Del 1
Innledning

1 Mandat, sammensetning og arbeidsform

1.1 Mandatet

Ekspertgruppens mandat har følgende ordlyd:

«Bedre tverretatlig samarbeid og informasjonsdeling ved forebygging av barne- og ungdomskriminalitet, ekstremisme og mishandling i nære relasjoner

Flere nylig avgitte utredninger (se pkt. 4), peker på behov for tiltak som kan gi bedre tverretatlig samarbeid og informasjonsdeling på individnivå for å forebygge barne- og ungdomskriminalitet, ekstremisme og mishandling i nære relasjoner.

På denne bakgrunn settes det ned en ekspertgruppe som skal vurdere dagens situasjon og foreslå konkrete tiltak.

Arbeidet skal avgrenses til forebygging innenfor de tre kriminalitetsområdene og avgrenses mot etterforsking av straffbare forhold.

Arbeidet avgrenses videre mot pågående arbeid om bedre informasjonsdeling mellom helsetjenesten og politiet/PST om psykisk syke med antatt voldsrisiko.

Ekspertgruppen skal:

1. Vurdere hvordan samarbeidet og informasjonsdeling fungerer innenfor de tre kriminalitetsområdene i dag, herunder identifisere likheter og forskjeller i behovet for samarbeid og informasjonsdeling innenfor områdene mellom kommunale- og statlige aktører og politiet.

2. Identifisere eventuelle hindringer for samarbeid og informasjonsdeling med sikte på forebygging innenfor de tre kriminalitetsområdene.

3. Foreslå konkrete tiltak som kan gi bedre tverretatlig samarbeid og informasjonsdeling innenfor de tre kriminalitetsområdene. Slike tiltak kan blant annet omfatte:

   1. Samarbeidsmodeller, det vil si modeller for tverretatlig samarbeid og samhandling. Ekspertgruppen skal vurdere eksisterende lokale, nasjonale og utenlandske modeller og vurdere om og eventuelt hvilke av disse som bør implementeres helt eller delvis, endres, utvides e.l. på de tre kriminalitetsområdene. Eksempler på slike er:

      1. Samordning av lokale rus- og kriminalitetsforebyggende tiltak» (SLT-modellen) er en modell som er tatt i bruk i mer enn 200 norske kommuner. Modellen går ut på å samordne rus- og kriminalitetsforebyggende tiltak for barn og unge. Sekretariatet for konfliktrådene har det nasjonale ansvaret for faglig oppfølging og støtte til SLT-samarbeidet i kommunene, og har utgitt en veileder som beskriver modellen og hvordan kommuner kan etablere den.

      2. Sammen Lager vi et Trygt Oslo» (SaLTo) er en variant av SLT-modellen og er Oslo kommune og Oslo politidistrikt sin samarbeidsmodell for å koordinere og samordne det rus- og kriminalitetsforebyggende arbeidet overfor barn og unge i aldersgruppen 12 til 22 år.

      3. Den danske rettspleieloven § 115 regulerer adgangen til informasjonsutveksling for å forebygge kriminalitet i tverretatlige samarbeid. Bestemmelsen åpner for at offentlige myndigheter kan utveksle opplysninger om enkeltpersoners private forhold når det er nødvendig av hensyn til det kriminalitetsforebyggende samarbeidet (SSP-samarbeidet), samarbeidet om innsatsen for sosialt utsatte (PSP-samarbeidet) og samarbeidet om personer som løslates etter å ha vært frihetsberøvet (KSP-samarbeidet).

      4. Infohus i Danmark er en landsomfattende samarbeidsmodell mellom kommuner og politiet. Formålet med modellen er blant annet å vurdere risikoen for radikalisering og voldelig ekstremisme og forebygge denne risikoen. Infohusene bygger på det etablerte tverrsektorielle samarbeid, som i bredere forstand forebygger kriminalitet (SSP-, PSP, KSP-samarbeidet. se nettstedet www.stopekstremisme.dk).

      5. Den britiske MARAC-modellen («Multi-Agency Risk Assessment Conference») er en tilnærming for å beskytte personer som er utsatt for alvorlig risiko på grunn av vold i nære relasjoner. I en MARAC møtes representanter fra ulike etater, som politi, helsevesen, sosiale tjenester og spesialister på vold i nære relasjoner, for å samarbeide om å lage sikkerhets- og hjelpetiltak for ofrene.

   2. Regelendringer som utvider adgangen til å dele taushetsbelagte opplysninger og behandle personopplysninger. Eventuelle forslag til regelendringer må synliggjøre og avveie de personvernrettslige hensynene som gjør seg gjeldende.

4. I arbeidet med de foregående punktene bygge videre på tidligere utredninger, rapporter, evalueringer mv. blant annet:

   1. Partnerdrapsutvalgets utredning (NOU 2020: 17), som peker på at bedre informasjonsutveksling mellom relevante instanser vil øke muligheten for forebygging av partnervold. Utvalget foreslår en plikt for kommunene til å etablere tverretatlige samarbeidsmodeller og felles risikovurderingsverktøy.

   2. Evalueringen av PST og politiets håndtering av Kongsberg-hendelsen 13. oktober 2021, der det anbefales at aktører i et formelt samarbeid gis et eget unntak fra taushetsplikten lignende den danske rettsplejeloven § 115 og politiregisterloven § 27 fjerde ledd.

   3. Ekstremismekommisjonens utredning (NOU 2024: 3), som anbefaler bedre og mer forpliktende samhandlingsmodeller for forebygging og utvidede hjemler for informasjonsdeling av taushetsbelagte opplysninger i det tverretatlige samarbeidet. Kommisjonens rapport inneholder et konkret forslag til en forskrift om deling av taushetsbelagte opplysninger og behandling av personopplysninger hjemlet i forvaltningsloven § 13 g.

   4. Tilleggsutredning til Ekstremismekommisjonen «Taushetsplikt og informasjonsdeling i det forebyggende arbeidet mot ekstremisme og radikalisering» av professor, ph.d. Morten Holmboe, se vedlegg 4 til Ekstremismekommisjonens rapport.

   5. Rapporten «De er våre barn – om å holde hodet kaldt og hjertet varmt» om tiltak for barn som begår gjentatt eller alvorlig kriminalitet fra ekspertgruppen ledet av Knut Storberget, særlig rapportens punkt 8.4 «Utrede endringer i reglene om taushetsplikt»

   6. Det kan også ses hen til det påbegynte etatssamarbeidet i departementsfelleskapet for å avklare roller og ansvar i forebygging av barne- og ungdomskriminalitet.»

Levere sin utredning innen 12 måneder regnet fra oppstart av arbeidet.

Utredningen skal hensynta det kommunale selvstyret og kommunenes organisasjonsfrihet.

Så langt som mulig utforme utredningen slik at den kan sendes på høring uten endringer. De økonomiske og administrative konsekvensene av foreslåtte tiltak skal utredes i samsvar med reglene i utredningsinstruksen».

1.2 Ekspertgruppens sammensetning

Ekspertgruppen ble oppnevnt av Justis- og beredskapsdepartementet 15. juni 2025 og har bestått av følgende medlemmer:

1. Asbjørn Strandbakken, leder, professor i rettsvitenskap ved Universitetet i Agder

2. Hanne Blekkan, politioverbetjent ved Felles forebyggende enhet i Trøndelag politidistrikt

3. Merete Hanch-Hansen, avdelingsdirektør i Velferdsetaten i Oslo kommune

4. Morten Holmboe, professor i politivitenskap ved Politihøgskolen og professor II ved Kriminalomsorgens høgskole og utdanningssenter KRUS

5. Stian Lid, forsker ved By- og regionsforskningsinstituttet NIBR OsloMet – storbyuniversitetet

6. Heidi Elisabeth Svendsen, psykologspesialist og seniorrådgiver i NUBA – Nasjonal enhet for undersøkelse av svikt mot barn – Helsetilsynet

Ekspertgruppen har fått bistand av et sekretariat under Justis- og beredskapsdepartementet. Sekretariatet har blitt ledet av tingrettsdommer Håkon Schei Mentzoni, og har for øvrig bestått av Cand. Ed i spesialpedagogikk og seniorrådgiver i Sekretariatet for konfliktrådene Ann-Sophi Glad og master i rettsvitenskap, PhD Bjørn Aslak Juliussen.

1.3 Tolkning og avgrensning av mandatet

1.3.1 Prinsipielle aspekter ved mandatet

Ekspertgruppen har fått i oppdrag å foreslå tiltak på et område som er i et spenningsfelt mellom viktige samfunnsverdier og grunnleggende menneskerettigheter. Tiltakene som vurderes og anbefales i denne utredningen, innebærer avveininger av ulike hensyn. Prinsipielle avveininger foretas løpende i utredningen, men ekspertgruppen har funnet grunn til innledningsvis å løfte opp den mest sentrale avveiningen som er gjennomgående for utredningen, nemlig hensynet til å forebygge kriminalitet for å beskytte innbyggerne på den ene siden og hensynet til å verne om den enkeltes rett til privatliv og personvern på den andre siden.

Staten er konstitusjonelt og menneskerettslig forpliktet til å beskytte innbyggernes grunnleggende rettigheter, som for eksempel retten til liv, beskyttelse mot seksuelle overgrep og vold og vern mot andre integritetskrenkelser. I kriminalitetsforebyggende arbeid vil deling av personopplysninger og taushetsbelagte opplysninger mellom ulike forvaltningsorganer kunne ha betydning for å oppfylle denne positive plikten.

Tverretatlig informasjonsdeling av taushetsbelagte opplysninger og personopplysninger for å forebygge kriminalitet vil utgjøre et inngrep i den enkeltes grunnleggende rett til privatliv og personvern. Slike inngrep er bare lovlige når de følger av lov, forfølger et legitimt formål og er nødvendige og forholdsmessige.

Retten til vern om privatliv og personopplysninger er et sentralt formål bak taushetsplikten for offentlig ansatte. Taushetsplikten skal imidlertid ikke bare sikre den enkeltes personvern. Den har også en sentral samfunnsmessig funksjon ved at den sikrer tilliten til det offentlige. Generelt sett, og særlig i krisesituasjoner, er det sentralt at den enkelte innbygger har tillit til, og ved behov oppsøker, det offentlige helse- og velferdstjenesteapparatet. Taushetsplikten skal både sørge for at enkeltpersoner oppsøker hjelpeapparatet av hensyn til seg selv, men også av hensyn til at hjelpeapparatet skal fungere og ivareta viktige samfunnsmessige hensyn.

Ekspertgruppen har hatt som et overordnet mål å finne en forholdsmessig balanse mellom de overordnede hensynene. Det er viktig i et liberalt demokrati å verne om den enkeltes rett til privatliv og personvern, men inngrep i disse rettighetene kan i en del tilfeller være nødvendig og forholdsmessig både av hensyn til personen selv, men også av hensyn til samfunnet.

1.3.2 Overordnet forståelse av oppdraget

Ekspertgruppen er oppnevnt for å utrede og foreslå tiltak som kan gi bedre tverretatlig samarbeid og informasjonsdeling for å forebygge kriminalitet innenfor tre kriminalitetsområder: barne- og ungdomskriminalitet, ekstremisme og mishandling i nære relasjoner.

Ekspertgruppens flertall, medlemmene Strandbakken, Blekkan, Hanch-Hansen og Holmboe, forstår angivelsen av kriminalitetsområdene som en ramme for oppdraget. I punkt 1.3.5 nedenfor fremgår flertallets syn på hvordan kriminalitetsområdene skal avgrenses.

Mindretallet, medlemmene Svendsen og Lid, har tatt dissens mot avgrensningene av kriminalitetsområdene. Mindretallet har også tatt dissens mot punkt 1.3.4 som gjelder avgrensning av personkretsen kriminalitetsforebyggingen kan rette seg mot. For nærmere redegjørelse for dissensen, vises det til kapittel 17.

Det følger av mandatets punkt 3 at tiltakene ekspertgruppen kan vurdere, blant annet kan omfatte «samarbeidsmodeller» og «regelendringer som utvider adgangen til å dele taushetsbelagte opplysninger og behandle personopplysninger». Selv om dette i mandatets ordlyd er eksempler på tiltak som kan vurderes, mener ekspertgruppen at kjernen i oppdraget er å vurdere om det er behov for nettopp disse to typene tiltak, og hvordan de i så fall bør innrettes.

Utredning av tiltak om samarbeidsmodeller handler om hvordan det tverretatlige samarbeidet for å forebygge bestemte former for kriminalitet eventuelt kan utformes bedre. Utredning av tiltak om regelverksendringer handler om å vurdere om det gjeldende regelverket gir tilstrekkelig adgang til å dele personopplysninger og taushetsbelagte opplysninger mellom offentlige organer for å forebygge kriminalitet. Det er naturlig at disse to typene tiltak ses i sammenheng. Det er mulig at de kan virke hver for seg, men også samlet, i retning av å oppfylle mandatets mål om å få til «bedre tverretatlig samarbeid» og «[bedre] informasjonsdeling» for å forebygge kriminalitet.

En rekke utvalg har de siste årene vurdert og foreslått tiltak overfor enkeltpersoner for å forebygge kriminalitet innenfor områdene i mandatet.1 Flere av utvalgene har pekt på betydningen samarbeid og informasjonsdeling har for kriminalitetsforebygging. Det har blitt pekt på behov for ytterligere utredning, særlig av regelverket om taushetsplikt.2 Ekspertgruppen oppfatter at behovet for å utrede tverretatlig samarbeid og informasjonsdeling i kriminalitetsforebyggingen er en hovedgrunn for oppnevningen av denne ekspertgruppen.

Ekspertgruppen har, av hensyn til utredningskapasitet og tidsfristen, valgt å avgrense utredningen mot å vurdere hvilke konkrete kriminalitetsforebyggende tiltak for enkeltpersoner som bør tilbys av det offentlige. Det betyr at det avgrenses mot å vurdere spørsmål om sammenhengen mellom, og helheten i, alle relevante tiltak rettet mot enkeltpersoner innenfor de tre områdene i mandatet. Det er naturlig å forstå mandatet slik at hovedfokuset skal være hvordan det tverretatlige samarbeidet og informasjonsdelingen i seg selv fungerer, og hvordan dette eventuelt kan forbedres.

Ekspertgruppen har i arbeidet valgt å prioritere utredning av behovet for regelverksendringer. Utredningen har identifisert vesentlige mangler i den rettslige adgangen til tverretatlig informasjonsdeling for å forebygge kriminalitet som det er påkrevd å rette opp. På grunn av prioriteringen av forslag til nytt regelverk har ekspertgruppen ikke hatt kapasitet til å fremme et fullstendig tiltaksforslag om organisering av tverretatlig samarbeid. Det fremmes likevel forslag om hva som bør prioriteres i videre arbeid på området.

1.3.3 Forståelsen av begrepet «forebygging»

Et sentralt begrep for forståelsen av mandatet er begrepet forebygging. Arbeidet skal avgrenses til forebygging innenfor de tre kriminalitetsområdene i mandatet. Begrepet forebygging har sin etymologiske opprinnelse i det tyske ordet vorbauen, som betyr å bygge noe foran noe annet for å beskytte det.3 Kriminalitetsforebygging handler overordnet sett om å redusere risiko for kriminalitet.4

Forebygging er et vidt begrep som kan omfatte alt fra tiltak som er rettet mot hele samfunnet, til tiltak som er rettet mot en enkeltperson som er i høy risiko. Partnerdrapsutvalget bygget i sin utredning på at forebygging handler om å redusere risikoen for at kjente faresignaler utvikler seg til alvorlige hendelser.5 Ekstremismekommisjonen trakk på sin side frem at forebygging må være før en negativ utvikling, noe som innebærer en analyse og eliminering av årsaker og sårbarhets- og risikofaktorer.6 Kommisjonen vektla at forebygging ikke bare handler om å forhindre noe negativt, men også om å bygge robuste og inkluderende samfunn som reduserer grobunnen for ekstremisme.

I mandatet fremgår det at arbeidet skal begrenses til forebygging av kriminalitet på «individnivå». Det er altså forebygging rettet mot konkrete enkeltpersoner som ekspertgruppen skal utrede. Det avgrenses derfor mot forebygging som blir rettet mot hele samfunnet eller mot grupper av befolkningen.

Mandatet presiserer at det skal avgrenses mot etterforskning av straffbare forhold. Et viktig aspekt ved denne avgrensningen er at politiets ansvarsoppgaver omfatter både etterforskning, straffeforfølgning og forebygging av kriminalitet.7 Det er bare politiets forebyggende arbeid, og samarbeidet og informasjonsdelingen med andre i det forebyggende arbeidet, som er en del av utredningen. Politiets ulike oppgaver og roller reiser prinsipielle problemstillinger når politiet samarbeider med andre offentlige organer for å forebygge kriminalitet. Dette drøftes nærmere i utredningen.

Avgrensningen mot etterforskning av straffesaker tolkes ikke som en avgrensning mot oppgavene til andre deler av straffesakskjeden. Det avgrenses kun mot politiets og påtalemyndighetens oppgaver i straffesakskjeden. Straffegjennomførerne i Norge, kriminalomsorgen og konfliktrådet, har som oppgave å gjennomføre straffen på en måte som motvirker nye straffbare forhold.8 Forebyggende samarbeid og informasjonsdeling mellom straffegjennomførerne og andre offentlige organer inngår i ekspertgruppens utredning. Dette gjelder både under og etter straffegjennomføring, for eksempel i forbindelse med tilbakeføring av straffedømte til samfunnet.

På bakgrunn av avgrensningene i mandatet har ekspertgruppen lagt til grunn en forståelse av forebygging med hovedvekt på tiltak på individnivå som kan motvirke kriminalitet. Ekspertgruppens vurderinger tar derfor utgangspunkt i situasjoner hvor konkrete barn, unge eller voksne står i en risikosituasjon.

1.3.4 Hvem forebyggingen kan være rettet mot

Mandatet sier ikke uttrykkelig om enkeltpersonene forebyggingen skal være rettet mot, skal være potensielle kriminalitetsutøvere og/eller potensielle kriminalitetsutsatte. I dette punktet presenteres flertallets syn på hvordan personkretsen bør avgrenses.

Som oftest rettes kriminalforebyggende tiltak mot personer som er i risiko for å begå kriminalitet. I noen tilfeller er det like aktuelt at kriminalitetsforebyggende tiltak kan bli rettet mot allerede kriminalitetsutsatte for å beskytte dem fra nye straffbare forhold eller personer med risiko for å bli utsatt for kriminalitet første gang.

Ved mishandling i nære relasjoner er forebyggende tiltak rettet mot kriminalitetsutsatte særlig relevante. Denne typen straffbare forhold kjennetegnes ved at vold, overgrep og krenkelser utvikler seg gradvis og pågår over tid. Det kan i slike saker være flere innganger til forebyggende arbeid, både gjennom tiltak overfor utøveren, men i like stor grad overfor de som blir utsatt. På dette området er det behov for at utredningen også omfatter tverretatlig informasjonsdeling og samarbeid rettet mot kriminalitetsutsatte.

Dette skiller seg fra de to andre kriminalitetsområdene hvor kriminalitetsforebyggende tiltak rettet mot kriminalitetsutsatte ikke er like aktuelle. Både ved voldelig ekstremisme og kriminalitet som begås av barn og unge, kan det være tilfeldig hvem som blir utsatt for kriminaliteten. Det vil ofte være vanskelig å forutse hvilke enkeltpersoner som kan bli rammet, og dermed å sette i verk tiltak for å beskytte dem. Hvis det foreligger opplysninger om hvilke konkrete personer som kan bli rammet av en potensiell utøver, er tiltak for å beskytte de potensielt utsatte likevel relevante. I noen tilfeller kan det være aktuelt med tiltak rettet mot personer som generelt kan være særlig utsatt for kriminalitet uten at risikoen er knyttet til en konkret trussel fra en bestemt utøver. På grunnlag av mandatet ser ikke flertallet det som naturlig at forebygging overfor slike personer inngår i utredningen.

Flertallet legger til grunn at mandatet omfatter forebygging rettet mot både potensielle utøvere og potensielle utsatte innenfor kriminalitetsområdet vold og overgrep i nære relasjoner. For de to andre kriminalitetsområdene avgrenses det mot kriminalitetsforebygging som er rettet mot kriminalitetsutsatte. Samtidig viser erfaring at rollene som utøver og utsatt ikke alltid er klart adskilt. Det er ikke uvanlig at den samme personen både kan være i risiko for å begå og å bli utsatt for kriminalitet. I noen tilfeller kan de samme forebyggende tiltakene både bidra til å hindre at personen begår kriminalitet og blir utsatt for kriminalitet. Det å ha blitt utsatt for kriminalitet kan også i en del tilfeller være en risikofaktor for senere å begå kriminelle handlinger.

1.3.5 Avgrensning av kriminalitetsområdene

1.3.5.1 Barne- og ungdomskriminalitet

Flertallet har valgt å benytte betegnelsen «kriminalitet som begås av barn og unge» i stedet for «barne- og ungdomskriminalitet». Barn er først og fremst barn. Begrepsbruken er ment å underbygge at barnet eller den unge er mer enn handlingene det mistenkes for å ha begått, eller som barnet eller den unge vil kunne begå i fremtiden.

Mandatet klargjør ikke nærmere hvilke aldersgrupper som skal være omfattet av forebyggingsformålet. Begrepet barn forstås mest naturlig som alle personer under myndighetsalderen på 18 år. Begrepet benyttes også gjennomgående slik i ekspertgruppens utredning. Flertallet ser det ikke som hensiktsmessig å avgrense nærmere hvilke barn som er omfattet nedad i alder. Det er relevant å forebygge kriminalitet som begås av barn under den strafferettslige lavalderen på 15 år, selv om de ikke er strafferettslig ansvarlige for handlingene sine.

Begrepet ungdom i mandatet har et uklart innhold når det gjelder hvilke aldersgrupper som omfattes. Meningsinnholdet kan omfatte barn i tenårene, men det kan også benyttes om unge voksne over 18 år. Flertallet anser seg ikke bundet når det gjelder den øvre aldersgrensen for hvem som skal være inkludert. Etter flertallets syn er det hensiktsmessig å ta med unge voksne frem til de fyller 25 år. Personer i alderen 18–24 år omtales i denne rapporten gjennomgående som «unge» eller «unge voksne».9

Bakgrunnen for at flertallet mener at det er hensiktsmessig å inkludere unge voksne, er at det gir muligheter for å se kriminalitetsforebyggende tiltak for barn og unge voksne i sammenheng. Forebygging av kriminalitet som begås av barn og unge, bør ikke stoppe opp når et barn når myndighetsalderen. Kriminalitet som begås av barn og unge, kan få negative konsekvenser for personen det gjelder, både på kort og lang sikt. Perioden rundt fylte 18 år er den perioden der unge i størst grad blir registrert i å begå kriminalitet.10 Unge er ikke ferdigutviklet når de fyller 18 år, og det kan være viktig for noen unge voksne med tett oppfølging også i perioden etter fylte 18 år.11 Flertallet viser også til at SLT-modellen, som står sentralt i det forebyggende arbeidet i mange kommuner, tar utgangspunkt i en målgruppe på 10–25 år.12 Det er også flere andre kriminalitetsforebyggende tiltak og samarbeid som omfatter unge voksne over 18 år.13 Dette underbygger at det er et behov for å inkludere unge voksne i utredningen.

Mandatet inneholder ingen avgrensninger av hvilken kriminalitet som begås av barn og unge som er omfattet av forebyggingsformålet. I utgangspunktet kan derfor alle handlinger som oppfyller de objektive vilkårene i en straffebestemmelse i straffeloven eller i den strafferettslige spesiallovgivningen, være omfattet. Flertallet mener likevel at det må gå en grense mot mindre alvorlige forhold. For at det skal være aktuelt med samarbeid og informasjonsdeling på tvers av ulike organer, må bekymringen gjelde kriminalitet som ut fra sin art gir grunn til bekymring for barnet eller den unge. Inngrep i den enkeltes rett til privatliv og personvern kan ikke foretas med mindre det er nødvendig og forholdsmessig. Hvilke forhold som bør omfattes av regelverk om informasjonsdeling, drøftes nærmere i kapittel 10.5.2.3.

1.3.5.2 Mishandling i nære relasjoner

Utrykket «mishandling i nære relasjoner», som benyttes om det ene kriminalitetsområdet i mandatet, er identisk med overskriften i straffeloven § 282. Det er derfor naturlig å ta utgangspunkt i straffebestemmelsen når det vurderes hva slags kriminalitet som omfattes av dette forebyggingsformålet. Første ledd i straffeloven § 282 lyder:

Med fengsel inntil 6 år straffes den som ved trusler, tvang, frihetsberøvelse, vold eller andre krenkelser, alvorlig eller gjentatt mishandler

• a. sin nåværende eller tidligere ektefelle eller samboer,

• b. sin eller nåværende eller tidligere ektefelles eller samboers slektning i rett nedstigende linje,

• c. sin slektning i rett oppstigende linje,

• d. noen i sin husstand, eller

• e. noen i sin omsorg.

Vilkåret om «alvorlig eller gjentatt» «mishandler» er i rettspraksis betegnet som et vilkår om at handlingen samlet sett må danne «et mønster som resulterer i at den som rammes må leve under et ‘regime’ preget av kontinuerlig utrygghet og frykt for vold».14

Mishandling i nære relasjoner er alvorlige straffbare handlinger som har store konsekvenser for de som rammes. Det vil ikke være tidsnok å sette inn forebyggende tiltak når noen allerede lever i et regime preget av kontinuerlig utrygghet og frykt for vold som rammes av straffeloven § 282. Flertallet har derfor valgt å definere forebyggingsformålet bredere enn det som omfattes av straffeloven § 282, med en lavere terskel og en videre personkrets.15 Det vises ytterligere til kapittel 10.5.2.4.

For å unngå forveksling med straffebestemmelsen, har flertallet valgt ikke å benytte betegnelsen «mishandling i nære relasjoner», men i stedet uttrykket «vold og overgrep i nære relasjoner» som betegnelse for forebyggingsmålet innenfor dette kriminalitetsområdet.

1.3.5.3 Ekstremisme

Det tredje kriminalitetsområdet i mandatet er benevnt «ekstremisme». Det fremstår ikke som naturlig å omtale ekstremisme som et kriminalitetsområde. Det er ikke straffbart å ha ekstreme eller ytterliggående oppfatninger, med mindre det fører til vold eller andre straffbare handlinger.

Det er et stort spekter i hvordan begrepet ekstremisme kan forstås. Dette illustreres ved at Ekstremismekommisjonen i sin utredning bygget på to ulike definisjoner, en i snever og en i vid forstand.16 Den snevre definisjonen tok utgangspunkt i PSTs definisjon av ekstremisme og omfattet «aksept for bruk av vold til å oppnå politiske, religiøse eller ideologiske mål».17 Ekstremismekommisjonens bredere definisjon av ekstremisme inkluderte derimot også «bevegelser, ideologier og strømninger som aktivt avviser og motarbeider grunnleggende menneskerettigheter og demokrati.»18

Det er volden som ekstremisme potensielt kan føre til som denne utredningen skal bidra til å forebygge. Holdninger som kan oppfattes som ekstreme, men som ikke medfører risiko for vold, bør ikke anses omfattet av forebyggingsmålet. For å tydeliggjøre dette har flertallet valgt å benytte begrepet «voldelig ekstremisme» i utredningen.

Voldelig ekstremisme er et begrep som ikke har noen omforent, klar definisjon, og som må forklares og defineres nærmere. Bruk av fysisk vold er en obligatorisk del av voldelig ekstremisme i denne utredningen. Det er ikke tilstrekkelig at noen ideologisk sett utvikler aksept for bruk av vold, hvis det ikke er en risiko for at vedkommende selv kan utøve vold eller bidra til at andre utøver vold.

Flertallet foreslår også at volden må være ekstremistisk motivert, men har en noe utvidet definisjon av hva som kan motivere volden, sammenlignet med PSTs definisjon. Avgrensningen av hva som omfattes av voldelig ekstremisme, drøftes nærmere i forbindelse med flertallets lovforslag, se kapittel 10.5.2.5.

1.3.6 Avgrensning av organer som er omfattet

Det fremgår flere steder i mandatet at det er «tverretatlig» samarbeid og informasjonsdeling ekspertgruppen skal utrede. Videre er det presisert i punkt 1 at det er samarbeid og informasjonsdeling mellom «kommunale og statlige aktører og politiet» som skal vurderes. Det legges til grunn at det er opp til ekspertgruppen å vurdere nærmere hvilke offentlige organer som bør inkluderes i vurderingene og tiltakene i utredningen. Det har vært sentralt for ekspertgruppen å inkludere de organene som har relevante oppgaver med individrettet forebygging innenfor de tre kriminalitetsområdene.

Ut fra mandatets ordlyd «tverretatlig» er kriminalitetsforebyggende samarbeid mellom det offentlige og ideelle og private aktører ikke en del av ekspertgruppes oppdrag. Det er vurdert om ideelle og private aktører likevel burde vært inkludert i arbeidet, men dette ville i for stor grad utvidet utredningsoppdraget. En fordel ved å inkludere ideelle og private aktører, ville blant annet vært at noen aktører har sterk lokal forankring og tillit blant befolkningen. Samarbeid med ideelle og private aktører kan avlaste offentlige tjenester og bidra til mer effektiv ressursbruk. På den andre siden reiser deling av personopplysninger og taushetspliktige opplysninger fra det offentliges side til ideelle aktører, som ikke har lovbestemt taushetsplikt, spørsmål av en annen karakter enn deling mellom forvaltningsorganer. Hvis slike spørsmål skulle være omfattet, ville det utvide utredningen betydelig. Ekspertgruppen har ikke hatt tilstrekkelig utredningskapasitet til å gjøre dette.

Det presiseres at private og ideelle aktører som utfører tjenester på vegne av det offentlige, vil være underlagt taushetspliktsbestemmelsen i forvaltningsloven eller andre sær- og sektorlover og er inkludert i den videre utredningen.19 Slike private og ideelle aktører står i en særstilling og vil naturlig kunne anses som en del av det offentlige tjenestetilbudet.

1.3.7 Sammenhengen med pågående lovarbeid

I mandatets innledning er det presisert at ekspertgruppens arbeid skal avgrenses mot pågående arbeid om bedre informasjonsdeling mellom helsetjenesten og politiet/PST om psykisk syke med antatt voldsrisiko.20 Ekspertgruppen forstår avgrensningen i mandatet slik at den ikke skal gå nærmere inn i problemstillinger der mandatet overlapper med arbeidet som omtales i høringsnotatet fra Helse- og omsorgsdepartementet og Justis- og beredskapsdepartementet.

Det pågående arbeidet omhandler forslag om regelendringer med utvidede hjemler for utveksling av opplysninger mellom helsetjenestene og politiet/PST om personer som er psykisk syke og utgjør en antatt voldsrisiko. Et notat fra Helse- og omsorgsdepartementet og Justis- og beredskapsdepartementet har vært på høring, og høringsfristen utløp 4. november 2025. Ekspertgruppen er ikke kjent med fremdriften i den videre behandlingen av forslaget. Høringsnotatet omhandler personer som er under tvungent psykisk helsevern, eller som er under vurdering for slikt vern, og som utgjør en voldsrisiko eller fare for andre. Tvungent psykisk helsevern forutsetter at personen har en alvorlig sinnslidelse, jf. lov om etablering og gjennomføring av psykisk helsevern § 3-3 første ledd nr. 3. Dette dreier seg altså om personer som er alvorlig psykisk syke og samtidig farlige for seg selv eller andre. Høringsnotatet inneholder forslag om nye plikter og utvidet adgang til utveksling av informasjon om personer som utgjør en voldsrisiko, mellom institusjoner for psykisk helsevern og politiet/PST.

Det vil bare i begrenset grad være overlapp mellom ekspertgruppens utredning og problemstillingene som drøftes i høringsnotatet. Ekspertgruppens mandat dreier seg om forebygging innenfor tre kriminalitetsområder. Det kan oppstå overlapp med det pågående arbeidet i tilfeller der alvorlig psykisk syke personer som er innlagt i tvungent psykisk helsevern, eller vurderes for slik innleggelse, begår eller står i risiko for å begå kriminalitet som omfattes av ekspertgruppens mandat. Slike tilfeller vurderes imidlertid ikke særskilt av denne ekspertgruppens utredning. Hvis lovforslaget i høringsnotatet blir vedtatt, så vil det gi spesialreguleringer om informasjonsdeling mellom helsetjenestene og politiet/PST som ikke vil stå i motstrid til ekspertgruppen lovforslag.

1.4 Ekspertgruppens arbeidsform

1.4.1 Overordnet om arbeidet

Ekspertgruppen har i sitt arbeid lagt stor vekt på involvering av berørte personer i målgruppene for forebygging innenfor kriminalitetsområdene i mandatet. Både utredningsinstruksen, barnekonvensjonen og personvernforordningen artikkel 35 stiller krav om medvirkning fra berørte enkeltpersoner ved utredning av nye statlige tiltak og ved behandling av personopplysninger. Barnekonvensjonen stiller krav om medvirkning fra berørte barn.

Fra august 2025 til februar 2026 gjennomførte ekspertgruppen kunnskapsinnhenting som besto av innhenting av både erfaringer og kunnskap fra berørte enkeltpersoner, forskere og fagmiljø, yrkesutøvere, myndigheter, utenlandske myndigheter, brukerorganisasjoner og andre interesseorganisasjoner.

I arbeidet har ekspertgruppen vært opptatt av representativitet, blant annet at innspillene har hatt sektormessig og geografisk representativitet. Videre har ekspertgruppen forsøkt å få representative innspill fra både utøvere og utsatte innenfor kriminalitetsområdene. Ekspertgruppen har besøkt kommuner av ulik størrelse og i ulike deler av landet og har hatt møter med ulike aktører i kommunene.

1.4.2 Ekspertgruppemøter

Ekspertgruppen har avholdt 11 ekspertgruppemøter, hvor fire var møter over to dager. Alle møtene har vært gjennomført fysisk, med unntak av det siste møtet som ble holdt digitalt.

1.4.3 Kunnskapsinnhenting fra berørte enkeltpersoner

Det har vært sentralt for ekspertgruppen å innhente synspunkter fra berørte enkeltpersoner om problemstillingene utredningen gjelder. Vi har innhentet innspill fra representanter for berørte registrerte, jf. personvernforordningen artikkel 35 nr. 9. Det vil si innspill fra personer som anses representative for de gruppene som vil få sine personopplysninger delt dersom lovforslag blir vedtatt. Disse enkeltpersonene er personer som har relevante erfaringer med kriminalitet som begås av barn og unge, vold og overgrep i nære relasjoner og voldelig ekstremisme. Ved å løfte frem deres perspektiver, dannes et bedre grunnlag for å forstå dagens praksis, utfordringene og hva som skal til for at samarbeid og informasjonsdeling faktisk skal hjelpe dem bedre.

Ekspertgruppen har snakket med til sammen 28 personer som har egenerfaring med enten ett eller flere av kriminalitetsområdene som inngår i mandatet. Se kapittel 7 for en nærmere beskrivelse av hvordan personene er rekruttert, hvordan samtalene er gjennomført, og innspillene som er mottatt.

1.4.4 Innspillsmøte

Den 5. november 2025 arrangerte ekspertgruppen et innspillsmøte i Oslo. Det deltok 30 aktører, blant annet fra fagforeninger, fagmiljøer, interesseorganisasjoner og brukerorganisasjoner. En person fra hver aktør holdt innlegg på inntil fem minutter. Aktørene ble oppfordret til å spisse innlegget til det viktigste budskapet som de mente ekspertgruppen burde hensynta i sin utredning. Aktørene kunne selv velge om det var naturlig for dem å uttale seg om alle de tre kriminalitetsområdene, eller om de ønsket å fokusere på ett eller to av områdene. Etter at alle aktørene i en gruppe hadde holdt innlegg, ble det satt av tid til spørsmål fra ekspertgruppens medlemmer. Aktørene ble også invitert til å sende inn skriftlige innspill i etterkant.

Ekspertgruppen ba i forkant av møtet særlig om innspill til følgende fire spørsmål:

1. Om dagens praksis: Bør offentlige etater (som politi, skole, barnevern og helsevesen) samarbeide mer og dele mer informasjon om enkeltpersoner for å forebygge kriminalitet, enn de gjør i dag? Hvis det deles for lite informasjon, hva er årsaken til det?

2. Om behov for lovendringer: Bør det vedtas lovendringer som åpner for at offentlige etater uten hinder av taushetsplikt kan dele mer informasjon om enkeltpersoner for å forebygge kriminalitet? I Danmark gir for eksempel en lovbestemmelse (retsplejeloven § 115) vesentlig større adgang til å dele personopplysninger når offentlige etater deltar i bestemte kriminalitetsforebyggende samarbeid. Bør det innføres en lignende ordning i Norge?

3. Om tillit og personvern: Hvordan påvirker det folks tillit til offentlige etater og deres vilje til å oppsøke hjelp fra det offentlige om det deles personlig informasjon om dem? Hvordan kan man finne en god balanse mellom å beskytte personvernet, opprettholde tilliten i samfunnet og samtidig forebygge alvorlig kriminalitet godt nok?

4. Om samarbeid og organisering: Hvilken betydning har det om samarbeidet mellom offentlige etater for å forebygge kriminalitet er organisert i en formell og varig struktur, eller om det skjer fra sak til sak? Påvirker organiseringen hvor mye informasjon som deles? Hvordan kan eventuelt samarbeidet mellom offentlige etater for å forebygge kriminalitet på individnivå organiseres bedre enn i dag?

Følgende aktører møtte og ga innspill til ekspertgruppen:

Følgende aktører var invitert, men meldte forfall: Samarbeidsrådet for tros- og livssynssamfunn, Barn av Rusmisbrukere og Støttegruppa 25. juni.

1.4.5 Studiereiser

Ekspertgruppen har vært på studiereiser til København, Tromsø, Kristiansand, Flekkefjord og Stavanger. På reisene i Norge har ekspertgruppen også hatt møter med noen omkringliggende kommuner.

På studiereisen til København mottok ekspertgruppen innlegg og hadde møter med følgende aktører:

• Center for Dokumentation og Indsats mod Ekstremisme (CDE)

• Guldborgsund kommune

• SSP-sekretariatet i København kommune

• sosialantropolog Tina Wilchen Christensen, PhD

• Ditte Yde Amsnæs, personvernrådgiver i juridisk seksjon i Rigspolitiet

• Københavns politi, forebyggende avdeling

På studiereisen til Kristiansand mottok ekspertgruppen innlegg og hadde møter med følgende aktører:

• samfunnsverngruppa med representanter fra Agder politidistrikt, kommuneoverlegen i Kristiansand, Nav og andre representanter fra kommunen

• U18-møtet med representanter fra Agder politidistrikt, påtalemyndigheten, barnevernstjenesten i Kristiansand og forebyggende tjenester i Kristiansand kommune

• kompetanseteam mot vold og seksuelle overgrep med representanter fra barnevernet, helsetjenesten, forebyggende tjenester, familieveiledningstjenesten, politiet og Statens barnehus

• PÅTVERS-samarbeidet med representanter fra Politi, Bufetat, SMI-skolen, spesialisthelsetjenesten og kommunehelsetjenesten

På studiereisen til Flekkefjord mottok ekspertgruppen innlegg og hadde møte med følgende aktører:

• politiet i Flekkefjord og Kvinesdal politistasjonsdistrikt og Lyngdal og Farsund politistasjonsdistrikt

• Flekkefjord ungdomsskole

• TryggEst Flekkefjord

• barnevernstjenesten i Flekkefjord

• helsestasjonen og familieteam i Flekkefjord

• SLT-koordinatorer i Flekkefjord, Lindenes og Farsund kommune

På studiereisen til Stavanger mottok ekspertgruppen innlegg og hadde møter med følgende aktører:

• SLT-koordinator i Stavanger kommune

• fritidsleder i Stavanger kommune

• Sør-Vest politidistrikt

• uteseksjonen i Stavanger kommune

• helsesykepleier i Stavanger kommune

• Godalen videregående skole

• Barne- og ungdomspsykiatrisk avdeling (BUP) sentrum (Stavanger)

• Sunde barneskole

• konfliktrådet i Stavanger

• MO-Ung

• ATV Ung

• barnevernstjenesten i Stavanger

• Gosen skole

• stab for oppvekst og utdanning i Stavanger kommune

På studiereisen til Tromsø mottok ekspertgruppen innlegg og hadde møter med følgende aktører:

• U16-profesjonsfelleskapet

• Senja kommune

• forebyggende barne- og ungdomsteam i Karlsøy kommune

• Troms politidistrikt

• førsteamanuensis Inger Marie Holm

• Liv Eli Gaup, spesialkonsulent i RVTS Nord om det samiske perspektivet i forebygging av mishandling i nære relasjoner

• stiftelsen Alternativ til Vold (ATV)

1.4.6 Møter med eksterne innledere

Ekspertgruppens medlemmer og sekretariatet har hatt flere møter med ulike aktører og mottatt innspill. Dette omfatter møter med:

• forsker II, PhD i sosiologi Anja Bredal fra NOVAs voldsprogram

• Barne- ungdoms- og familiedirektoratet

• Østfold barnevernsvakt

• Datatilsynet

• etatssamarbeidet for utsatte barn og unge

• Finnish Institute for Health and Welfare (THL) om den finske implementeringen av MARAC-modellen

• Helsedirektoratet

• høyrisikoteamet i Trondheim

• kommuneadvokaten i Oslo kommune

• KS storbynettverk om barne- og ungdomskriminalitet

• Nav Grünerløkka og kompetansemiljøet om menneskehandel, radikalisering og æresrelatert vold

• organisasjonen Safelives i Skottland om MARAC-modellen

• Oslo politidistrikt

• Politidirektoratet

• PST

• Salto-koordinator og seksjonssjef i bydel Grorud i Oslo kommune

• Sekretariatet for konfliktrådet

• SLT-koordinator i Bærum kommune

• SLT-koordinator i Levanger kommune

• SLT-koordinator i Sarpsborg kommune

• Språkrådet

• Sør-Øst politidistrikt

• tverretatlig operativt team mot radikalisering og voldelig ekstremisme i Bergen kommune

• U15 i Bergen kommune

• Utdanningsdirektoratet

• voldsforsker, professor og psykologspesialist Solveig Vatnar

1.4.7 Nettside for informasjon og skriftlige innspill

Ekspertgruppen har opprettet en nettside der alle som ønsker det har hatt anledning til å komme med skriftlige innspill.21 Personer og aktører ekspertgruppen har vært i kontakt med, samt innspillsaktørene på innspillsdagen, har blitt oppfordret til å komme med skriftlige innspill gjennom nettsiden.

Ekspertgruppen har mottatt skriftlige innspill via nettsiden fra følgende aktører:

• Redd Barna, skriftlig innspill av 4. november 2025

• Den norske legeforening, skriftlig innspill av 18. november 2025

• Tove Jønsson Kristiansen, skriftlig innspill av 16. desember 2025

I tillegg har ekspertgruppen mottatt følgende andre skriftlige innspill fra følgende aktører:

• Utdanningsforbundet, skriftlig innspill av 18. november 2025

• Psykologforeningen, skriftlig innspill av 4. november 2025

• Norsk sykepleierforbund, skriftlig innspill av 6. november 2025

• Fagforbundet, skriftlig innspill av 6. november 2025

• stiftelsen Alternativ til Vold (ATV), skriftlig innspill av 4. november 2025

• ansatte i det tverretatlige teamet ved ungdomsenhet sørvest, Agder fengsel, skriftlig innspill av 20. februar 2026

2 Kriminalitetsforebygging og kriminalitetsbildet i Norge – hovedtrekk, utvikling og dilemmaer

2.1 Innledning

Ekspertgruppen har fått i oppgave å utrede og foreslå tiltak som kan gi bedre tverretatlig samarbeid og informasjonsdeling mellom offentlige organer for å forebygge kriminalitet. Disse tiltakene inngår i et bredere kriminalitetsforebyggende arbeid som utformes og utføres i en større samfunnsmessig kontekst. Formålet med dette kapittelet er kort å beskrive sentrale hoved- og utviklingstrekk ved norsk kriminalitetsforebygging og synligjøre dilemmaer som er særlig relevante for ekspertgruppens arbeid. I tillegg vil vi beskrive hovedtrekk ved kriminalitetsbildet med vekt på kriminalitetsområdene som inngår i mandatet.

2.2 Sentrale hovedtrekk ved norsk kriminalitetsforebygging

2.2.1 Overordnede verdier og målsettinger

Kriminalitetsforebyggende tiltak velges relativt uavhengig av kriminaliteten som skal forebygges, og de årsakene som skal motvirkes. Hvilke kriminalitetsforebyggingsstrategier og virkemidler som dominerer i et samfunn, påvirkes av ideologiske, politiske og rådende maktstrukturer i samfunnet og beror ikke bare på opparbeidet faglig kunnskap.22 Sentralt for det kriminalitetsforebyggende arbeidet i Norge er at det er formet av velferdsstatens verdier, prinsipper og virkemidler, og at arbeidet utføres innen velferdsstatens rammer.23 Denne innrammingen av det kriminalitetsforebyggende arbeidet i Norge har betydning både for hvordan vi forstår årsakene til kriminalitet, og hva som er egnet forebygging. Det påvirker hvilke aktører som ansvarliggjøres, hvordan forebyggingsarbeidet er organisert og hvilke kriminalitetsforebyggende strategier som dominerer.

Det er et skille mellom de overordnede verdiene og målsettingene for kriminalitetsforebyggende tiltak som har mål om å sikre og trygge samfunnet og opprettholde samfunnsordenen på den ene siden, og tiltak som har mål om å fremme individets velferd og utvikling på den andre siden.24 Som vi vil belyse i denne utredningen, har innrammingen av norsk kriminalitetsforebygging i velferdsstatens verdier, prinsipper og virkemidler medført at å fremme individets velferd og utvikling står sentralt i norsk kriminalitetsforebygging. Tiltak med mål om å oppdage og avverge kriminalitet er imidlertid også sentrale.

Ekspertgruppens mandat omhandler forebyggingsarbeid rettet mot enkeltpersoner, hovedsakelig potensielle fremtidige kriminalitetsutøvere, men også utsatte personer. Dette individrettede kriminalitetsforebyggende arbeidet handler hovedsakelig om bruk av to ulike forebyggende strategier:

• kortsiktige og kontrollerende strategier som hovedsakelig har formål om å sikre og trygge samfunnet

• personorienterte langsiktige og byggende strategier som har mål om å fremme individets velferd og utvikling.

Det kriminalitetsforebyggende arbeidet må ha et samspill, og det må være en balanse mellom disse strategiene.25 Informasjonsdeling og tverretatlig samarbeid er relevant innen både de byggende personorienterte tiltakene og kontrolltiltakene. Vi vil nedenfor beskrive nærmere disse forebyggingsstrategiene i en norsk kontekst, og som beskrivelsene viser, så er ikke skillene mellom de ulike forebyggingsstrategiene i Norge alltid så tydelige.

2.2.2 Personorienterte forebyggingstiltak

Et hovedtrekk ved norsk kriminalitetsforebygging er utbredelsen av personorienterte forebyggende innsatser. Dette er tiltak som retter innsatsen mot individet og har mål om å påvirke de bakenforliggende årsakene til kriminalitet. Siktemålet er å påvirke de individuelle sårbarhets- og beskyttelsesfaktorene som man mener kan føre til at personen kommer til å begå kriminalitet, eller at personer slutter med kriminalitet. Tiltakene er rettet mot selve individet mer enn de sosiale omgivelsene som individet er en del av, som lokalmiljøet og skolene.26 Personorienterte tiltak kan også rettes inn mot individer som er eller kan bli utsatt for kriminalitet.

Den sterke utbredelsen av personorientert kriminalitetsforebygging kan knyttes til at norsk kriminalitetsforebygging formes av og utføres innen den norske velferdsstatens verdier, prinsipper og virkemidler. Norge har en omfattende offentlig forvaltning sammenliknet med mange andre land. Sentrale offentlige velferdsinstitusjoner som kommuner, Nav og spesialisthelsetjenesten har ressurser, kompetanse og virkemidler til å jobbe med mange utfordringer og problemstillinger.

Generelle velferdsordninger som tilrettelegging av utdanning, arbeid, helse og omsorgstjenester anses som viktige også for å forebygge ulike former for kriminalitet. Ved å gi innbyggerne økt kompetanse, sosial og økonomisk trygghet, god helse og generell livsmestring er formålet å bidra til positiv utvikling for personen, fremme sosial inkludering og positiv deltakelse i felleskapet. Dette vil også redusere risikoen for utenforskap og kriminalitet.

Velferdstjenestene yter slike tjenester uten at formålet først og fremst er å forebygge kriminalitet, men for å styrke individenes egen utvikling og integrering i samfunnet. Forebygging av kriminalitet er ikke hovedmandatet til velferdstjenestene og heller ikke spesifikt nevnt i sektorlovgivningen. Deres mandat er å gi tjenester til innbyggere som har ulike behov med mål om å styrke individenes utvikling. De ulike velferdsaktørene bidrar til kriminalitetsforebyggende arbeid ved å gi innbyggerne tjenester.

I tillegg til å sikre at så få som mulig faller utenfor, skal velferdsstatens sikkerhetsnett bidra til at de som faller utenfor føres tilbake med støtte fra velferdsapparatet. Norske myndigheter har en strategi om å legge ansvar til velferdstjenestene når for eksempel barn og unge begår kriminalitet, når personer er i voldelige ekstreme miljøer eller utsettes for eller utøver vold i nære relasjoner. Det handler om å anvende barnevernet, spesialisthelsetjenesten, Nav og kommunale omsorgstjenester for å hjelpe personene og deres familier med sosiale, psykiske, økonomiske og praktiske utfordringer. Velferdstjenestene er en sentral bærebjelke i norsk kriminalitetsforebygging, særlig innen personorientert kriminalitetsforebygging.

Den norske velferdsstatens verdier, prinsipper, strategier og virkemidler har også sterkt påvirket politiets, kriminalomsorgens og konfliktrådets arbeid. Disse tjenestene bygger også på en sosialforebyggende profil basert på inkluderende prosesser. Politiet skiller i sitt arbeid ofte mellom etterforskning og straffesporet og forebygging og hjelpesporet. I hjelpesporet utøver politiet et utstrakt arbeid for å gi hjelp og støtte til enkeltpersoner og deres familier.27 PST er også en proaktiv sikkerhetstjeneste og har de siste årene blitt langt mer åpen og samarbeidsrettet. PST driver ikke kun med etterretning og overvåking av personer de anser som villige til å begå politisk eller religiøs vold. De går også i dialog med personene og miljøene med mål om å skape endring.28 Fengslene har som målsetting å virke rehabiliterende og tilbyr velferdslignende programmer som skal hjelpe den domfelte tilbake til et lovlydig liv.29 Straffereaksjonene for barn og unge har et sterkt rehabiliterende formål og skjer i et utbredt samarbeid mellom velferdstjenestene, politiet, konfliktrådet og kriminalomsorgen.

Den sentrale posisjonen velferdstjenestene og velferdsstatens verdier og prinsipper har i det kriminalitetsforebyggende arbeidet henger også sammen med det norske samfunnets dominerende forståelse av årsakene til kriminalitet og voldelig ekstremisme. Utenforskap pekes på som den sentrale årsaken nærmest uavhengig av kriminalitetstype. Ustabil og utrygg oppvekst, frafall fra skole, svak tilknytning til arbeidsliv og andre forhold som leder til utenforskap, forstås som sentrale årsaksfaktorer. Velferdstjenestenes virkemidler oppfattes som egnet til å påvirke hva som forstås som årsakene.30

Norsk kriminalitetsforebygging er derfor tydelig formet av den norske velferdsstatens verdier, prinsipper, strategier og virkemidler, og det kriminalitetsforebyggende arbeidet utspiller seg også i denne konteksten.

2.2.3 Kontrollorienterte forebyggingstiltak

Som redegjort for over representerer velferdstjenestene gjennom sitt hjelpe- og omsorgsmandat først og fremst et inkluderende perspektiv. Hovedmålsettingen for det forebyggende arbeidet er å fremme individets velferd og utvikling. Denne målsettingen skiller seg fra den andre hovedmålsettingen ved kriminalitetsforebyggende tiltak, som er å sikre samfunnsordenen.31 Forebygging av alvorlig kriminalitet som vold og overgrep i nære relasjoner og voldelig ekstremisme handler ikke alltid kun om hjelp, men også om å styrke den formelle kontrollen for å beskytte innbyggerne og lokalsamfunn. Informasjonsdeling og tverretatlig samarbeid er direkte relevant for offentlige organers evne til å forebygge fremtidig kriminalitet.

Den særlige målsettingen ved politiets, sikkerhetstjenestens og kriminalomsorgens arbeid er å sikre samfunnsordenen og å trygge samfunnet. Selv om politiet og sikkerhetstjenestene også har hjelp og individuell utvikling som en målsetting ved sitt arbeid, er deres primære oppgave å forebygge kriminalitet. Dette innebærer blant annet å identifisere personer som er i risiko for å begå kriminalitet, avdekke og forhindre fremtidige kriminelle handlinger i tillegg til å etterforske og straffeforfølge kriminaliteten som er begått. De skal også beskytte sårbare mål, som utsatte for vold og overgrep i nære relasjoner.

Politiet og sikkerhetstjenestene iverksetter mange intervensjoner på egen hånd for å identifisere personer i risiko samt avdekke og forhindre fremtidig kriminalitet. Men politiet og sikkerhetstjenestene er også helt avhengige av å få informasjon fra andre offentlige organer og sivilsamfunnet for å kunne ivareta disse kontrolloppgavene.

For å styrke forebyggingen av voldelig ekstremisme har nasjonale myndigheter tydelig signalisert at aktørene utenfor straffesystemet, som kommuner, skoler, spesialisthelsetjenesten og Nav, må styrke evnen til å fange opp personer i risikosonen.32 Målet har vært å styrke samfunnets evne til å oppdage personer i faresonen. Dette har ikke utelukkende handlet om å sette inn hjelpetiltak. Det har også vært et mål å øke kontrollen av enkeltpersoner og miljøer. I tillegg har målet vært å straffeforfølge og hindre videre aktivitet fra personer som støtter eller har vært med på voldelig ekstremisme. Kommuner og andre aktører har fulgt opp denne oppfordringen og har særlig prioritert å øke ansattes kompetanse om radikalisering og voldelig ekstremisme, om risikofaktorer, om hva man skal gjøre når bekymring oppstår og om hvilke tiltak man kan sette inn.33 Lignende har vært tilfellet for å styrke forebyggingen av vold i nære relasjoner. Nasjonale myndigheter har gitt tydelige føringer for å gi tjenester i oppgave å avdekke og forebygge ny vold, blant annet ved å sende melding til kontrollinstanser som barnevernet og politiet når det oppstår bekymring.34

Særlig politiet, PST og kriminalomsorgen utøver omfattende kontrollorienterte forebyggingstiltak med mål om å sikre samfunnsordenen og trygge samfunnet, men velferdstjenestene har også en viktig kontrollrolle ved å oppdage og melde bekymring.

2.2.4 Tette bånd mellom hjelp og kontroll

Et sentralt trekk ved norsk kriminalitetsforebygging er de relativt tette koblingene mellom hjelp og kontroll. Hjelp og kontroll utøves både av velferdstjenestene og politiet, og hva som er hjelp og hva som er kontroll, er ikke alltid opplagt. Hvordan handlingen oppfattes, vil blant annet avhenge av hvem sitt perspektiv som legges til grunn.

Selv om barnevernet og helse- og sosialtjenestene hovedsakelig utøver hjelpetiltak, har disse tiltakene ofte betydelige innslag av kontrollutøvelse. Tjenestene kan ha bestemte krav som personen som mottar tjenester, må følge. I tillegg har tjenestene forventninger til personene som får tjenester. Dette innebærer at mottakerne må tilpasse sin atferd og holdninger til disse forventningene. Det som for enkelte er opplevelsen av velferdsstatens omsorg og støtte, kan for andre oppfattes som statens omfattende kontrollutøvelse.35 Velferdstjenestene har en viktig rolle i kontrollutøvelsen ved å melde bekymring til andre offentlige organer og da særlig til politiet.

På den andre siden kan det også være en hjelpedimensjon i kontrollutøvelsen politiet, kriminalomsorgen og konfliktrådet utfører. Overordnet sett er det glidende overganger mellom hva som er hjelp og kontroll. I Norge forsterkes sammenvevingen ved at velferdstjenester og politi i stor grad deler logikk, verdier og strategier for sitt arbeid.36 For selv om velferdstjenestene og politiet overordnet har ulike mandater og er forankret i ulike institusjonelle logikker, hjelpe- og omsorgslogikk versus sikkerhetslogikk, så er det også betydelig overlapp.37

Hjelpelogikken er fremtredende i politiets og kriminalomsorgens arbeid, men som beskrevet ovenfor er det også tydelige forventninger fra nasjonale myndigheter, politi og sikkerhetstjenesten til at kommune og andre velferdsleverandører skal bidra i kontrollutøvelsen. Det forventes at tjenestene styrker evnen til å fange opp personer i risikosonen for å begå alvorlig kriminalitet. Har de bekymringer, er det forventet at de melder til andre tjenester i tillegg til å avdekke og forebygge ny vold og annen kriminalitet. Innen forebygging av voldelig ekstremisme er dette omtalt som «securitization of welfare agencies».38 For de ansatte i velferdstjenestene skaper disse kryssende forventningene reelle dilemmaer.39 Velferdstjenestene har også blitt en formell partner i straffegjennomføringen for barn og unge. I ungdomsstraff og ungdomsoppfølgingen bidrar skoler, barnevern og helsevesenet med å utvikle og gjennomføre tiltakene som inngår i straffereaksjonene.40

Innen forebyggingsarbeidet mot vold og overgrep beskriver Bakketeig, Dullum og Stefansen en utvikling der tjenestene hybridiseres.41 Dette innebærer en prosess hvor ulike tjenestelogikker og arbeidsformer veves sammen på nye måter. De peker på at utbredt samarbeid mellom velferdstjenestene og politiet kan bidra til at tjenestene nærmer seg hverandre. Dette kan føre til at grensene mellom ulike tjenesters roller og ansvarsområder blir mindre tydelige. Når institusjonelle logikker, verdier og strategier i økende grad overlapper, kan dette styrke det tverretatlige samarbeidet.42 På den andre siden kan det skape spenninger og utfordringer.

Disse dilemmaene har direkte betydning for utformingen av regler om informasjonsdeling. En hjemmel som gjør deling enklere, kan styrke muligheten til å forebygge alvorlig kriminalitet. Samtidig kan den også forskyve balansen mellom hjelp og kontroll dersom den brukes for bredt, eller uten tilstrekkelige rettssikkerhetsgarantier.

2.2.5 Desentralisering av forebyggingsarbeidet

Myndighetenes strategi med å anvende de eksisterende offentlige tjenestene for å forebygge at personer skal begå kriminalitet, bidrar til at forebyggingsarbeidet desentraliseres. Ansvaret for å utføre kriminalitetsforebyggende tiltak gis til tjenestene som er nærmest der personen bor. Dette er et førende prinsipp i Norge og gjelder nærmest uavhengig av kriminalitetstype og alvorligheten i sakene. I Norge opprettes det sjelden spesialiserte team som reiser rundt i landet for å håndtere særlig alvorlige saker. Eksempelvis fikk de lokale offentlige tjenestene ansvaret for å reintegrere hjemvendte Syria-farere.43 I politiet er det etablert radikaliseringskoordinatorer i hvert politidistrikt og radikaliseringskontakter på mange politistasjoner. Disse har ansvaret for radikaliseringssaker som er innenfor politiets mandat, og de skal vurdere risiko, samarbeide med andre lokale organer og sette inn tiltak.44 Barnevernsinstitusjoner, fengsler og enkelte deler av spesialisthelsetjenesten er noen av de mer sentraliserte tiltakene. Ved slike institusjonsopphold er imidlertid tilbakeføring til lokalt bosted og tilhørende kommune en sentral oppgave for både institusjonene og de kommunale og regionale tjenestene. Desentralisering av forebyggingsarbeidet skaper lokale variasjoner, noe som kan ses på som både positivt og nødvendig, men som også kan bidra til at like situasjoner behandles ulikt. Desentralisering av forebyggingsarbeidet er også en dimensjon som må hensyntas ved tiltaksutvikling og kompetansebygging.

2.2.6 Tverretatlig samarbeid

Tverretatlig samarbeid er sentralt i norsk forvaltning generelt og innenfor kriminalitetsforebyggende arbeid spesielt.45 Som beskrevet ovenfor, er det de eksisterende tjenestene som har ansvaret for å bidra inn i det forebyggende arbeidet med de virkemidlene de besitter. Den sektordelte norske forvaltningen gjør at flere sektorer og tjenester samarbeider på tvers for å få inn ulike kompetanser og virkemidler i en sak.

Forebygging av kriminalitet innebærer å håndtere komplekse og gjenstridige utfordringer som krever involvering av mange aktører med ulike kompetansefelt og virkemidler. Derfor er det sterke forventninger fra nasjonale myndigheter om at ulike sektorer og tjenester skal samarbeide for å forebygge kriminalitet. Særlig innen forebygging av kriminalitet som begås av barn og unge, har det mange steder i landet vært lange tradisjoner for utbredt samarbeid. Dette samarbeidet har ofte omfattet flere av tjenestene som arbeider med barn og unge, som skoler, oppsøkende tjenester og forebyggende politi. I arbeid med å styrke forebyggingen av voldelig ekstremisme har nasjonale myndigheter tatt i bruk de allerede eksisterende lokale samarbeidsforaene,46 og enkelte kommuner har også utviklet egne samarbeidsfora for å håndtere bekymringer for voldelig ekstremisme.47 Flere former for samarbeid er også utviklet i arbeidet med å forebygge vold og overgrep i nære relasjoner. Som vi beskriver i kapittel 4, har det vokst frem mange former for tverretatlige samarbeid for å forebygge ulike former for kriminalitet, men det er behov for å videreutvikle samarbeidene for å sikre bedre kriminalitetsforebyggende arbeid.

2.3 Utviklingstrekk i samfunnet

2.3.1 Sentrale utviklingstrekk

For ekspertgruppen har det vært viktig å se arbeidet vårt opp mot trekk ved dagens samfunnsutvikling. Vi oppfatter at enkelte utviklingstrekk har særlig betydning for informasjonsdeling og tverretatlig samarbeid. Det gjelder spesielt innbyggernes stadig økende forventning til hva staten skal beskytte dem mot, og hvilke virkemidler staten skal ha for å forebygge uønskede hendelser. Offentlige organers økende muligheter til å samle inn og lagre personopplysninger har også betydning for utviklingen. Begge disse utviklingstrekkene har betydning for det prinsipielle spørsmålet om avveining av statens positive plikt til å forebygge kriminalitet for å beskytte innbyggerne opp mot den enkeltes rett til vern om privatliv og personopplysninger.

2.3.2 Økende forventninger til statens forebyggingsarbeid

Innbyggernes forventning til hva staten skal beskytte dem mot, og hvilke virkemidler staten skal benytte for å forebygge uønskede hendelser, er økende. Generelt har ideen om forebygging åpnet opp for nye former for statlig inngripen, og endret forholdet mellom stat, lokalsamfunn og individ. Forebygging bygger tradisjonelt på premisset om at handlinger og hendelser kan forutsees og dermed forhindres. Man ønsker å gripe inn i en tenkt eller forestilt handlingsrekke for å bryte en uheldig utvikling.48 Tidlig innsats har blitt et sentralt mål for myndighetene. Målet er imidlertid ikke lenger kun å forebygge kjente risikoer eller farer. Myndighetene ønsker å gripe inn tidligere, gjerne så tidlig som mulig. Venter man til man har god kunnskap om risikoen, kan det være for sent. Lomell og Gundhus skriver:

Mens man tradisjonelt har ventet med å bruke inngripende tvangsmidler mot enkeltpersoner til man er sikker, vil man i et beslutningssystem som bygger på føre-var prinsippet være opptatt av å gripe inn selv om man er usikker, fordi man legger vekt på frykten for konsekvensene ved ikke å handle. Føre-var-prinsippet fremmer og rettferdiggjør handling på usikkert grunnlag.49

De oppsummerer utviklingen som en stadig økende vilje til å stanse en fremtidig handling med stadig mer inngripende metoder.

Det er også en økende forventning til offentlige tjenester om å samarbeide. Det gjelder generelt, men også for å forebygge kriminalitet.50 Dette kommer, som beskrevet over, av erkjennelsen om at en sektor eller tjeneste alene ikke kan få en god forståelse av problemet og finne gode løsninger på komplekse samfunnsutfordringer, som for eksempel vold og overgrep og voldelig ekstremisme.51 Oppfatning om at økt tverretatlig samarbeid er nødvendig, har også skapt økt gjensidig forventing blant ansatte og institusjoner om å delta i kriminalitetsforebyggende samarbeid.52

2.3.3 Digitalisering og økt innsamling av personopplysninger

Norge har et omfattende offentlig tjenesteapparat som med digitaliseringen har fått utvidede muligheter til å samle inn og lagre personopplysninger. De ulike offentlige tjenestene har digitale saksbehandlingssystemer og arkiv hvor de lagrer betydelige mengder personopplysninger innenfor sitt mandat. Eksempelvis lagrer fastlege og andre helsetjenester i betydelig omfang helseinformasjon i digitale pasientjournaler, mens barnevern, skole og Nav lagrer relevante opplysninger om sine brukere i sine journal- og saksbehandlingssystemer. Videre lagrer politiet opplysninger innhentet i straffesaker i straffesakssystemer, mens annen informasjon som er relevant for politiets arbeid med å forebygge, avdekke eller avverge straffbare handlinger, lagres i etterretningssystemet Indicia.

Enkelte etater har de siste årene fått utvidet hjemlene til å innhente personopplysninger. PST har fra 2025 fått hjemmel til å samle inn og lagre åpent tilgjengelig informasjon, eksempelvis fra internett, avisartikler og åpne registre, for analyse- og etterretningsformål.53

Samlet sett lagrer offentlige tjenester en betydelig mengde personopplysninger. Informasjonen er i utgangspunktet innsamlet for tjenestenes spesifikke formål, som eksempelvis for helsetjenestene er å yte helsetjenester. Formålet med taushetspliktsbestemmelsene er blant annet å hindre at etatene som har mottatt og lagret opplysninger om personlige forhold, deler den med andre etater. I et tverretatlig samarbeid hvor skole, barnevern og politi deltar, vil hver av dem kunne besitte mye informasjon om ungdom det er knyttet bekymring til. Hvis hver av institusjonene deler informasjonen de besitter, vil de deltakende tjenestene samlet sett kunne få innsikt i en stor mengde personopplysninger. For hver nye tjeneste som deltar i samarbeidet, vil den samlede informasjonsmengden kunne øke, og flere ansatte får kunnskap om personlige forhold om innbyggeren.

Det er altså flere trekk ved samfunnsutviklingen som samlet sett legger betydelig press på personvernet og innbyggernes rett til privatliv. Offentlige etater samler inn stadig mer personsensitiv informasjon. Samtidig er det økende forventninger til at offentlige tjenester skal samarbeide, og at staten skal kunne klare å forebygge mer ved å gripe inn tidligere.

2.4 Faglige dilemmaer

2.4.1 Introduksjon

Informasjonsdeling og tverretatlig samarbeid reiser mange faglige dilemmaer for ansatte i tjenestene som utfører det daglige forebyggende arbeidet. I deres forebyggende arbeid er det flere sentrale faglige utfordringer og dilemmaer som ekspertgruppen mener det har vært viktige å vurdere i arbeidet med å utrede og foreslå tiltak som kan gi bedre tverretatlig samarbeid og informasjonsdeling.

2.4.2 Regler kontra skjønnsutøvelse i førstelinjenestenes arbeid

Sosialarbeidere, helsearbeidere, lærere, miljøarbeidere og ansatte i politiet har særlig viktige roller i det daglige lokale kriminalitetsforebyggende arbeidet. Dette er ansatte som kan kalles «bakkebyråkrater», og er kjennetegnet av en arbeidshverdag hvor de regelmessig samhandler direkte med enkeltpersoner og har betydelig skjønnsfrihet i utførelsen av arbeidet.54 De skal hensynta kompleksiteten til individers livssituasjon og den aktuelle konteksten. For å kunne gjøre dette, trenger ansatte i førstelinjetjenestene et betydelig handlingsrom. Det gjør det vanskelig å redusere graden av skjønnsutøvelse. Arbeidet er ofte for komplekst til at det kan utarbeides regler, retningslinjer eller instruksjoner som i detalj styrer deres beslutninger. Offentlige tjenester skal unngå å behandle personer vilkårlig, men det trengs likevel individuelle tilpasninger for å imøtekomme store individuelle forskjeller i livssituasjoner, behov og sårbarheter.

Forventningene og målsettingene til ansatte i førstelinjetjenestene er ofte også tvetydige, vage og motstridende,55 noe som også er gjeldende i det kriminalitetsforebyggende arbeidet. Lovgivning, retningslinjer og veiledere for informasjonsdeling og tverretatlig samarbeid må utvikles i et spenn mellom tydelige retningslinjer til ansatte, som kan sikre likere praksis, og ivaretakelse av nødvendig faglig skjønnsutøvelse.

2.4.3 Samfunnssikkerhetslogikk kontra hjelpelogikk

Kriminalitetsforebyggende tiltak har, som vi har beskrevet over i punkt 2.2, ulike overordnende verdier og målsettinger, og ulike tjenester styres av forskjellige institusjonelle logikker. Politiet, sikkerhetstjenestene og straffegjennomførerne styres hovedsakelig av en samfunnssikkerhetslogikk, og oppgaven er å forebygge, oppdage, avverge og straffeforfølge lovbrudd. Helse-, omsorgs- og andre velferdstjenester styres av en hjelpelogikk og arbeider primært for å fremme individets utvikling. Disse forskjellene kan skape faglige utfordringer og dilemmaer for ansatte som skal samarbeide på tvers av fagprofesjoner, institusjonelle logikker og oppgaver. Aktørene kan ha ulik forståelse av hva som er problemet, og de kan være uenige om hva som bør vektlegges av tiltak ut fra hvilket mandat de har. I tillegg kan særlig tiltak som har som formål å trygge samfunnet, for eksempel kontroll og straffetiltak, virke negativt på målet om å fremme individets utvikling.

Selv om tjenestene hovedsakelig styres av ulike institusjonelle logikker og har ulike målsettinger, er det betydelig overlapp mellom tjenestene. Både velferdstjenestene og politiet utfører både hjelpe- og kontrolltiltak, og er delvis forankret i både samfunnssikkerhets- og hjelpelogikk. Denne sammenvevingen av logikker og oppgaver kan føre til dilemmaer. Når det er tette koblinger mellom hjelp og kontroll, kan det bli uklart hva som er formålet med tiltakene. Den økte sammenvevingen mellom hjelp og kontrollutøvelse kan også dra velferdsaktørene stadig lenger inn i kontrollutøvelsen. Implikasjonene kan være at grensene mellom ulike tjenesters roller og ansvarsområder mindre tydelige. Velferdstjenestene kan i økende grad vurdere det som sin oppgave å utføre kontrolloppgaver med mål om å trygge samfunnet. Dette kan i så fall ha betydning for deres vurderinger av når de mener det er legitimt å melde bekymringer til politiet eller PST.

Økt sammenveving kan også gjøre det vanskeligere for brukere å skille mellom ulike profesjoners roller og oppdrag. Hvis brukerne oppfatter dette som uklart, og de er bekymret for at lærere, sosialarbeidere eller helsepersonell skal gi informasjon om dem videre til politi og sikkerhetsmyndighetene, kan det raskt redusere tilliten praktikerne er avhengige av for at brukerne skal oppsøke dem og være mottakelig for hjelp. Dette dilemmaet om økt sammenveving av tjenesters logikker og oppgaver, er relevant for ekspertgruppens mandat.

Ekspertgruppen har i arbeidet vært særlig opptatt av å ivareta velferdstjenestenes behov for distanse til politi og sikkerhetstjenestene, slik at de kan opprettholde den nødvendige tilliten hos brukerne, samtidig som velferdstjenestenes viktige oppdager- og kontrollrolle beholdes slik at alvorlig kriminalitet kan forebygges. For ekspertgruppen har det vært viktig å finne en balanse mellom velferdstjenestenes oppgaver med å være hjelpere og kontrollører. Liknende har det vært for politiet, da deres forebyggende rolle må balanseres slik at politiets forebyggende arbeid ikke blir for inngripende.

2.4.4 Rask handling kontra kvalitet

Effektivitet er et viktig mål i kriminalitetsforebyggende arbeid. I en del tilfeller kan det være behov for at tiltak iverksettes raskt, særlig når problemutviklingen eskalerer og sikkerhetstiltak kan være nødvendige. Samtidig forventes det at tjenestene holder høy kvalitet. Det forutsetter ofte grundige utredninger og vurderinger. Ressursknappheten mange bakkebyråkrater opplever i det daglige arbeidet, utfordrer begge disse målsettingene.56 Kravet om rask handling kan dermed gå på bekostning av nødvendig kartlegging og faglig grundighet. Verifisering av informasjon og utredninger kan forsinke tiltak som burde vært satt i gang raskt. Disse avveiningene er relevante når praktikere skal vurdere om de skal dele informasjon med andre etater. Hvilken kvalitet har informasjonen tjenestene besitter, og hvor mye haster det å dele den for å kunne sette inn forebyggende tiltak?

Dilemmaet om effektivitet og kvalitet er også relevant når det gjelder brukermedvirkning. Brukermedvirkning har vokst frem som en sentral verdi og borgerne har rett til å medvirke i egen sak. Dette øker kvaliteten ved tjenestene og kan øke brukerens motivasjon og eierskap til tiltaket. Brukermedvirkning krever samtidig både ressurser og kompetanse. I arbeidet med akutt risiko eller alvorlige bekymringer må de ansatte i førstelinjetjenestene balansere mange ulike motstridende og tvetydelige verdier og målsettinger. Behovet for rask iverksettelse av tiltak kan komme i konflikt med prinsippet om kvalitet og brukermedvirkning. Hvordan ansatte håndterer dilemmaet om effektivitet og kvalitet, har direkte innvirkning på hva som blir konsekvensene av intervensjonene.

2.4.5 Tilsiktede og utilsiktede konsekvenser

En grunnleggende utfordring med kriminalitetsforebyggende tiltak er usikkerheten om tiltak vil ha positiv eller kontraproduktiv effekt.57 Dette gjelder særlig for kontrolltiltak, men er også gjeldende for hjelpetiltak som i norsk kriminalitetsforebygging står helt sentralt. Hjelpetiltakene er bygd på en forventning om at tiltakene støtter og hjelper personer til å forandre seg, og at de bidrar til at personer ikke begynner med eller fortsetter med kriminalitet. Resultatet av tiltakene blir imidlertid ikke alltid som tilsiktet. Ved å gripe inn er det en fare for at merkelapper som påføres personene gjennom tiltakene, er med på å stemple personen som en avviker og forsterker marginalisering og utenforskap. En fare ved å gripe inn tidlig i negative atferdsmønstre hos barn og unge er at tidlig intervensjon noen ganger kan forsterke, ikke forebygge, lovbruddskarrierer. De aller fleste barn som viser problematferd og begår kriminalitet i ung alder, slutter med kriminalitet når de blir eldre.58 Setter man inn intervensjoner, kan virkningen i noen tilfeller være motsatt av det som er tilsiktet. Politiets og strafferettssystemets kontrollutøvelse har særlig risiko for å ha slike kontraproduktive effekter.59 For praktikere som skal vurdere om de skal iverksette hjelpe- eller kontrolltiltak, er det en reell utfordring at det er usikkert om intervensjonene vil virke kriminalitetshemmende eller kriminalitetsfremmende. Hvilke tiltak som iverksettes, hvem som utfører tiltaket, og hvordan det utføres, er forhold som innvirker på hva resultatet av tiltakene blir.

En tilgrensende utfordring er at forebygging handler om å forhindre at noe skal skje i fremtiden. For å styrke muligheten for å vurdere risiko vil praktikere søke etter bedre kunnskapsgrunnlag for vurderingene. Logikken er at jo mer informasjon man har tilgjengelig, jo bedre grunnlag har man for å gjøre vurderinger av risiko. Mer informasjon om personen og vedkommendes kontekst kan styrke grunnlaget for risikovurderingen. Men det er svært vanskelig å vurdere hvilke handlinger andre mennesker vil begå i fremtiden. Vurderinger av fremtidig risiko vil dermed uansett være forbundet med betydelig usikkerhet.60 Det er alltid en fare for falske positive vurderinger, der risikoen vurderes som høy uten at personen senere begår kriminalitet, så vel som falske negative vurderinger, der risikoen vurderes som lav selv om personen senere begår kriminalitet.61

Økt informasjonsdeling vil ikke kunne garantere at vurderingene av risiko og behovet for tiltak blir riktige, men i mange tilfeller vil det gi et bedre grunnlag for vurderinger og tiltaksforslag. Dette tilsier at informasjonsdeling ikke bør forstås som et mål i seg selv, men som et virkemiddel som bare bør brukes når delingen kan bidra til bedre vurderinger, riktigere tiltak eller nødvendig beskyttelse.

2.5 Kriminalitetsbildet i Norge

Vi beskriver her kort noen hovedtrekk ved kriminalitetsbildet i Norge med særlig fokus på kriminalitetstypene som inngår i ekspertgruppens mandat.

Voldelig ekstremisme er en type kriminalitet som kan ha konsekvenser både for personene som direkte rammes, og for sentrale samfunnsfunksjoner. Vold og overgrep i nære relasjoner er en alvorlig form for personkrenkende kriminalitet. Barn og unge begår mange ulike typer kriminalitet, men for en stor del begår de kriminalitet mot andre barn og unge. Personkrenkende kriminalitet, som vold og overgrep i nære relasjoner og en stor del av kriminaliteten som begås av barn og unge, kan ha betydelige konsekvenser for enkeltmenneskene som rammes.

I politiets trusselvurdering for 2026 setter politiet søkelyset på utfordringene med det som vurderes som samfunnstruende kriminalitet.62 Dette er kriminalitetsformer som truer alminnelig trygghet, økonomiske verdier, grunnleggende samfunnsstruktur og kritiske samfunnsfunksjoner. Politiet peker på hvordan norske samfunnsstrukturer står overfor en betydelig og vedvarende trussel fra kriminelle nettverk og organisert kriminalitet. Ulovlig økonomisk aktivitet tapper den norske staten for store beløp, og utnyttelse av offentlige ordninger truer den norske velferdsmodellen. I tillegg er cyberkriminalitet en vedvarende trussel mot våre felles verdier, og angrep mot datasystemer kan ha alvorlige konsekvenser for digitale og fysiske verdier. Dette er alvorlige former for kriminalitet som utgjør en sentral del av kriminalitetsbildet, men som hovedsakelig ligger utenfor mandatet til ekspertgruppen, og som ikke vil bli belyst ytterligere her.

Terrorangrep er den mest alvorlige formen for voldelig ekstremisme. Flere terrorangrep er gjennomført i Norge de siste tiårene, og mange mennesker er drept. Det alvorligste terrorangrepet fant sted 22. juli 2011 mot regjeringskvartalet og på Utøya. Til sammen 77 personer ble drept. Terrorangrep skaper betydelig frykt, særlig i befolkningsgruppene som er målet for angrepene.63 En del nordmenn har også deltatt i terrororganisasjoner og/eller gjennomført terrorhandlinger i utlandet. Dette synliggjør at voldelig ekstremisme har vært en samfunnsutfordring i Norge de siste tiårene. PST vurderer at både ekstreme islamister og høyreekstremister utgjør en trussel til å begå ekstremistisk vold fremover.64

Antall drap i Norge varierer fra år til år. I tiårsperioden 2016–2025 er mellom 19 og 37 personer drept hvert år. Om lag halvparten av drapene ble begått i nære relasjoner. Flesteparten av disse var drap av nåværende eller tidligere partnere eller kjærester. Nesten hvert år begås det også drap av foreldre, barn og personer med annen familierelasjon til gjerningspersonen.65

Når det gjelder andre former for kriminalitet, er det behov for å bruke både spørreundersøkelser og politiets registre som kilder for å få kunnskap om kriminalitetsbildet.

I nasjonal trygghetsundersøkelse, som kartlegger uro og selvopplevd utsatthet for lovbrudd i befolkningen fra 16 til 84 år,66 rapporterte i 2024 mer enn en av ti at de har blitt utsatt for vold og trusler i løpet av siste året. De aller fleste rapporterer om mindre alvorlig vold som lugging, dytting og slag med flat hånd, men om lag tre til fire prosent oppga å ha vært utsatt for grov vold. Det er imidlertid betydelige forskjeller mellom ulike aldersgrupper. De unge er mest utsatt. Mange anmelder ikke volds- og trusselhendelser fordi de oppfatter at sakene er for bagatellmessige, eller at det ikke ville hjulpet å anmelde. Antall ofre for vold og mishandling som er registrert i politiets registre, har vært mellom 30 000 og 40 000 personer årlig de siste ti årene. Av disse er 4–5000 personer registrert som ofre for vold i nære relasjoner.67

Seksuell vold er noe mindre utbredt. I nasjonal trygghetsundersøkelse rapporterte syv prosent av de som svarte i 2024, at de har vært utsatt for minst én seksuell voldshandling. De yngre kvinnene i alderen 16–24 år er mest utsatt. De fleste rapporterer å ha vært utsatt for mindre alvorlige former for seksuell vold. De yngre kvinnene er imidlertid også mest utsatt for den alvorligste formen for seksuell vold, uønsket seksuell omgang. Det var åtte prosent av kvinner i alderen 16–24 år som rapporterte om dette. Gjerningspersonene for uønsket seksuell omgang var i mange tilfeller nåværende eller tidligere kjæreste, partner eller ektefelle, men i de fleste tilfellene var det en bekjent, venn eller fremmed. Det er svært få som anmelder seksuelle voldshendelser sammenlignet med hvor mange som rapporterer om det i undersøkelser.68 Antall årlig registrerte ofre for seksuallovbrudd i politiets register har det siste tiåret vært mellom 5000 og 7000 personer,69 hvorav mer enn 2000 personer er registrert som utsatt for voldtekt.70

Undersøkelser om barn og unges regelbrudd har vist at å bryte lover og regler ikke er uvanlig, og at barn og unge begår mange ulike typer lovbrudd, men at de hovedsakelig er mindre alvorlige. Ungdata-undersøkelsen i 2025 viser at om lag en av ti ungdommer på ungdomsskole og videregående skole rapporterte at de har nasket fra butikk og/eller gjort hærverk. Noen flere har vært i slåsskamp, særlig blant de yngste. Ungdom opplever relativt sjelden å bli utsatt for alvorlige former for vold fra jevnaldrende. Det var seks prosent som rapporterte dette i 2025.71 Ungdomstiden er også en periode hvor flere prøver ut eller begynner med narkotika. Blant ungdom på videregående skole var det i 2023–2025 henholdsvis 18 prosent av guttene og 12 prosent av jentene som rapporterte at de hadde brukt hasj eller marihuana, mens andelen som har brukt andre narkotiske stoffer, var om lag halvparten.72

De aller fleste av lovbruddene som barn og unge rapporterer om i undersøkelser, verken anmeldes eller registreres av politiet. I 2024 og 2025 ble hvert år mer enn 4000 barn under 15 år registrert for å ha begått lovbrudd.73 De fleste ble tatt for å ha begått tyveri eller annen vinningskriminalitet. Om lag 1400 barn ble årlig tatt for voldslovbrudd, de fleste for mindre alvorlige voldslovbrudd. I underkant av 300 barn ble tatt for seksuallovbrudd hvert av årene. I alderen 15–20 år ble om lag 10 000 ungdommer siktet for å ha begått ulike typer lovbrudd årlig. Av disse var om lag 1500 personer siktet for voldslovbrudd og 400 personer siktet for seksuallovbrudd.74

Andre typer lovbrudd som befolkningen særlig blir utsatt for, og som ikke er sentrale for ekspertgruppens mandat, er tyveri, bedrageri og skadeverk. Samlet sett rapporterte en av tre personer i den voksne befolkningen over 16 år å ha vært utsatt for lovbrudd i løpet av 2025.75

Selv om omfanget av alvorlig kriminalitet er relativt lavt i Norge sammenliknet med mange andre land,76 er terrorisme og alvorlig kriminalitet også en betydelig samfunnsutfordring som rammer mange enkeltmennesker og samfunnsinteresser. Dagens trussel- og kriminalitetsbilde synliggjør viktigheten av at staten ivaretar sin plikt til å beskytte den enkelte mot slik kriminalitet.

2.6 Oppsummering

Vi har i kapittelet beskrevet noen sentrale kjennetegn og dilemmaer ved kriminalitetsforebyggende arbeid i Norge. Dette er forhold som det er viktig å vurdere i arbeidet med å utrede tiltak for tverretatlig samarbeid og informasjonsdeling.

Sentralt er hvordan norsk kriminalitetsforebygging er formet av velferdsstatens verdier, prinsipper og virkemidler, og at arbeidet utføres innen den norske velferdsstatens rammer. Hjelpetiltak med mål om å fremme individets utvikling er helt sentralt i norsk kriminalitetsforebygging, men kontrolltiltak er også en viktig forebyggingsstrategi. Mange aktører utfører både hjelpe- og kontrolloppgaver, og i mange tilfeller er det utfordrende å skille hva som er hjelp, og hva som er kontroll. Hvem sitt perspektiv som legges til grunn, er ofte avgjørende. For velferdstjenestene spesielt innebærer det betydelige dilemmaer å inneha både hjelpe- og kontrolloppgaver. Økt informasjonsdeling og tettere samarbeid kan styrke muligheten til å oppdage personer i risikosonen og sette inn samordnede tiltak, men det kan også øke kontrollpreget i velferdstjenestene og slik svekke brukernes tillit. Økt informasjonsdeling garanterer heller ikke at det blir gjort riktige vurderinger av risiko, fordi det er svært vanskelig å vurdere hvordan andre personer vil handle i fremtiden. Resultatene av intervensjonene som settes inn, er også usikre, og en fare ved å gripe inn tidlig i negative atferdsmønstre er at tidlig intervensjon kan forsterke, ikke forebygge, utviklingen. Forebyggingsarbeid vil alltid kreve vanskelige avveininger, særlig i saker med stor grad av usikkerhet. Disse faglige dilemmaene har det vært viktig for ekspertgruppen å vurdere i arbeidet med å utrede regler for informasjonsdeling og anbefalinger om tverretatlig samarbeid.

I tillegg har det vært viktig for ekspertgruppen å vurdere samfunnsutviklingens betydning for de grunnleggende verdiene som tverretatlig samarbeid og informasjonsdeling berører. Det sentrale verdimessige spenningsforholdet står mellom statens plikt til å beskytte innbyggernes liv og helse på den ene siden, og innbyggernes rett til privatliv og selvbestemmelse på den andre. Samfunnsutviklingen skjerper spenningen. Alvorlig kriminalitet og terror utfordrer statens beskyttelsesplikt, mens digitalisering, økt innsamling av personopplysninger, kombinert med sterkere forventninger om tidlig innsats og mer samarbeid, legger økt press på personvernet.