgaver. Samtidig skal utdanningsnivået kunne innfri bestemte kriterier som anses som viktige i en fremtidig utdanning.

I del IV fremmer utvalget sine anbefalinger på bakgrunn av de foregående delene. Utredningen avsluttes med en vurdering av praktiske, administrative, juridiske og økonomiske konsekvenser.

1.3 De viktigste fremtidige utfordringene.

Betegnelsen på brannvesenet har i mange kommuner endret seg fra Brannvesen til Brann- og redningstjeneste, eller Brann- og redningsvesen. Endringen illustrerer forandringen og utvidelsen av oppgaveporteføljen som har forekommet i senere år, ofte som følge av en hendelsesstyrt oppgaveutvikling. Når hendelser, spesielt store og uvanlige hendelser inntreffer, vil det normalt medføre forventninger til at brannvesenet skal kunne håndtere tilsvarende hendelser i fremtiden.

Hendelsesbasert utvikling for brannvesenet vil være naturlig også i fremtiden, som følge av fortsatt endring og utvikling av samfunnet. En utviklingstrend som skimtes er kravet om forebygging av andre ulykkestyper enn brann og eksplosjon. Med økt fokus på samfunnssikkerhet og forebyggende planlegging for å unngå eller redusere risikoen for uønskede hendelser, er det på nytt behov for å se nærmere på hva brannvesenet bør kunne ivareta av ansvar og oppgaver. Endringer av oppgaver og utstyr vil kunne medføre behov for ny eller kvalitativ forsterket kompetansene. På den ene siden handler det om krav til kompetanse for å kunne utføre nye oppgaver og benytte nytt utstyr, som følge av den generelle samfunnsutviklingen og endringer i samfunnet. På den andre siden handler det om i hvilken grad brannvesenet kan imøtekomme forventninger knyttet til en utvidet og forsterket rolle i samfunnet, som til dels kommer av et nytt og forsterket fokus på samfunnssikkerhet lokalt, regionalt og nasjonalt i relasjon til kommunal beredskapsplikt. I begge tilfeller er det ventet at fremtidige klimautfordringer vil kunne påvirke både oppgaver og utfordringer.

Endringer i oppgaver og nye krav til kompetanse gir nye utfordringer for brannvesenet. Hendelsene er ofte mer komplekse enn tidligere. Mannskapene er oftere i oppdrag som krever spesialisert utrustning og annen kompetanse enn brannslokking. Dette gjelder spesielt trafikkulykker, men også tauredning fra høyder, elver og fjellsider, livreddende innsats ved drukningsulykker og ras, og hendelser som involverer farlige stoffer. I tillegg er det utvikling innen slokketeknikker.

Stortingsmelding 35 (2008 – 2009)1 understreker viktigheten av brannvesenet som kommunenes største beredskapsressurs. Det er derfor viktig at de involveres i arbeidet med å fremskaffe nødvendig oversikt over risiko og sårbarheter til bruk i kommunalt planarbeid, deltar i forebyggende og beredskapsrelaterte aktiviteter, og bidrar i kommunenes samlede beredskap og kriseorganisasjon.

Med kommunal beredskapslikt2 er kommunen pålagt å se risiko og sårbarhet i en helhetlig sammenheng. Dette krever planlegging. For å unngå at skadeomfanget av uønskede hendelser ikke inntreffer eller skadeomfanget ikke blir større en nødvendig, er det nødvendig at kommunen iverksetter forebyggende og normaliserende tiltak. Brannvesenet vil ha en naturlig rolle i dette arbeidet.

Samfunnet er stadig mer avhengig av kritisk infrastruktur slik som telekommunikasjon, drikkevann og stabil forsyning av elektrisitet. Økningen i avhengighet gjør samfunnet mer sårbart om det blir brudd i leveransen av slike tjenester. Samfunnets sikkerhet er derfor avhengig av at den kritiske infrastrukturen sikres på en best mulig måte slik at man unngår brudd. Men om uønskede hendelser likevel inntreffer, er man avhengig av en god beredskap som gjør at bortfallet er av kortest mulig varighet3.

Store hendelser er ventet å øke både i omfang og frekvens som følge av klimaendringer og ekstremvær. Orkaner og kraftige stormer er en av formene for ekstremvær som forårsaker størst skader i Norge, særlig i kombinasjon med stormflo.

Fremtidige utfordringer som følge av klimaendringer, og ivaretakelse av kritisk infrastruktur, kan medføre at brannvesenet vil måtte påta seg enda flere oppgaver enn hva de har i dag. Flere oppgaver, større kompleksitet i hendelsene, og flere hendelser, vil kreve større evne til samhandling i brannvesenet. Dette igjen krever kompetanse og forståelse, både når det gjelder ulykkesforebyggende og skadebegrensende tiltak og kompetanse til å evaluere og følge opp redningsinnsatser.

Det stilles økende krav til samarbeid mellom ulike sektorer innen samfunnssikkerhets- og beredskapsarbeidet. For nødalarmeringspersonell krever dette, på den ene siden, at de har kunnskap om andre aktørers oppgaver og roller, spesielt for politiet og ambulanse/helse. På den andre siden krever dette at nødalarmeringspersonell har en god forståelse for egen rolle i det tverrsektorielle samarbeidet. Slik kunnskap og forståelse er nødvendig for å kunne samhandle med andre aktører innen sikkerhets- og beredskapsarbeidet.

Forebyggende personell må i sitt arbeid ivareta faglige hensyn i kombinasjon med forvaltningsmessige hensyn. Utøvelse av brannforebyggende arbeid innebærer kontakt med mange av kommunens innbyggere i form av myndighetsutøvelse. Derfor trenger forebyggende personell både faglig kompetanse og forvaltningskompetanse. Uten god faglig kompetanse vil kvaliteten på de brannforebyggende tiltakene blir mindre gode, og manglende forvaltningskompetanse kan påvirke kvaliteten på forvaltningsutøvelsen.

For å styrke beredskapen og håndteringsevnen i henhold til kommunal beredskapsplikt er det viktig at brannvesenets rolle og betydning i kommunenes helhetlige beredskap vektlegges.

Legitimiteten og påvirkningskraften til brannvesenet er avhengig av tilliten de har i befolkningen de skal betjene. For å sørge for tilstrekkelig tillit kan det være viktig at brannvesenet gjenspeiler den befolkningen de skal betjene. Når samfunnet og befolkningen endres, bør brannvesenet sørge for å imøtekomme de nye utfordringene som følger av slike endringer.

Økt mangfold i brannvesenet vil kunne bidra til å fremme legitimiteten og føre til bedre kommunikasjon, forståelse og inkludering i dialog med en større andel av landets befolkning enn tilfellet er i dag. En viktig forutsetning for å skape et godt grunnlag for brannforebyggende arbeid er at befolkningens møte med brannvesenets personell oppleves som trygt og respektfullt, og at befolkningen har tillit til de som de møter.

Et større mangfold i brannvesenet vil kunne bidra til å opprettholde et allerede godt omdømme blant befolkningen, og igjen styrke rekrutteringsgrunnlaget til brannvesenet.

1.4 De viktigste anbefalingene

I dette sammendraget omtales ikke alle, men de viktigste forslag og anbefalinger som utvalget legger frem.

1.4.1 Nødvendig fremtidig kompetanse.

1.4.1.1 Brannkonstabler heltid

Kompetansen som dagens utdanning gir, er etter utvalgets vurdering samlet sett ikke omfattende nok til å kunne ivareta brannvesenets fremtidige oppgaver og utfordringer på en god nok måte. Innholdet i dagens utdanning er begrenset til brannvesenets primæroppgaver, samtidig som utdanningslengden er kort.

De fleste brannvesen er imidlertid stort sett i stand til å håndtere ordinære hendelser4, noe som indikerer at heltidskonstabler har kompetanse på dette området.

Dagens utdanning omhandler de fleste oppgavetypene knyttet til ordinære hendelser. Likevel er utvalget av den oppfatning at heltidskonstablers utdanning innen innsats ved brann, redning og andre ulykker, inkludert farlige stoffer5 og akutt førstehjelp, med fordel kan styrkes og bli mer omfattende, slik at heltidskonstabler får en mer solid kompetanse innen håndtering av fremtidige primæroppgaver. Dette vil gi bedre forutsetninger for å løse fremtidige akuttoppdrag, også mer uvanlige og uforutsette hendelser.

Et godt samarbeid mellom brannvesenets forebyggende avdeling og beredskapsavdeling er viktig for god brannsikkerhet i samfunnet. Heltidskonstabler deltar i det forebyggende arbeidet i dag i varierende grad6. Det er likevel ønskelig at heltidskonstabler i fremtiden skal kunne ta en større del i det brannforebyggende arbeidet. Dagens grunnutdanning for heltidskonstabler gir imidlertid svært begrenset kunnskap og kompetanse innen det brannforebyggende feltet. Utvalget mener derfor at brannforebyggende emner bør inkluderes i større grad i en fremtidig utdanning.

Det er ventet at brannvesenet i fremtiden skal få en større rolle i kommunenes generelle samfunnssikkerhets- og beredskapsarbeid7. Heltidskonstabler kan være en viktig ressurs i denne sammenhengen, og utvalget mener derfor at en fremtidig utdanning bør gi kunnskap og kompetanse innen kommunalt sikkerhets- og beredskapsarbeid.

1.4.1.2 Brannkonstabler deltid

Deltidskonstabler vil møte de samme utfordringene i forbindelse med innsats ved brann, redning og andre ulykker som heltidskonstabler gjør. Utvalget mener derfor at en fremtidig utdanning for deltidskonstabler må gi samme kompetanse innen håndtering av primæroppgavene som det heltidskonstablers utdanning gir. Dette vil være et viktig bidrag til at landets innbyggere kan få bistand av samme faglige kvalitet fra brannvesenet, uavhengig av hvor i landet man befinner seg. Dagens grunnutdanning for deltidskonstabler er av mindre omfang enn grunnutdanningen for heltidskonstabler, noe som gir ulik grunnkompetanse.

Utvalget er likevel inneforstått med at det innenfor primæroppgavene vil være enkelte områder der deltidskonstabler ikke trenger samme kompetanse som heltidskonstabler. Samtidig kan andre områder innenfor primæroppgavene være mer aktuelle for deltidskonstabler enn for heltidskonstabler. Utvalget mener derfor at innholdet og omfanget til en fremtidig utdanning for deltidskonstabler må kunne tilpasses behovet i dekningsområdet til det enkelte brannvesen. Allikevel mener utvalget at det må være et minimum av grunnkompetanse som alle brannkonstabler i Norge skal inneha, uavhengig av om de jobber i et heltids eller deltids brannvesen eller om de jobber i et stort eller lite brannvesen.

1.4.1.3 Befal

Dagens lederutdanning er delt inn i tre trinn (Beredskapsutdanning trinn 1, 2 og 3). Utvalget mener at tredelingen bør videreføres, fordi det gir lederne i brannvesenet muligheten til å få en utdanning som er tilpasset lederfunksjonen de skal ivareta.

Innholdet i dagens lederutdanning er i hovedsak delt inn i fagkunnskap, innsatsledelse og lederskap generelt. Dette er i overensstemmelse med hva utvalget mener er nødvendige fremtidige kompetanseområder for ledere i brannvesenets beredskapsavdeling. Utvalget mener derfor at hovedinndelingen av innhold i lederutdanningen bør videreføres.

Gjennomgangen av de større hendelsene i senere år viser imidlertid at det er et forbedringspotensial i forhold til brannbefals lederkompetanse, både når det gjelder ledelse av eget personell, samhandling blant andre aktører som bidrar i store hendelser, og håndtering av hendelser som involverer farlige stoffer og/eller krever spesialistkompetanse.

1.4.1.4 Nødalarmeringsoperatører

Det faglige innholdet i dagens utdanning for nødalarmeringsoperatører er i hovedsak i overensstemmelse med hva utvalget anser som nødvendig fremtidige kompetanseområder. Fagområdene i dagens utdanning bør derfor videreføres i en fremtidig utdanning. Etter utvalgets vurdering bør imidlertid omfanget av disse fagområdene økes, slik at en fremtidig utdanning gir nødalarmeringsoperatører en mer solid kompetanse.

1.4.1.5 Forebyggende personell

Dagens forebyggende kurs ved Norges brannskole (NBSK) bygger på tre alternative utdanningsretninger, dvs. utdanning som ingeniør, brannkonstabel (med Beredskapsutdanning trinn 1) og feier8. En konsekvens av dette, kombinert med et relativt kort forebyggende kurs ved NBSK, er at tilsynspersonellet i forebyggende avdelinger ofte har ulik kompetanse, spesielt realkompetanse i forhold til gjennomføring av tilsyn9. Dette mener utvalget er uheldig. En fremtidig utdanning må derfor sikre at alt av tilsynspersonell får den nødvendige kompetansen til å kunne gjennomføre brannforebyggende tilsyn av god kvalitet.

Innholdet i dagens forebyggende kurs er i hovedsak delt inn i fagkunnskap, forvaltningskunnskap og kommunikasjon/informasjon. Dette er i overensstemmelse med hva utvalget mener er nødvendig fremtidig kompetanse for tilsynspersonell. Denne hovedinndelingen av innholdet bør derfor videreføres i en fremtidig utdanning for forebyggende personell. Derimot mener utvalget at omfanget av disse tre fagområdene må styrkes.

Regelverket har i den senere tid blitt mer funksjonsbasert og objekteiere har i større grad enn tidligere god teknisk og forvaltningsmessig kunnskap, noe som stiller høyere krav til tilsynspersonellets kompetanse10. For å imøtekomme de fremtidige kravene til myndighetsutøvelse og faglige vurderinger trenger tilsynspersonell mer forvaltningskompetanse og fagkompetanse enn dagens forebyggende utdanning gir. Også kompetanse innen risikovurdering og systematisk HMS-arbeid bør styrkes i forhold til dagens utdanning.

Samfunnet er i større grad enn tidligere flerkulturelt, noe som stiller høyere krav til tilsynspersonellets evne til å kommunisere med blant annet etniske minoritetsmiljøer og personer med annen kulturell bakgrunn11. Dette vil i fremtiden kreve bedre kompetanse innen kommunikasjon og informasjonsarbeid enn det dagens forebyggende utdanning gir.

1.4.1.6 Avdelingsledere og brannsjef

Beredskapsutdanning trinn 3 er den utdanningen i dag som kvalifiserer for stilling som avdelingsleder og brannsjef. Etter utvalgets vurdering gir ikke denne utdanningen tilstrekkelig kompetanse innen organisatorisk og administrativ ledelse. En fremtidig utdanning bør styrkes på dette området, slik at avdelingsledere og brannsjefer får bedre kompetanse til å ivareta den daglige ledelsen av et brannvesen.

1.4.2 Fremtiden og ny utdanningsmodell

Utdanning av brannvesenets personell har blitt utredet to ganger i nyere tid. I 1992 ble det anbefalt at brannutdanningen burde bli tilgjengelig for alle, og at fullført utdanning skulle være en forutsetning for søknad om ansettelse i brannvesenet. I 2006 ble det anbefalt at utdanningen av brannpersonell skulle legges inn under det offentlige utdanningssystemet, gjennom en toårig grunnutdanning på fagskolenivå, og en ettårig lederopplæring på høgskolenivå.

Utvalget anbefaler ut fra en helhetlig vurdering at grunnutdanningen i den fremtidige utdanningsmodellen for brannvesenet legges på fagskolenivå, men at enkelte elementer i utdanningen, knyttet til forskning og lederkompetanse, løftes opp på et høyere nivå. Fagskolemodellen synes best egnet i forhold til praktisk forankring og knytning til utøvelse av fag, samtidig som det vil muliggjøre en økning i utdanningens lengde. En grunnutdanning på fagskolenivå vil etter utvalgets vurdering best muliggjøre en helhetlig tilnærming for heltids og deltidspersonell

Utvalget anbefaler at fremtidens utdanning gjøres mer omfattende.

Internopplæring bør videreføres i ny modell, med økt fokus på regional utvikling og ressursutnyttelse hva gjelder undervisningskompetanse og kvalitetssikring av opplæringen.

Lederopplæringen er videre vurdert som en svakhet i dagens system og utvalget ser heller ikke at kompetansekravet for denne rollen kan tilfredsstilles på fagskolenivå. Utvalget foreslår derfor at all fremtidig lederutdanning legges på høgskolenivået. Dette vil også være med å sikre økt fokus på forskningsaktivitet, evalueringer og videreutvikling av faget, samt stimulere til ytterligere samarbeid mellom utdanningsinstitusjoner på dette nivået.

Det er utvalgets anbefaling at lederutdanningen legges til høgskolenivå for å fremme og videreutvikle nødvendig lederkompetanse innen brann- og redningsarbeid. Høgskolenivå anses som det beste nivået for å utdanne og fremme nødvendig teoretisk og kritisk tenking som er ønskelig for utvikling av dyktige ledere.

Lederutdanningen gir også mulighet for å bygge videre på en formell akademisk kompetanse i form av bachelorgrad og mastergrad for de som ønsker. Det vil igjen på sikt kunne bidra til å videreutvikle kompetansen hos ledere i brannvesenet, samt bidra til å øke antall utredninger, evalueringer og forskningsaktiviteter innenfor brannområdet.

Utdanningsmodellen tar utgangspunkt i to ulike nivåer for grunn- og lederutdanning, men samtidig gir modellen mulighet for at det skal være mulig for brannpersonell å gå fra fagskole til høgskolenivå.

Utvalget ser det imidlertid som nødvendig at det utarbeides gode samarbeidsløsninger mellom relevante høgskoler og fagskole ved søknad om opptak til lederutdanningen på høgskole- og universitetsnivået. Det bør imidlertid settes krav til praksisperiode imellom disse to nivåene.

Økt mangfold vil kunne bidra til at brannvesenet i større grad gjenspeiler det samfunnet etaten tjener. Dette vil kunne bidra til å opprettholde etatens anseelse blant befolkningen i fremtiden. Ved å synliggjøre og i større grad ta opp studenter med generell studiekompetanse på fagskole håper utvalget at det vil kunne bidra til at flere jenter også velger å søke. Det har sammenheng med at søkere fra yrkesfaglige utdanninger ofte foretrekkes blant de som får ansettelse i brannvesenet i dag. Dette er utdanninger som har tradisjonelt lave kvinneandeler. Utvalget mener at både teoretisk og praktisk utdanning før opptak til fagskole er relevant for inntak til en fagskole.

Utdanning bør tilbys som en modulbasert utdanning hvor moduler kan endres, fjernes eller legges til etter behov. Således er fleksibilitet til å kunne endre innhold i modulene ivaretatt om fremtidige utfordringer tilsier at det er nødvendig.

1.4.3 Organisatoriske/ administrative forslag

Utvalget anbefaler at det etableres en 2-årig teknisk fagskoleutdanning eid av staten v/Justis- og beredskapsdepartementet. Mål- og rammestyring bør skje gjennom ordinært tildelingsbrev fra Justis- og beredskapsdepartementet til Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap, som utarbeider disponeringsbrev.

Utvalget mener at styring og tildeling av økonomiske midler til høgskoleutdanningen innenfor brann, redning og sikkerhetsområdet bør skje som for fagskoleutdanningen ved en direkte tildeling fra Justis- og beredskapsdepartementet/Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap.

1.4.4 Juridiske forslag

Dimensjoneringsforskriftens kap. 7 må oppdateres i henhold til beslutning om ny utdanningsmodell og type utdanning for de ulike funksjonene.

Utvalget foreslår følgende utdanningskrav for de viktigste hovedfunksjonene i fremtiden:

• Brannkonstabel heltid: 2-årig fagskole beredskapslinje

• Brannkonstabel deltid: Nettstøttet fjernundervisning tilsvarende omkring 8 uker undervisning på heltid, i tillegg til praksisuke

• Feiersvenn: ingen endringer fra dagens modell

• Operatør på nødalarmeringssentral: 2-årig fagskole nødalarmeringssentrallinje

• Forebygging: 2-årig fagskole forebyggingslinje

• Utvidet forebygging: 1-årig høgskole,

• Alarmsentralledelse: 1-årig høgskoleutdanning

• Utrykningsleder heltid: 1-årig høgskole

• Utrykningsleder deltid: Nettstøttet utdanning tilsvarende 1/2-årig høgskole på heltid

• Leder for beredskapsavdeling: 1 ½-årig høgskoleutdanning

• Leder for forebyggende avdeling: 1 ½-årig høgskoleutdanning

• Leder nødalarmsentral: 1 ½-årig høgskoleutdanning

• Overordnet vakt: 1 ½-årig høgskoleutdanning

• Brannsjef: 2-årig høgskoleutdanning

1.4.5 Økonomiske konsekvenser

De totale statlige kostnadene per år for utvalgets anbefalte modell er 101 mill. kroner, og de totale kommunale årlige kostnadene er 12 mill. kroner. De totale statlige merkostnadene per år sammenlignet med dagens modell er 49 mill. kroner. De totale kommunale besparelsene per år sammenlignet med dagens modell er 25 mill. kroner.

2 Utvalgets sammensetting, mandat og arbeid

2.1 Oppnevning og sammensetting av utvalget

Regjeringen ga ved regjeringsbehandling 29.november 2010 sin tilslutning til at det ved kongelig resolusjon skulle oppnevnes et utvalg som skulle gjennomgå det samlede utdanningsbehovet i brannvesenet. Medlemmene ble foreslått med utgangspunkt i sin faglige kompetanse innen de områdene som står sentralt i utredningen. I tillegg ble kjønn, jf likestillingsloven § 21, og geografisk tilknytning vektlagt.

Lederen ble foreslått med utgangspunkt i sin kompetanse innen offentlig forvaltning, både lokalt og sentralt, i tillegg til sin ledererfaring. Kunnskapsdepartementet foreslo to representanter fra relevante utdanningsnivåer, herunder Fagskolerådet og Universitets- og høgskolerådet. Justisdepartementets representant har lang erfaring fra undervisning i Kriminalomsorgens undervisningssenter. Videre er Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) og Norges brannskole representert, noe som sikrer kompetanse og erfaring fra dagens utdanningssystem. Kommunal- og regionaldepartementet foreslo en representant fra Inn Trøndelag Brannvesen, samt en representant fra Statens bygningstekniske etat som har kompetanse innen branntekniske krav til bygninger.

Relevante organisasjoner som Fagforbundet, Branntjenestens yrkesorganisasjon (Delta), KS og Norsk brannbefals landsforbund var også representert i utvalget. Utvalget hadde medlemmer med erfaring fra brannvesenet, både på brannsjef- og konstabelnivå, og med praktisk erfaring fra brannvesen både på heltid og deltid. I tillegg til dette var Senter for risikostyring og samfunnssikkerhet (SEROS), Universitetet i Stavanger (UiS), representert med en person som har kompetanse fra forskning knyttet til hvordan bl.a. brannpersonell lærer.

Utvalget fikk følgende sammensetting:

• Erling Lae, Tønsberg, Fylkesmann i Vestfold, utvalgets leder

• Direktør Kriminalomsorgsavdelingen Justisdepartementet Harald Føsker, Oslo, medlem

• Dekan Høgskolen Stord/ Haugesund Monika Metallinou, Haugesund, medlem

• Rektor Fagskolen i Oslo Terje Bogen, Oslo, medlem

• Overingeniør Direktoratet for byggkvalitet Gunnhild Henriksen Leere, Oslo, medlem12

• Brannsjef Inn-Trøndelag Brannvesen IKS Håvard Bye, Steinkjer, medlem

• Avdelingsleder DSB, Ann Christin Olsen-Haines, Tønsberg, medlem

• Direktør for Norges brannskole Karl Erik Arnesen, Tjeldsund, medlem

• Brannkonstabel Alfhild Randi Håheim, Rogaland IKS, Randaberg, medlem

• Brannmester KBR Trond Busterud, Kristiansand, medlem

• Brannsjef Asker og Bærum Anne Hjort, Asker, medlem

• Branningeniør Tromsø Brann og redning Berit Moe, Tromsø, medlem

• Doktorgradsstipendiat ved UiS, Morten Sommer, Stavanger, medlem

Utvalget har hatt eget sekretariat. Hovedsekretær og leder for utvalgets sekretariat har vært rådgiver Andreas Urdal fra Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap. Øvrige utvalgssekretærer har vært seniorrådgiver Svend Robert Berthelsen og rådgiver Una Kleppe, begge fra Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap.

2.2 Mandat

Utvalgets hovedoppgave var, i tråd med omtale i Stortingsmelding 35 om Brannsikkerhet, å utrede det samlede kompetansebehovet i brannvesenet. Mandatet gir utvalget i oppgave å utrede det fremtidige utdanningsbehovet ut fra dagens og fremtidens utfordringer i brannvesenet, både på det forebyggende og beredskapsmessige området13.

Hovedformålet med utvalgets arbeid var å få en vurdering av det samlede utdanningsbehovet i brannvesenet, og komme med forslag til mulige utdanningsmodeller for brannvesenet som ivaretar utdanningsbehovet for heltids- og deltidsbrannpersonell. En gjennomgang av det framtidige utdanningsbehovet må belyses ut fra dagens og fremtidens utfordringer i brannvesenet 10 – 15 år fram i tid, både innen forebygging og beredskap. Vurderingene må ta hensyn til dagens organisering av brannvesenet og hvordan utdanningsbehovet for både heltids- og deltidsbrannvesenet kan ivaretas, herunder vurdere om økt interkommunalt brannsamarbeid vil kunne styrke kompetansen i deltidsbrannvesenet. Vurderingene skal bygge på at interkommunalt samarbeid skal være frivillig.

Det er videre viktig at det utvikles forebyggende og beredskapsfaglige kompetanse- og fagmiljøer som kan drive fram fremtidens brannvesen og kommunisere på et profesjonelt faglig nivå med relevante aktører. Utvalget skal gi en anbefaling om hvilke elementer i dagens utdanning som bør videreføres, og hvor det er behov for endringer i lys av de kompetansemessige utfordringene som brannvesenet står overfor i dag og vil kunne stå overfor i fremtiden.

Utvalget skal beskrive hvordan en best kan utnytte de ressurser som foreligger på området i dag, herunder bruk av de regionale øvingsfeltene, samt Espeland leir. Det er også av betydning at brannutdanningen utvikles i samarbeid med relevante utdanningsmiljøer. Breddekompetanse i beredskapsarbeidet er viktig, og da er kontakt og samarbeid med andre kompetansemiljøer av stor betydning.

Utvalget skal beskrive hvordan det kan legges til rette for økt mangfold i de kommunale brannvesenene, og beskrive hvordan tilstrekkelige lederkvalifikasjoner kan oppnås. Det legges videre til grunn at utdanning til lederstillinger kan gjennomføres i nært samarbeid med, eller i regi av, eksisterende høgskole-/universitetsmiljøer. Utvalget skal også beregne hvilken kapasitet utdanningssystemet bør ha.

En sentral oppgave vil være å vurdere forslag til utdanningsmodeller for brannpersonellet, både heltids- og deltidspersonell, herunder en åpen offentlig utdanning innen rammen av lov om fagskoleutdanning14. Det legges vekt på at utvalget i denne forbindelse vurderer styrker og svakheter ved dagens undervisningstilbud, og gir en anbefaling om hvilke elementer i dagens undervisningstilbud som bør videreføres, og hvor det er behov for endringer. Utvalget skal vurdere og komme med forslag om alternative utdanningsmodeller, som vil kunne ivareta dagens og fremtidens utdanningsbehov bedre enn i dag.

Utvalget skal avslutningsvis gi en oversikt over de praktiske, administrative, juridiske og økonomiske konsekvensene av forslagene for stat, kommuner og den enkelte student/elev.

2.3 Viktige begreper og avklaringer

Utvalget har hatt til oppgave å utrede det samlede kompetansebehovet i brannvesenet. Det er en omfattende oppgave, tatt i betraktning den begrensede tiden utvalget har hatt til rådighet. Bare på Norges brannskole (NBSK) finnes det tre ulike utdanningsløp: brannkonstabel, forebyggende personell og lederutdanning. Førstnevnte er av ulik lengde og innhold i forhold til om vedkommende tar utdanning som heltid eller deltidskonstabel. I tillegg er andre utdanninger som branningeniør ved Høgskolen Stord/Haugesund (HSH) og feiere gjennom feierutdanning relevante utdanninger i denne sammenheng.

I vurderingen av dagens utdanning har utvalget likevel i hovedsak valgt å konsentrere seg om utdanningen av brannpersonell ved Norges brannskole (NBSK). Det har sammenheng med at branningeniørstudier ved HSH og feierutdanningen er selvstendige utdanningsløp og de er derfor vurdert i relasjon til utdanningen ved Norges brannskole.

Deler av utdanningen av brannpersonell foregår ved godkjente øvingsanlegg/regionale kurssteder rundt om i landet. Utvalget har derfor valgt å tolke disse øvingsanleggene/kursstedene under mandatets betegnelse regionale øvingsfelt.

I mandatet er det ikke bedt om at utvalgt skal ta stilling til lokalisering av ny utdanningsinstitusjon. Det understrekes derfor at utvalget ikke har tatt stilling til lokalisering av ny fagskole- eller høgskoleutdanning.

Det har vært en utfordring for utvalget å vurdere fremtidens behov for brannutdanning samtidig som man i stor grad skal ta hensyn til og videreføre dagens brannvesen. For utvalget har det derfor vært viktig å anbefale en utdanningsmodell som imøtekommer det forventede fremtidige kompetansebehovet til brann- og redningspersonell, samtidig som utdanningen skal kunne anses som praktisk gjennomførbar for både heltids- og deltidspersonell.

Det er også tatt hensyn til tilrettelegging for økt mangfold i utvalgets anbefaling. Mangfold er et sammensatt begrep som kan variere i omfang og betydning ut fra ståsted og hva som legges i begrepet. I sitt arbeid har utvalget valgt å begrense mangfoldsbegrepet til kjønn og etnisitet i relatert til (økt) rekruttering til brannvesenene.

I forbindelse med vurdering av innhold i utdanningen og hvilken kompetanse gjennomført utdanning skal gi, ser utvalget det som nødvendig å avklare hva som menes med kompetanse. I bredeste forstand tolkes kompetanse som en persons kunnskaper, ferdigheter og holdninger. Mer spesifikt kan imidlertid kompetanse defineres som at en person ikke bare behersker et faglig område, men også kan anvende sin faglige kunnskap i situasjoner som er usikre og uforutsigbare15.

Videre er det vanlig å skille mellom formell og uformell kompetanse. Kompetanse som er tilegnet gjennom det formelle utdanningssystemet eller gjennom offentlige anerkjente sertifiseringsordninger, betegnes ofte som en persons formelle kompetanse, mens kompetanse som ikke er fastsatt gjennom disse systemene omtales som uformell kompetanse16.

Utvalget har derfor valgt å se kompetanse som et resultat av både formell kompetanse og uformell kompetanse, (heretter kalt realkompetanse).

Formell kompetanse vil være kvalifikasjoner som tilegnes gjennom formell utdanning (inkludert kurs o.l.) eller andre former for formalisert opplæring (systematisert opplæring i bedrift, kurs o.l.), og som kan dokumenteres gjennom tildelt grad, vitnemål, kursbevis, opplæringsbok osv.

Realkompetanse vil være de faktiske kunnskaper og ferdigheter en person har, altså det en person faktisk er i stand til å gjøre i en bestemt situasjon. Mer konkret er realkompetanse et uttrykk for hvorvidt en person kan anvende sin kunnskap, løse problemsituasjoner og utføre de hensiktsmessige/ nødvendige handlinger.

Kompetansen til brannpersonell vil følgelig være en kombinasjon av formell kompetanse og real kompetanse, noe utvalget har lagt til grunn for sin vurdering av det samlede kompetansebehovet i brannvesenet.

Brannvesenene i Norge benytter ulike navn. I tillegg til navnet «Brannvesen» er navnene «Brann- og redningsvesen» og «Brann- og redningstjeneste» mye brukt. Utvalget har imidlertid valgt å bruke betegnelsen «Brannvesen», som en felles betegnelse for alle navnevariasjoner da dette er brukt i brann- og eksplosjonsvernloven og tilhørende forskrifter.

2.4 Arbeidsmetode

Utvalget har hatt en bred tilnærming til arbeidet med å kartlegge og drøfte dagens og fremtidens utfordringer for brann- og redningspersonell. Fremtidens kompetansebehov er vurdert ut fra dagens oppgaver, og i hvilken grad dagens kompetanse er tilstrekkelig for å imøtekomme forventede utfordringer i fremtiden.

Å forutse hva fremtiden bringer er ingen enkel oppgave. Det har derfor vært vanskelig å konkretisere hvilke oppgaver og utfordringer som brannpersonell vil møte. Utvalget på sin side har støttet seg til vurderinger gjort av brannsjefer og andre relevante fagmiljøer, deriblant klimautfordringer som er ventet å ha stor betydning for brannvesenets arbeid i fremtiden. I tillegg kommer politiske føringer gjennom ny forskrift i 2010 om kommunal beredskapsplikt17 som understreker viktigheten av brannvesenets rolle i fremtidens planlegging av samfunnssikkerhet og beredskap.

Utvalget har i tillegg gjennomført dialogkonferanser rettet mot fagmiljøet og fagforbund, samt de mest aktuelle etater og organer av betydning for arbeidsoppgavene knyttet til brannvesenet. De enkelte utvalgsmedlemmer har også orientert om utvalgets arbeid på ulike konferanser og fagfora over store deler av landet, der de har fått verdifulle innspill og betraktninger som de har tatt med tilbake til utvalget.

Valg av utdanningsmodell og innhold i modellen er også viet mye tid. Det eksisterer flere varianter av utdanningsmodeller og innhold som kan kombineres og vurderes, men utvalget har valgt å konsentrere seg om tre aktuelle hovedmodeller i forhold til det norske utdanningssystemet.

Utvalget har avholdt totalt ti møter, der i blant ett møte på Norges brannskole. I tillegg har deler av utvalget deltatt på fagseminaret Brann- og redning 201118. Videre er det gjennomført to studieturer til henholdsvis Revinge i Sverige og Kupio i Finland19. Disse landene ble valgt på bakgrunn av likheter i utdanningsstruktur og geografi i forhold til Norge.

Sekretariatet har, på vegne av utvalget, gjennomført møter med Feiervesenet, Høgskolen i Harstad, Høgskolen i Stord/ Haugesund og Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) i Sverige.

2.5 Forhold til andre utvalg og utredninger

Utdanningssystemet for brannpersonell i Norge har i senere tid vært gjennomgått flere ganger.

I NOU 1992:22 «Framtidig utdanning av personell til de kommunale brannvesen» ble det anbefalt at utdanningen til brannkonstabel i fremtiden burde bli tilgjengelig for allmennheten ved opptak til Norges brannskole gjennom generelt studieopptak eller fagskole. Den enkelte søker skulle ikke lenger måtte ansettes i et brannvesen før man fikk utdanning, men skulle kunne søke på eget initiativ og for egen kostnad. Utdanningen skulle komme før ansettelse, og det skulle være opp til den enkelte kandidat å søke fritt på jobb i det enkelte brannvesen etter endt utdanning.

I rapporten «Utdanningsreform for brann- og redningstjenesten», som ble utgitt av DSB i 2006, foreslo arbeidsgruppen en ny utdanningsmodell som skulle ivareta nødvendige kompetansekrav under det ordinære utdanningssystemet. Etter endt utdannelse skulle kandidaten ha kompetanse til å utføre beredskaps- og forebyggende arbeid i kommunale brannvesen. Videre ble det foreslått at utdannelsen skulle gi nok kompetanse til at den uteksaminerte kandidaten kunne jobbe med forebyggende og beredskapsmessige tiltak som risikovurderinger i andre offentlige eller private virksomheter.

I begynnelsen av 2011 ble annet brannfaglig relatert utvalg oppnevnt av regjeringen. Utvalget ledes av fylkesmann Svein Ludvigsen, og har til hensikt å utrede brannsikkerheten for særskilte risikogrupper med hensyn til brann. Særskilte risikogrupper er blant annet eldre med behov for assistanse og andre personer med redusert boevne. I tillegg er asylsøkere i asylmottak, arbeidsinnvandrere med begrenset norskkunnskap og sikkerhetskultur, og andre som i liten grad kan kommunisere på et skandinavisk språk eller engelsk, inkludert i betegnelsen særskilt risikogruppe.

Særskilte risikogrupper vil kunne påvirke krav og forventninger til både dagens og fremtidens kompetanse i brannvesenet. Eventuelle endringsforslag utvalget fremmer vil kunne ha betydning for oppgaveløsninger i kommuner og brannvesen, og følgelig for tilhørende kompetansekrav og utdanningskrav.