Del 2
Dagens situasjon og kunnskapsgrunnlag

3 Gjeldende rett om taushetsplikt, personvern og informasjonsdeling

3.1 Sammendrag av kapittelet

• Kapittelet fremstiller gjeldende rett om taushetsplikten i forvaltningen og unntakene fra den. Videre behandles personvernregelverket og menneskerettslige og folkerettslige regler om vern av privatlivet. Kapittelet behandler også hvordan disse rettighetene står i et spenningsforhold med statens forpliktelser til å forebygge kriminalitet.

• Formålet med analysene er å identifisere adgangen til tverretatlig informasjonsdeling for å forebygge kriminalitet etter gjeldende rett, og å klargjøre det folkerettslige handlingsrommet for å gjøre endringer. I tillegg drøftes det om menneskerettslige forpliktelser til å forebygge kriminalitet tilsier at regelverket om informasjonsdeling bør endres.

• Analysen viser at politiet har hjemler i politiregisterloven for å dele personopplysninger og taushetsbelagte opplysninger med andre offentlige organer for å forebygge kriminalitet. Andre offentlige organer har hjemler for å dele i nødretts- eller nær nødrettssituasjoner, men mangler egnede hjemler for å kunne dele med andre offentlige organer i kriminalitetsforebyggende samarbeid. De eksisterende hjemlene som kunne vært aktuelle, oppfyller ikke kravene til et klart og forutberegnelig rettsgrunnlag for slik deling.

• Samtykke kan, som klart utgangspunkt, ikke benyttes som behandlingsgrunnlag for deling av personopplysninger ved tverretatlig informasjonsdeling for å forebygge kriminalitet. Deling av personopplysninger basert på samtykke vil som klart utgangspunkt ikke være i samsvar med frivillighetsvilkåret i personvernforordningen, samt kravene til klart rettsgrunnlag for inngrep i privatlivet og personopplysningsvernet.

• Positive plikter til å forebygge kriminalitet kan, etter praksis fra Den europeiske menneskerettsdomstolen (EMD), føre til at norske myndigheter i enkelte tilfeller kan være forpliktet til å dele taushetsbelagte opplysninger for ikke å krenke Den europeiske menneskerettighetskonvensjon (EMK). Enkelte konvensjonsstater har blitt dømt for å ha krenket EMK for ikke å ha gjort nok for å forebygge vold i nære relasjoner, også i tilfeller der det ikke har foreligget en politianmeldelse.

3.2 Innledning

Deling av personopplysninger som også er taushetsbelagte vil som utgangspunkt utgjøre et inngrep i både retten til privatliv og i personopplysningsvernet.1 Samtidig vil norske myndigheter i enkelte tilfeller være folkerettslig og menneskerettslig forpliktet til å forebygge straffbare overtredelser fra privatpersoner som utgjør inngrep i andres menneskerettigheter.2 Forebygging av kriminalitet vil ofte kunne innebære behandling av personopplysninger i form av deling av taushetsbelagte opplysninger, for eksempel ved tverretatlig informasjonsdeling.

I dette kapittelet redegjøres det for eksisterende taushetspliktregler og unntak fra taushetsplikten etter norsk rett. Videre analyseres spenningsforholdet mellom den positive forpliktelsen til å forebygge straffbare overtredelser gjennom informasjonsdeling og den negative forpliktelsen til ikke å gripe inn i privatlivet og personopplysningsvernet, med mindre det følger av lov og er forholdsmessig.

Det overordnede formålet med analysen er å identifisere adgangen til tverretatlig informasjonsdeling for å forebygge kriminalitet som begås av barn og unge, vold og overgrep i nære relasjoner og voldelig ekstremisme innenfor eksisterende regelverk. Formålet er også å identifisere handlingsrommet som overordnede rettighetsnormer gir for å endre gjeldende rett om tverretatlig informasjonsdeling. Videre er formålet med kapittelet å redegjøre for i hvilke situasjoner et forvaltningsorgan kan være forpliktet til å dele informasjon med andre forvaltningsorganer og myndigheter etter internasjonale forpliktelser.

I kapittelet vil begrepet «tverretatlig» benyttes om samarbeid og informasjonsdeling som skjer mellom ansatte i ulike offentlige organer.

Den videre fremstillingen i kapittelet er inndelt som følger:

Punkt 3.3 beskriver gjeldende rett om taushetsplikt og unntak fra taushetsplikten. Eksisterende taushetspliktunntak etter forvaltningsloven, forvaltningsrettslige sektorlover, helsepersonelloven og politiregisterloven analyseres for å klargjøre om de kan utgjøre rettsgrunnlag for tverretatlig informasjonsdeling for å forebygge kriminalitet.

Punkt 3.4 behandler kravene som menneskerettslige og folkerettslige regler oppstiller for å foreta inngrep i den enkeltes privatliv og krav for å behandle personopplysninger. Disse kravene har betydning for adgangen til å fastsette regler om tverretatlig informasjonsdeling. Mange av disse reglene oppstiller som utgangspunkt et forbud mot inngrep i privatlivet og behandling av personopplysninger, med mindre nærmere angitte vilkår er oppfylt. Punktet har derfor overskriften inngrepsforbud.

I punkt 3.5 behandles regler i personopplysningsloven og personvernforordningen som er relevante for tverretatlig informasjonsdeling. Drøftelsene av personvernregelverket har betydning både for adgangen til å behandle personopplysninger ved å dele informasjon etter eksisterende regelverk og for hvilket handlingsrom det er for å endre regelverket. Personvernregelverket gir på visse vilkår adgang til å gripe inn i retten til vern av privatlivet og personopplysningsvernet, og punktet har derfor tittelen inngrepsadgang.

I punkt 3.6 gis det en overordnet redegjørelse for menneskerettslige og folkerettslige forpliktelser til å forebygge kriminalitet. For å oppfylle disse forpliktelsene vil det i noen tilfeller være nødvendig med tverretatlig informasjonsdeling. Enkelte internasjonale forpliktelser gir derfor en inngrepsplikt til å gripe inn i privatlivet og til å behandle personopplysninger, for å hindre at en enkeltperson griper inn i en annen enkeltpersons rettighetsvern.

I punkt 3.7 analyseres rettsgrunnlag som ekspertgruppens kunnskapsinnhenting har vist blir benyttet som rettsgrunnlag for tverretatlig informasjonsdeling i dag. Formålet med denne analysen er å klargjøre i hvilken grad de benyttede rettsgrunnlagene ivaretar kravene til klart rettsgrunnlag for inngrep i retten til privatliv og personopplysningsvernet, og om rettsgrunnlagene er lovlige å bruke i tverretatlige samarbeid om kriminalitetsforebygging.

Til slutt, i punkt 3.8, drøftes den menneskerettslige og EØS-rettslige adgangen til å endre eksisterende regler om taushetsplikt og behandling av personopplysninger i tverretatlige samarbeid om kriminalitetsforebygging.

3.3 Gjeldende rett om taushetsplikt, opplysningsplikt og opplysningsrett

3.3.1 Innledning

I norsk rett fastsetter forvaltningsloven § 13 den generelle taushetspliktsbestemmelsen for forvaltningen.3 Bestemmelsens første ledd fastsetter taushetsplikt for personlige forhold og konkurransemessige forhold. Det avgrenses her mot taushetsplikt om forhold som det av konkurransemessige grunner er av betydning å hemmeligholde, fordi taushetsplikt om slike forhold ikke anses relevant for ekspertgruppens utredning.

Taushetsplikten er en personlig plikt for fysiske personer og ikke for forvaltningsorganer eller offentlige myndigheter som sådan. Det er altså personer som er ansatt i forvaltningsorganet som har taushetsplikt, ikke organet. Taushetsplikten vil derfor som utgangspunkt være til hinder for deling av taushetsbelagte opplysninger mellom ansatte i samme forvaltningsorgan og mellom ansatte i forskjellige forvaltningsorganer.

Deling av opplysninger om noens personlige forhold mellom ulike offentlige organer vil for alle tenkelige forhold også utgjøre behandling av personopplysninger etter personvernregelverket.4 Personvernforordningen gjelder helt eller delvis automatisert behandling av personopplysninger og ikke-automatisert behandling av personopplysninger som inngår eller skal inngå i et register. Både behandling av personopplysninger ved bruk av informasjonsteknologi og manuell behandling av personopplysninger vil dermed komme inn under personvernregelverkets virkeområde, så lenge opplysningene inngår eller skal inngå i et register. Ren muntlig deling av personopplysninger fra et forvaltningsorgan til et annet vil dermed være behandling av personopplysninger, hvis personopplysningene kommer fra et registrer eller skal struktureres på en måte som er gjenfinnbar. I senere praksis fra EU-domstolen har det blitt klarlagt at muntlig deling av opplysninger som inngår i et register også vil kunne kreve et behandlingsgrunnlag.5

For at behandling av personopplysninger som også er personlige forhold omfattet av taushetsplikt skal være lovlig, må det for det første foreligge et gyldig taushetspliktunntak. For det andre må taushetspliktunntaket også oppfylle kravene til behandlingsgrunnlag etter personvernregelverket, samt at ytterligere krav i personvernregelverket må være oppfylt. Punkt 3.3.2–3.3.3 vil analysere sammenhengen mellom taushetspliktunntakene etter nasjonal rett og behandlingsgrunnlagene etter personvernregelverket.6

I det følgende behandles taushetspliktens formål (punkt 3.3.2) og taushetspliktunntakene i form av regler om opplysningsplikt og opplysningsrett (punkt 3.3.3).

3.3.2 Ulike taushetspliktsbestemmelser og formålene bak dem

Taushetsplikten etter forvaltningsloven gjelder for enhver som gjør tjeneste eller arbeid for et forvaltningsorgan, jf. forvaltningsloven § 13 første ledd. I juni 2025 ble det vedtatt ny forvaltningslov, men loven har per juni 2026 ikke trådt i kraft. Taushetspliktbestemmelsene i forvaltningsloven av 1967 er videreført i ny lov, mens taushetspliktunntakene i stor grad er videreført med enkelte redaksjonelle endringer. Taushetsplikten etter forvaltningsloven er en plikt til å hindre at andre «får adgang eller kjennskap» til informasjonen underlagt taushetsplikt. Denne plikten vil innebære både en plikt til ikke å videreformidle taushetsbelagte opplysninger til andre, og en aktiv plikt til å forhindre at andre får tilgang eller kjennskap til de taushetsbelagte opplysningene.

Formålet med taushetsplikten etter forvaltningsloven er å beskytte forvaltningens brukere mot at sensitive opplysninger kommer på avveie. Hovedhensynene bak taushetspliktsbestemmelsen er å sikre personopplysningsvernet og privatlivet til personer som er i kontakt med forvaltningsorganer og å sikre tillitsforholdet mellom forvaltningen og forvaltningens brukere.7

For lovbestemt taushetsplikt i særlover, kan begrunnelsen bak taushetsplikten være mer sammensatt. Taushetsplikt om folks «legems- eller sykdomsforhold eller andre personlige forhold som de får vite om i egenskap av å være helsepersonell», jf. helsepersonelloven § 21, er for eksempel begrunnet i flere ulike formål. Den er begrunnet både i vern av privatlivet for pasienten (konfidensialitetsvern) og tillitsforholdet mellom helsepersonell og pasienten. I tillegg er den begrunnet i samfunnsvernet ved at den bidrar til at pasienter skal oppsøke helsevesenet av hensyn til samfunnet for øvrig, for eksempel ved utbrudd av smittsomme sykdommer.8

Barnevernet har en egen taushetspliktsbestemmelse i barnevernsloven § 13-1. Etter barnevernsloven § 13-1 andre ledd omfatter barnevernets taushetsplikt også opplysninger om «fødested, fødselsdato, personnummer, statsborgerforhold, sivilstand, yrke, bopel og arbeidssted. Opplysning om oppholdssted kan likevel gis når det er klart at det ikke vil skade tilliten til barnevernet å gi slik opplysning». Slike opplysninger regnes som hovedregel ikke som personlige forhold etter de generelle reglene i forvaltningsloven, jf. forvaltningsloven § 13 andre ledd. Begrunnelsen for spesialreguleringen er at opplysningene, sammenholdt med kjennskap til at de kommer fra barneverntjenesten, kan avsløre et klientforhold. Et klientforhold til barneverntjenesten vil regnes som «noens personlige forhold» etter taushetspliktbestemmelsen i forvaltningsloven § 13.9 Hovedformålet med taushetspliktbestemmelsen i barnevernsloven er dermed å beskytte den enkeltes personvern.

Sosialtjenesteloven § 44 andre ledd og Nav-loven § 7 første ledd første punktum har en tilsvarende taushetspliktbestemmelse som barnevernsloven § 13-1. Taushetsplikten for kommunalt og statlig Nav omfatter nærmere opplistede opplysninger i tillegg til det som er omfattet av taushetsplikten etter forvaltningsloven. Taushetspliktbestemmelsene i sosialtjenesteloven og Nav-loven skal beskytte den enkeltes personvern ved å bevare taushet om følsomme opplysninger i form av et klientforhold med kommunalt eller statlig Nav. Det finnes tilsvarende taushetspliktbestemmelser i krisesenterlova § 5 andre ledd.10 Denne taushetspliktbestemmelsen skal ivareta personvernet og verne den voldsutsattes liv og helse.11

Formålet med politiets taushetsplikt er langt på vei sammenfallende med den alminnelige taushetsplikten etter forvaltningsloven, men er annerledes på to punkter:

Politiets taushetsplikt gjelder også opplysninger som det er nødvendig å holde hemmelig av hensyn til etterforskningen i den enkelte sak, hensynet til spanings- og etterretningsvirksomhet eller hensynet til politiets operative virksomhet og organisering, jf. politiregisterloven § 23 andre ledd.

Politiet har videre adgang til å dele enkelte taushetsbelagte opplysninger blant annet av hensyn til mottakeren, eller i et kriminalitetsforebyggende samarbeid (§ 27 og §§ 30 og 31), sammenlignet med forvaltningsorganer.12 Politiets taushetsplikt er begrunnet i både hensynet til den enkelte som opplysningene gjelder og hensynet til politiets egen virksomhet. Begrunnelsen og formålet bak politiets taushetsplikt er delvis annerledes enn formålet med taushetsplikt etter forvaltningsloven. Etter forvaltningslovens taushetspliktbestemmelse er ikke formålet å verne om offentlige interesser og å beskytte forvaltningens egen virksomhet.13

For opplysninger som politiet har fått adgang til via kommunikasjonskontroll, gjelder det en egen taushetspliktsbestemmelse etter straffeprosessloven § 216 i. Etter bestemmelsen skal alle bevare taushet om at det er begjært eller besluttet kommunikasjonskontroll i en sak og om opplysninger som fremkommer i kontrollen. Det gjelder egne taushetspliktsunntak i straffeprosessloven § 216 i bokstav a. til k. for slike opplysninger.14 Videre har politiet egne taushetspliktsbestemmelser for tvangsmidler begjært av politiets sikkerhetstjeneste i forebyggende øyemed, jf. politiloven § 17 f. Disse særlige taushetspliktbestemmelsene for politiet i straffeprosessloven og politiloven skal i all hovedsak bevare taushet om opplysninger av hensyn til etterforskningen og hemmelighold av politiets metoder, i tillegg til å beskytte den enkeltes personvern.

Hovedformålet med reglene om taushetsplikt kan, som gjennomgangen viser, variere mellom forvaltningslovens hovedregel i forvaltningsloven § 13 og de ulike sær- og sektorlovene.15 Hovedformålet med taushetsplikt for personlige forhold er likevel å sikre konfidensialitetsvern av informasjon som etter sin art er følsomme. Sikringen av konfidensialitet om noens personlige forhold har menneskerettslig vern, jf. blant annet Grunnloven § 102 og EMK artikkel 8, som behandles nedenfor i punkt 2.4.

Taushetsplikten er ikke absolutt verken etter forvaltningsloven eller etter de ulike sær- og sektorlovene. Taushetsplikten er ikke til hinder for deling av opplysninger hvis:

1. en opplysningsplikt forplikter noen som gjør arbeid eller tjeneste for et forvaltningsorgan eller en annen myndighet til å dele opplysninger, eller

2. en opplysningsrett gir noen som gjør arbeid eller tjeneste for et forvaltningsorgan adgang til å dele opplysninger.

Ulike offentlige organer har ulike taushetspliktsregler og ulike taushetspliktunntak. Fra lovgivers side er dette langt på vei tilsiktet. I tverretatlige samarbeid for kriminalitetsforebygging vil ulike taushetspliktunntak for ulike organer, for eksempel politiet på den ene siden og helsepersonell på den andre, føre til at representanter fra noen organer kan dele mer enn representanter fra andre organer.

3.3.3 Taushetspliktsunntak: regler om opplysningsplikt og opplysningsrett

3.3.3.1 Aktiv opplysningsplikt: Avvergingsplikten

Aktive opplysningsplikter kjennetegnes av at det er plikt til å dele opplysninger, uten hinder av taushetsplikt, dersom visse vilkår er oppfylt. Avvergingsplikten i straffeloven § 196 er et eksempel på en slik opplysningsplikt. Dersom vilkårene i bestemmelsen er oppfylt, er det straffbart ikke å søke å avverge handlingen «gjennom anmeldelse eller på annen måte». Avvergingsplikten kan i noen tilfeller oppfylles ved å hindre lovbruddet uten å dele informasjon. Avvergingshandlinger vil likevel ofte oppfylles mest effektivt ved å varsle politiet eller andre myndigheter.

Avvergingsplikten gjelder for enhver, også for ansatte i forvaltningsorganer som har taushetsplikt. Det er uttrykkelig fastsatt i bestemmelsen at avvergingsplikten gjelder uten hensyn til taushetsplikt, jf. straffeloven § 196 første ledd siste punktum.

Hvis noen får kjennskap om at noen planlegger å gjennomføre en straffbar handling som er opplistet i straffeloven § 196, oppstår det en plikt til å dele opplysninger selv om det da røpes informasjon som er underlagt taushetsplikt. Det er straffbart med en strafferamme på fengsel inntil ett år å unnlate gjennom anmeldelse eller på annen måte å søke å avverge de opplistede lovbruddene eller følgene av dem, på et tidspunkt da dette fortsatt er mulig, og det fremstår som sikkert eller mest sannsynlig at lovbruddet er eller vil bli begått. I praksis er avvergingsplikten lite benyttet som straffebestemmelse.16 Den praktisk viktige funksjonen avvergingsplikten har, er å fungere som taushetspliktunntak, jf. straffeloven § 196 første ledd andre punktum.17 En rekke av de straffbare handlingene som er nevnt i straffeloven § 196 første ledd bokstav a til c, er relevante for ekspertgruppens mandat.

I tilknytning til mandatområdet voldelig ekstremisme er både straffeloven § 129 (straff for deltakelse mv. i voldelig sammenslutning med politisk mål), §§ 131, 133, 138 og 139 (terrorhandlinger, terrorforbund, terrorbombing og kapring av luftfartøy og skip) omfattet av avvergingsplikten. I tilknytning til vold og overgrep i nære relasjoner, er straffeloven § 282 (mishandling i nære relasjoner) en av straffebestemmelsene som avvergingsplikten omfatter. Også flere seksuallovbrudd er aktuelle for dette forebyggingsformålet.

I relasjon til kriminalitet som begås av barn og unge, vil avvergingsplikten etter straffeloven § 196 kun omfatte lovbruddene som er opplistet, og dermed bare alvorlige tilfeller. Eksempelvis er drap eller forbund om drap (straffeloven § 275 og § 279), ran (§ 327), fremkalling av fare for allmennheten (§ 355), mishandling i nære relasjoner (§ 282 og § 283), grov frihetsberøvelse og forbund om frihetsberøvelse (§ 255 og § 256), grov menneskehandel (§ 258), § 274 (grov kroppsskade) og flere seksuallovbrudd, omfattet.

Andre straffbare forhold som for eksempel utpressing, tyveri, kroppskrenkelse eller (ordinær) kroppsskade vil derimot ikke utløse avvergingsplikt etter straffeloven § 196.

For at vilkårene for avvergingsplikt etter straffeloven § 196 skal være oppfylt og gi rettslig grunnlag for deling av taushetsbelagte opplysninger, må det fremstå for avvergeren som sikkert eller mest sannsynlig at lovbruddet vil bli begått (eller at følgen vil inntre dersom lovbruddet allerede er begått). Videre må den som skal dele taushetsbelagte opplysninger vurdere om den straffbare handlingen man frykter skal skje rammes av en av de opplistede straffebestemmelsene.

Hvis det for eksempel bare er en mulighet for, men ikke er «mest sannsynlig» at en person vil bli utsatt for mishandling i nære relasjoner, vil straffeloven § 196 ikke gi plikt til å dele opplysningene. Det kan være krevende å vurdere om det er sannsynlig at terskelen for mishandling i nære relasjoner vil bli oppfylt, eller om det dreier seg om straffbar vold eller krenkelser av lavere alvorlighetsgrad som ikke vil utløse avvergingsplikt.

Spørsmålet vil typisk kunne være om de begåtte handlingene gjør det sikkert eller mest sannsynlig at volden eller de andre krenkelsene vil eskalere slik at det går over terskelen for eksempelvis straffeloven § 282 (mishandling i nære relasjoner). En ansatt med taushetsplikt kan varsle for å forhindre fremtidig mishandling i nære relasjoner selv om gjerningspersonene ennå ikke har nådd opp til denne terskelen. Formålet med avvergingsplikten er å hindre fremtidige overtredelser. Slike vurderinger er skjønnsmessige og kan være vanskelige.18 I en situasjon der det er berettiget tvil om det man varsler om rammes av et straffebud, fremgår det av veilederen om taushetsplikt, opplysningsrett og opplysningsplikt i forvaltningen punkt 2.2.2 at taushetsplikten ikke vil være brutt:

Dersom man foretar en forsvarlig vurdering og varsler, vil ikke taushetsplikten være brutt, selv om en senere rettslig vurdering viser at forholdet ikke ble rammet av straffebudet mot mishandling i nære relasjoner. Det avgjørende er at man hadde informasjon som gjorde det ‘mest sannsynlig’ at slike krenkelser ville bli begått om man ikke varslet.19

Det er likevel slik at forebygging generelt ikke kan hjemles i avvergingsplikten etter straffeloven § 196. Bestemmelsen er bare aktuell som grunnlag for unntak fra taushetsplikten når risikoen er høy – når det er sikkert eller mest sannsynlig at den alvorlige kriminaliteten vil bli begått – og den kan ikke benyttes til forebygging på et tidligere stadium i en risikoutvikling.

Avvergingsplikten ble beskrevet slik av evalueringsutvalget etter Kongsberghendelsen:

Disse hjemlene gir imidlertid ikke ytringsrett (eller -plikt) i en mer generelt forebyggende setting som er aktuell for det formaliserte samarbeidet.20

3.3.3.2 Aktiv opplysningsplikt for helsepersonell

Helsepersonelloven inneholder en egen aktiv opplysningsplikt for helsepersonell, jf. lovens § 31, som gir helsepersonell plikt til å varsle nødetater uten hinder av taushetsplikt dersom dette er «nødvendig for å avverge alvorlig skade på person eller eiendom». Bestemmelsen kan anses som et nødrettslig unntak fra taushetsplikten og har en høy terskel for å kunne anvendes. Nødvendighetskravet innebærer videre at det ikke må gis mer taushetsbelagte opplysninger til politiet og brannvesenet enn det som er nødvendig for å avverge skaden på person eller eiendom. Høyesteretts avgjørelse inntatt i Rt. 2008 s. 1491 gir en viss veiledning om plikten for helsepersonell til å varsle nødetatene. En asylsøker hadde sagt til en psykiater at han skulle skaffe seg en hagle og ta livet av en navngitt politibetjent i politiets utlendingsenhet. Høyesteretts avgjørelse gjaldt fastsettelse av straffen for truslene pasienten hadde fremsatt, men Høyesterett uttalte at psykiateren hadde plikt til å varsle politiet om trusselen.21 I helsedirektoratets lovkommentarer til bestemmelsen fremgår det at bestemmelsen ikke alltid krever at helsepersonell har visshet eller sikker kunnskap om at situasjonen kommer til å føre til alvorlig skade på liv eller helse.22 I slike situasjoner har personellet ofte lite tid til rådighet og tiden er ofte avgjørende for muligheten til å begrense skadeomfanget. Dersom helsepersonellet har gjort adekvate forsøk på å få klarhet i situasjonen, eller dersom vurderingen av om vilkårene i bestemmelsen er oppfylt er basert på erfaringsmessig påregnelig utvikling av risiko, vil det ikke utgjøre et taushetspliktbrudd.23

3.3.3.3 Aktiv opplysningsplikt på grunn av hjelpeplikten i straffeloven

En annen bestemmelse som vil kunne medføre plikt til å dele taushetsbelagte opplysninger er straffeloven § 287. Etter bestemmelsens første ledd bokstav a) er det straffbart å unnlate etter evne å hjelpe en person som er i åpenbar fare for å miste livet eller bli påført betydelig skade på kropp eller helse. Etter straffeloven § 287 første ledd bokstav b) er det straffbart å unnlate ved anmeldelse eller på annen måte etter evne å avverge brann, oversvømmelse, sprengning eller lignende ulykke som medfører fare for menneskeliv eller betydelig skade på kropp eller helse. Forholdet til taushetsplikten er ikke uttrykkelig regulert i bestemmelsen, men det er sikker rett at hjelpeplikten går foran taushetsplikt.24

Hjelpeplikten etter straffeloven § 287 kan for eksempel aktualiseres dersom noen med taushetsplikt har informasjon om at noen er i ferd med å ta sitt eget liv og unnlater å varsle. I et slikt tilfelle vil hjelpeplikten etter straffeloven § 287 gå foran taushetsplikten og vedkommende vil være forpliktet til å dele opplysninger som er nødvendig for å avverge skaden.

3.3.3.4 Meldeplikt etter barnevernsloven

Barnevernsloven § 13-2 gir i nærmere opplistede tilfeller varslingsplikt til barnevernet som går foran taushetsplikten.25 Meldeplikten etter bestemmelsen gjelder når

1. det er grunn til å tro at et barn blir eller vil bli mishandlet, utsatt for alvorlige mangler ved den daglige omsorgen eller utsatt for annen alvorlig omsorgssvikt

2. det er grunn til å tro at et barn har en livstruende eller annen alvorlig sykdom eller skade og ikke kommer til undersøkelse eller behandling

3. det er grunn til å tro at et barn med nedsatt funksjonsevne eller et spesielt hjelpetrengende barn ikke får dekket sitt særlige behov for behandling eller opplæring

4. et barn har utsatt sin utvikling for alvorlig fare ved å begå alvorlige eller gjentatte lovbrudd, ved problematisk bruk av rusmidler, eller ved å ha vist annen form for utpreget skadelige handlinger

5. det er grunn til å tro at et barn blir eller vil bli utnyttet til menneskehandel.

Bestemmelsen kan gi grunnlag for unntak fra taushetsplikten for å varsle barnevernet om barn som blir utsatt for vold og overgrep i nære relasjoner og for barn som begår alvorlige eller gjentatte lovbrudd, etter bokstav a) og d). Disse bestemmelsene vil bare kunne benyttes som taushetspliktunntak når barn og ungdom har begått alvorlige og gjentatte lovbrudd (bokstav d) og ved mistanke om mishandling eller alvorlig omsorgssvikt (bokstav a). Bestemmelsen vil ikke kunne benyttes på et tidlig stadium av en kriminalitetsutvikling. I bokstav a–c, og e er kravet «grunn til å tro» for at meldeplikten skal utløses. Kravet er beskrevet slik i forarbeidene til barnevernsloven:

Kravet om ‘grunn til å tro’ innebærer at det må foreligge en begrunnet bekymring for at barnet befinner seg i en situasjon som omtalt i bestemmelsen. Det er ikke et krav om sannsynlighetsovervekt eller sikker viten for å utløse meldeplikt, men det kreves noe mer enn kun en vag mistanke.26

Etter barnevernsloven § 13-2 bokstav d) er kunnskapskravet formulert annerledes. Her kreves det at barnet har utvist atferd som kan gi grunnlag for plassering i institusjon etter barnevernsloven.27 Meldeplikten inntrer altså etter at atferden det skal meldes om er begått. Et særskilt spørsmål er hvilket beviskrav som gjelder for om barnet har begått alvorlige eller gjentatte lovbrudd for at man lovlig kan varsle etter barnevernsloven § 13-2 bokstav d). Spørsmålet er ikke omtalt i forarbeidene, men ordlyden «å begå alvorlige eller gjentatte lovbrudd» taler for at det må være sannsynlighetsovervekt for at ungdommen har begått lovbrudd før vilkårene for å melde er oppfylt.

Bestemmelsen gir kun et taushetspliktunntak overfor barnevernet og ikke overfor andre offentlige organer og tjenester som kan ha en rolle i kriminalitetsforebyggende arbeid.

Varslingsplikten etter bestemmelsen gjelder uten hinder av taushetsplikt etter forvaltningsloven § 13 og taushetsplikt etter helsepersonelloven, psykisk helsevernloven, helse- og omsorgstjenesteloven, familievernkontorloven og privatskolelova. Etter barnevernsloven § 13-2 andre ledd gjelder også varslingsplikten for private som utfører oppgaver for staten, fylkeskommuner eller kommuner, og for de som utfører slike oppgaver på vegne av organisasjoner.

Aktive opplysningsplikter gir bare unntak for taushetsplikten for opplysningene som er nødvendig for å avverge de nærmere opplistede straffbare forholdene, skadene eller farene. Taushetsplikten vil dermed fortsatt gjelde for opplysninger om personlige forhold som det ikke er nødvendig å dele i det konkrete tilfellet, dersom det ikke foreligger en annen hjemmel for å dele.

3.3.3.5 Responderende opplysningsplikter

Aktive opplysningsplikter gjelder dersom vilkårene for opplysningsplikten er oppfylt. Noen taushetspliktsunntak er responderende, det vil si at unntaket fra taushetsplikten kun gjelder dersom et annet forvaltningsorgan eller myndighet har forespurt om å få utlevert informasjonen.

Eksempel på en slik responderende opplysningsplikt er barnevernsloven § 13-4 som gir barneverntjenesten hjemmel for å gi pålegg til andre offentlige myndigheter om å gi taushetsbelagte opplysninger til barnevernstjenesten for at barnevernet skal vurdere, forberede og behandle de sakene som er opplistet i barnevernsloven § 13-4 første ledd bokstav a) til n).28

Denne bestemmelsen vil kun ha betydning for tverretatlig kriminalitetsforebyggende samarbeid dersom barnevernstjenesten inngår i samarbeidet og benytter seg av det responderende taushetspliktunntaket. Taushetsplikten vil kun oppheves overfor barnevernet, og informasjonen kan ikke deles med andre offentlige organer enn barnevernet.

3.3.4 Taushetspliktsunntak: regler om opplysningsrett

3.3.4.1 Innledning

Det foreligger også en rekke unntak fra taushetsplikten som gir en rett, men ikke en plikt til å dele opplysninger. I det følgende redegjøres det for taushetspliktunntakene som gir opplysningsrett, med særlig fokus på hvordan disse unntakene kan fungere som delingsgrunnlag i tverretatlige samarbeid for forebygging av kriminalitet som begås av barn og unge, vold og overgrep i nære relasjoner og voldelig ekstremisme.

Det kan reises spørsmål om hva det vil innebære at opplysninger kan deles på grunn av et taushetspliktunntak. Vil det innebære at opplysningene ikke lenger er taushetsbelagt, eller at deling av taushetsbelagte opplysninger i tråd med et unntak ikke vil krenke taushetsplikten? Taushetspliktunntak vil som hovedregel innebære at opplysningene kan deles i tråd med unntaket, men at taushetsplikten fortsatt gjelder for annen deling.29 Taushetsplikten er kun begrenset så langt opplysningsretten rekker. Taushetsplikten viker bare når det er nødvendig for formålet med delingen, men ikke lenger. Opplysningsretten medfører kun at den ansatte kan dele det som er nødvendig for formålet som begrunner opplysningsretten.

Taushetsplikten er som utgangspunkt en personlig plikt for den enkelte ansatte. Ved deling av opplysninger som i utgangspunktet er underlagt taushetsplikt, må likevel også det enkelte forvaltningsorgan forsikre seg om at vilkårene for deling av opplysningene etter et taushetspliktunntak er oppfylt. Videre må forvaltningsorganet sørge for at delingen skjer i tråd med taushetspliktunntaket, og at de faktiske forhold som ligger til grunn for å benytte unntaket, har tilstrekkelig notoritet.30

3.3.4.2 Samtykke

Det fremgår av forvaltningsloven § 13 a nr. 1 at taushetsplikt etter forvaltningsloven § 13 ikke er til hinder for at opplysninger gjøres kjent for andre «i den utstrekning de som har krav på taushet samtykker».

Også andre lovbestemmelser gir adgang til å samtykke til deling av taushetsbelagte opplysninger. Helsepersonelloven § 22 første ledd har for eksempel tilsvarende ordlyd som forvaltningsloven § 13 a første ledd nr. 1.

Etter forvaltningsloven § 13 a nr. 1 er det «de som har krav på taushet» som må samtykke til at taushetsbelagte opplysninger kan deles. Samtykke må derfor innhentes fra alle «de som har krav på taushet». Samtykke som delingsgrunnlag i tverretatlige kriminalitetsforebyggende samarbeid kan illustreres med et eksempel. Hvis en kommune har en tverretatlig samarbeidsmodell på enkeltsaknivå og ønsker å dele informasjon med et annet organ om en 16-årig elev som har utøvd vold mot en annen elev på skolen, vil det utgjøre taushetsbelagte opplysninger om begge elevene, både gjerningsperson og fornærmede.31 Begge må samtykke i et slikt tilfelle, forutsatt at det skal deles ellers taushetsbelagte opplysninger om dem.

Å samtykke til å oppheve taushetsplikten er en rettslig handling.32 Mindreårige kan i utgangspunktet ikke selv samtykke til deling av taushetsbelagte opplysninger, jf. vergemålsloven § 9. Hvis ellers taushetsbelagte opplysninger skal deles i et tverretatlig samarbeid, vil vergen(e) til barnet måtte samtykke til delingen.

Unntak fra aldersgrensen i vergemålsloven § 9 kan være særlig bestemt. For eksempel gjelder det egne aldersgrenser for å gi samtykke til deling av taushetsbelagte opplysninger etter helselovgivningen. Personer mellom 16 og 18 år kan selv samtykke til deling av opplysninger underlagt taushetsplikt etter helsepersonelloven, jf. pasient- og brukerrettighetsloven § 4-3 første ledd bokstav b). Personer mellom 12 og 16 år har rett til å gi samtykke til deling dersom det foreligger gode grunner for det, jf. pasient- og brukerrettighetsloven § 4-4, jf. § 4-3 første ledd bokstav c). Før fylte 12 år er det, med unntak av ekstraordinære situasjoner, den eller de som har foreldreansvaret som kan samtykke til opphevelse av taushetsplikten. Barn under 12 år har rett til å uttale seg, jf. pasient- og brukerrettighetsloven §§ 4-3 og 4-4.

Ved deling av opplysninger fra barnevernstjenesten, er det også vergen til barnet som kan samtykke til deling av opplysninger. Etter barnevernsloven § 1-4 andre ledd har barnet rett til informasjon om hva opplysninger skal brukes til og hvem som skal få innsyn i opplysningene. Videre har barnet «rett til å uttale seg før det bestemmes at opplysningene skal deles, og barnets syn skal tillegges vekt i samsvar med dets alder og modenhet».

I tabell 3.1 fremgår de ulike aldersgrensene for når barn har rett til å gi samtykke og når barnet skal kunne medvirke til samtykket som gis.

Kravene til et samtykke etter forvaltningsloven § 13 nr. 1 bokstav a) fremgår av forarbeidene til ny forvaltningslov.33 På side 430 i proposisjonen fremgår følgende:

Samtykket må oppfylle kravene som stilles til samtykke i personvernforordningen for å kunne danne grunnlag for unntak fra taushetsplikt, se særlig kravene som oppstilles i forordningen artikkel 4 nr. 11, artikkel 7, artikkel 6 nr. 1 bokstav a og artikkel 9 nr. 2 bokstav a.

For at et samtykke skal være gyldig som grunnlag for deling av taushetsbelagte opplysninger i kriminalitetsforebyggende samarbeid etter reglene i forvaltningsloven, må samtykket altså være i tråd med kravene etter personvernforordningen.

Samtykke som unntak fra taushetsplikten er i praksis mye brukt som rettslig grunnlag for unntak fra taushetsplikten i kriminalitetsforebyggende samarbeid.34 Informasjon om noens personlige forhold vil også, som hovedregel og for alle praktiske formål, være personopplysninger etter personvernregelverket. Et samtykke etter forvaltningsloven § 13 a første ledd nr. 1 må derfor også oppfylle kravene til samtykke etter personvernforordningen. Samtykke som delingsgrunnlag av personopplysninger og taushetsbelagte opplysninger i tverretatlige samarbeid for kriminalitetsforebygging vil drøftes ytterligere etter at det er redegjort for kravene til samtykke i personvernregelverket i punkt 3.5. Konklusjonen i det nevnte punktet er at samtykke, som klart utgangspunkt, ikke kan brukes som behandlingsgrunnlag for personopplysninger i tverretatlige samarbeid for forebygging av kriminalitet som begås av barn og unge, vold og overgrep i nære relasjoner og voldelig ekstremisme.35

3.3.4.3 Anonymisering

Etter forvaltningsloven § 13 a nr. 2 er taushetsplikten ikke til hinder for at opplysningene brukes når behovet for beskyttelse anses ivaretatt ved at de «gis i statistisk form eller ved at individualisende kjennetegn utelates på annen måte».36

Etter denne bestemmelsen kan det deles opplysninger i kriminalitetsforebyggende samarbeid på aggregert gruppenivå, for eksempel om kriminalitetsfenomener i en bydel eller i en kommune. En forutsetning for å dele slike statistiske opplysninger, er at enkeltpersoner eller enkeltstående forvaltningssaker ikke kan identifiseres.

Adgangen til å dele opplysninger når «individualiserende kjennetegn» utelates åpner for tverretatlig informasjonsdeling når opplysninger som kan knytte opplysningen til en bestemt enkeltperson fjernes. Slik deling kalles ofte for anonymisering.

Regelen om deling av opplysninger uten individualiserende kjennetegn er formulert annerledes i den nye forvaltningsloven som er vedtatt av Stortinget. I den nye forvaltningsloven § 34 er ikke ordlyden «uten individualiserende kjennetegn» benyttet som et eget taushetspliktunntak.37 I forarbeidene til den nye forvaltningsloven er det imidlertid presisert at statistiske opplysninger og informasjon der individualiserende kjennetegn er utelatt heller ikke etter ny lov vil utgjøre taushetsbelagte opplysninger, fordi opplysningene ikke vil avsløre noens personlige forhold.38 Det videreføres derfor ikke noe eget taushetspliktunntak for deling av anonyme opplysninger i den nye forvaltningsloven.

Anonyme faglige drøftelser av en sak, med politi eller barnevern eller andre instanser, kan benyttes som et virkemiddel for å avklare om vilkårene for å dele personlige forhold, for eksempel med hjemmel i avvergingsplikten etter straffeloven § 196, er oppfylt. I et kriminalitetsforebyggende tverretatlig samarbeid på individnivå vil formålet ofte være å rette tidlig innsats mot enkeltindividider for å sette i verk tiltak. For å oppnå formålet med et slikt samarbeid, vil det være behov for å dele informasjon som kan identifisere enkeltpersoner, og for å dele opplysninger mellom flere organ samtidig for å få et helhetlig bilde. Deling av anonymiserte opplysninger anses derfor, generelt sett, ikke som et tilstrekkelig delingsgrunnlag i tverretatlig informasjonsdeling for forebygging av kriminalitet som begås av barn og unge, vold og overgrep i nære relasjoner og voldelig ekstremisme.

Selv om deling av individualiserende kjennetegn ikke kan utgjøre et grunnlag for å samarbeide tverretatlig på enkeltsaknivå, kan slik anonym deling benyttes for å innhente råd fra fagpersoner om hva som bør gjøres i en konkret situasjon. Deling av anonyme opplysninger for å innhente råd og diskutere hva fagpersoner bør gjøre i praksis, må hensynta at personer og situasjoner kan kjennes igjen selv om individualiserende kjennetegn er fjernet. Særlig i små kommuner og på mindre steder vil risikoen for gjenkjennelse kunne føre til at drøftelsene reelt sett ikke blir anonyme. Ekspertgruppen har gjennom sin kunnskapsinnhenting fått kjennskap til at det i praksis gjennomføres «anonyme» drøftelser hvor det kan være mulig å kjenne igjen hvem det snakkes om.

3.3.4.4 Opplysningsrett ut fra private eller offentlige interesser

Forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 2, 5, 6 og 7 inneholder unntak fra taushetsplikten. I det følgende vil adgangen til å benytte disse unntakene som delingsgrunnlag ved tverretatlig informasjonsdeling for kriminalitetsforebygging på individnivå gjennomgås.

Det fremgår av forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 2 at taushetsbelagte opplysninger kan brukes «for å oppnå det formål de er gitt eller innhentet for». Etter bestemmelsens ordlyd vil det kunne deles taushetsbelagte opplysninger også med andre myndigheter og organer for å oppnå formålet informasjonen er innhentet for. Det følger av bestemmelsen at den taushetsbelagte informasjonen kan brukes i «forbindelse med saksforberedelse, avgjørelse, gjennomføring av avgjørelsen, oppfølging og kontroll». Denne begrensningen fører til at bestemmelsen først og fremst er aktuell i saksforberedelsen før et forvaltningsorgan treffer vedtak og i gjennomføringen av vedtakene.

Etter gjeldende rett er det ikke adgang til å dele taushetsbelagte opplysninger etter bestemmelsen for å ivareta andre forvaltningsorganers oppgaver. Unntaket i forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 2 vil bare utgjøre et delingsgrunnlag når det er nødvendig for at forvaltningsorganet skal kunne oppfylle formålet opplysningene er innhentet for. Formålet med innhentingen av opplysningene vil sjelden være at opplysningene skal benyttes i et kriminalitetsforebyggende samarbeid. Bestemmelsen er derfor ikke et praktisk delingsgrunnlag ved tverretatlige informasjonsdeling for kriminalitetsforebygging.

Forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 5 lyder: «[taushetsplikten etter § 13 er ikke til hinder for:] at forvaltningsorganet gir andre forvaltningsorganer opplysninger om en persons forbindelse med organet og om avgjørelser som er truffet og ellers slike opplysninger som det er nødvendig å gi for å fremme avgiverorganets oppgaver etter lov, instruks eller oppnevningsgrunnlag». For barnevernstjenesten kan det gis opplysninger til andre forvaltningsorganer dersom det er «nødvendig for å ivareta oppgaver etter» barnevernsloven.39 For Nav sosial kan det gis opplysninger til andre forvaltningsorganer for å fremme organets egne oppgaver.40

Ordlyden i bestemmelsen angir for det første at det kan deles opplysninger om «en persons forbindelse med organet og om avgjørelser som er truffet». Dette alternativet åpner ikke for at det kan deles informasjon som personen har gitt til forvaltningen eller informasjon som forvaltningsorganet har innhentet selv.41 Det er typisk opplysninger om eksistensen av et parts- og klientforhold som kan deles etter dette alternativet i bestemmelsen. Ordlyden «en persons forbindelse med organet» krever at det må ha vært kontakt mellom den opplysningen gjelder og forvaltningsorganet. Dersom forvaltningsorganet kun har fått informasjon om et forhold uten at det har vært i kontakt med den opplysningen gjelder, kan det ikke deles informasjon i medhold av dette alternativet. Et slikt eksempel kan tenkes dersom opplysningen kun er opplistet i et register eller på en liste organet har.42 Begrunnelsen for regelen er at et parts- eller klientforhold ikke anses som sensitivt å dele med et annet forvaltningsorgan som selv har taushetsplikt. For disse opplysningene er det ikke et vilkår at deling er nødvendig for å fremme avgiverorganets oppgaver.43 Opplysninger om en persons forbindelse med organet og vedtak som er truffet kan også deles med politiet og påtalemyndigheten.44

Bestemmelsen i forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 5, barnevernsloven § 13-1 tredje ledd og sosialtjenesteloven § 44 åpner videre for en begrenset adgang til å dele andre taushetsbelagte opplysninger enn opplysninger om klientforhold og vedtak med andre forvaltningsorganer, dersom det er nødvendig for å utføre avgiverorganets oppgaver. Det er bare informasjon som er nødvendig for å ivareta avgiverorganets oppgaver som kan deles, ikke opplysninger som er nødvendig for å løse mottakerorganets oppgaver.

I juridisk teori blir den viktigste funksjon til forvaltningsloven § 13 b nr. 5 beskrevet som at den «slår fast at det nettopp ikke skal være noen alminnelig adgang til å gi opplysninger til andre organer».45

Det kan kun deles opplysninger av hensyn til avgiverorganets egne oppgaver. Hvilke oppgaver mottakerorganet har etter lov, instruks eller oppnevningsgrunnlag er som utgangspunkt irrelevant. Denne delingsadgangen skiller seg fra for eksempel politiets delingsadgang etter politiregisterloven § 27 fjerde ledd, der det kan deles av hensyn til mottakerorganets oppgaver. Den nye forvaltningsloven § 34 første ledd bokstav f) inneholder et tilsvarende unntak som någjeldende lov, med den forskjellen at ordlyden i ny lov er «så langt det er nødvendig for å utføre oppgaver som er lagt til avgiverorganet».

Følgende fremgår om forvaltningsloven § 13 b nr. 5 i Justis- og beredskapsdepartementets veileder om taushetsplikt, opplysningsrett og opplysningsplikt:

Når opplysninger gis for å fremme avgiverorganets oppgaver, må man se hen til hvordan disse oppgavene er beskrevet i loven, instruksen eller oppnevningsgrunnlaget. For eksempel skal skolen ikke bare lære elevene skolefag i snever forstand, men elevene skal «utvikle kunnskap, dugleik og holdningar for å kunne meistre liva sine og for å kunne delta i arbeid og fellesskap i samfunnet», jf. opplæringslova § 1-1 femte ledd. Det kan ha betydning for om skolen kan dele informasjon med andre organer som kan bidra til at en elev lettere kan få hjelp til å mestre livet sitt. Adgangen til å gi opplysninger etter forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 5 gir ikke i seg selv noen opplysningsplikt, men en slik plikt kan følge av andre regler. Det er viktig å merke seg at noen instanser, for eksempel barnevernstjenesten og krisesentrene, har strengere regler om deling av informasjon, se nærmere nedenfor under punkt 8.46

Om det kan deles ellers taushetsbelagte opplysninger med hjemmel i bestemmelsen må vurderes konkret i den enkelte sak. I juridisk teori fremgår det imidlertid at bestemmelsen ikke kan benyttes som en generell hjemmel for informasjonsdeling i tverretatlige team:

Det kan også spørres om unntaket åpner for kommunikasjon uten hinder av taushetsplikt i tverretatlige team. Dersom ulike etater arbeider med hver sine sider av en tjenestemottakers behov, kan det spørres om man kan begrunne en tverretatlig kommunikasjon med at de tiltakene den enkelte etat setter i verk, krever samordning med de øvrige etater. Man kan for eksempel tenke seg familier hvor både barnevernet, skole, PPT, spesialisthelsetjenesten og NAV er inne med ulike tiltak, og hvor det er behov for samordning av disse. Utgangspunktet er at § 13 b første ledd nr. 5 ikke åpner for fri informasjonsutveksling i slike tverretatlige team.47

Dersom opplysningene er av særlig privat karakter, vil personvernforordningen, EMK artikkel 8 og Grunnloven § 102 skjerpe kravet til klarhet og presisjon i rettsgrunnlaget som benyttes for deling. Opplysninger som etter sitt utgangspunkt er taushetsbelagt og som deles av hensyn til å forebygge kriminalitet som begås av barn og unge, vold og overgrep i nære relasjoner og voldelig ekstremisme, vil som regel alltid ha elementer av å være sensitive og private. Grunnloven § 102 og EMK artikkel 8 vil dermed skjerpe kravene til klar hjemmel.

Som utgangspunkt kan det deles taushetsbelagte opplysninger med andre forvaltningsorganer i medhold av forvaltningsloven § 13 b nr. 5 så fremt det er nødvendig for å løse avgiverorganets oppgaver. Hjemmelen har imidlertid størst rolle ved bilateral informasjonsdeling mellom to forvaltningsorganer, og vil sjelden fungere som en hjemmel for informasjonsutveksling i tverretatlige team. Gjennom kunnskapsinnhentingen har ikke ekspertgruppen fått informasjon om at kommunale tjenester og statlige aktører i særlig grad benytter bestemmelsen som grunnlag for informasjonsdeling i tverretatlige team for kriminalitetsforebygging.

Det er få rettskilder om rekkevidden av forvaltningsloven § 13 b nr. 5. Det er videre få eller ingen rettskilder, herunder forarbeidsuttalelser eller juridisk teori, som eksplisitt drøfter om bestemmelsen kan benyttes som supplerende rettsgrunnlag etter personvernforordningen for informasjonsdeling for å forebygge kriminalitet.48 Etter alternativet, i både den eksisterende og nye forvaltningsloven, må delingen av de ellers taushetsbelagte opplysningene bidra til å løse de oppgaver avgiverorganet er pålagt. Oppgavene som kan gi grunnlag for informasjonsdeling må bygge på en tolkning av vedkommende forvaltningsorgans formålsbestemmelse i sektorlovene, for eksempel opplæringslova § 1-1 om opplæringsmiljø, og øvrige angivelser av organets pålagte oppgaver i lov, instruks og oppnevningsgrunnlag. I hvilken grad oppgavene til ulike forvaltningsorganer, som for eksempel skolen, barnevernet, helsevesenet og Nav, kan forstås å omfatte forebygging av kriminalitet er uklart. Generelle samarbeids- og samordningsplikter i sektorlovene kan ikke i seg selv gi grunnlag for å dele opplysninger etter nr. 5, men delingsadgangen må vurderes konkret i det enkelte tilfelle.

Adgangen til deling etter bestemmelsen kan illustreres med et eksempel fra Sivilombudets praksis. Skolen og skolehelsetjenesten regnes som forskjellige forvaltningsorganer.49 Siden skolen antas å ha en generell omsorgsforpliktelse for den enkelte elev, har Sivilombudet og juridisk litteratur antatt at skolen kan dele opplysninger med helsesykepleiere av hensyn til avgiverorganets (skolens) oppgaver.50 For å avgjøre om taushetspliktunntaket ble lovlig benyttet i den konkrete saken, krevde det vurderinger av hva som var skolens oppgave etter dagjeldende opplæringslov, om delingen var nødvendig for å oppnå denne oppgaven og vurderinger av om forvaltningen hadde hatt tilstrekkelig notoritet om delingen. Sivilombudet fant i den konkrete saken ikke grunnlag for å kritisere informasjonsutvekslingen.

Oppsummert kan forvaltningsloven § 13 b nr. 5 gi hjemmel for deling av taushetsbelagte opplysninger med et annet forvaltningsorgan dersom den konkrete delingen vil bidra til løsningen av oppgavene til organet som deler. Bestemmelsen åpner imidlertid ikke for å dele informasjon med politiet, med mindre slik informasjonsutveksling er nødvendig for avgiverorganets oppgaver, og den åpner heller ikke for fri informasjonsutveksling i tverretatlige team. Bestemmelsens rekkevidde når det gjelder informasjonsdeling for å forebygge kriminalitet er uklar, og dette er problematisk sett opp mot kravene til klarhet i rettsgrunnlaget som benyttes for deling etter personvernforordningen, EMK artikkel 8 og Grunnloven § 102.

Videre fremgår det taushetspliktunntak i forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 6 og 7. Etter disse bestemmelsene kan forvaltningsorganer anmelde lovbrudd uten hinder av taushetsplikten og dele opplysninger med andre når det er nødvendig for å unngå fare for liv og helse. I kriminalitetsforebyggende samarbeid er først og fremst formålet å unngå fremtidige hendelser og ikke anmelde hendelser som allerede har skjedd. Videre vil unntaket om deling for å unngå fare for liv og helse ha en snever rekkevidde som åpner for deling i nødrettslignende tilfeller.51

Ved tverretatlig informasjonsdeling på individnivå er hensikten med delingen av taushetsbelagte opplysninger ofte at de ulike organene kan skape seg et felles bilde av hvor alvorlig situasjonen er, slik at det kan settes i verk tiltak. I slike samarbeid er det ikke bare tiltak som avgiverorganet har adgang til å iverksette som kan være relevant. Videre er formålet med delingen å unngå eskalering av en risiko og unngå at en risiko for straffbare overtredelser materialiserer seg. Formålet med informasjonsdelingen er dermed ikke å anmelde straffbare overtredelser. Den nødrettslige delingsadgangen i forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 6 anses heller ikke å være et tilstrekkelig egnet delingsgrunnlag i en slik sammenheng. Målet i slike samarbeid vil normalt være å iverksette forebyggende tiltak tidligere i en risikoutvikling enn der vilkåret om fare for liv og helse er oppfylt.

Ingen av alternativene i forvaltningsloven første ledd nr. 5, 6 og 7 er egnet som hjemmel for deling på tvers mellom ulike organer i tverretatlige samarbeid for forebygging av kriminalitet som begås av barn og unge, vold og overgrep i nære relasjoner og voldelig ekstremisme.

3.3.4.5 Helsepersonells opplysningsrett etter helsepersonelloven

Helsepersonelloven har egne bestemmelser om opplysningsrett.52 I helsepersonelloven kapittel 5 fremgår reglene om taushetsplikt og opplysningsrett for helsepersonell. Bestemmelsene vil gjelde for helsepersonell uavhengig av hvor de er ansatt, jf. helsepersonelloven § 3 nr. 1. For eksempel vil en psykolog ansatt i politiet for å foreta voldsrisikovurderinger være underlagt reglene om taushetsplikt og opplysningsrett i helsepersonelloven, ikke politiregisterloven.

Etter helsepersonelloven § 22 første ledd er ikke taushetsplikten etter helsepersonelloven til hinder for at «opplysningene gjøres kjent (…) for andre i den utstrekning den som har krav på taushet samtykker». Informasjonsdeling med grunnlag i bestemmelsen er kommentert slik av Helse- og omsorgsdepartementet: «samtykke etter helsepersonelloven § 22 vil ikke nødvendigvis oppfylle kravene til gyldig samtykke etter personvernforordningen artikkel 4 nr. 11. Et samtykke som ikke oppfyller kravene, vil ikke gi behandlingsgrunnlag for tilgjengeliggjøring til andre enn pasienten selv (…). Tilgjengeliggjøringen må da ha et annet behandlingsgrunnlag, for eksempel artikkel 6 nr. 1 bokstav d og artikkel 9 nr. 2 bokstav c».53

Ved informasjonsdeling som innebærer deling av journalopplysninger fra helsepersonell til andre offentlige organer, må pasienten samtykke etter helsepersonelloven § 22 første ledd og pasientjournalloven § 20. Den sistnevnte bestemmelsen lyder slik: «[d]en dataansvarlige kan gjøre helseopplysninger tilgjengelige for andre formål enn helsehjelp når den enkelte samtykker eller dette er fastsatt i lov eller i medhold av lov. Med samtykke menes enhver frivillig, spesifikk, informert og utvetydig viljesytring fra den registrerte der vedkommende ved en erklæring eller en tydelig bekreftelse gir sitt samtykke til behandling av helseopplysninger som gjelder vedkommende, jf. personvernforordningen artikkel 4 nr. 11». Ved slik deling av journalopplysninger som har helsehjelp til formål, må samtykket oppfylle kravene i personvernforordningen. Samtykke som delingsgrunnlag i en tverretatlig samarbeidsmodell for kriminalitetsforebygging der helsepersonell inngår, vil analyseres ytterligere etter at det er redegjort for kravene i personvernforordningen. Konklusjonen nedenfor er at samtykke, som klart utgangspunkt, ikke kan brukes som behandlingsgrunnlag for personopplysninger i tverretatlige samarbeidsmodeller for kriminalitetsforebygging.

Helsepersonelloven kapittel 5 har noen bestemmelser som er relevant for samarbeid og samarbeidskonstellasjoner, for eksempel helsepersonelloven § 25 (opplysninger til samarbeidende personell) eller § 25 a (opplysninger i helsefaglige arbeidsfellesskap). Begge bestemmelsene gjelder for opplysninger til annet helsepersonell for å gi helsehjelp, og kan ikke benyttes som delingsgrunnlag for samarbeid med andre enn helsepersonell som yter helsehjelp til pasienten.

Når tungtveiende private eller offentlige interesser gjør det rettmessig, åpner helsepersonelloven § 23 nr. 4 for å gi opplysningene videre. Opplysningsretten etter helsepersonelloven § 23 nr. 4 må tolkes i sammenheng med plikten etter helsepersonelloven § 31, der terskelen for å ha rett til å dele taushetsbelagte opplysninger (opplysningsretten) er lavere enn plikten. Etter helsepersonelloven § 23 nr. 4 må det foretas en vurdering av hensynene som taler for å dele opplysningene opp mot hensynene som taler for taushet. Hensynene for å gi opplysningene videre må veie vesentlig tyngre.54 Kjerneområdet til bestemmelsen er fare for skade for menneskeliv og helse, men også andre interesser.55 I helsedirektoratets lovkommentar til bestemmelsen fremgår følgende:

I alminnelighet vil de vurderinger helsepersonell må foreta langt på vei være sammenfallende med de vurderinger som foretas i nødretts- og nødvergesituasjoner.

Dersom helsepersonell har grunn til å tro at pasienten har utført eller er i ferd med å utføre kriminelle handlinger og på denne bakgrunn vurderes å være til fare for sine omgivelser, vil det være aktuelt å vurdere unntak etter bestemmelsen. Det kreves ikke at helsepersonellet skal ha sikker kunnskap, men det må foreligge mer enn en anelse. Det kan for eksempel dreie seg om situasjoner hvor en psykiatrisk pasient er i besittelse av våpen eller hvor en pasient er i ferd med å kjøre i ruspåvirket tilstand. Hvor stor risikoen er for at en skadevoldende handling vil inntre, må vurderes opp mot hensynene som taushetsplikten er ment å ivareta. Det må baseres på en konkret vurdering av påregneligheten for at handlingen skal skje, og alvorligheten av faren og det potensielle skadeomfang. Ikke ethvert brudd på straffelovgivningen og vegtrafikkloven er tilstrekkelig for å tilsidesette taushetsplikten.56

Informasjonsdeling etter helsepersonelloven § 23 nr. 4 er i praksis forbeholdt nødrettslignende situasjoner der hensynene for å dele opplysningene veier vesentlig tyngre enn hensynene som taushetsplikten er ment å ivareta. Terskelen for å dele etter bestemmelsen er lavere enn for å dele etter opplysningsplikten i helsepersonelloven § 31 og straffeloven § 196. Anvendelse av bestemmelsen vil likevel være forbeholdt alvorlige avvergesituasjoner med fare for menneskeliv og helse, eller andre viktige offentlige interesser.

3.3.4.6 Politiets opplysningsrett etter politiregisterloven

Politiets opplysningsrett etter politiregisterloven for deling med andre offentlige myndigheter for kriminalitetsforebygging er annerledes bygget opp, og gir en vesentlig videre adgang til å dele informasjon enn taushetspliktunntakene i forvaltningsloven.57

Forvaltningsorganer har kun adgang til å dele taushetsbelagte opplysninger for å fremme avgiverorganets oppgaver. Politiet har derimot hjemmel til å dele taushetsbelagte opplysninger for å fremme mottakerorganets oppgaver etter lov. Denne adgangen fremgår av politiregisterloven § 30 og § 31, jf. politiregisterforskriften § 9-6. Utlevering av opplysninger etter bestemmelsene må være nødvendig og forholdsmessig. Den konkrete delingsadgangen fremgår av politiregisterforskriften og omfatter en rekke offentlige organer som kan ha en rolle i å forebygge kriminalitet som begås av barn og unge, voldelig ekstremisme og vold og overgrep i nære relasjoner. For eksempel har politiet en utleveringsadgang til Nav i forbindelse med Navs oppgaver etter sosialtjenesteloven, barnevernsmyndighetene og virksomheter som yter tjenester etter spesialisthelsetjenesteloven og helse- og omsorgstjenesteloven.58

Politiets opplysningsrett ved avvergende og forebyggende virksomhet fremgår av politiregisterloven § 27. Bestemmelsen lyder slik:

Taushetsplikten er ikke til hinder for at politiet utleverer opplysninger, dersom det er nødvendig for å avverge et lovbrudd.

Taushetsplikten er heller ikke til hinder for at opplysninger utleveres til

1. offentlige organer, for å forebygge lovbrudd, eller

2. private, dersom det er nødvendig for å forebygge lovbrudd og andre løsninger må antas å være utilstrekkelige

Utlevering må uansett være forholdsmessig i den konkrete situasjon, og det skal særlig legges vekt på om opplysningene formidles til en mottaker som er underlagt taushetsplikt, hvordan det kan forventes at mottaker benytter opplysningene og om opplysningene etter sin art eller kilde er beheftet med usikkerhet. Dersom det er mulig og hensiktsmessig å varsle den registrerte, bør dette gjøres før utlevering skjer.

Taushetsplikten er heller ikke til hinder for at politiet utleverer opplysninger til andre offentlige organer og institusjoner som inngår i et kriminalitetsforebyggende samarbeid når det er nødvendig for å forebygge kriminalitet. Bestemmelsen i tredje ledd kommer til anvendelse.

Utlevering av opplysninger etter annet ledd skal besluttes av den behandlingsansvarlige. Opplysningene skal fortrinnsvis utleveres i skriftlig form. Den behandlingsansvarlige skal nedtegne hvilke opplysninger som utleveres, hvem de utleveres til og årsaken til at de utleveres. Dersom opplysningene er ikke-verifisert, skal dette fremgå særskilt. Nedtegningsplikten gjelder også for utlevering av opplysninger etter første ledd.

Etter bestemmelsens første ledd kan det utleveres ellers taushetsbelagte opplysninger for å «avverge» lovbrudd. I motsetning til forebygging, forutsetter avverging mer konkret og troverdig informasjon om at en straffbar handling vil bli begått, samt at utførelsen er forholdsvis nært forestående.59 Utleveringen etter politiregisterloven § 27 første ledd kan besluttes av den enkelte polititjenesteperson.60

Ved deling av taushetsbelagte opplysninger til offentlige organer for å forebygge kriminalitet har politiet to forskjellige delingshjemler i politiregisterloven § 27. Etter første ledd nr. 1 kan det deles taushetsbelagte opplysninger til offentlige organer for å forebygge lovbrudd. Bestemmelsen må leses i samsvar med politiregisterforskriften § 9-3 første ledd og forholdsmessighetsvurderingen i politiregisterloven § 27 tredje ledd. Politiregisterforskriften § 9-3 stiller krav om at utlevering må være nødvendig. I denne vurderingen skal det vektlegges om politiet har «objektive holdepunkter for at lovbrudd av en viss alvorlighet vil bli begått» og at utlevering til et offentlig organ vil kunne forhindre lovbruddet. Delingshjemmelen vil dermed ikke være anvendbar for deling av taushetsbelagte opplysninger på et tidlig stadium og forutsetter at den antatte gjerningspersonen har, til en viss grad, planer om å gjennomføre en straffbar handling eller at politiet har andre objektive holdepunkter for at en straffbar handling kan bli begått.

For informasjonsdeling i tverretatlige samarbeidsmodeller er politiregisterloven § 27 fjerde ledd mer aktuell. Denne bestemmelsen stiller ikke krav om at forebyggingen må knytte seg til konkrete straffbare handlinger, men kan knytte seg til kriminalitetsforebygging mer generelt.61 Opplysningene som deles kan være knyttet til enkeltpersoner og miljøer, eller være av mer politistrategisk art.62

For å benytte fjerde ledd som grunnlag for deling av ellers taushetsbelagte opplysninger, må de offentlige organene som mottar informasjonen «inngå i et kriminalitetsforebyggende samarbeid». Forarbeidene til lovendringen benytter ordlyden «deltakelse i ulike samarbeidsfora».63 Loven og forarbeidene stiller ikke noe krav til hvordan et slikt samarbeid er opprettet eller organisert, men lovens ordlyd tolkes dithen at det kreves et formalisert samarbeid som er etablert enten ved avtale eller ved en fast etablering over noe tid.

Et annet relevant spørsmål er hvor tidlig i en kriminell utvikling det kan deles informasjon etter politiregisterloven § 27 fjerde ledd. Inngangsvilkåret etter bestemmelsen er at delingen er «nødvendig for å forebygge kriminalitet». Ordlyden nødvendig tilsier at det må kreves en viss mistanke og risiko for at det vil bli begått kriminalitet i fremtiden og at denne informasjonsdelingen kan ha betydning for å forhindre dette. Uttalelsen i forarbeidene om at forslaget er «ment å bidra til å eliminere de omtalte uklarhetene ved å tydeliggjøre at politiet har adgang til å utlevere opplysninger med det formål å forebygge kriminalitet uten at dette nødvendigvis er knyttet til konkrete lovbrudd», kan trekke i retning av at det kan deles informasjon forholdsvis tidlig i en uheldig utvikling hos en enkeltperson.

Kravet om forholdsmessighet i politiregisterloven § 27 tredje ledd gjelder for slik utlevering samt forholdsmessighetskravet i politiregisterforskriften § 4-2, jf. politiregisterforskriften § 9-3 tredje ledd. I nødvendighetskravet etter politiregisterforskriften § 4-2 skal det foretas en konkret vurdering der det legges vekt på formålet med utleveringen, hvilke opplysninger som skal utleveres, om utleveringen gjelder alvorlig eller mindre alvorlig kriminalitet og antallet personer som får tilgang til opplysningene.

Ved deling til en offentlig aktør som ikke inngår i et kriminalitetsforebyggende samarbeid, er politiregisterloven § 30 aktuell. Etter politiregisterloven § 30 første ledd kan opplysninger utleveres til «andre offentlige organer i deres interesse, dersom dette er nødvendig for å fremme mottakerorganets oppgaver etter lov eller for å hindre at virksomhet blir utøvd på en uforsvarlig måte». Deling etter denne bestemmelsen må være forholdsmessig, og skal fortrinnsvis utleveres i skriftlig form, jf. politiregisterloven § 30 andre ledd, jf. § 27 tredje ledd, jf. § 27 femte ledd. Slik deling vil innebære et unntak fra formålsbegrensningsprinsippet i personvernretten. Et eksempel på når det kan deles opplysninger etter § 30, er hvis politiet vet at to elever på en skole er i fare for å utøve vold mot hverandre. I et slik tilfelle vil politiet kunne dele denne informasjonen med skolen, slik at skolen eksempelvis kan være mer på vakt, eller plassere de to elevene i forskjellige klasser.

Hovedregelen er at det er den behandlingsansvarlige som kan beslutte at ellers taushetsbelagte opplysninger skal kunne deles, jf. politiregisterloven § 27 femte ledd. Det gjelder et unntak fra dette utgangspunktet for politiregisterloven § 27 første ledd, der den enkelte polititjenesteperson kan utlevere ellers taushetsbelagte opplysninger for å avverge lovbrudd.

3.4 Inngrepsforbud: Menneskerettslige og folkerettslige forpliktelser til å ivareta privatliv og personvern

3.4.1 Innledning

Retten til respekt for privatlivet og personopplysningsvernet etter EMK, Grunnloven og Barnekonvensjonen har betydning for adgangen til å dele personopplysninger og opplysninger om noens personlige forhold mellom offentlige etater. I det følgende redegjøres det for det overordnede rettighetsvernet etter disse rettighetsnormene og konvensjonene.64

3.4.2 Grunnloven § 102

Deling av taushetsbelagte opplysninger og personopplysninger vil kunne utgjøre et inngrep i retten til privatliv. Grunnloven § 102 har følgende ordlyd:

Enhver har rett til respekt for sitt privatliv og familieliv, sitt hjem og sin kommunikasjon. Husransakelse må ikke finne sted, unntatt i kriminelle tilfeller.

Statens myndigheter skal sikre et vern om den personlige integritet.

Ved Grunnlovsrevisjonen i 2014 ble det klarlagt at behandling av personopplysninger kan utgjøre et inngrep i rettighetsvernet etter § 102.65 Informasjon som er taushetsbelagt fordi den knytter seg til noens personlige forhold vil ofte være følsomme og sensitive personopplysninger i kjernen av rettighetsvernet. For deling av personopplysninger om barn må Grunnloven § 102 tolkes i samsvar med Grunnloven § 104 andre ledd om at barnets beste skal være et grunnleggende hensyn ved handlinger som berører barn.

I høyesterettspraksis er det lagt til grunn at det må innfortolkes en begrensningsadgang tilsvarende EMK artikkel 8 nr. 2 i Grunnloven § 102.66 For vernet etter Grunnloven knyttet til behandling av personopplysninger i form av deling mellom ulike offentlige organer, vil begrensningene som følger av EMK artikkel 8 nr. 2 være sentrale. Hvis et inngrep i grunnlovsvernet har tilstrekkelig hjemmel, tjener et legitimt formål og ikke er uforholdsmessig, er Grunnloven § 102 ikke til hinder for tiltaket.67 EMDs praksis knyttet til EMK artikkel 8 vil etter Høyesteretts praksis være sentral også for rettighetsvernet etter Grunnloven § 102.68 I det følgende legges det derfor størst vekt på å fremstille adgangen til å gjøre inngrep i rettighetene etter EMK artikkel 8.

3.4.3 EMK artikkel 8

Etter EMK artikkel 8 har enhver «rett til respekt for sitt privatliv og familieliv, sitt hjem og sin korrespondanse».

Hjemmelen for rettmessig å gripe inn i rettighetsvernet følger av bestemmelsens andre ledd. Etter EMK artikkel 8 nr. 2 kan det foretas inngrep i rettigheten dersom det er «i samsvar med loven» og er «nødvendig i et demokratisk samfunn av hensyn til «den nasjonale sikkerhet, offentlig trygghet eller landets økonomiske velferd, for å forebygge uorden eller kriminalitet, for å beskytte helse eller moral, eller for å beskytte andres rettigheter og friheter».

Behandling av personopplysninger av en statlig eller offentlig myndighet vil som hovedregel utgjøre et inngrep i retten til privatliv etter EMK artikkel 8. I saken L.B. mot Ungarn uttalte EMD:

The Court notes that the right to protection of personal data is guaranteed by the right to respect for private life under Article 8. […] In determining whether the personal information retained by the authorities involves any private-life aspects, the Court will have due regard to the specific context in which the information at issue has been recorded and retained, the nature of the records, the way in which these records are used and processed and the results that may be obtained (…).69

For at personopplysninger skal være vernet av EMK artikkel 8, og for at behandlingen av dem skal utgjøre et inngrep, må personopplysningene «involve any private-life aspects».70 I vurderingen av om personopplysningene relaterer seg til enkeltpersoners privatliv, er den konkrete konteksten rundt innsamlingen av informasjonen, karakteren av personopplysningene, innsamlingsmetodene og resultatet fra behandlingen relevant.71 For behandling av personopplysninger som i utgangspunktet er taushetsbelagt i form av deling mellom ulike organer, vil alle de nevnte momentene tilsi at behandlingen vil relatere seg til enkeltpersoners privatliv. Tverretatlig informasjonsdeling av personopplysninger, vil dermed, som hovedregel, utgjøre et inngrep etter EMK artikkel 8.

En dom fra EMD som er relevant for spørsmålet om deling av personopplysninger mellom offentlige myndigheter kan utgjøre et separat inngrep etter EMK artikkel 8, er Ships Waste Oil Collector B.V. mot Nederland.72 Saken omhandlet et nederlandsk selskap som håndterte skipsavfall. I forbindelse med etterforskning av miljøkriminalitet, fikk nederlandsk politi adgang til å iverksette kommunikasjonskontroll overfor selskapets representanter. I tilknytning til kommunikasjonskontrollen fikk politiet mistanke om ulovlig prissamarbeid, og oversendte en nedtegnelse av opplysningene samt lydopptak til nederlandske konkurransemyndigheter. Oversendelsen skjedde i samsvar med den nederlandske politiregisterloven. Selskapet ble senere ilagt et administrativt overtredelsesgebyr for brudd på konkurranseregelverket. Etter behandlingen i det nederlandske rettssystemet, ble saken brakt inn for EMD. Spørsmålet for EMD var om videregivelsen av personopplysningene innhentet for et formål av en offentlig myndighet til en annen offentlig myndighet for et annet formål utgjorde et eget inngrep i EMK artikkel 8, og om inngrepet i så fall var forholdsmessig.

EMD kom til at den opprinnelige innsamlingen av personopplysningene utgjorde et inngrep i EMK artikkel 8 og at videregivelsen til en annen offentlig myndighet utgjorde et separat inngrep i EMK artikkel 8.73 I vurderingen av om inngrepet var forholdsmessig, vektla EMD at videregivelsen var i tråd med nederlandsk rett, at det forfulgte et legitimt formål, var nødvendig og ikke gikk lenger enn nødvendig.74 Saken gjaldt overvåkning i form av kommunikasjonskontroll og inngrepet er dermed i kjernen av artikkel 8-vernet. Det som er særlig relevant i relasjon til tverretatlig informasjonsdeling, er at videregivelsen av personopplysninger fra en myndighet til en annen kan utgjøre et separat inngrep i privatlivet etter EMK artikkel 8. Standpunktet er også fulgt opp i annen praksis fra EMD.75 Det taler for at slik deling av informasjon som utgjør personopplysninger trenger en eksplisitt hjemmel i lov og må være forholdsmessig, både på regelnivå og i det konkrete tilfellet.

Taushetsbelagte opplysninger kan både være knyttet til noens personlige forhold, jf. forvaltningsloven § 13 første ledd eller noens legems- eller sykdomsforhold, jf. helsepersonelloven § 21. EMD har avsagt en rekke dommer om deling av helseopplysninger mellom offentlige organer og EMK artikkel 8. I dommen L.L. mot Frankrike kom EMD til at bruk av helseopplysninger av en domstol i en sak om skilsmisse utgjorde et inngrep i artikkel 8.76 EMD uttalte at helseopplysninger utgjør en sentral kjerne av EMK artikkel 8 og at:

The confidentiality of health data is a vital principle in the legal systems of all the Contracting Parties to the Convention. Consequently, domestic law must therefore afford appropriate safeguards to prevent any communication or disclosure of personal health data as may be inconsistent with the guarantees in Article 8 of the Convention.77

Deling av helseopplysninger, også mellom offentlige myndigheter, må dermed kun skje i en utstrekning som er strengt nødvendig for delingsformålet. Gjennomgående i EMDs praksis blir viktigheten av konfidensialitet til helseopplysninger fremhevet både av hensyn til pasientens privatliv,78 men også for å verne tilliten til helsepersonellprofesjonene og helsevesenet generelt.79

En dom fra EMD om tilgang til helseopplysninger i et kriminalitetsforebyggende perspektiv er saken Kotilainen mfl. mot Finland.80 Saken handlet særlig om forholdet mellom statens positive forpliktelse til å forebygge kriminalitet og tap av menneskeliv etter EMK artikkel 2 og statens negative plikt til å ikke krenke EMK artikkel 8. En 22 år gammel finsk student hadde skutt og drept ti personer på en skole i Finland og deretter tatt sitt eget liv. Gjerningspersonen hadde omfattende kontakt med helsevesenet knyttet til sine psykiske helseutfordringer før hendelsen. De etterlatte hevdet at Finland hadde brutt den positive plikten etter EMK artikkel 2 fordi gjerningspersonens helseopplysninger ikke var innhentet før han fikk utstedt våpentillatelse. EMD uttalte at:

[w]hile there are undoubtedly many circumstances in which it is necessary and justified for the police authorities to be able to obtain certain medical data in order to carry out their functions in law enforcement and crime prevention, access by the police to an individual’s medical data cannot be a matter of routine. Such access must remain subject to specific requirements of necessity and justification based on the concrete circumstances.81

Etter EMDs praksis kan en nasjonal hjemmel dermed åpne for at politiet kan ha tilgang til helseopplysninger av hensyn til kriminalitetsforebygging, men nødvendigheten og forholdsmessigheten av delingen må vurderes konkret i hvert enkelt tilfelle. Tilgangen til helseopplysninger kan ikke «be a matter of routine».

3.4.4 Barnekonvensjonen

Ekspertgruppens mandat knytter seg blant annet til forebygging av kriminalitet som begås av barn og unge. En del av målgruppen for forebyggingen vil derfor være personer under 18 år som er vernet av barnekonvensjonen.82

Etter barnekonvensjonen artikkel 16 har barn rett til beskyttelse mot vilkårlig inngrep i privatlivet. Bestemmelsen lyder slik:

1. Ingen barn skal utsettes for vilkårlig eller ulovlig innblanding i sitt privatliv, sin familie, sitt hjem eller sin korrespondanse, eller for ulovlige angrep mot sin ære eller sitt omdømme.

2. Barnet har rett til lovens beskyttelse mot slik innblanding eller slike angrep.

Begrepene «vilkårlig» eller «privatliv» er ikke definert i barnekonvensjonen. I barnekonvensjonens generelle kommentar om barnets rettigheter fremgår det at innblanding i barns privatliv trenger hjemmel i lov, må oppfylle et legitimt formål, understøtte prinsippet om dataminimering, må ta i betraktning hensynet til barnets beste og ikke være i konflikt med bestemmelsene i eller formålet med barnekonvensjonen.83

Dersom adgangen til å dele personopplysninger om personer under 18 år mellom ulike organer følger av lov, oppfyller et legitimt formål og tar i betraktning hensynet til barnets beste, vil inngrepet i barnets privatliv ikke være vilkårlig. Inngrepet vil i så fall ikke være i strid med barnekonvensjonen artikkel 16.

Barneombudet har utarbeidet en veileder for hvordan barnets beste kan vurderes i individuelle saker.84 Etter veilederen kan en slik vurdering foretas i fire steg: vite, vurdere, vekte og vise. Det sentrale er å kartlegge konsekvensene for barnet ved å dele informasjon, å inkludere barnet gjennom medvirkning, å vurdere konsekvensene av handlingen man vurderer å gjøre, vekte hensynet til barnet opp mot andre relevante hensyn og å dokumentere disse vurderingene i prosessen for ettertiden.

I tillegg til å ha selvstendig betydning kan også Barnekonvensjonen gi bidrag til tolkningen av EMK. Tolkningen av EMK må harmoniseres med internasjonale rettighetskonvensjoner som barnekonvensjonen. EMD har uttalt at «the positive obligations that Article 8 [ECHR] lays on the contracting states (…) must be interpreted in the light of the Convention on the Rights of the Child (…)».85 Retten som barn har til medvirkning og prinsippet om barnets beste, som ikke følger direkte av EMK, må dermed harmoniseres med retten til privatliv etter EMK artikkel 8, ved deling av barns personopplysninger.

Barnekonvensjonen artikkel 3 inneholder et krav om at ved alle handlinger som berører barn, skal barnets beste være et grunnleggende hensyn. Videre inneholder barnekonvensjonen artikkel 12 nr. 1 et krav om at konvensjonspartene skal garantere at barn som er i stand til å danne seg egne synspunkter, har rett til å gi fritt uttrykk for sine synspunkter i alle forhold som berører barnet. Etter artikkel 12 nr. 2 har barnet en særlig rett til å bli hørt i «enhver rettslig og administrativ saksbehandling som angår barnet, enten direkte eller gjennom en representant eller et egnet organ, på en måte som er i samsvar med saksbehandlingsreglene i nasjonal rett».

Prinsippet om barnets beste og barnets rett til medvirkning etter barnekonvensjonen vil ha særlig betydning for tverretatlig informasjonsdeling for å forebygge kriminalitet som begås av barn og unge. Ved samtykkebasert deling av personopplysninger om barn, vil barns rett til medvirkning ha særlig betydning. Barn under 18 år har ikke rettslig handleevne, jf. vergemålsloven § 9. Samtykke til deling av personopplysninger og samtykke til opphevelse av taushetsplikten etter forvaltningsloven vil utgjøre en rettslig handling. Selv om barnet ikke har adgang til selv å samtykke på egne vegne etter vergemålsloven, vil barnet ha en rett til å gi uttrykk for egne synspunkter om et eventuelt samtykke i samsvar med «dets alder og modenhet». Det gjelder egne aldersgrenser for samtykke til deling av helseopplysninger.86

I den syvende periodiske evalueringen av Norge oppstiller FNs barnekomité en anbefaling knyttet til informasjonsdeling:

[T]he Committee recommends that the State Party: Guarantee that children are able to interact with services without parental consent, and that they are able to receive information and express their views before information about them is shared, unless their best interests are affected.87

Barnekomiteen anbefaler altså at barn får anledning til å bli informert og uttrykke sine synspunkter før opplysninger om dem blir delt, med mindre det å bli informert om delingen ikke vil være til barnets beste.

Oppsummeringsvis har barnekonvensjonen en egen bestemmelse om beskyttelse av barns privatliv. Konvensjonen inneholder også en rett til medvirkning for barn. Retten til medvirkning handler om at barns syn, for eksempel om spørsmål om deling av taushetsbelagte opplysninger og personopplysninger, skal innhentes og vektlegges. Etter intern norsk rett kan barnet ikke selv samtykke til behandling av personopplysninger før fylte 18 år, med unntak for deling av helseopplysninger fra fylte 16 år.88

3.5 Inngrepsadgang: Personopplysningsloven og personvernforordningen

3.5.1 Innledning

Personopplysningsloven gjennomfører EUs personvernforordning i norsk rett, jf. personopplysningsloven § 1. Forebygging av straffbare forhold faller utenfor EØS-avtalens saklige virkeområde, men lovgiver har avgjort at personvernforordningen skal gjelde som norsk rett også utenfor EØS-avtalens virkeområde.89

Personopplysningsloven og personvernforordningen gjelder for «behandling» av «personopplysninger», jf. personvernforordningen artikkel 1. Personopplysninger er enhver opplysning om en identifisert eller identifiserbar fysisk person, jf. personvernforordningen artikkel 4 nr. 1. Flere opplysninger enn det som regnes som personlige forhold og som derfor er underlagt taushetsplikt etter forvaltningsloven, vil regnes som personopplysninger og være under virkeområdet til personvernregelverket. Navn og fødselsnummer vil for eksempel regnes som personopplysninger, selv om slike opplysninger ikke er underlagt taushetsplikt, jf. forvaltningsloven § 13 andre ledd.90

«Behandling» er legaldefinert i personvernforordningen artikkel 4 nr. 1 som «enhver operasjon som gjøres med personopplysninger, enten automatisert eller ikke». Selve delingen av personopplysninger og taushetsbelagte opplysninger fra et forvaltningsorgan til et annet organ vil regnes som behandling.91

Personvernforordningen gjelder ikke for behandling av personopplysninger som utføres av vedkommende myndigheter med henblikk på å forebygge, etterforske, avsløre eller straffeforfølge straffbare forhold, jf. personvernforordningen artikkel 2 nr. 2. Som vedkommende myndigheter etter norsk rett regnes politiet, påtalemyndigheten og straffegjennomførerne, kriminalomsorgen og konfliktrådet.92 Politiets og påtalemyndighetens behandling av personopplysninger reguleres av politiregisterloven og politiregisterforskriften.93 Behandling av personopplysninger av andre enn politiet i det kriminalitetsforebyggende arbeidet, for eksempel en kommune eller et statlig forvaltningsorgan, vil derimot reguleres av personopplysningsloven og personvernforordningen.

I det følgende vil noen av de mest sentrale bestemmelsene i personvernregelverket for behandling av personopplysninger i form av tverretatlig informasjonsdeling gjennomgås. Formålet med gjennomgangen er å fremstille gjeldende rett og å klarlegge adgangen etter personvernregelverket til å endre gjeldende rett.

3.5.2 Formålsbegrensningsprinsippet og informasjonsdeling

Formålet med tverretatlig informasjonsdeling om enkeltpersoner i kriminalitetsforebyggende samarbeid vil typisk være at informasjon som de ulike organene har, skal kunne vurderes i sammenheng og gi grunnlag for en bedre vurdering av fremtidig risiko for kriminalitet. Videre er formålet med slik informasjonsdeling at det kan settes i verk tiltak for å hindre at risikoen for kriminalitet materialiserer seg. Organene som deler personopplysninger og taushetsbelagte opplysninger vil ofte ha fått tilgang til informasjonen for et annet formål enn kriminalitetsforebygging. En skole har for eksempel tilgang på opplysninger om elever for å legge til rette for at barn skal få grunnskoleopplæring etter opplæringslova, ikke for å forebygge kriminalitet i et lokalsamfunn. Informasjonsdeling for å forebygge kriminalitet vil dermed kunne innebære et unntak fra formålsbegrensingsprinsippet i personvernforordningen artikkel 5 nr. 1 bokstav b.

Formålsbegrensningsprinsippet har slik ordlyd:

[Personopplysninger skal] samles inn for spesifikke, uttrykkelig angitte og berettigede formål og ikke viderebehandles på en måte som er uforenlig med disse formålene (…) (formålsbegrensning).

For å avgjøre om et formål er uforenelig med innhentingsformålet, skal det tas hensyn til kriteriene som er opplistet i personvernforordningen artikkel 6 nr. 4:

1. enhver forbindelse mellom formålene som personopplysningene er blitt samlet inn for, og formålene med den tiltenkte viderebehandlingen,

2. i hvilken sammenheng personopplysningene er blitt samlet inn, særlig med hensyn til forholdet mellom de registrerte og den behandlingsansvarlige,

3. personopplysningenes art, især om særlige kategorier av personopplysninger behandles, i henhold til artikkel 9, eller om personopplysninger om straffedommer og lovovertredelser behandles, i henhold til artikkel 10,

4. de mulige konsekvensene av den tiltenkte viderebehandlingen for de registrerte,

5. om det foreligger nødvendige garantier, som kan omfatte kryptering eller pseudonymisering.

Personopplysninger som behandles for et uforenelig formål må ha et viderebehandlingsgrunnlag. Et slikt viderebehandlingsgrunnlag kan enten være den registrertes samtykke eller «medlemsstatens nasjonale rett som utgjør et nødvendig og forholdsmessig tiltak i et demokratisk samfunn for å sikre oppnåelse av målene nevnt i artikkel 23 nr. 1». Personvernforordningen artikkel 23 inneholder kravene til nasjonale unntak fra personvernforordningen. Forebygging av straffbare forhold er et av målene nevnt i personvernforordningen artikkel 23 nr. 1, jf. artikkel 23 nr. 1 bokstav d.

Et sentralt spørsmål er om opplysninger innhentet av et organ som organet deretter ønsker å dele i et tverretatlig samarbeid vil utgjøre viderebehandling for et uforenelig formål. Dersom viderebehandlingen er til et forenelig formål, trenger ikke den behandlingsansvarlige et nytt behandlingsgrunnlag for delingen av personopplysningene. I et slikt tilfelle vil den forenelige behandlingen være dekket av det opprinnelige behandlingsgrunnlaget. Dette kan illustreres med et eksempel: Problemstillingen er om skolens deling med barnevernet for å hindre en negativ kriminalitetsutvikling er forenelig med skolens behandlingsgrunnlag etter opplæringsloven. Hvis det er forenelig, trenger ikke skolen et eget behandlingsgrunnlag for behandlingen i form av delingen. Hvis det er uforenlig, trenger skolen et eget behandlingsgrunnlag for slik deling.

For deling av personopplysninger mellom ulike forvaltningsorganer for kriminalitetsforebygging, er det flere tolkningsmomenter som taler for at slik viderebehandling er uforenelig med innsamlingsformålet og at det derfor er nødvendig med et viderebehandlingsgrunnlag.

Henvisningen til at oppnåelsen av et av målene i artikkel 23 krever et viderebehandlingsgrunnlag i artikkel 6 nr. 4, tilsier at viderebehandling av offentlige etater for kriminalitetsforebygging vil anses som et uforenlig formål. Den eksplisitte opplistingen av kriminalitetsforebygging i artikkel 23 nr. 1 bokstav d) som et formål som kan begrunne et unntak, taler for at viderebehandling for kriminalitetsforebygging forutsetter et viderebehandlingsgrunnlag.

Etter personvernforordningen artikkel 6 nr. 4 tolket i lys av fortalepunkt nr. 50 til personvernforordningen er de rimelige forventningene til den registrerte for viderebehandlingen et relevant vurderingskriterium i forenlighetsvurderingen. Generelt sett vil viderebehandling for kriminalitetsforebygging fra ansatte i organer pålagt taushetsplikt til andre organer ikke være innenfor de registrertes rimelige forventninger.

Skjevheten i styrkeforholdet mellom en enkeltperson og offentlige myndigheter, eventuell viderebehandling av særlige kategorier personopplysninger og eventuelle konsekvenser for enkeltpersoner av viderebehandlingen,94 tilsier at viderebehandling for kriminalitetsforebygging ikke er forenelig med innsamlingsformålet.

I fortalepunkt nr. 50 til personvernforordningen fremgår følgende om viderebehandling for kriminalitetsforebygging:

Dersom den behandlingsansvarlige avdekker mulige straffbare handlinger eller trusler mot den offentlige sikkerhet og overfører relevante personopplysninger i enkeltstående eller flere tilfeller som gjelder samme straffbare handling eller trusler mot den offentlige sikkerhet, til en vedkommende myndighet, bør dette anses for å være i den behandlingsansvarliges berettigede interesse. En slik overføring i den behandlingsansvarliges berettigede interesse eller viderebehandling av personopplysninger bør være forbudt dersom behandlingen ikke er forenlig med en rettslig, yrkesmessig eller annen bindende taushetsplikt.

Det siterte fra fortalen må antas å gjelde viderebehandling for å anmelde avdekkede straffbare handlinger til politiet. Informasjonsdeling for kriminalitetsforebygging vil i mindre grad enn anmeldelser gjelde konkrete straffbare handlinger og i større grad mistanker og risiko om mulig uheldig utvikling. Slik viderebehandling for kriminalitetsforebygging på et tidlig stadium vil dermed kreve et viderebehandlingsgrunnlag i nasjonal rett, og ikke anses som å være i tråd med det opprinnelige behandlingsgrunnlaget.

Det finnes noen lovendringer og lovforslag om viderebehandling av personopplysninger og viderebehandlingsgrunnlag i norsk rett som har visse likhetstrekk med tverretatlig informasjonsdeling for kriminalitetsforebygging. En arbeidsgruppe nedsatt av Justis- og beredskapsdepartementet konkluderte med at tverretatlig deling95 av taushetsbelagte opplysninger for å forebygge arbeidslivskriminalitet krevde et viderebehandlingsgrunnlag i nasjonal rett.96 I større grad enn ved forebygging av kriminalitet som begås av barn og unge, vold og overgrep i nære relasjoner og voldelig ekstremisme, har organene underlagt akriminformasjonsforskriften kontroll- og forebygging av lovovertredelser som formål. Det taler for at behandling av personopplysninger for å forebygge kriminalitetsområdene i ekspertgruppens mandat krever et viderebehandlingsgrunnlag. Ekstremismekommisjonen konkluderte også med at tverretatlig informasjonsdeling for å forebygge voldelig ekstremisme vil kreve et viderebehandlingsgrunnlag i nasjonal rett for å være i tråd med personvernforordningen.97 Videre ble det også lagt til grunn av Arbeids- og inkluderingsdepartementet at informasjonsdeling i den særskilte innsatsen mot negativ sosial kontroll krever et viderebehandlingsgrunnlag.98

Ekspertgruppen konkluderer etter dette med at tverretatlig informasjonsdeling for forebygging av kriminalitet som begås av barn og unge, vold og overgrep i nære relasjoner og voldelig ekstremisme forutsetter et eget viderebehandlingsgrunnlag i nasjonal rett for å være i tråd med personvernforordningen.

Det finnes to ulike typer viderebehandlingsgrunnlag i personvernforordningen artikkel 6 nr. 4: Samtykke og unionsretten eller medlemsstatenes nasjonale rett. I punkt 3.5.3 vil adgangen til å benytte samtykke som behandlingsgrunnlag tolkes. Tolkingen vil også gjelde samtykke som viderebehandlingsgrunnlag. Viderebehandlingsgrunnlag i nasjonal rett må utgjøre et nødvendig og forholdsmessig tiltak i demokratiske samfunn, jf. artikkel 6 nr. 4. Adgangen til å benytte en lovhjemmel som rettslig grunnlag for viderebehandling tolkes i punkt 3.5.4.

3.5.3 Samtykke som behandlingsgrunnlag

Samtykke som taushetspliktsunntak etter forvaltningsloven, vil samtidig måtte oppfylle kravene til samtykke etter personvernforordningen for å gi grunnlag for å dele taushetsbelagte opplysninger og personopplysninger.99 Et samtykke er legaldefinert i personvernforordningen artikkel 4 nr. 11 som «enhver frivillig, spesifikk, informert og utvetydig viljesytring fra den registrerte der vedkommende ved en erklæring eller en tydelig bekreftelse gir sitt samtykke til behandling av personopplysninger som gjelder vedkommende».

Bruk av samtykke som behandlingsgrunnlag for behandling av personopplysninger ved tverretatlig informasjonsdeling for kriminalitetsforebygging, kan særlig støte an mot frivillighetskravet i artikkel 4 nr. 11.100 I fortalepunkt nr. 43 til personvernforordningen fremgår følgende:

For å sikre at et samtykke gis frivillig bør det ikke utgjøre et gyldig rettslig grunnlag for behandling av personopplysninger i et bestemt tilfelle dersom det er en klar skjevhet mellom den registrerte og den behandlingsansvarlige, særlig dersom den behandlingsansvarlige er en offentlig myndighet og det derfor er usannsynlig at samtykket er gitt frivillig med hensyn til alle omstendigheter som kjennetegner den bestemte situasjonen.

Et fortalepunkt er ikke rettslig bindende, men gir bidrag til tolkingen av den bindende delen av forordningen.101 Presumsjonen som oppstilles i fortalepunkt 43 om at samtykke som blir gitt til «offentlig myndighet» ikke er frivillig, bidrar til forståelsen av den rettslige bindende ordlyden «frivillig» i personvernforordningen artikkel 4 nr. 11. Den norske ordlyden «bør» i fortalepunkt nr. 43 skiller seg fra den engelske ordlyden «should102 not».103 Det er antatt både i rettspraksis fra EU-domstolen,104 retningslinjer fra det europeiske personvernrådet105 og i internasjonal106 og norsk juridisk teori107 at offentlige myndigheter, i de aller fleste tilfeller, ikke kan benytte samtykke som behandlingsgrunnlag for behandling av personopplysninger som et ledd i myndighetsutøvelse.

For tverretatlig informasjonsdeling av taushetsbelagte opplysninger som også er personopplysninger kreves det at et samtykke etter forvaltningsloven § 13 a nr. 1 må være et gyldig samtykke etter personvernforordningen for at det skal gi grunnlag for deling.108 Når offentlige myndigheter ber om samtykke, er det en presumsjon for at et samtykke ikke er frivillig avgitt etter personvernforordningen. I forarbeidene til forvaltningsloven 2025 henvises det til en veileder fra Det europeiske personvernrådet (EDPB) for å eksemplifisere i hvilke tilfeller det offentlige kan benytte samtykke fra den registrerte som behandlingsgrunnlag.109 Eksemplene som gis er samtykke til å behandle personopplysninger for en kommune for å informere om veivedlikehold på e-post, samtykke til frivillig informasjonsdeling mellom en lokal og en regional offentlige myndighet for å behandle en søknad knyttet til fast eiendom og samtykke til en offentlig skole til å trykke fotografier av elevene i en skolefotokatalog.110

Eksemplene i forarbeidene til forvaltningsloven kjennetegnes av at de gjelder mindre sensitive personopplysninger og behandling av personopplysninger for langt mindre inngripende formål enn tverretatlig informasjonsdeling for forebygging av kriminalitet. Eksemplene kan ikke tas til inntekt for at samtykke kan utgjøre et gyldig behandlingsgrunnlag for informasjonsdeling for vesentlig mer inngripende formål, som for eksempel kriminalitetsforebygging.

Ekspertgruppen forstår gjeldende rett slik at dersom for eksempel en registrert person tar kontakt med det offentlige for å søke om en offentlig ytelse og behandlingen av søknaden krever innhenting av opplysninger fra ulike offentlige registre, kan den registrerte samtykke til at en offentlig myndighet kan dele opplysningene med andre myndigheter. En forutsetning for at samtykke i et slikt tilfelle gir lovlig grunnlag for deling, vil være at søknaden om ytelsen kan behandles også uten samtykke til informasjonsdeling. For deling av personopplysninger som også er taushetsbelagte opplysninger om individer for å forebygge kriminalitet, vil informasjonen som deles knytte seg til kjernen av rettighetsvernet etter Grunnloven § 102, EMK artikkel 8 og personvernforordningen. Samtidig vil styrkeforholdet mellom den registrerte og myndigheten i et tverretatlig samarbeid normalt være skjevt. I forarbeidene til ny forvaltningslov fremheves det at samtykke kan være gyldig som behandlingsgrunnlag for deling mellom offentlige myndigheter, for at den registrerte selv skal slippe å oppgi opplysningene sine til ulike offentlige myndigheter. Situasjonen er annerledes når det skjer etter det offentliges anmodning og i det offentliges interesse for å forebygge kriminalitet.

I fortalepunkt nr. 35 til EUs direktiv 2016/680 fremgår følgende om bruk av samtykke for å behandle personopplysninger for kriminalitetsforebygging:

The performance of the tasks of preventing, investigating, detecting or prosecuting criminal offences institutionally conferred by law to the competent authorities allows them to require or order natural persons to comply with requests made. In such a case, the consent of the data subject, as defined in Regulation (EU) 2016/679, should not provide a legal ground for processing personal data by competent authorities. Where the data subject is required to comply with a legal obligation, the data subject has no genuine and free choice, so that the reaction of the data subject could not be considered to be a freely given indication of his or her wishes.111

«Competent authorities» etter Direktivet regnes som «any other body or entity entrusted by Member State Law to exercise public authority and public powers for the purposes of the prevention (…) of criminal offences». Etter den norske gjennomføringen av Direktivet i politiregisterloven og politiregisterforskriften vil andre aktører enn politiet som inngår i kriminalitetsforebyggende samarbeidsmodeller ikke komme inn under virkeområdet til Direktivet. Andre offentlige myndigheter som har kriminalitetsforebygging som formål, vil komme inn under virkeområdet til personvernforordningen. Det siterte fra fortalen til Direktiv 2016/680 er likevel et utrykk for at samtykke ikke er et egnet behandlingsgrunnlag for kriminalitetsforebygging på grunn av klar skjevhet i styrkeforholdet mellom den registrerte og den behandlingsansvarlige. I tverretatlige samarbeid vil ulike organer utveksle opplysninger delvis for å oppnå ulike formål. Nav vil eksempelvis kunne ha et annet overordnet formål med informasjonsutvekslingen enn en skole. Likevel vil det overordnede formålet med et slikt tverretatlig samarbeid være å forebygge kriminalitet. Det overordnede kriminalitetsforebyggende formålet taler mot at samtykke kan være behandlingsgrunnlag for behandlingen av personopplysninger i form av deling.

En relevant problemstilling er om samtykke kan utgjøre behandlingsgrunnlag for behandling av personopplysninger i form av informasjonsdeling tidlig i en risikoutvikling der en utsatt person selv ber om hjelp fra det offentlige og der formålet med informasjonsdelingen utelukkende er å hjelpe personen. En lignende problemstilling har vært utredet av barne- og familiedepartementet.112 I den aktuelle proposisjonen ble det utredet om samtykke kunne være et gyldig behandlingsgrunnlag for behandling av personopplysninger for frivillige hjelpetiltak på oppvekstområdet i form av fritidsaktiviteter, foreldreveiledning, eller andre støttetilbud for barn og unge og deres foreldre. Slike tiltak kan også virke kriminalitetsforebyggende. Etter å ha fremhevet at samtykke bør unngås som rettslig grunnlag der den behandlingsansvarlige er en offentlig myndighet, uttrykte departementet følgende på side 16 (med videre henvisning til høringsnotatet):

Departementet viste videre til at samtykke kan være et lite egnet behandlingsgrunnlag for enkelte av tiltakene på dette området, fordi det kan foreligge en skjevhet i styrkeforholdet mellom forvaltningen og de personene tiltakene gjelder, jf. forordningens fortalepunkt 43. Det kan være utfordrende å fastslå om samtykke er avgitt frivillig i forordningens forstand, der samtykke er en forutsetning for å oppnå et gode eller et hjelpetiltak. Det kan også være vanskelig å slå fast om kravene til samtykke er tilfredsstillende innfridd fordi familiene, det vil si barn og foreldre som omfattes av tiltakene, kan være i en sårbar og utsatt livssituasjon, og ikke alltid kan forventes å ivareta egne interesser og behov. I tilfeller hvor det er nødvendig å behandle personopplysninger for å gjennomføre tiltakene, og det er tvil om samtykke er tilstrekkelig, mangler det følgelig i dag et klart og tydelig rettslig grunnlag for behandling av personopplysninger.

Gjeldende rett forstås etter dette som om at selv om en offentlig myndighet skal gi et gode eller et hjelpetiltak, vil presumsjonen i fortalepunkt nr. 43 tilsi at det offentlige må ha et annet behandlingsgrunnlag enn samtykke. Selv om samtykke ikke er egnet for behandling av personopplysninger, kan tiltakene som iverksettes av en offentlig myndighet være samtykkebaserte og frivillige.113 Det vises til tilsvarende konklusjon om bruk av samtykke som behandlingsgrunnlag av offentlige myndigheter i en rekke lovforslag og lovproposisjoner.114

Samtykke som behandlingsgrunnlag til informasjonsdeling ble vurdert slik i høringsnotatet til ny lov om forebygging av negativ sosial kontroll:

Utredningen er bl.a. tydelig på at samtykke på generelt grunnlag ikke er et egnet behandlingsgrunnlag ved offentlige organers behandling av personopplysninger i saker om negativ sosial kontroll og æresmotivert vold. De viktigste grunnene er skjevheten i maktforholdet mellom enkeltpersonen og det offentlige organet, og måten personopplysninger i saker om negativ sosial kontroll og æresmotivert vold kan bli delt og benyttet i mange ulike deler av tjenesteapparatet i én og samme sak. En person kan heller ikke samtykke til deling av opplysninger om andre enn seg selv. I saker om negativ kontroll og æresmotivert vold er det ofte nødvendig å behandle opplysninger om andre personer i kretsen til den utsatte.115

Utfordringen med samtykke som behandlingsgrunnlag, viderebehandlingsgrunnlag og unntak fra forbudet mot å behandle særlige kategorier av personopplysninger, knytter seg først og fremst til at det er en offentlig myndighet som er behandlingsansvarlig, og ikke til om formålet med behandlingen er av hensyn til enkeltpersonen selv eller samfunnet. Ved å benytte samtykke som behandlingsgrunnlag for kriminalitetsforebygging, vil det være en klar skjevhet mellom den registrerte og den behandlingsansvarlige, selv om eventuelle tiltak skulle være frivillige og ha som formål å hjelpe personen. Videre vil hjelpen og tiltakene være avhengig av et samtykke til behandling av personopplysninger, noe som kan stride mot personvernforordningens frivillighetskrav.

Oppsummeringsvis vil forvaltningslovens krav til at samtykke skal være reelt og frivillig og personvernforordningens presumsjon om at samtykke avgitt til en offentlig myndighet ikke er frivillig, tilsi at samtykke ikke er et egnet behandlingsgrunnlag for behandling av personopplysninger i form av deling i tverretatlige samarbeid for forebygging av kriminalitet som begås av barn og unge, vold og overgrep i nære relasjoner og voldelig ekstremisme. Eksemplene som er nevnt i forarbeidene til forvaltningsloven om når samtykke kan utgjøre et lovlig delingsgrunnlag for taushetsbelagte opplysninger kjennetegnes ved vesentlig mindre inngripende behandling enn tverretatlig informasjonsdeling for kriminalitetsforebygging.

Frivillighetskravet for samtykke som delingsgrunnlag tilsier at behandlingen av personopplysninger må ha et annet behandlingsgrunnlag i personvernforordningen artikkel 6, for eksempel artikkel 6 (1) bokstav e) og et supplerende rettsgrunnlag i nasjonal rett.

Selv om samtykke ikke utgjør behandlingsgrunnlaget for behandlingen av personopplysninger, kan frivillighet være grunnleggende i tilknytning til eventuelle tiltak i det forebyggende arbeidet generelt. I ekspertgruppens arbeid har de aller fleste aktørene fremhevet viktigheten av involvering av personen opplysningene gjelder og frivillighet fra vedkommendes side. Prinsippet om at forvaltningens brukere skal medvirke ved beslutninger som angår dem selv, vil innebære at opplysningene skal innhentes og deles i størst mulig grad i samarbeid med vedkommende. Dette vil gjelde selv om samtykke ikke utgjør behandlingsgrunnlaget for behandling av personopplysninger. Et krav om brukermedvirkning og samarbeid kan også lovfestes ved hjemmelsbasert deling for kriminalitetsforebygging.116

3.5.4 Særlig om forholdet mellom helsepersonells taushetsplikt og personvernforordningen

Forholdet mellom taushetsplikt for helsepersonell og personvernforordningen krever særlig omtale. Helsepersonell er underlagt en annen lov uten delingshjemlene som følger av forvaltningsloven. Personvernforordningen regulerer behandling av personopplysninger og som utgangspunkt ikke taushetsplikt.117 Taushetsplikten er en personlig plikt. Vurderinger av om taushetsplikten etter helsepersonelloven er til hinder for å dele personopplysninger, må gjøres av den som er pålagt taushetsplikt. Det innebærer at taushetsplikten og unntak fra plikten kan være avgjørende for hvordan personopplysninger kan behandles ved informasjonsdeling.118

Et samtykke til å oppheve taushetsplikten for helseopplysninger etter helsepersonelloven må likevel også oppfylle kravet til samtykke etter personvernforordningen. I forarbeidene til helsepersonelloven er samtykke som delingsgrunnlag for taushetsbelagte helseopplysninger kommentert slik: «[s]amtykke etter helsepersonelloven § 22 vil ikke nødvendigvis oppfylle kravene til gyldig samtykke etter personvernforordningen artikkel 4 nr. 11. Et samtykke som ikke oppfyller kravene, vil ikke gi behandlingsgrunnlag for tilgjengeliggjøring til andre enn pasienten selv eller for mottakerens forskning eller annen bruk av opplysningene. Tilgjengeliggjøringen må da ha et annet behandlingsgrunnlag, for eksempel artikkel 6 nr. 1 bokstav d og artikkel 9 nr. 2 bokstav c».119

EU-kommisjonen har uttalt følgende om å basere behandling av personopplysninger i helsehjelpsammenheng på samtykke:

[T]hat consent is used as a safeguard, rather than as a legal basis for the processing of data in itself. If the processing of data is required in law, as it often is in the case of data collection in a healthcare setting, then usually consent would only be an additional safeguard (the law would be the legal basis for processing).120

I juridisk litteratur fremgår det også at samtykkeordninger vil være lite aktuelle for offentlige myndigheter i helsevesenet for å dele personopplysninger.121 Videre fremgår følgende:

De færreste [EU-]land benytter samtykke alene som behandlingsgrunnlag, noe som både skyldes at det er vanskelig å oppnå gyldighetsvilkårene i denne forbindelse, og fordi pasienter som ikke har evne til å samtykke, har de samme rettigheter til forsvarlig helsehjelp.122

Norge kan være folkerettslig forpliktet til tverretatlig informasjonsdeling for å forebygge vold i nære relasjoner.123 Å kun basere informasjonsdeling i slike tilfeller på pasientens samtykke, kan medføre en risiko for at forebygging avgrenses til tilfeller der pasienten evner å samtykke. En slik løsning kan medføre fare for at Norge ikke oppfyller positive forpliktelser etter EMK.

Samtykke er et eksisterende taushetspliktunntak etter helsepersonelloven. Å basere behandlingen av personopplysninger på et slikt grunnlag ved informasjonsdeling for forebygging, vil medføre en risiko for ikke å oppfylle personvernforordningens krav.

Helseopplysninger er særlige kategorier av personopplysninger etter personvernforordningen artikkel 9.124 For deling av særlige kategorier av personopplysninger er kravet til samtykke strengere, samtykke må være «uttrykkelig», jf. personvernforordningen artikkel 9 nr. 2 bokstav a). Frivillighetsvilkåret vil også kunne være problematisk for deling av helseopplysninger i tverretatlige samarbeid for kriminalitetsforebygging. Samtykke etter helsepersonelloven § 22 er derfor et lite egnet delingsgrunnlag i tverretatlige samarbeid for kriminalitetsforebygging.

En eventuell hjemmel for informasjonsdeling fra helsepersonell av hensyn til forebygging av kriminalitet som begås av barn og unge, vold og overgrep i nære relasjoner og voldelig ekstremisme må fungere både som et unntak fra taushetsplikten og et behandlingsgrunnlag for behandling av personopplysninger. En slik hjemmel må hensynta at Norge kan være folkerettslig forpliktet til å dele informasjon, samtidig som hjemmelen må hensynta de krav til pasientautonomi, selvbestemmelse og konfidensialitetsvern som gjelder for helsepersonell.

3.5.5 Behandlingsgrunnlagene i personvernforordningen artikkel 6 nr. 1 bokstav c) og e)

Personvernforordningen artikkel 6 nr. 1 inneholder seks alternative behandlingsgrunnlag. Punkt 3.5.3 ovenfor konkluderte med at samtykke ikke er et egnet behandlingsgrunnlag for behandling av personopplysninger ved deling i tverretatlige samarbeid for å forebygge kriminalitet. Av de øvrige mulige behandlingsgrunnlagene er det to som er relevante for slike tverretatlige samarbeid.

Personvernforordningen artikkel 6 nr. 1 bokstav f) (berettigede interesser) kan ikke benyttes av offentlige myndigheter som et ledd i utførelsen av deres oppgaver, jf. personvernforordningen artikkel 6 nr. 1 andre ledd. Videre fremstår heller ikke behandlingsgrunnlagene i personvernforordningen artikkel 6 nr. 1 bokstav b) (gjennomføring av avtale) og d) (vitale interesser) som relevante for offentlige organer for informasjonsdeling i tverretatlige samarbeid for forebygging av kriminalitet begått av barn og unge, vold og overgrep i nære relasjoner og voldelig ekstremisme.

De behandlingsgrunnlagene som fremstår som mulige alternativer for tverretatlig deling av personopplysninger er dermed personvernforordningen artikkel 6 nr. 1 bokstav c) eller e).

Personvernforordningen artikkel 6 nr. 1 bokstav c) (rettslig forpliktelse) og e) (oppgave i allmennhetens interesse eller utøvelse av offentlig myndighet) krever begge at behandlingsgrunnlagene har et supplerende rettsgrunnlag i nasjonal rett for at behandlingen skal være lovlig, jf. personvernforordningen artikkel 6 nr. 3.

Forskjellen mellom de to behandlingsgrunnlagene, er at den behandlingsansvarlige må være forpliktet etter nasjonal rett til å dele informasjon for at bokstav c) skal være et gyldig behandlingsgrunnlag. Hvis den behandlingsansvarlige bare har adgang til å dele personopplysninger, altså en opplysningsrett, så er behandlingsgrunnlaget i personvernforordningen artikkel 6 nr. 1 bokstav e) det relevante behandlingsgrunnlaget.

Ved deling hvor det foreligger en opplysningsplikt, vil behandlingen av personopplysninger være lovlig etter personvernforordningen artikkel 6 nr. 1 bokstav c). Et eksempel på deling av personopplysninger på grunn av en rettslig forpliktelse, er hvor vilkårene for avvergingsplikt i straffeloven § 196 eller varslingsplikten etter straffeloven § 287 er oppfylt. Et annet eksempel er at noen som gjør tjeneste eller arbeid for et forvaltningsorgan eller opptrer i medhold av sektorlovene har meldeplikt etter barnevernsloven § 13-2 første eller andre ledd. I slike tilfeller vil representanter for de offentlige myndighetene ha en plikt til å dele opplysninger med enten politiet eller barnverntjenesten. Personvernforordningen artikkel 6 nr. 1 bokstav c) og det supplerende rettsgrunnlaget i nasjonal rett utgjør i slike tilfeller et lovlig behandlingsgrunnlag for behandlingen i form av å dele opplysninger.

Hvis det bare foreligger en opplysningsrett eller en delingsadgang etter nasjonal rett, vil ikke representanter for ulike forvaltningsorganer eller profesjoner være forpliktet til å dele personopplysninger.125 En delingsplikt i norsk rett for tverretatlig informasjonsdeling for å forebygge kriminalitet, må følge av personvernforordningen artikkel 6 nr. 1 bokstav c). Dersom det skal være en delingsadgang, vil behandlingen måtte følge av bokstav e). Hvilket behandlingsgrunnlag som er relevant vil ha konsekvenser for adgangen til å protestere for den registrerte etter personvernforordningen artikkel 21. Den registrerte har rett til å protestere mot behandling i medhold av personvernforordningen artikkel 6 nr. 1 bokstav e), men ikke bokstav c), jf. artikkel 21 nr. 1.

Behandling av personopplysninger vil utgjøre et inngrep i retten til privatliv og personopplysningsvernet. Alle behandlingsgrunnlag må derfor forholde seg til kravene til inngrep etter overordnende rettighetsnormer og til de grunnleggende behandlingsprinsippene i personvernforordningen artikkel 5. Kravene til det supplerende rettsgrunnlaget i nasjonal rett etter personvernforordningen artikkel 6 nr. 1 bokstav e) følger av personvernforordningen artikkel 6 nr. 3 og behandlingsprinsippene.126

Det supplerende rettsgrunnlaget kan følge av lov eller forskrift.127 Forordningen krever ikke en regelverksakt fastsatt av et parlament, men krever at det supplerende rettsgrunnlaget er tydelig, presist og forutsigbart for personer som omfattes av det.128 Etter personvernforordningen artikkel 6 nr. 3 må det supplerende rettsgrunnlaget i norsk rett inneholde formålet med behandlingen og bør inneholde de generelle vilkårene for å behandle personopplysninger, hvilke typer personopplysninger som kan behandles, berørte registrerte, enhetene som personopplysninger utleveres til og formålene med dette, formålsbegrensning, lagringsperioder samt behandlingsaktiviteter og fremgangsmåter for behandling.

De grunnleggende behandlingsprinsippene i personvernforordningen artikkel 5 må også sikres gjennom det supplerende rettsgrunnlaget. Formålsbegrensningsprinsippet, lagringsbegrensningsprinsippet og prinsippet om integritet og konfidensialitet fremgår delvis av kravene til rettsgrunnlaget i personvernforordningen artikkel 6 nr. 3. Det supplerende rettsgrunnlaget må også etterleve prinsippene i artikkel 5 nr. 1 bokstav a) (lovlighet, rettferdighet og åpenhet), c) (dataminimering) og d) (riktighet).

3.5.6 Særlige kategorier av personopplysninger

Noen kategorier av personopplysninger er særlig sensitive og følsomme. Behandling av slike opplysninger inneholder en større risiko for uforholdsmessige inngrep i personers grunnleggende menneskerettigheter, sammenlignet med behandling av alminnelige personopplysninger.129 Utgangspunktet er at de nærmere opplistede kategoriene av personopplysninger i personvernforordningen artikkel 9 nr. 1 er forbudt å behandle, med mindre ett av unntakene i artikkel 9 nr. 2 kommer til anvendelse.

Personvernforordningen artikkel 9 nr. 1 har følgende ordlyd:

Behandling av personopplysninger om rasemessig eller etnisk opprinnelse, politisk oppfatning, religion, filosofisk overbevisning eller fagforeningsmedlemskap, samt behandling av genetiske opplysninger og biometriske opplysninger med det formål å entydig identifisere en fysisk person, helseopplysninger eller opplysninger om en fysisk persons seksuelle forhold eller seksuelle orientering, er forbudt.

For tverretatlig informasjonsdeling for å forebygge kriminalitet som begås av barn og unge, vold og overgrep i nære relasjoner og voldelig ekstremisme, vil særlig opplysninger om etnisk opprinnelse, politisk oppfatning, religion og helseopplysninger i noen tilfeller kunne være relevante å dele. Opplysninger om en persons psykiske helse eller rusmiddelbruk vil for eksempel regnes som helseopplysninger, og dermed som særlige kategorier av personopplysninger.

EU-domstolen har behandlet flere saker om hvor vid definisjonen av særlige kategorier av personopplysninger er. I EU-domstolens dom i sak C-184/20 kom domstolen til at informasjon som kunne benyttes til indirekte å anta fagforeningsmedlemskap, politisk oppfatning og seksuell orientering måtte anses som særlige kategorier av personopplysninger.130 Videre har EU-domstolen også avgjort at opplysninger som fordrer en «intellectual operation involving collation or deduction» for å avsløre opplysninger om en persons helse, vil regnes som en helseopplysning.131

Den vide definisjonen av særlige kategorier av personopplysninger innebærer at svært mye informasjon knyttet til informasjonsdeling for kriminalitetsforebygging kan komme inn under personvernforordningen artikkel 9 om særlige kategorier av personopplysninger. Hvis informasjon som deles i et tverretatlig samarbeid kan settes sammen med annen informasjon og dermed si noe om for eksempel en persons helse, etnisitet eller religion, vil informasjonen som deles kunne falle innenfor definisjonen av særlige kategorier av personopplysninger. Den vide definisjonen av særlige kategorier av personopplysninger vil medføre at en informasjonsdelingshjemmel vil måtte inkludere et lovlig unntak etter artikkel 9 nr. 2 for å kunne utgjøre et praktisk delingsgrunnlag i kriminalitetsforebyggende samarbeid.

Etter personvernforordningen artikkel 9 nr. 2 bokstav g) kan det behandles særlige kategorier personopplysninger dersom behandlingen er «nødvendig av hensyn til viktige allmenne interesser, på grunnlag av unionsretten eller medlemsstatenes nasjonale rett som skal stå i et rimelig forhold til det mål som søkes oppnådd, være forenlig med det grunnleggende innholdet i retten til vern av personopplysninger og sikre egnede og særlige tiltak for å verne den registrertes grunnleggende rettigheter og interesser».

For å identifisere hvilke samfunnsmessige behov som kan begrunne unntak fra forbudet i personvernforordningen artikkel 9 nr. 1, og dermed et inngrep i retten til privatliv og personopplysningsvernet, er det relevant å se hen til hvilke hensyn som kan begrunne inngrep i EMK artikkel 8 og unntaksgrunnene i personvernforordningen artikkel 23. Etter EMK artikkel 8 nr. 2 kan det gripes inn i rettighetsvernet for å «forebygge (…) kriminalitet». Videre hjemler personvernforordningen artikkel 23 nr. 1 bokstav d) en adgang til å fastsette unntak fra rettighetene i personvernforordningen «for å sikre forebygging, etterforskning, avsløring eller straffeforfølgning av straffbare forhold (…)». Forebygging av de straffbare handlingene som er nevnt i mandatet vil kunne anses som en «viktig allmenn interesse» som kan begrunne behandling av særlig kategorier av personopplysninger.

En forutsetning for å benytte personvernforordningen artikkel 9 nr. 2 bokstav g) som unntak for å behandle særlige kategorier av personopplysninger, er at det er nødvendig med slik behandling, at grunnlaget har et supplerende rettsgrunnlag i norsk rett, at behandlingen står i et rimelig forhold til det mål som søkes oppnådd, at rettsgrunnlaget i nasjonal rett er forenelig med det grunnleggende innholdet i personopplysningsvernet og at rettsgrunnlaget sikrer egnede og særlige tiltak for å verne den registrertes rettigheter. Artikkel 9 nr. 2 bokstav g) inneholder dermed både et hjemmelskrav og et krav om at den nasjonale hjemmelen er nødvendig og forholdsmessig.

Siden det nasjonale rettsgrunnlaget vil være et unntak fra et forbud, antas det i juridisk teori at det stilles et relativt strengt krav til klarhet og presisjon i det rettslige grunnlaget.132 Behandling av særlige kategorier av personopplysninger vil utgjøre et inngrep i Grunnloven § 102 og EMK artikkel 8, og også disse rettighetsnormene vil stille krav til klarhet i rettsgrunnlaget. EMDs praksis stiller opp et materielt lovkrav. En lov som gir grunnlag for inngrep i EMK artikkel 8 må være tilstrekkelig tilgjengelig og presis, slik at borgerne kan forutberegne sin rettsstilling og vite når det kan bli delt informasjon om dem.133

Kravet om egnede og særlige tiltak i det nasjonale supplerende rettsgrunnlaget som utgjør unntak etter artikkel 9 nr. 2, vil blant annet kunne sikres med regler om hvilke konkrete særlige kategorier av personopplysninger som kan behandles og hvilke aktører som skal inngå i samarbeidet.

3.5.7 Opplysninger om straffedommer og lovovertredelser

Opplysninger om straffedommer og lovovertredelser er ikke i seg selv regnet som særlige kategorier av personopplysninger etter personvernforordningen artikkel 9.134 Personvernforordningen artikkel 10 har en bestemmelse om slike opplysninger som vil kunne ha betydning for informasjonsdeling i tverretatlige samarbeid for kriminalitetsforebygging. Etter artikkel 10 er hovedregelen at behandling av opplysninger om straffedommer og lovovertredelser kun skal utføres under en offentlig myndighets kontroll. Videre fremgår det av personopplysningsloven § 11 første ledd at personvernforordningen artikkel 9 nr. 2 bokstav g) gjelder tilsvarende for artikkel 10-opplysninger.

Personvernforordningen artikkel 10 vil gjelde behandling av personopplysninger om straffedommer og lovovertredelser av andre enn politiet, for eksempel en kommune. Politiets behandling av slike personopplysninger vil reguleres av politiregisterloven som gjennomfører Direktiv 2016/680, samt politiregisterforskriften.

I tverretatlige samarbeid for kriminalitetsforebygging vil det kunne bli delt en rekke ulike typer opplysninger. Et spørsmål knyttet til personvernforordningen artikkel 10 er hvilke opplysninger som vil utgjøre personopplysninger om lovovertredelser. I høringsnotatet til personopplysningsloven blir personopplysningene regulert i artikkel 10 beskrevet som opplysninger om at en person har vært «mistenkt, siktet, tiltalt eller dømt for en straffbar handling».135 I kriminalitetsforebyggende samarbeid kan det gjerne bli utvekslet informasjon om at en person har en risiko for å kunne begå en straffbar handling i fremtiden. Slike opplysninger om noe som kan komme til å skje, vil ikke anses som personopplysninger underlagt personvernforordningen artikkel 10. Det kan tenkes unntak dersom mistanken om hva som skal komme til å skje i fremtiden er basert på straffbare handlinger som er begått.

Etter personvernforordningen artikkel 10 må det følge av et supplerende rettsgrunnlag i nasjonal rett dersom opplysninger om straffedommer og lovovertredelser skal behandles av private aktører. Dersom ideelle og frivillige aktører skal inngå i kriminalitetsforebyggende samarbeid, må deres eventuelle behandling av personopplysninger om straffedommer og lovovertredelser følge av norsk lov eller forskrift.

Et relevant spørsmål er om dette kravet også gjelder for private aktører som utfører tjenester på vegne av det offentlige, for eksempel en privat barnevernsinstitusjon. Ordlyden «en offentlig myndighets kontroll» kan tolkes som om at en offentlig myndighet må være behandlingsansvarlig for behandlingen av slike opplysninger.136 I forarbeidene til personopplysningsloven er ordlyden «en offentlig myndighets kontroll» kommentert slik:

Departementet antar at behandlingen utføres ‘under en offentlig myndighets kontroll’ dersom det er en offentlig myndighet som er behandlingsansvarlig. (…) Om og eventuelt i hvilke tilfeller behandlingen kan sies å utføres under en offentlig myndighets kontroll selv om den behandlingsansvarlige ikke er en offentlig myndighet, må avklares gjennom praksis.137

Private aktørers behandling av personopplysninger om straffedommer og lovovertredelser antas å være mest aktuelt for private barnevernsinstitusjoner. Private barneverninstitusjoners adgang til å behandle personopplysninger fremgår av barnevernsloven § 13-6 andre ledd. Det antas ut fra forarbeidene til barnevernsloven at det vil være den private barnevernsaktøren som er behandlingsansvarlig.138 Presiseringen av at private aktører også kan behandle personopplysninger som nevnt i artikkel 9 og 10 i barnevernsloven § 13-6 andre ledd, jf. § 13-6 første ledd, antas derfor å oppfylle kravet til rettsgrunnlag etter personvernforordningen artikkel 10.

Det er fastsatt en egen norsk bestemmelse om behandling av personopplysninger om straffedommer og lovovertredelser i personopplysningsloven § 11. Etter første ledd gjelder personvernforordningen artikkel 9 nr. 2 bokstav a) og c) til f) tilsvarende for behandling av personopplysninger og straffedommer og lovovertredelser som for behandling av særlige kategorier av personopplysninger. Det kan derfor fastsettes bestemmelser i nasjonal rett som åpner for at andre private og ideelle aktører kan behandle personopplysninger om straffedommer og lovovertredelser for kriminalitetsforebyggende formål.

3.6 Inngrepsplikt: Menneskerettslige forpliktelser til å forebygge kriminalitet

3.6.1 Innledning

Ekspertgruppens mandat knytter seg til tre kriminalitetsområder: kriminalitet som begås av barn og unge, vold og overgrep i nære relasjoner og voldelig ekstremisme. Siktemålet i denne delen av kapittelet er å identifisere hvilke internasjonale forpliktelser Norge har for å forebygge disse ulike formene for kriminalitet. Videre er formålet også å undersøke om internasjonale menneskerettskonvensjoner inneholder positive forpliktelser for offentlige myndigheter til å dele informasjon om privatpersoner med sikte på å forebygge kriminalitet.

3.6.2 Den Europeiske Menneskerettskonvensjonen

3.6.2.1 EMK Artikkel 2

Den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK)139 er innført i norsk rett i menneskerettsloven § 2 og skal ved motstrid med annen norsk lovgivning ha forrang, jf. menneskerettsloven § 3.

Etter EMK artikkel 2 har staten en positiv plikt til å beskytte liv.140 Etter Den europeiske menneskerettighetsdomstolen (EMD) sin praksis vil den positive forpliktelsen innebære at konvensjonsstaten må ta «appropriate steps» for å beskytte menneskeliv.141 Statens positive forpliktelse til å beskytte menneskeliv handler først og fremst om plikt til å kriminalisere tap av menneskeliv og til å etterforske og iretteføre straffbare overtredelser som har ført til tap av menneskeliv.142 Etter EMDs praksis har staten i noen grad også positive forpliktelser til å forebygge tap av menneskeliv forårsaket av andre enn staten.

Alle kriminalitetsområdene nevnt i mandatet vil i ytterste fall kunne medføre tap av menneskeliv. Ekstremistisk motivert vold og vold i nære relasjoner som ender i drap, vil i størst grad relatere seg til rettighetsvernet etter EMK artikkel 2, men også kriminalitet som begås av barn og unge kan i alvorlige tilfeller ende med tap av menneskeliv. Sikringsforpliktelsen etter EMK artikkel 1, den forpliktelsen konvensjonspartene har til å sikre rettighetene og frihetene etter EMK, kan også slå inn uten at det er fare for tap av menneskeliv.

Utviklingen i EMDs praksis om statens positive forpliktelser til å verne innbyggere mot andre innbyggere er beskrevet slik i juridisk teori:

[u]tviklingen i EMD har […] gått i retning av stadig strengere krav til konvensjonsstatenes innsats for å sørge for at borgerne vernes mot krenkelser fra andre borgere, når en risiko for slike krenkelser er kjent eller burde ha vært kjent.143

Det er rettslig sett usikkert hvor langt statens positive forpliktelser til å forebygge kriminalitet som kan medføre tap av menneskeliv, ved å dele personopplysninger, strekker seg. Informasjonsdeling for å forebygge kriminalitet vil kunne innebære inngrep i en annen menneskerettighet, nemlig retten til beskyttelse av privatlivet og personopplysningsvernet. Forpliktelsene vil måtte tolkes i sammenheng og harmoniseres. Det er relevant å se hen til praksis fra EMD om den positive forpliktelsen etter EMK artikkel 2, fordi en slik positiv forpliktelse vil ha betydning for vurderingen av om inngrepet i rettigheten etter EMK artikkel 8 (retten til privat- og familieliv, hjem og korrespondanse) forfølger et legitimt formål, er nødvendig og forholdsmessig.

EMD har avsagt noen dommer som knytter seg direkte til statens positive forpliktelse til å forebygge kriminalitet. Disse dommene fra EMD handler særlig om vold i nære relasjoner. I EMDs storkammerdom Kurt mot Østerrike avsnitt 157 uttrykker EMD den positive forpliktelsen for staten til å verne om livet slik:

The (…) obligation involves a primary duty on the State to secure the right to life by putting in place effective criminal-law provisions to deter the commission of offences against the person, backed up by law-enforcement machinery for the prevention, suppression and punishment of breaches of such provisions. It also extends in certain circumstances to a positive obligation on the authorities to take preventive operational measures to protect an individual whose life is at risk from the criminal acts of another individual.144

Denne positive forpliktelsen til å ta «preventive operational measures» gjelder etter den såkalte Osman-testen når:

the authorities knew or ought to have known at the relevant time of the existence of a real and immediate risk to the life of an identified individual from the criminal acts of a third party and that they failed to take measures within the scope of their powers which, judged reasonably, might have been expected to avoid that risk.145

Den positive forpliktelsen for staten knytter seg ikke til et resultat, men til at staten må ha tatt «appropriate steps» for å forebygge risikoen for krenkelse av EMK artikkel 2.

Kurt mot Østerrike knytter seg særlig til den positive forpliktelsen til å forebygge vold i nære relasjoner.146 I avsnitt 180 i dommen stiller EMD opp følgende krav til tverretatlig informasjonsdeling ved en etablert risiko for tap av liv ved vold i nære relasjoner:

The Court further observes that risk management plans and coordinated support services for victims of domestic violence have proved valuable in practice in enabling the authorities to take adequate preventive operational measures once a risk has been established. This includes the rapid sharing of information among relevant stakeholders. If children are involved or found to be at risk, the child protection authorities should be informed as soon as possible, as well as schools and/or other childcare facilities (…). A proper preventive response often requires coordination among multiple authorities (…).147

EMDs storkammerdom tolkes slik at konvensjonsstatene har en positiv forpliktelse til å sette i verk forebyggende «operational measures» ved en etablert risiko for vold i nære relasjoner som kan ende med tap av liv. Slike tiltak vil ofte kunne bestå av tverretatlig informasjonsdeling til relevante myndigheter, inkludert barnevernet og skoler hvis barn er i risiko. Samtidig må staten både i hvert enkelt tilfelle og på regelnivå utføre «a careful weighing of the competing interests at stake and other relevant constraints».148 Forebyggende tiltak, slik som tverretatlig informasjonsdeling, vil kunne utgjøre et inngrep i EMK artikkel 8 og må følge av lov, forfølge et legitimt formål og være nødvendig og forholdsmessig, jf. EMK artikkel 8 nr. 2.

Felles for EMDs praksis om statens positive forpliktelse til å forebygge tap av menneskeliv og vold i nære relasjoner, er at staten har en positiv forpliktelse til å undersøke påstander om vold i nære relasjoner. En slik undersøkelse må skje gjennom en autonom, proaktiv og grundig risikovurdering.149 Hvis det konkluderes med at det er en reell og umiddelbar risiko for tap av menneskeliv, har myndighetene en positiv forpliktelse til å gjennomføre forebyggende tiltak, som kan bestå av blant annet tverretatlig informasjonsdeling.

I storkammerdommen Kurt mot Østerrike fra EMD er pliktene til tverretatlig informasjonsdeling knyttet til plikten til å gjennomføre en proaktiv, autonom og grundig vurdering av fremtidig risiko for vold i nære relasjoner utpenslet av EMD. I avsnitt 169) i dommen uttaler EMD at kravet om at risikovurderingen må være autonom, stiller krav om at politiet må «obtain all the relevant information, including from other State agencies, rather than relying on the victim to give all the relevant details». Denne plikten handler om innhenting av informasjon av politiet fra andre offentlige myndigheter som et ledd i risikovurderingen av fremtidig vold i nære relasjoner.

Videre har staten også en positiv forpliktelse til å dele resultatet av risikovurderingen med relevante organer som arbeider med individ som er i risiko. Dette blir uttrykt slik i dommens avsnitt 174):

It reiterates that the purpose of the risk assessment is to enable the competent authorities to manage the identified risk and to provide coordinated safety and support to the victims. This means that the law-enforcement authorities should share information on risks and coordinate support with any other relevant stakeholders who come into regular contact with persons at risk, including, in the case of children, with teachers.

Oppsummert er kravene til tverretatlig informasjonsdeling etter EMK artikkel 2 at politiet må ha hjemler til å innhente informasjon som et ledd i risikovurderingen av personer som er antatt utsatt for vold i nære relasjoner. Videre er det krav om at politiet har hjemmel til å dele denne vurderingen med relevante etater og myndigheter når vurderingen har konkludert med en risiko.

En annen dom fra EMD som omhandler grensedragningen mellom statens positive forpliktelse etter EMK artikkel 2 og retten til privatliv er ND mot Sveits fra 2025.150 Saken omhandlet den positive forpliktelsen etter EMK artikkel 2 tolket i lys av Istanbulkonvensjonen151 til å beskytte en kvinne mot ulovlig frihetsberøvelse og voldtekt. Saken gjaldt en sveitsisk borger som ble dømt til tolv års fengsel for voldtekt og drap av en partner. Etter løslatelse inngikk han et forhold med en ny kvinne som ikke kjente til hans bakgrunn. Den nye kvinnen oppsøkte sin fastlege som rådet henne til å gå fra ham, men å gjøre det på en skånsom måte. Fastlegen hadde kjennskap til mannens bakgrunn og med kvinnens samtykke informerte legen politiet om kvinnens bekymringer. Kvinnen ble kontaktet av politiet som informerte henne om ulike offentlige hjelpetilbud. Kvinnen ble deretter voldtatt, frihetsberøvet av gjerningspersonen i 11 timer og forsøkt drept. For EMD var spørsmålet om sveitsiske myndigheter hadde gjort nok for å forebygge handlingen.

EMD la til grunn at den positive forpliktelsen etter EMK artikkel 2 ikke må tolkes slik at den legger en uforholdsmessig stor byrde på nasjonale myndigheter, og at den heller ikke må tolkes i etterpåklokskapens lys. EMD vurderte ikke hvilken informasjon enkeltstående offentlige etater satt med, men hvilken informasjon konvensjonsstaten vurdert som en enhet var i besittelse av. For at Sveits skulle ha brutt den positive forpliktelsen etter EMK artikkel 2, måtte staten som enhet enten ha visst eller burde ha visst at et individ var utsatt for en reell og umiddelbar fare for tap av liv og ha unnlatt å sette i verk tiltak som staten hadde mulighet til. Denne type vurderinger vil ofte være konkrete og basert på sakens faktum, men dommen inneholder flere generelle uttalelser som er relevante for problemstillingene ekspertgruppen skal vurdere.

EMD kom i dommen til at i en situasjon der retten til liv må vurderes opp mot retten til en voldsutøvers rett til privatliv, så kan ikke voldsutøverens rett til privatliv gis forrang generelt. I saken var det spørsmål om politiet hadde plikt til å informere den antatt voldsutsatte om voldsutøverens historikk og straffeattest. EMD la til grunn at det ikke var hjemmel i sveitsisk rett for politiet til å gi kvinnen denne informasjonen fordi det ville innebære et brudd på taushetsplikten.152 EMD mente likevel at asymmetrien mellom den informasjonen myndighetene satt med og informasjonen den voldsutsatte hadde, tilsa at staten burde ha gjort mer for å avverge faren. Sveits ble derfor dømt for å ha krenket EMK artikkel 2 på grunn av manglende koordinering mellom offentlige tjenester og manglende hjemler i nasjonalt regelverk.

I ND mot Sveits var fornærmede og gjerningspersonen ikke samboere. Istanbulkonvensjonen verner også partnere som ikke har bodd sammen.153 Avvergingsplikten etter straffeloven § 196, jf. straffeloven § 282 gjelder kun for parter som er eller har vært samboere eller ektefeller. Det er derfor usikkert om taushetsplikten viker i tilfeller der den voldsutsatte ikke har vært samboer med gjerningspersonen. Det kan ofte være tilfelle for ungdommer i voldelige kjæresteforhold.154

Spørsmålet som må vurderes på bakgrunn av EMDs dom i ND mot Sveits, er om eksisterende hjemler i norsk rett for informasjonsdeling ved risiko for vold i nære relasjoner er i tråd med den positive forpliktelsen etter EMK artikkel 2.

Dommen fra EMD gir uttrykk for at konvensjonsstatens ansvar må vurderes samlet i lys av hvilken informasjon ulike offentlige organer har. Konvensjonsstatens kunnskap vurderes altså i sammenheng av EMD, og vil dermed kunne stille krav til tverretatlig informasjonsdeling. I det følgende behandles politiets adgang til deling av slike risikoopplysninger etter norsk rett.

Fra og med 2013 er politiet pålagt å bruke verktøyet «Spousal Assault Risk Assessment (SARA) V3» i alle anmeldte partnervoldssaker etter straffeloven §§ 282 og 283.155 Politiets forebygging av vold i nære relasjoner kan forfølges både i etterforsknings- og forebyggingssporet. I etterforskningssporet er politiets adgang til å innhente informasjon fra andre offentlige etater og myndigheter regulert av straffeprosessloven.156 I det forebyggende sporet vil det være politiregisterlovens og politiregisterforskriftens regler som regulerer informasjonsinnhentingsadgangen. Etter politiregisterloven § 4 kan personopplysninger behandles når det er nødvendig for politimessige formål. Politimessige formål er definert i politiregisterloven § 2 nr. 12 som «politiets kriminalitetsbekjempende virksomhet, (…) herunder forebyggende arbeid». Etter denne bestemmelsen vil politiet ha adgang til å innhente og behandle personopplysninger for å gjennomføre risikovurderingen, i tråd med den positive plikten etter EMK artikkel 2. I ND mot Sveits hadde ikke den voldsutsatte kvinnen anmeldt hendelsen til politiet. Likevel ble Sveits dømt for å ha krenket EMK artikkel 2 for å ikke ha vurdert voldsrisikoen. Det kan tale for at plikten for staten til å innhente informasjon og til å vurdere risikoen må være videre enn at den kun gjelder etter anmeldelser.

Politiet kan ha en positiv plikt etter EMK artikkel 2 til å dele informasjon fra risikovurderingene med forvaltningsorganer, for eksempel skoler og barnevernstjenester. Det må derfor vurderes om reglene i politiregisterloven og politiregisterforskriften gir en slik adgang. Politiet kan utlevere personopplysninger til andre forvaltningsorganer dersom det er adgang til det etter reglene om taushetsplikt i politiregisterloven kapittel 6, og vilkårene for utlevering i § 8 og § 20 i politiregisterloven er oppfylt, jf. politiregisterloven § 19. For å forhindre at barn og voksne blir utsatt for vold og mishandling, kan politiet både benytte taushetspliktsunntakshjemmelen i politiregisterloven § 27 første ledd nr. 1 og fjerde ledd (avvergende og forebyggende virksomhet), politiregisterloven § 30 (utlevering til offentlige organer i deres interesse) og § 31 (utlevering til private i deres interesse). Det eksisterer dermed taushetspliktsunntak i norsk rett som politiet kan benytte for å oppfylle den positive plikten etter EMK artikkel 2.

Forpliktelsen etter EMK artikkel 2 vil aktiveres for konvensjonsstaten som sådan når det er en reell og umiddelbar risiko for tap av menneskeliv. Det er dermed ikke kun politiets delingsadgang som er relevant, men også andre myndigheters delingsadgang. Etter straffeloven § 196 oppstilles det en plikt for enhver, gjennom anmeldelse eller på annen måte, til å søke å avverge bestemte handlinger. Avvergingsplikten etter straffeloven § 196 omfatter både straffeloven § 275 (drap) og § 282 (mishandling i nære relasjoner). Straffeloven § 196 gir uttrykk for en grunnleggende samfunnsplikt som fører til at taushetsplikten må vike dersom avvergehandlingen kommer i konflikt med taushetsplikten. Den positive plikten etter EMK artikkel 2 vil gjelde der det er en reell og umiddelbar risiko for tap av menneskeliv og kan dermed også oppfylles i medhold av avvergingsplikten etter straffeloven § 196.

Oppsummeringsvis inneholder EMK artikkel 2 en positiv plikt for staten til å sette i verk tiltak for å hindre tap av menneskeliv ved vold i nære relasjoner. Slike tiltak kan bestå av tverretatlig informasjonsdeling for å vurdere risikoen for vold og mishandling i nære relasjoner. Videre inneholder EMK artikkel 2 gjennom EMDs praksis også en plikt til å dele resultatet fra risikovurderingen med relevante myndigheter for å forhindre tap av menneskeliv. Eksisterende informasjonsinnhentingshjemler og hjemler for utveksling av informasjon i politiregisterloven antas å oppfylle den positive forpliktelsen. Selv om norsk rett på regelverksnivå gir adgang for politiet til å innhente og dele opplysninger med andre offentlige myndigheter, er det et annet spørsmål om denne adgangen er effektivt operasjonalisert i politiets praksis.

3.6.2.2 EMK Artikkel 3 og 8

EMK artikkel 3 har følgende ordlyd: «ingen må bli utsatt for tortur eller for umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff».

Forbudet innebærer en negativ plikt i form av at staten ikke må utsette noen for tortur eller nedverdigende behandling, for eksempel i fengsel eller ved institusjonsplassering. Bestemmelsen inneholder også positive forpliktelser for staten knyttet til privates handlinger. Det vil være fokuset i det følgende.

EMDs praksis om den positive plikten etter EMK artikkel 3 handler i hovedsak om kriminaliseringsforpliktelser. I tillegg har konvensjonsstaten i enkelte tilfeller en plikt til å sikre en effektiv beskyttelse mot mishandling og uverdig behandling utført av privatpersoner. I O’Keeffe mot Irland ble Irland dømt for brudd på artikkel 3 fordi det ikke var gode nok varslingsrutiner ved fare for seksuelle overgrep mot barn.157

EMK artikkel 8, om vern av privat-, familielivet, hjem og korrespondanse, inneholder også positive forpliktelser for staten.158 I praksis vil saker der statens positive forpliktelser kommer i spill være mindre alvorlige enn der det er fare for tap av menneskeliv og nedverdigende behandling, det vil si artikkel 2- og 3-saker. Den presise grenseoppgangen mellom positive forpliktelser etter artiklene 2, 3 og 8 er skjønnsmessig og EMD behandler ofte artikkel 3 og 8 samlet uten å presisere hvilken konvensjonsbestemmelse den positive forpliktelsen stammer fra.159

I praksis fra EMD om positive forpliktelser har konvensjonsstaten blitt ansvarliggjort som følge av at staten ikke hadde gjort nok for å sikre enkeltpersoner mot krenkelser fra andre enkeltpersoner før krenkelsen fant sted. EMD har oppstilt positive forpliktelser for staten til å sørge for at enkeltpersoner ikke krenker hverandre etter EMK artikkel 3 og 8. I EMK artikkel 8 er det innfortolket en rett til vern av den fysiske integriteten som en del av vernet av privatlivet.160 Slike krenkelser av den fysiske integriteten vil kunne omfatte mindre alvorlige krenkelser, som ikke når opp til terskelen etter EMK artikkel 3. Retten til vern omfatter ikke bare vern mot fysisk vold, men også mot psykisk vold og trakassering.161

Oppsummeringsvis, så inneholder også EMK artikkel 3 og 8 positive forpliktelser for staten til å forebygge inngrep i menneskerettighetene som begås av privatpersoner. Hvor langt denne positive forpliktelsen går, er imidlertid ikke mulig å fastslå presist på bakgrunn av EMDs praksis.

3.6.3 Barnekonvensjonen

FNs konvensjon om barnets rettigheter av 20. november 1989 (barnekonvensjonen) er inkorporert i norsk rett i menneskerettsloven § 2 og skal ved motstrid med annen norsk lovgivning gå foran, jf. menneskerettsloven § 3.

Barnekonvensjonen oppstiller forpliktelser for konvensjonsstaten som er relevant for statens positive forpliktelse til å dele informasjon mellom forvaltningsorganer i det kriminalitetsforebyggende arbeidet. Disse forpliktelsene knytter seg særlig til delen av mandatet om forebygging av kriminalitet som begås av barn og ungdom.

Barnekonvensjonen artikkel 40 oppstiller forpliktelser for partene i barnekonvensjonen som gjelder barn som er beskyldt for, anklaget for eller har begått et straffbart forhold. De fleste av forpliktelsene i artikkel 40 gjelder rettigheter for barn under etterforskning og iretteføring av straffbare overtredelser og knytter seg ikke direkte til kriminalitetsforebyggende arbeid.

I barnekomiteens generelle kommentarer til artikkel 40,162 uttaler barnekomiteen seg om partenes positive forpliktelser til å forebygge kriminalitet som begås av barn og unge og særlig forpliktelser om barn under den strafferettslige lavalderen.163 FNs barnekomité fremhever at forebygging av kriminalitet blant barn og ungdom fordrer:

child friendly and multidisciplinary responses to the first signs of behaviour that would, if the child were above the minimum age of criminal responsibility, be considered an offence» (…) Interventions must be preceded by a comprehensive and interdisciplinary assessment of the child’s needs.164

Uttalelsen fremhever statens positive forpliktelse til å forebygge kriminalitet blant barn og unge gjennom tverrfaglige tiltak. Slike tverrfaglige tiltak fra ulike velferdstjenester vil forutsette informasjonsdeling for å oppdage og sette inn tiltak ved «first signs of behaviour that would, if the child were above the minimum age of criminal responsibility, be considered an offence».

De generelle kommentarene fra FNs barnekomité er ikke rettslig bindende. Det fremgår imidlertid av forarbeidene til barneloven at det «bør (…) legges relativt stor vekt på disse uttalelsene».165 De generelle kommentarene gir uttrykk for overvåkningsorganet til barnekonvensjonens sin forståelse av konvensjonspartenes plikter. Av den grunn kan det være viktig å se hen til komiteens uttalelser.

I den syvende periodiske evalueringen av Norge oppstiller FNs barnekomité noen anbefalinger som knytter seg til forebygging av mishandling i nære relasjoner.166 I anbefaling nr. 19 bokstav (H) anbefaler komiteen at Norge «[e]nsure the mandatory reporting of all forms of violence and abuse against children by promoting awareness among parents, professionals and children themselves of the importance of reporting and early intervention in such cases». Videre anbefaler komiteen å øke forebyggende innsats og beskyttelse for barn som er særskilt sårbare og utsatt for vold, seksuelle overgrep og utnyttelse.167 Komiteen anbefaler også Norge å: «[e]stablish a statutory duty for municipalities to have action plans to combat violence against children and violence in close relationships».168

Utover uttalelsene til FNs barnekomité, oppstiller ikke barnekonvensjonen ytterligere positive forpliktelser som knytter seg til tverretatlig informasjonsdeling for å forebygge kriminalitet som begås av barn og unge eller de andre kriminalitetsområdene som inngår i ekspertgruppens mandat.

Viktigheten av tidlig innsats og en tverrfaglig tilnærming til barn som begår kriminalitet som fremhevet av FNs barnekomité, kan understøtte at norsk rett bør legge til rette for tverretatlig informasjonsdeling. En slik tilrettelegging for tverretatlig informasjonsdeling må skje i tråd med de menneskerettslige rammene for inngrep i privatlivet og personopplysningsvernet fremstilt ovenfor.

3.6.4 Istanbulkonvensjonen

Konvensjonen om forebygging og bekjempelse av vold mot kvinner og vold i nære relasjoner CETS 210 (Istanbulkonvensjonen) ble vedtatt av Europarådets ministerkomité 7. april 2011. Konvensjonen ble ratifisert av Norge ved kongelig resolusjon 2. juni 2018.

Det overordnede formålet med Istanbulkonvensjonen er å verne kvinner mot alle former for vold og å forebygge, påtale og eliminere vold mot kvinner og vold i nære relasjoner, jf. Istanbulkonvensjonen artikkel 1 bokstav a) til e). I det følgende vil de mest sentrale bestemmelsene i Istanbulkonvensjonen som har betydning for statens positive forpliktelser til tverretatlig informasjonsdeling i det forebyggende arbeidet gjennomgås.

Istanbulkonvensjonens kapittel III gjelder konvensjonsstatenes forpliktelser til å forebygge vold i nære relasjoner. Forpliktelsene i kapittelet gjelder særlig generelle forebyggende tiltak som opplæring og holdningsskapende arbeid. En plikt etter Istanbulkonvensjonen som er relevant for tverretatlig informasjonsdeling er den såkalte «due diligence»-plikten etter Istanbulkonvensjonen artikkel 5. Istanbulkonvensjonen artikkel 5 nr. 2 har følgende ordlyd:

2. Partane skal ved lovgiving og på annan måte treffe dei tiltak som er nødvendige for å utvise påkravd aktsemd med sikte på å hindre, etterforske, straffe og gi erstatning for valdshandlingar som kjem under verkeområdet for denne konvensjonen, og som blir utøvd av ikkje-statlege aktørar.169

I likhet med den positive forpliktelsen etter EMK artikkel 2, oppstiller Istanbulkonvensjonen artikkel 5 nr. 2 ikke en resultatforpliktelse, i form av unngåtte drap og vold, men en forpliktelse for staten til å treffe tiltak.170 Ifølge den forklarende rapporten oppstiller artikkel 5 nr. 2 en plikt for konvensjonsstaten til å organisere det forebyggende arbeidet for vold i nære relasjoner på en måte som muliggjør effektiv forebygging.171 Hverken Istanbulkonvensjonen eller den forklarende rapporten omtaler informasjonsdeling mellom ulike offentlige etater som en plikt etter artikkel 5 nr. 2.

Istanbulkonvensjonen etablerer en egen overvåkningsmekanisme i form av en ekspertgruppe, jf. Istanbulkonvensjonen artikkel 66. Ekspertgruppen, GREVIO, foretar landbesøk og vurderer konvensjonspartenes gjennomføring av forpliktelsene. GREVIO har foretatt en evaluering av Norge og publisert en «Baseline Evaluation Report» i 2022.172

Det er særlig to anbefalinger fra evalueringsrapporten som er relevant for ekspertgruppens mandat. Disse to anbefalingene knytter seg til tverretatlig samarbeid for å forebygge vold i nære relasjoner og varslingsplikt uten hinder av taushetsplikten. GREVIO anbefaler norske myndigheter i avsnitt 102 i rapporten å:

(…) pursue efforts to set up institutionalised structures for co-ordination and co-operation among the different governmental and non-governmental entities and service providers to ensure adequate forms of multi-agency co-operation, including through legislative amendments, the development of municipal action plans and/or by devising formalised structures to ensure the participation of all relevant agencies. In particular, GREVIO strongly encourages the inclusion of specialist women’s support services run by NGOs in formal co-operation structures.

Anbefalingen knytter seg til Istanbulkonvensjonen artikkel 18 om en generell plikt til å treffe tiltak ved lovgivning for å verne ofre mot ytterligere voldshandlinger. Anbefalingen fra GREVIO knytter seg til formaliserte samarbeidsstrukturer på tvers av kommunale og statlige myndighetsnivåer for å forebygge vold i nære relasjoner. I evalueringsrapporten nevnes det at lov om kommunale krisesentertilbud § 4 gir kommunen en samarbeids- og samordningsplikt, som ikke er fulgt opp med en samarbeidsstruktur med roller og ansvar for samarbeidet.

En annen relevant forpliktelse i relasjon til informasjonsdeling i Istanbulkonvensjonen er artikkel 28 om meldeplikt for visse yrkesgrupper. Denne forpliktelsen er også fulgt opp med en konkret anbefaling i evalueringsrapporten fra GREVIO. Artikkel 28 har følgende ordlyd:

[p]artane skal treffe dei tiltaka som er nødvendige for å sikre at fråsegner i intern rett om teieplikt for visse yrkesgrupper ikkje er til hinder for at desse, når forholda tilseier det, melder frå til kompetente organisasjonar eller styresmakter dersom dei har god grunn til å tru at det er utøvd ei alvorleg valdshandling som er omfatta av denne konvensjonen, og at det er grunn til frykt for fleire slike alvorlege valdshandlingar.173

I avsnitt 149 av evalueringsrapporten fra 2022 fremgår følgende anbefaling knyttet til artikkel 28:

(…) GREVIO strongly encourages the Norwegian authorities to review the obligation for professionals to report cases of violence against women, including the obligation to report to the police and to alert social services, other than in situations in which there are reasonable grounds to believe that a serious act of violence covered by the scope of the Istanbul Convention has been committed and further serious acts are to be expected.

Artikkel 28 må forstås slik at Partene skal treffe nødvendige tiltak for å sikre at taushetsplikten ikke er til hinder for at visse yrkesgrupper melder fra til kompetente organisasjoner eller myndigheter dersom de har god grunn («reasonable grounds») til å tro at det er utøvd en alvorlig voldshandling og det er grunn til å frykte flere slike voldshandlinger.174

Den siste anbefalingen fra evauleringsrapporten som er relevant for ekspertgruppens mandat, er knyttet til informasjonsdeling for å gi voldsutsatte et unntak fra obligatorisk mekling skilsmisse- og barnesaker. I avsnitt 169 fremhever GREVIO at «relevant entities, including but not limited to law-enforcement agencies, social services, health, education, domestic violence crisis centres and/or other women’s specialist support services» bør ha adgang til å dele informasjon uten hinder av taushetsplikt for å gi voldsutsatte et unntak fra obligatorisk mekling.

Samlet sett inneholder Istanbulkonvensjonen flere forpliktelser som er relevante for kriminalitetsforebyggelse. Særlig reglene om unntak fra taushetspliktene for visse yrkesgrupper i artikkel 28 er relevant for reglene om opplysningsplikt og opplysningsrett for offentlige organer etter intern rett. Det er usikkert om de eksisterende delingshjemene er tilstrekkelig for fullt ut å oppfylle Norges folkerettslige forpliktelse etter artikkel 28.

3.6.5 Europarådets konvensjon om forebygging av terrorisme

Europarådets konvensjon 16. mai 2005 nr. 105 om forebygging av terrorisme ETS nr. 196 ble ratifisert av Norge 13. november 2009.175 Konvensjonen inneholder noen forpliktelser som handler om informasjonsdeling for å forebygge voldelig ekstremisme og terrorisme.

Etter konvensjonen artikkel 3 skal konvensjonspartene treffe egnede tiltak for å forebygge terrorhandlinger. Slike egnede tiltak kan etter andre ledd bokstav a) bestå av å utveksle informasjon og å bedre samarbeidet mellom nasjonale myndigheter.

Forpliktelsen etter artikkel 3 nr. 1 er en folkerettslig forpliktelse som ikke pålegger norske myndigheter konkrete forpliktelser til å endre regelverket for å øke den tverretatlige informasjonsdelingen for å forhindre voldelig ekstremisme.

3.6.6 Europarådets konvensjon om tiltak mot menneskehandel

Europarådets konvensjon 16. mai 2005 nr. 41 om tiltak mot menneskehandel ETS nr. 197 ble ratifisert av Norge 21. desember 2007.176 Det overordnede formålet med konvensjonen er å forebygge og bekjempe menneskehandel, sikre likestilling mellom menn og kvinner, beskytte menneskerettighetene til ofre for menneskehandel og å fremme internasjonalt samarbeid om tiltak mot menneskehandel, jf. konvensjonens artikkel 1.177

I konvensjonens artikkel 5 fremgår det særlige plikter til å forebygge menneskehandel. Barn som utøver kriminalitet kan være ofre for menneskehandel og forebyggingspliktene etter konvensjonen vil dermed være relevante for ekspertgruppens mandat. Etter artikkel 5 nr. 1 skal hver konvensjonspart treffe tiltak for samordning eller styrking av samordningen på nasjonalt plan mellom de ulike organene som har ansvaret for å forebygge og bekjempe menneskehandel.178

Konvensjonen etablerer en egen overvåkningsmekanisme, Group of Experts on Action against Trafficking in Human Beings (GRETA), jf. konvensjonens artikkel 36. GRETA har foretatt tre evalueringer av Norges etterlevelse av konvensjonsforpliktelsene. En fjerde evalueringsrunde ble iverksatt i juni 2024 og er per juni 2026 under utarbeidelse.

Et gjennomgående element i alle evalueringene av Norges etterlevelse av konvensjonen har vært det følgende punktet:

Recommends that the Government of Norway take measures to address the following issues for immediate action identified in GRETA’s report:

Strengthen the identification of victims of trafficking and their referral to assistance by:

setting up a formalised National Referral Mechanism which defines the procedures and roles of all frontline actors who may come into contact with victims of trafficking, in order to improve clarity and legal certainty, and applying the procedures to all victims of trafficking, regardless of the setting in which the victims are detected.179

GRETA har anmodet norske myndigheter om å klargjøre samordningen og samarbeidet mellom myndigheter som kommer i kontakt med ofre for menneskehandel ved tre anledninger. Denne klargjøringen er en del av de positive pliktene til konvensjonsstaten til å forebygge menneskehandel og avverge de negative følgene av menneskehandel.

3.6.7 Oppsummering om positive forpliktelser til å forebygge kriminalitet gjennom informasjonsdeling

Av de internasjonale konvensjonene Norge er tilsluttet er det de positive forpliktelsene i EMK artikkel 2, 3 og 8180 som går lengst i å forplikte Norge til å dele informasjon mellom ulike myndighetsorganer for ikke å krenke konvensjonen. EMK artikkel 2, tolket i lys av nyere praksis fra EMD, forplikter konvensjonsstaten til å forebygge tap av menneskeliv ved tverretatlig informasjonsdeling. Etter bestemmelsen blir det prøvd om konvensjonsstaten har gjort nok for å forebygge tap av menneskeliv. I vurderingene til EMD blir konvensjonsstaten vurdert som en enhet, og det stiller krav til informasjonsdeling mellom relevante offentlige etater og myndigheter for at staten som sådan kan anses å ha iverksette gode nok tiltak.

I ND mot Sveits ble Sveits dømt for å ha krenket EMK artikkel 2, selv om det ikke var noe nasjonalt rettslig grunnlag for å dele en voldsutøvers tidligere straffehistorikk med en antatt fremtidig voldsutsatt. Asymmetrien mellom informasjonen myndighetene hadde og informasjonen den fornærmede satt med, tilsa at konvensjonsstaten burde ha gjort mer, til tross for en lovfestet taushetsplikt. I vurderingen av om konvensjonsstaten har gjort nok for å forebygge etter EMK art. 2, er utnyttelsen av adgangen til å dele informasjon gjennom eksisterende regelverk relevant, men det må også vurderes om det internrettslige regelverket gir tilstrekkelig adgang til å dele informasjon.

De positive forpliktelsene til å forebygge gjennom informasjonsdeling må ses i sammenheng og harmoniseres med andre menneskerettigheter, særlig retten til privatliv og personopplysningsvern.

3.6.8 Oppsummering av internasjonale forpliktelser som kan føre til behov for endringer i norsk rett og praksis

Gjennomgangen av gjeldende rett har identifisert to områder der Norges internasjonale forpliktelser etter ulike menneskerettskonvensjoner og EØS-avtalen kan medføre behov for endringer i gjeldende rett og praksis.

For det første tilsier EMK artikkel 2, 3 og 8 tolket i lys av praksis fra EMD at konvensjonsstatens positive forpliktelse til å respektere retten til liv kan medføre at plikten kan inntre tidligere enn ved anmeldelser til politiet. Spørsmålet er om staten har gjort nok for å forebygge vurdert ut fra hvilken informasjon om risikofaktorer konvensjonsstaten sett under ett var i besittelse av. Det kan tilsi et behov for mer tverretatlig informasjonsdeling for å oppfylle forpliktelsene, særlig innenfor kriminalitetsområdet vold og overgrep i nære relasjoner.

Videre har gjennomgangen av personvernforordningen vist at forordningen inneholder en presumsjon om at offentlige myndigheter ikke kan benytte samtykke som behandlingsgrunnlag for behandling av personopplysninger, fordi det vil kunne stride mot frivillighetsvilkåret i forordningen. En rekke kriminalitetsforebyggende samarbeidskonstellasjoner mellom kommunale og statlige myndigheter benytter seg av samtykke som behandlingsgrunnlag i dag. Analysen av adgangen til dette etter personvernforordningen og forarbeidene til den nye forvaltningsloven, tilsier at behandlingen bør ha et annet behandlingsgrunnlag enn samtykke. Tverretatlig informasjonsdeling utgjør et inngrep i Grunnloven § 102 og EMK artikkel 8. Disse overordnede rettighetsnormene stiller krav om at inngrepet følger av et klart rettsgrunnlag. Slik praksis er i dag med utstrakt bruk av samtykke som grunnlag for informasjonsdeling, skjer inngrep på en måte som kan støte an mot kravet til klart rettsgrunnlag.

3.7 Vurdering av rettslige grunnlag for tverretatlig informasjonsdeling som benyttes i praksis

3.7.1 Innledning

Som en del av utredningsarbeidet, har ekspertgruppen fått kunnskap om ulike rettslige grunnlag som i praksis blir brukt som unntak fra taushetsplikten og behandlingsgrunnlag for å behandle personopplysninger i tverretatlige samarbeid for kriminalitetsforebygging. I det følgende vil slike benyttede rettsgrunnlag bli vurdert. Formålet er å analysere om de ulike rettsgrunnlagene lovlig kan benyttes som unntak fra taushetsplikten og som behandlingsgrunnlag for behandling av personopplysninger. Forutsatt at grunnlagene lovlig kan benyttes, vurderes det videre om de er egnet som grunnlag for tverretatlig informasjonsdeling for å forebygge kriminalitet.

I punkt 3.7.2 vurderes bruk av samtykke som grunnlag for unntak fra taushetsplikten og behandlingsgrunnlag for behandling av personopplysninger ved tverretatlig informasjonsdeling.

I punkt 3.7.3 vurderes det om deling av taushetsbelagte opplysninger og personopplysninger med grunnlag i avgiverorganets oppgaver etter forvaltningsloven og sektorlovene kan utgjøre rettsgrunnlag for unntak fra taushetsplikten og behandling av personopplysninger i tverretatlige samarbeid.

Punkt 3.7.4 drøfter om ulike velferdsrettslige samordnings- og samhandlingsforpliktelser kan utgjøre rettsgrunnlag for unntak fra taushetsplikten og behandling av personopplysninger i tverretatlige samarbeid.

I punkt 3.7.5 er problemstillingen om nødrettslige- eller nær nødrettslige delingsregler, herunder reglene i helsepersonelloven, er egnede rettsgrunnlag for tverretatlig informasjonsdeling.

Til slutt omhandler punkt 3.7.6 andre rettslige vurderinger som ikke kan være rettsgrunnlag for tverretatlig informasjonsdeling.

3.7.2 Samtykke

Kunnskapsinnhentingen har vist at samtykke i praksis er det mest brukte rettsgrunnlaget for å oppheve taushetsplikten og dele personopplysninger i tverretatlige samarbeid for å forebygge kriminalitet. Skjemaer som benyttes for innhenting av samtykke har forskjellig utforming i ulike kommuner, men det som er felles er at de knytter seg til forvaltningsloven § 13 a nr. 1. Et slikt samtykke, må for å utgjøre et lovlig delingsgrunnlag også oppfylle kravene til samtykke etter personvernforordningen.181 Personvernforordningen inneholder en presumsjon for at offentlige myndigheter ikke kan benytte samtykke som behandlingsgrunnlag.182

Samtykke fra den som har krav på taushet kan isolert sett gi grunnlag for å oppheve forvaltningsrettslig taushetsplikt. Men et samtykke kan, som klart utgangspunkt, ikke oppfylle kravene til frivillig avgitt samtykke etter personvernforordningen når det brukes for å dele personopplysninger for å forebygge kriminalitet. Bruk av samtykke som behandlingsgrunnlag kan potensielt stille seg annerledes dersom en ideell eller frivillig aktør er behandlingsansvarlig fordi presumsjonen for ubalanse i styrkeforholdet ikke omfatter en slik situasjon. Unntaket fra taushetsplikten etter forvaltningsloven § 13 a nr. 1 er ment som et unntak der den registrerte kan be om at et forvaltningsorgan kan dele informasjon med et annet, for eksempel for at den registrerte skal slippe å dele opplysninger gjentatte ganger med flere aktører. Samtykke kan imidlertid vanskelig benyttes som grunnlag for å dele personopplysninger og taushetsbelagte opplysninger på tvers i tverretatlige kriminalitetsforebyggende samarbeid, uten å støte an mot frivillighetskravet i personvernforordningen.

Så lenge formålet med informasjonsdelingen er å forebygge kriminalitet som begås av barn og unge, vold og overgrep i nære relasjoner og voldelig ekstremisme, vil det praktisk sett alltid være en skjevhet i styrkeforholdet mellom dem opplysningene gjelder og den offentlige behandlingsansvarlige. Og selv om formålet med den tverretatlige delingen av personopplysninger primært skulle være at forvaltningsorganene skal hjelpe vedkommende med å hindre negativ utvikling, mens den kriminalitetsforebyggende virkningen er mer sekundær, vil et samtykke i realiteten stride mot frivillighetsvilkåret etter personvernforordningen artikkel 4 nr. 11 og fortalepunkt nr. 43.

Samtykke vil dermed, som klart utgangspunkt, ikke kunne benyttes som delingsgrunnlag for behandling av personopplysninger ved tverretatlig informasjonsdeling for kriminalitetsforebygging.

3.7.3 Deling med grunnlag i avgiverorganets oppgaver

Etter forvaltningsloven § 13 b nr. 5 er det, som redegjort for i punkt 3.3.3.6.4 over, adgang til å dele taushetsbelagte opplysninger når det er nødvendig av hensyn til oppgavene til organet som kan dele opplysningene. Dette grunnlaget kan i en viss utstrekning benyttes i ulike tverretatlige forvaltningsrettslige samarbeid.

Ved deling av personopplysninger vil også personvernforordningen, Grunnloven § 102 og EMK artikkel 8 stille krav til rettsgrunnlaget. Forvaltningsloven § 13 b nr. 5 antas ikke å være et egnet grunnlag for informasjonsdeling for tverretatlig samarbeid med et kriminalitetsforebyggende formål. Denne konklusjonen bygger på følgende funn i den ovenstående rettslige utredningen:

• Deling av personopplysninger for kriminalitetsforebygging vil berøre kjernen av rettighetsvernet om vern av privatlivet og personopplysninger, noe som fordrer en klar og tydelig hjemmel for inngrepet.

• Personvernforordningen krever et viderebehandlingsgrunnlag for deling av personopplysninger til et nytt formål. Kriminalitetsforebygging vil ofte være et nytt formål for ulike forvaltningsorganer. Dette viderebehandlingsgrunnlaget må på en tydelig måte gi den registrerte forutberegnelighet om hvilke personopplysninger som kan deles. Forvaltningsloven § 13 b nr. 5 vil slik den er utformet ikke gi tilstrekkelig forutberegnelighet og tydelighet.

• Tverretatlig kriminalitetsforebyggende samarbeid forutsetter til en viss grad informasjonsdeling av hensyn til mottakeren, og ikke bare avsenderens, oppgaveutførelse.

3.7.4 Ulike samordnings- og samhandlingsforpliktelser

Den 1. august 2022 trådte en endringslov til velferdstjenestelovgivningen i kraft.183 Loven innebar endringer i 14 forskjellige lover.184 Loven innførte samarbeids- og samordningsplikter for å gi pasienter, brukere og barn et helhetlig og samordnet tjenestetilbud. Videre innførte loven plikt til å ha en koordinator for pasienter og barn med komplekse og langvarige tjenester og en rett til individuell plan.185

Gjennom lovendringene i velferdstjenestelovgivningen fikk ulike tjenester plikt til å samordne tjenester og til å samarbeide av hensyn til pasienten, brukeren og barnet. Endringene skjedde uten at det samtidig ble gjort endringer i taushetspliktregelverket.186 I forarbeidene til lovendringen ble det lagt til grunn at samtykke ikke var et egnet behandlingsgrunnlag for informasjonsdeling, og at behandlingen ved å dele måtte ha et supplerende rettsgrunnlag etter personvernforordningen artikkel 6 nr. 1 bokstav c) eller e). I forarbeidene ble det videre antatt at ren muntlig deling av personopplysninger falt utenfor personvernregelverket.187 I senere praksis fra EU-domstolen har det blitt klarlagt at muntlig deling av opplysninger som inngår i et register også vil kunne kreve et behandlingsgrunnlag.188 Departementets antakelse om at muntlig deling ikke trenger et behandlingsgrunnlag, stemmer dermed ikke lenger med EU-domstolens praksis.

I forarbeidene fremgår også følgende: «[t]jenestene må vurdere konkret om den tjenesten som mottar personopplysningene, vil viderebehandle opplysningene til et formål som ikke er forenelig med det opprinnelige formålet som opplysningene ble innhentet for».189 Som utgangspunkt vil all deling til en annen tjeneste innebære viderebehandling og krever derfor et viderebehandlingsgrunnlag. Samordnings- og samarbeidspliktene innebar i realiteten en innføring av en plikt til samarbeid uten å gi tjenestene underlagt velferdstjenestelovgivningen et tilstrekkelig behandlingsgrunnlag for å behandle personopplysninger. Det manglende behandlingsgrunnlaget vil vanskeliggjøre oppfyllelsen av pliktene.

Selv om deling i form av viderebehandling som utgangspunkt vil medføre behandling til et nytt formål, inneholder ikke lovendringen et viderebehandlingsgrunnlag. Lovendringen kom heller ikke med et eget behandlingsgrunnlag for behandling i form av deling og inneholdt heller ikke et eget taushetspliktunntak.

Lovendringen i velferdstjenestelovgivningen har ikke primært et kriminalitetsforebyggende formål, men ekspertgruppen har blitt kjent med at enkelte tjenester underlagt velferdstjenestelovgivningen benytter samarbeids- og samordningsplikter i velferdslovgivningen som begrunnelse for å dele opplysninger med politiet og PST. Slik inngripende behandling vil være et inngrep i Grunnloven § 102 og EMK artikkel 8. En samordnings- og samarbeidsplikt i velferdstjenestelovgivningen kan ikke utgjøre et delingsgrunnlag til politiet, som ikke er underlagt samordnings- og samarbeidsplikten. Samordningsplikten vil ikke være et tilstrekkelig supplerende rettsgrunnlag for slik deling.

Følgende hitsettes fra forarbeidene til personopplysningsloven:

Dersom behandlingen av personopplysninger utgjør et inngrep i retten til privatliv etter Grunnloven § 102 eller EMK artikkel 8, kan det imidlertid være nødvendig med et mer spesifikt rettslig grunnlag for behandlingen enn det ordlyden i forordningen kan tilsi. Det følger også uttrykkelig av fortalepunkt 41 at et rettslig grunnlag bør være «tydelig og presist, og anvendelsen av det bør være forutsigbar for personer som omfattes av det, i samsvar med rettspraksisen til Den europeiske unions domstol («Domstolen») og Den europeiske menneskerettighetsdomstol». Med andre ord må forordningens krav om supplerende rettsgrunnlag for behandlingen tolkes og anvendes i tråd med de menneskerettslige kravene til rettsgrunnlag for inngrep i retten til privatliv. Dette innebærer at det må foretas en nærmere vurdering av rettsgrunnlaget og behandlingen, hvor det blant annet må legges vekt på hvor inngripende behandlingen er. Etter omstendighetene kan utfallet av en slik vurdering bli at det kreves et mer spesifikt grunnlag enn det som kan synes å være minimumskravene etter ordlyden i forordningen.190

Deling av personopplysninger med politiet og PST er en inngripende form for behandling av personopplysninger. I slike tilfeller vil både personvernforordningen, Grunnloven § 102 og EMK artikkel 8 stille krav til klarhet og presisjon av rettsgrunnlaget. En generell samarbeidsplikt for velferdstjenester, kan ikke brukes til å dele opplysninger med PST som ikke er underlagt samarbeidsplikten. Bruk av samarbeidsplikten for å dele opplysninger med politiet og PST fremstår som behandling av personopplysninger uten et rettslig grunnlag.

Det fremstår også som tvilsomt om samarbeidsplikten er tilstrekkelig for å behandle personopplysninger ved å dele til de andre velferdstjenestene. Dette fordi de bygger på et utgangspunkt om at muntlig deling fra et register ikke behøver behandlingsgrunnlag, som ikke lenger er i tråd med EU-domstolens praksis.191

3.7.5 Nødrettslige eller nær-nødrettslige delingsregler

En rekke av de analyserte opplysningspliktene, slik som avvergingsplikten i straffeloven og delingsplikten etter helsepersonelloven § 31, kan fungere som rettslig grunnlag for deling når vilkårene er oppfylt. Slike opplysningsplikter er imidlertid ikke egnet som grunnlag for tverretatlig samarbeid for å forebygge kriminalitet på et tidlig stadium i kriminalitetsutviklingen. Det vil normalt være målet i forebyggende samarbeid å sette inn forebyggende tiltak før vilkårene etter nødrettslige- eller nær-nødrettslige delingsplikter er oppfylt. Slike opplysningsplikter er dermed egnet for formålet de er til for, men ikke som en delingshjemmel for tverretatlig samarbeid om kriminalitetsforebygging.

I punkt 3.3 ble taushetspliktunntakene i helsepersonelloven som kan tenkes å bli benyttet i ulike avvergesituasjoner, før vilkårene for avvergingsplikt etter straffeloven § 196 er oppfylt, gjennomgått. Plikten til å dele informasjon til nødetater etter helsepersonelloven § 31 og retten til informasjonsdeling etter helsepersonelloven § 23 nr. 4 når «tungtveiende private eller offentlige interesser gjør det rettmessig å gi opplysningene videre» ble vurdert i forebyggingssammenheng.

Disse delingshjemlene kan benyttes til det de er tiltenkt, å dele informasjon for å varsle nødetater i en nødssituasjon, og å dele taushetsbelagte opplysninger når hensynene bak informasjonsdelingen veier vesentlig tyngre enn taushetsplikten. Informasjonsdelingsadgangen i helsepersonelloven § 23 nr. 4 kan for eksempel tenkes å være relevant hvis helsepersonell er usikker på om vilkårene etter en opplysningsplikt, for eksempel etter helsepersonelloven § 31 eller straffeloven § 196, er oppfylt.

Helsepersonelloven § 23 nr. 4 kan imidlertid ikke benyttes til å dele informasjon generelt, for eksempel i et samarbeidsforum der helsepersonell, polititjenestepersoner og kommunalt ansatte deltar for å vurdere en mulig risiko for vold og overgrep i nære relasjoner. Etter bestemmelsens ordlyd må det foretas en konkret forholdsmessighetsvurdering av hver enkelt situasjon.

Følgende er uttalt om bestemmelsen i helsedirektoratets lovkommentar:

I alminnelighet vil de vurderinger helsepersonell må foreta langt på vei være sammenfallende med de vurderinger som foretas i nødretts- og nødvergesituasjoner.192

De samme vurderingene må antas å gjelde etter helsepersonelloven § 23 nr. 4.193Helsepersonelloven §§ 31 og 23 nr. 4 kan dermed anvendes i nødrettssituasjoner, nødvergesituasjoner og i situasjoner der helsepersonellet er usikker på om vilkårene etter for eksempel helsepersonelloven § 31 og straffeloven § 196 er oppfylt. I slike situasjoner, der helsepersonellet er usikker, må personellet ha mer enn en anelse om at noe som kan begrunne en opplysningsrett er i ferd med å skje. Hvilken grad av risiko som aksepteres, må vurderes opp mot hensynene og formålet bak helsepersonells taushetsplikt.

Helsepersonelloven § 23 nr. 4 kan ikke benyttes som et delingsgrunnlag i en forebyggende situasjon for å forebygge kriminalitet som begås av barn og unge, vold og overgrep i nære relasjoner og voldelig ekstremisme på et tidlig stadium der risikoen er lavere og det er usikkert om risikoen vil materialisere seg.

3.7.6 Rettslige vurderinger som ikke utgjør tilstrekkelige rettsgrunnlag

I ekspertgruppens kunnskapsinnhenting har vi også fått kunnskap om at enkelte mer frirettslige grunnlag benyttes som grunnlag for å oppheve taushetsplikten og for å behandle personopplysninger i form av deling. Et slikt grunnlag som går igjen, er prinsippet om barnets beste i barnekonvensjonen artikkel 3.

Etter prinsippet skal barnets beste være et «grunnleggende hensyn», jf. barnekonvensjonen artikkel 3 nr. 1. Selv om prinsippet er sentralt ved all myndighetsutøvelse, kan ikke prinsippet i seg selv fungere som en hjemmel for å behandle personopplysninger og oppheve taushetsplikten. Prinsippet kan imidlertid fungere som en tolkningsfaktor ved tolkning av taushetspliktunntak.

Tilfeller der ekspertgruppen har blitt fortalt om tverretatlig informasjonsdeling med hjemmel i prinsippet om barnets beste, vil dermed kunne utgjøre taushetspliktbrudd og behandling av personopplysninger uten behandlingsgrunnlag.

3.8 Oppsummering og vurdering av handlingsrommet for endringer i gjeldende rett

Ekspertgruppen har i gjennomgangen av gjeldende rett ikke identifisert rettslige grunnlag i norsk rett som generelt er egnet som unntak fra taushetsplikten og som et supplerende rettsgrunnlag etter personvernforordningen for tverretatlig deling av personopplysninger med formål å forebygge kriminalitet som begås av barn og unge, vold og overgrep i nære relasjoner og voldelig ekstremisme. Inngrep i privatlivet og personopplysningsvernet krever et klart rettsgrunnlag som gir den enkelte forutberegnelighet om når og hvordan informasjonsdeling kan skje. Eksisterende unntak fra taushetsplikten vil ikke gi et slik klart og forutberegnelig rettsgrunnlag hvis de benyttes til noe de ikke er tiltenkt for, som delingshjemler for å forebygge at innbyggere begår kriminalitet.

Politiet har hjemmel til å dele personopplysninger i kriminalitetsforebyggende samarbeidsfora dersom delingen er nødvendig og forholdsmessig for å forebygge kriminalitet. Deling fra politiet til andre offentlige myndigheter er underlagt de samme overordnede rettighetsnormene som deling fra offentlige myndigheter i samarbeid der politiet inngår. Øvrige statlige og kommunale organer har vesentlig mer begrensede hjemler for å dele opplysninger i slike samarbeid. Dersom lovgiver mener at andre etater enn politiet bør kunne dele taushetsbelagte opplysninger ved tverretatlige samarbeid om kriminalitetsforebygging, foruten i nødretts- eller nær nødrettstilfeller, har gjennomgangen identifisert behov for en klar lovhjemmel.

Gjennomgangen av de menneskerettslige forpliktelsene har vist at norske myndigheter i enkelte tilfeller kan være forpliktet til å dele informasjon for å ikke krenke EMK artikkel 2. Etter EMDs praksis kan politiet og andre myndigheter være forpliktet til å dele informasjon for å avgjøre en fremtidig voldsrisiko ved vold og overgrep i nære relasjoner. Praksis fra EMD oppstiller også forpliktelser til å dele resultatet av risikovurderinger. Enkelte konvensjonsstater har blitt dømt for å ha krenket EMK artikkel 2 for å ikke ha gjort nok for å forebygge vold i nære relasjoner, også i tilfeller der det ikke har foreligget en politianmeldelse.

Deling av taushetsbelagte opplysninger mellom ulike myndigheter og offentlige etater vil utgjøre et inngrep i retten til privatliv og personopplysningsvernet. Deling av taushetsbelagte opplysninger som utgjør personopplysninger i tverretatlige samarbeid krever et unntak fra formålsbegrensningsprinsippet (et viderebehandlingsgrunnlag), et behandlingsgrunnlag i form av et supplerende rettsgrunnlag i nasjonal rett, et unntak for å behandle særlige kategorier av personopplysninger. Det følger videre av EMDs praksis at helseopplysninger ikke kan deles rutinemessig for kriminalitetsforebygging. Deling av helseopplysninger må kun skje når det er nødvendig og forholdsmessig i det konkrete tilfelle.

Personvernregelverket stiller krav til et supplerende rettsgrunnlag i nasjonal rett. Et slikt rettsgrunnlag må etterleve de grunnleggende personvernprinsippene i personvernforordningen artikkel 5 og være forholdsmessig. Rettsgrunnlaget må oppstille inngangsvilkårene for deling, hvilke typer personopplysninger som kan deles og det bør også inneholde et krav om at nødvendigheten og forholdsmessigheten må vurderes i hvert enkelt tilfelle.

Gjennomgangen av Norges folkerettslige forpliktelser har identifisert at det er et handlingsrom for økt tverretatlig informasjonsdeling, dersom dette skjer innenfor bestemte rammer. Det er adgang til å utvide hjemlene for tverretatlig informasjonsdeling mellom ulike organer i kriminalitetsforebyggende samarbeid dersom man mener det er hensiktsmessig. Kriminalitetsforebygging er et legitimt formål for å gripe inn i vernet av retten til privatliv og personopplysningsvern. Det er for eksempel adgang til å ha en tilsvarende hjemmel som politiregisterloven § 27 fjerde ledd for andre statlige myndigheter og kommunale tjenester. Overordnet sett er det et handlingsrom for lovendringer, dersom hjemlene er presise nok.

4 Samarbeid om kriminalitetsforebygging – dagens situasjon

4.1 Innledning

Kriminalitetsforebygging er et felles samfunnsansvar. Arbeidet omfatter både kommunale og statlige aktører. Samarbeid på tvers av sektorer, forvaltningsnivåer og fagområder er en grunnleggende forutsetning for å lykkes. Ingen enkeltaktør har ansvar eller virkemidler til å håndtere disse utfordringene alene.

I norsk kriminalitetsforebyggende arbeid har det som beskrevet i kapittel 2 vært lange tradisjoner for og tydelige forventninger til tverretatlig samarbeid. Kommunale tjenester som skole, barnevern, helse og lokale Nav-kontor har sentrale roller, sammen med statlige aktører som politi, spesialisthelsetjenesten, statlig barnevern, konfliktråd mv. Forebygging skjer både gjennom generelle tiltak som styrker trygge oppvekst- og nærmiljøer, og gjennom oppfølging av enkeltpersoner og familier med sammensatte behov. Samtidig viser både forskning og erfaring at denne type samarbeid ofte er krevende å få til i praksis.

Dette kapittelet omhandler samarbeid om kriminalitetsforebygging i enkeltsaker. Fokuset er særlig rettet mot kriminalitet som begås av barn og unge, vold og overgrep i nære relasjoner og voldelig ekstremisme. Kriminalitetsområdene har ulike kjennetegn, men deler mange av de samme risiko- og beskyttelsesfaktorer og involverer i stor grad de samme tjenestene.

I punkt 4.2 forklares hvorfor god kriminalitetsforebygging forutsetter samordnet innsats, tydelige roller og evne til å håndtere faglig uenighet og risiko. Punkt 4.3 beskriver hvordan samarbeidet er organisert i dag, hvilke rammer som gjelder og hvilke utfordringer og muligheter aktørene peker på i praksis. I punkt 4.4 til 4.8 gis det en oversikt over samarbeidsmodeller og lokale samarbeidsformer som benyttes i dag, basert på innspill fra kommuner, ulike politidistrikt og andre relevante aktører. Til slutt i kapittelet gis det i punkt 4.9 en oversikt over fellestrekk ved ulike samarbeidsmodeller og samarbeidsfora.

4.2 Kjennetegn ved samarbeid

4.2.1 Hva menes med samarbeid?

Samarbeid i denne utredningen forstås som en prosess der to eller flere aktører arbeider sammen mot et felles mål. Samarbeid bygger på gjensidig avhengighet, avklarte roller og koordinerte handlinger over tid. Det handler dermed om hvordan aktører jobber sammen i praksis, ikke bare at de er involvert i samme sak. Det innebærer både å samhandle og å samordne.

Samhandling brukes ofte om det som faktisk skjer i møter og på kontaktflater, altså den løpende interaksjonen mellom de som skal samarbeide. Det handler om dialog og forhandlinger om problemforståelse, prioriteringer, håndtering av konflikter, relasjonsbygging og ledelse av prosesser. I praksis er samhandling «motoren» i samarbeidet. Dette betyr at samhandlingen kan være god selv med svake strukturer. Et møte kan for eksempel være uplanlagt og uten agenda, men likevel bli godt dersom møteleder klarer å rydde i diskusjonene, oppsummere og lande tydelige beslutninger. Eller motsatt: Det kan finnes en solid struktur og god planlegging, men møtet sklir ut og avsluttes uten felles forståelse av hva man egentlig ble enige om, eller hvem som gjør hva videre.

Samordning handler om hvordan systemet er organisert og henger sammen. Det omfatter blant annet styringslinjer, mandat, ansvarskjeder, tilgang til tiltak, avtaler, planverk, rutiner og finansiering. Det omfatter også hvem som har koordineringsansvar når flere tjenester er involvert.

For at samarbeid skal fungere over tid, må både samhandling og samordning være til stede. Uten tydelige strukturer blir samarbeidet sårbart og personavhengig. Uten god samhandling blir strukturene lite virksomme i praksis.

4.2.2 Behovet for samarbeid

Det er en klar forventning om at offentlige organer skal samarbeide, slik at innbyggere opplever helhetlige og koordinerte tjenester. Samtidig kan idealet maskere at samarbeid er komplekst, tidkrevende og sårbart. Samarbeid omtales ofte som et udiskutabelt gode, uten at det alltid tydeliggjøres hva samarbeid skal være, hvorfor det er ønskelig og hva som faktisk kjennetegner god kvalitet.

I kriminalitetsforebyggende arbeid møter tjenestene ofte det som beskrives som gjenstridige problemer («wicked problems»).194 Det vil si sammensatte utfordringer som endrer seg over tid, og der riktige tiltak avhenger av samtidige vurderinger på tvers av sektorer. Slike saker tåler dårlig at tjenester jobber sekvensielt (først én, så en annen). Når én tjeneste avslutter, endrer tiltak eller vurderinger, uten at andre justerer i takt, kan det oppstå glippsoner og ansvarstomrom.

Et konkret eksempel kan være en ungdom med økende vold/utagering og bekymring for alvorlig kriminalitet, skolefravær og mulige lærevansker, rus, utrygg hjemmesituasjon og foreldrekonflikt. I en slik sak er ofte mange tjenester involvert samtidig. Om samarbeid lykkes i en slik sak, avgjøres av om det er samtidighet på tiltak, og om hjelperne sammen klarer å jobbe godt med familiens helhetlige behov. Hvem mobiliserer nettverk? Hvem har mandat for risikoreduserende grep på kort sikt? Hvem sikrer helsehjelp? Hvem passer på at den kriminelle atferden ikke øker? Hvem har koordineringsrollen, og hva gjør man når fagfolk vurderer risiko og behov ulikt?

4.2.3 Typiske forhold som hemmer og fremmer samarbeid

4.2.3.1 Særlig forhold som påvirker samarbeid

Det er særlig tre forhold som hemmer og fremmer samarbeid og som påvirker både på systemnivå og samhandling i praksis, og som ofte innvirker samtidig:

• strukturelle forhold

• relasjonelle forhold

• faglige uenigheter

4.2.3.2 Strukturelle forhold

Strukturelle forhold handler om ansvar, organisering, økonomi/insentiver, lovverk, styringssignaler, teknologi og tilgang til tiltak. I kriminalitetsforebygging blir dette særlig synlig når saker krever hyppige avklaringer og rask justering av tiltak.

En undervurdert barriere er ulike finansierings- og insentivsystemer. I tjenester som styres etter aktivitets- eller produksjonskrav, kan tid brukt på møter og samhandling i praksis bli målt som tapt produksjon, noe som gjør nødvendig samarbeid vanskelig å prioritere.

En annen barriere er sekvensielt samarbeid. Med dette forstås at tjenestene jobber etter hverandre i stedet for sammen. Informasjonsflyten blir ujevn eller ensidig, og det oppstår glippsoner. Ett eksempel er når en tjeneste endrer tiltak eller risikovurdering uten at andre får grunnlag til å justere sine tiltak i tide.

Selv god organisering har begrenset virkning dersom aktørene mangler tid, stabil bemanning og kompetanse om samarbeid. Uten slik kompetanse blir samarbeid ofte et tillegg fremfor en integrert del av oppgaveløsningen.

4.2.3.3 Relasjonelle forhold

Relasjonelle forhold handler om kvaliteten i samhandlingen mellom aktørene. Dette omfatter tillit, rolle- og mandatforståelse samt hvordan makt- og statusforskjeller påvirker samspill og beslutninger.

Tillit handler i praksis om forutsigbarhet og gjennomføring. Det innebærer at avtaler faktisk følges opp, at ansvar er tydelig avklart og at risiko tas på alvor av alle parter. Når tilliten er lav, kan tjenester enten holde igjen innsats for å unngå ansvar, eller ta over mer ansvar enn mandatet tilsier (for å hindre at saken glipper). Dette kan svekke helheten i oppfølgingen.

Rolle- og mandatuklarhet blir særlig kritisk i kriminalitetsforebygging fordi det ofte er uklart hvem som skal gjøre hva når bekymringen øker. Som nevnt i eksempelet over kan det være uklart hvem som tar koordineringsrollen (bærer den gule vesten),195 hvem som kan beslutte risikoreduserende tiltak og hvem som følger opp familie/nettverk. Uten avklaringer risikerer møtene å bli informasjonsutveksling uten faktisk styring. I risikopregede saker kan ulikheter i maktforhold gi skjevheter i hvilke perspektiver som får dominere, og i verste fall føre til parallelle løp uten en felles plan. Eksempler på forhold som påvirker maktforhold, kan være vedtaksmyndighet, tilgang til tiltak, profesjonsstatus og definisjonsmakt i møtene.

Derfor er prosessledelse ofte viktig i kompliserte samarbeidssaker. Med prosessledelse menes at noen tar ansvar for hvordan samarbeidet faktisk gjennomføres. Dette innebærer at møtet har et tydelig formål, at relevante stemmer kommer frem, at uenighet og risiko blir håndtert og at samtalen leder til beslutninger som kan følges opp. Slik ledelse kan bidra til at oppgavefordeling, frister og oppfølging blir tydeligere, som igjen øker sjansen for treffsikre tiltak. God prosessledelse bidrar til at samarbeid gir retning og faktisk fører til handling.

4.2.3.4 Faglige uenigheter

I komplekse saker er faglige uenigheter ikke et avvik, men kan være en nødvendig del av kvalitetssikringen. Uenigheten kan reflektere at ulike hensyn må veies opp mot hverandre og blir diskutert, eksempelvis barnets beste, samfunnsvern, behandlingsbehov, rettssikkerhet og risiko for eskalering. Slike uenigheter må også forstås i lys av at norsk kriminalitetsforebygging er preget av tette koblinger mellom hjelp og kontroll, og overlappende institusjonelle logikker mellom velferdstjenester og politi. Se nærmere om dette i kapittel 2.2.4. Aktører har ulike mandat, tidshorisonter og virkemidler, men arbeider ofte med de samme personene.

Utfordringer oppstår når uenighet undertrykkes for å oppnå harmoni og raske beslutninger. Uenigheten kan også eskalere dersom det ikke finnes god prosessledelse eller dersom maktforholdene og mandatet er uklart. Et praktisk eksempel er at politiet kan vektlegge kontroll- og risikoreduserende tiltak for å hindre en alvorlig hendelse på kort sikt, mens helsevesenet og barnevernet kan vektlegge behandling, relasjon og stabilitet for å skape endring over tid. Begge perspektiver kan være faglig riktige, men de må integreres i en felles forståelse og plan. Når dette ikke skjer, kan resultatet enten bli en kontrollorientert praksis uten behandlingsgrep eller en hjelpetilnærming uten tilstrekkelig risikohåndtering. I slike situasjoner kan høy grad av konsensus faktisk være et faresignal. Det kan indikere at relevante perspektiver ikke er til stede eller at faglige uenigheter ikke gis rom.

4.2.4 Oppsummering

Oppsummert viser gjennomgangen at samarbeid om kriminalitetsforebygging på tvers av strukturelle, relasjonelle og faglige forhold forutsetter to viktige komponenter for å fungere godt. Den ene handler om strukturer som støtter samtidighet og hindrer glippsoner mellom tjenester. Den andre handler om tydelig prosessledelse som ivaretar faglig uenighet og sikrer kvalitet på beslutninger og kommunikasjon som gjør det mulig å justere kurs. Sammen bidrar disse komponentene til at samarbeid ikke blir tilfeldig eller personavhengig, men robust og målrettet. Gode samarbeid må forankres i overordnede statlige føringer, samtidig som det må legges til rette for lokale tilpasninger i kommunene og blant statlige forebyggingsaktører. Med en slik struktur blir det enklere å jobbe frem felles mål for samarbeidet, sikre en tydelig rolle- og ansvarsdeling og etablere en prosessledelse som bidrar til at møter faktisk fører til handling.

4.3 Rammer og ansvar i kriminalitetsforebyggingen

4.3.1 Formål og innretning

I dette punktet beskrives dagens rammer for kriminalitetsforebyggende samarbeid mellom relevante kommunale og statlige aktører. Kapittelet gir en oversikt over forvaltningsstrukturen, de rettslige og styringsmessige rammene og hvordan ansvaret er fordelt mellom stat og kommune.

Et sentralt kjennetegn ved kriminalitetsforebygging i Norge, er at ansvaret er delt. Kommunale velferdstjenester har et bredt ansvar, samtidig som statlige aktører har viktige roller. Ansvaret er til en viss grad forankret i lovverk, men fremgår for en stor del i nasjonale planer og andre styringssignaler.

Kriminalitetsområdene i mandatet kjennetegnes ved at enkeltpersonene som er i risikosonen har mange felles risiko- og beskyttelsesfaktorer. Forebyggingen involverer derfor i stor grad de samme tjenestene, selv om roller, mandat og virkemidler kan variere.196 For å lykkes med forebygging, er det behov for at ansvar og tiltak ses i sammenheng på tvers av ulike kriminalitetsområder.

I det følgende plasseres først kriminalitetsforebygging inn i den sammensatte norske forvaltningsstrukturen i punkt 4.3.2. Deretter gjennomgås rettslige og styringsmessige rammer i punkt 4.3.3. I punkt 4.3.4 redegjøres det for ansvarsfordelingen mellom stat og kommune. Avslutningsvis beskrives særskilte ansvar knyttet til de ulike kriminalitetsområdene i punkt 4.3.5.

4.3.2 Kriminalitetsforebygging i norsk forvaltningsstruktur

Samarbeid om kriminalitetsforebygging foregår innenfor en forvaltningsstruktur der statlige og kommunale tjenester er organisert etter ulike geografiske og administrative inndelinger. Disse strukturene legger viktige rammer for hvordan samarbeid kan etableres og for hvilke forutsetninger aktørene har for å få til samordning i praksis.

Norge har 357 kommuner. Kommunene varierer betydelig i størrelse, befolkningssammensetning, geografi og tilgang på fagmiljøer. Små distriktskommuner har ofte begrensede ressurser og må løse oppgavene gjennom brede roller og interkommunalt samarbeid. Større kommuner har gjerne mer spesialiserte tjenester og mer komplekse interne strukturer. Selv om alle kommuner har de samme lovpålagte oppgavene, gir slike forskjeller ulike rammer for organisering av det kriminalitetsforebyggende arbeidet.

Landets 15 fylker varierer også betydelig i størrelse og organisering. Dette gir ulike forutsetninger for kriminalitetsforebygging og for samhandling mellom tjenester. Forskjellene kan illustreres ved å vise til at Oslo, som er et eget fylke, har et areal på ca. 450 km² og i overkant av 720 000 innbyggere, mens Finnmark har et areal på ca. 48 600 km² og ca. 75 000 innbyggere.

Flere sentrale tjenester er organisert i større geografiske enheter som ikke nødvendigvis sammenfaller med kommune- og fylkesgrenser. Politiet er inndelt i 12 politidistrikter som dekker større geografiske områder som ikke følger fylkesgrensene.197 Politiansatte med forebyggingsansvar har ofte ansvar for flere kommuner. Hvert politidistrikt er videre delt inn i geografiske driftsenheter (GDE), som igjen består av ulike tjenesteenheter.198Dette påvirker hvordan kontakten med kommunene organiseres.

Det statlige barnevernet er organisert gjennom Bufetats fem regioner. Disse regionene omfatter flere kommuner og fylker og samsvarer heller ikke med politidistriktene. Kommunene har ansvar for vedtak i barnevernssaker, mens Bufetat leverer tiltak og tjenester som krever større faglig og regional kapasitet. Bufetat omfatter statlige barneverntiltak som fosterhjemsrekruttering, institusjoner, akuttberedskap og spesialiserte tjenester. Oslo kommune har en særordning der barne- og familieetaten ivaretar oppgaver som ellers ligger til statlig regional barnevernmyndighet.

Spesialisthelsetjenesten er delt inn i fire helseregioner, organisert etter helseforetakenes geografiske ansvarsområder. Helseregionene er i likhet med Bufetat-regionene inndelt slik at de omfatter hele fylker. De består likevel av ulike grupper av fylker, og samsvarer ikke fullt ut med hverandre eller med politidistriktene. En kommune kan for eksempel ligge i Helse Sør-Øst, Bufetat region øst og Oslo politidistrikt.199 I tillegg har forvaltningsorganer som Nav, kriminalomsorgen og konfliktrådene, som er statlig organisert, men som i praksis samarbeider tett med kommunene, andre regionale inndelinger. Også innen oppvekstfeltet følger tjenestene ulike forvaltningsnivåer, der for eksempel grunnskolen er et kommunalt ansvar, mens videregående opplæring ligger under fylkeskommunen.

Samlet gir dette en fragmentert og sammensatt forvaltningsstruktur. Kommunene håndterer en bred oppgaveportefølje lokalt, tett på innbyggerne. Samtidig er flere statlige tjenester, som politi, helse og barnevern, organisert i større enheter for å sikre kompetanse, kapasitet og likeverdige tilbud på tvers av kommunegrenser. Denne strukturen påvirker hvordan samarbeid og informasjonsdeling må organiseres, både på overordnet nivå og i enkeltsaker. De ulike geografiske inndelingene kan også bidra til at samarbeid blir krevende, særlig når flere tjenester med ulike geografiske tilknytninger skal samhandle om samme person eller familie.

Forvaltningsstrukturen innebærer at aktører på tvers av nivåer og sektorer er gjensidig avhengige av hverandre for å lykkes med kriminalitetsforebygging. Når flere tjenester med ulike geografiske og organisatoriske tilknytninger skal samhandle om samme person, blir behovet for tydelige strukturer for samarbeid, klare rolle- og ansvarsavklaringer og faste samhandlingsarenaer særlig viktig. Dette danner bakteppet for de rettslige og styringsmessige rammene som gjennomgås i neste del av kapittelet.

4.3.3 Rettslige og styringsmessige rammer

4.3.3.1 Lovgrunnlag for samarbeid og forebygging

Det finnes ingen samlet lov som regulerer samarbeid i kriminalitetsforebyggende arbeid. Samarbeid og forebygging reguleres i stedet gjennom en rekke sektorlover som gjelder for de ulike velferdstjenestene, for eksempel opplæringsloven, barnevernsloven og helse- og omsorgstjenesteloven. Kriminalitetsforebygging er i liten grad eksplisitt omtalt i disse lovene, men følger indirekte av tjenestenes lovpålagte ansvar.

Lovverket legger overordnede rammer for hvordan tjenestene skal samarbeide, hvilke forebyggingsoppgaver de har og hvilke virkemidler som kan tas i bruk. Lovgivningen regulerer i begrenset grad hvordan samarbeidet konkret skal organiseres. Dette innebærer at mye av ansvaret for å omsette lovpålagte plikter til fungerende samarbeid ligger hos tjenestene selv, innenfor ansvaret og virkemidlene de har.

Plan- og bygningsloven er den eneste loven der kriminalitetsforebygging er nevnt som en eksplisitt plikt for kommunene.200 Etter loven skal planmyndigheten ta hensyn til kriminalitetsforebygging i samfunns- og arealplanlegging. Plikten gjelder forebygging på system- og gruppenivå og omfatter ikke individrettede tiltak. Den gir likevel en rettslig forankring for kriminalitetsforebygging som del av kommunens plan- og styringsansvar. Dette kan for eksempel innebære å legge til rette for trygge møteplasser og fritidstilbud for barn og unge eller å sikre god belysning og utforming av offentlige rom.

Flere offentlige tjenester har lovpålagte oppgaver som har direkte eller indirekte betydning for kriminalitetsforebygging. Dette gjelder blant annet skole og barnehage, barnevern, helse- og omsorgstjenester og Nav. Selv om kriminalitetsforebygging i liten grad er regulert som et eget ansvar i sektorlovgivningen, bidrar tjenestene samlet sett til å redusere risiko og styrke beskyttende faktorer, særlig i barn og unges liv.

4.3.3.2 Samordningsplikter i sektorlovgivningen

Flere sektorlover inneholder bestemmelser om at tjenestene skal samarbeide og samordne tjenestetilbudene sine der det er nødvendig.

Samordningspliktene er i hovedsak generelle og ikke særskilt rettet mot kriminalitetsforebygging. De har som formål å sikre pasienter, brukere og barn et helthetlig og koordinert tjenestetilbud der flere tjenester er involvert. Tilsvarende plikter gjelder også for kriminalomsorgen og konfliktrådet, som er pålagt å samarbeide med velferdstjenestene.201 Formålet er å sørge for at også personer som gjennomfører straff skal få et koordinert og samordnet tjenestetilbud.

Pliktene gir føringer for ansvar, koordinering og samhandling, men fastsetter ikke detaljerte krav til hvordan samarbeidet skal gjennomføres i praksis. Det treffes heller ingen enkeltvedtak om samarbeid etter disse bestemmelsene. Pliktene gir dermed ingen individuell rett til samarbeid, men pålegger tjenestene et ansvar for å samarbeide. Manglende oppfølging kan påklages til statsforvalteren, som fører tilsyn med at pliktene etterleves.202

Samordningspliktene gir ikke egne unntak fra taushetspliktsregelverket. Deling av taushetsbelagte opplysninger og personopplysninger i forbindelse med gjennomføring av samordningsplikten må derfor vurderes innenfor rammene av gjeldende regler. Se nærmere om denne problemstillingen i kapittel 3.7.4.

Samlet sett etablerer samordningspliktene et rettslig utgangspunkt for samarbeid mellom tjenester. Lovgivningen forutsetter at samarbeid skal finne sted, men overlater i stor grad til tjenestene selv å utvikle hensiktsmessige samarbeidsformer innenfor rammene av sitt ansvar og sine virkemidler.

4.3.3.3 Kommunenes forebyggende plan

Kommunene har et særskilt ansvar for å forebygge at barn og unge utsettes for omsorgssvikt eller utsetter sin utvikling for alvorlig fare. Dette ansvaret er forankret i barnevernsloven og pålegger kommunestyret å vedta en plan for det forebyggende arbeidet.203 Formålet med den forebyggende planen er å bidra til overordnet forankring av det forebyggende arbeidet, tydeliggjøre mål og strategier, avklare ansvarsfordeling mellom tjenester og beskrive hvordan samarbeid skal organiseres.204

Planen for det forebyggende arbeidet er et sentralt styringsverktøy for langsiktig og systematisk innsats på tvers av kommunale tjenester.205

4.3.3.4 Individuell plan

Individuell plan er et lovregulert virkemiddel for å sikre samordnet oppfølging av personer med behov for langvarige og koordinerte tjenester. Ordningen er ikke primært knyttet til kriminalitetsforebygging, men kan ha betydning i forebygging av vold og overgrep i nære relasjoner, voldelig ekstremisme og kriminalitet som begås av barn og unge.

Både utøvere og utsatte innenfor disse kriminalitetsområdene har ofte sammensatte behov som krever koordinerte tjenester. En individuell plan kan bidra til bedre samhandling mellom tjenestene og mer målrettede tiltak over tid.206 Formålet er å legge til rette for tverrfaglig samarbeid, klargjøre mål og behov og sikre at én tjenesteyter har hovedansvaret for koordineringen.207

4.3.3.5 Statlige planer og strategier

I tillegg til lovgivningen legger statlige handlingsplaner og strategidokumenter føringer for hvordan ulike tjenester forventes å samarbeide om kriminalitetsforebygging. Slike styringssignaler uttrykker nasjonale prioriteringer og forventninger til samordnet innsats på tvers av sektorer og forvaltningsnivåer. I det følgende beskrives kort noen av de mest relevante planene som er gjeldende innenfor kriminalitetsområdene i mandatet. Gjennomgangen er ikke uttømmende.

Flere gjeldende planer understreker at kriminalitetsforebygging forutsetter tverrsektoriell innsats og tydelig samordning mellom kommunale og statlige aktører.

Opptrappingsplanen mot vold og overgrep (2024–2028) legger tydelige føringer for en styrket, samordnet og tverrsektoriell innsats for å forebygge og bekjempe vold og overgrep. Regjeringen understreker i planen at arbeidet må koordineres på tvers av helsetjenester, barnevern, skole, politi, justissektor, kommunale tjenester og frivilligheten, og at sektorene har et gjensidig ansvar for å bidra i en samlet nasjonal innsats. Opptrappingsplanen fremhever behovet for bedre koordinering mellom statlige og kommunale forvaltningsorganer for å identifisere barn i risikosonen tidligere og sørge for målrettede tiltak. I tillegg fremhever planen viktigheten av et styrket samarbeid i hele oppfølgingskjeden, særlig der ungdom både er utsatt og er potensielle utøvere av kriminalitet eller vold. Opptrappingsplanen understreker behovet for en nasjonalt forankret helhetlig innsats. Forebygging, tidlig handling, kunnskapsdeling og tverrsektorielt samarbeid løftes frem som avgjørende for å redusere vold, overgrep og risiko for kriminalitet blant barn og unge.208 Opptrappingsplanen legger også stor vekt på å styrke samfunnsberedskap, tjenestenes kompetanse og forebyggingsmiljøer. Dette er faktorer som også understøtter arbeidet mot radikalisering.

Statusrapporten for Handlingsplanen mot radikalisering og voldelig ekstremisme fra 2023 tydeliggjør krav og forventninger om tverrsektorielt samarbeid. Rapporten fremhever særlig behovet for styrket nasjonal koordinering og samhandling mellom politi, skole, helse, kriminalomsorg og kommunale tjenester som en forutsetning for å forebygge radikalisering og voldelig ekstremisme, også blant barn og unge.

Handlingsplanen understreker i tillegg betydningen av lokale samarbeidsstrukturer og kommunale førstelinjetjenester for å fange opp personer i risiko.

Nasjonale retningslinjer for samarbeid mellom politi og PST er en ny retningslinje utarbeidet av Politidirektoratet og PST (Politiets sikkerhetstjeneste), for deres samarbeid innen personorientert forebygging av voldelig ekstremisme.209 Retningslinjen tydeliggjør roller, ansvar og krav til samhandling på lokalt nivå. Den fastslår at politimesteren skal sørge for å ha en struktur for samarbeid gjennom lokal samhandlingsplan i hvert politidistrikt. Samarbeidet skal bidra til å forebygge voldelig ekstremisme gjennom felles situasjonsforståelse, avklarte ansvarsforhold og gode rutiner for informasjonsdeling. I enkeltsaker skal samhandling primært skje i faste samhandlingsmøter, supplert med løpende dialog ved behov. Møtene skal ha en fast struktur, tilpasses lokalt risikobilde og dokumenteres i beslutningslogg i Indicia-prosjekter, som godkjennes av både politiet og PST. Retningslinjen presiserer også en vid adgang til informasjonsdeling mellom politiet og PST når opplysningene er nødvendige for PSTs oppgaveløsning.

Samlet sett gir statlige handlingsplaner og strategier klare signaler om at samarbeid er en forutsetning for effektiv kriminalitetsforebygging. Samtidig gir de i begrenset grad konkrete føringer for organisering, metodikk og ansvarsplassering på lokalt nivå. Kommuner og statlige organer må derfor selv omsette nasjonale mål og forventninger til praktisk samarbeid, innenfor eksisterende strukturer og rammer.

4.3.4 Ansvarsfordeling mellom stat og kommune

4.3.4.1 Overordnet om ansvarsfordeling

Innenfor den sammensatte forvaltningsstrukturen som er beskrevet over, er ansvaret for kriminalitetsforebygging fordelt mellom kommunale og statlige aktører. Ansvaret er ikke samlet hos én sektor eller ett forvaltningsnivå, men organisert som et delt ansvar der ulike tjenester har ulike roller og virkemidler. I praksis innebærer dette at flere aktører ofte er involvert samtidig i det forebyggende arbeidet. Ansvar må derfor utøves i samspill, ikke isolert. Tydelig rolleforståelse og avklarte ansvarsforhold er særlig viktig i komplekse saker der flere tjenester følger opp samme person eller familie.

I det følgende beskrives hovedtrekkene i kommunenes og statens ansvar for kriminalitetsforebygging.

4.3.4.2 Kommunenes ansvar

Kommunene har et bredt ansvar for forebygging gjennom sine tjenester innen oppvekst, helse, utdanning og sosiale forhold. Dette gir kommunene en sentral rolle i det kriminalitetsforebyggende arbeidet. Særlig gjennom tidlig innsats, identifisering av risiko og helhetlig oppfølging av barn, unge, familier og voksne enkeltpersoner.

Kommunen har ansvar for å samordne det lokale tjenestetilbudet og legge til rette for samarbeid mellom kommunale tjenester og mellom kommunen og statlige aktører. Planarbeid, folkehelsearbeid og lokale samarbeidsstrukturer er viktige virkemidler for å styrke beskyttelsesfaktorer og skape trygge lokalmiljøer som forebygger kriminalitet på system- og gruppenivå. Dette vil både ha en direkte og indirekte innvirkning for enkeltpersoner. Dette kan også ha betydning for oppfølgingen i enkeltsaker. Kommunen skal delta i politiråd og andre samarbeidsfora og sørge for koordinert innsats.

Fylkeskommunen har ikke et operativt ansvar i enkeltsaker, men skal bidra når saken berører deres tjenester. Det er særlig videregående opplæring som har betydning for å forebygge kriminalitet.

4.3.4.3 Statens ansvar

Staten har ansvar for å fastsette overordnede rammer for kriminalitetsforebygging gjennom lovgivning, nasjonale planer, styringssignaler og tilsyn. Statlige myndigheter skal legge til rette for samordning, likeverdige tjenester og nasjonale kompetanse- og støttefunksjoner.

Flere statlige tjenester har ansvar i det kriminalitetsforebyggende arbeidet. Politiet har ansvar for kriminalitetsbekjempelse og etterforskning, men skal også bidra aktivt i lokalt forebyggende arbeid. Forebygging av kriminalitet er et lovfestet ansvar.210 Ansvaret omfatter blant annet lokal tilstedeværelse, oppfølging av bekymringer og samarbeid med kommunale tjenester.

Det forebyggende arbeidet organiseres ulikt i politidistriktene, og det gir ulike lokale forutsetninger for samarbeid. Som del av nærpolitireformen har alle kommuner en politikontakt. Politikontakten er politiets faste kontaktpunkt mot kommunen, og skal bidra til samordning og fremdrift i det lokale kriminalitetsforebyggende arbeidet.

PST arbeider for å forebygge og håndtere hendelser som kan true rikets sikkerhet, og har et særlig ansvar for forebygging av terror, radikalisering og ekstremisme. Politiet har også etablerte forebyggingsfunksjoner med særskilt ansvar, blant annet radikaliseringskontakter. Radikaliseringskontakten er politidistriktets faglige kontaktpunkt i saker som gjelder radikalisering og voldelig ekstremisme.

Andre statlige tjenester som statlig barnevern, spesialisthelsetjenesten, kriminalomsorgen og konfliktrådet leverer også tjenester av stor betydning for kriminalitetsforebyggingen. Eksempelvis tilbyr spesialisthelsetjenesten helsehjelp og vurderinger i saker hvor psykiske helseutfordringer, rus eller voldsrisiko inngår.

Samarbeidet mellom kommune og politi er formalisert gjennom politirådet, som er en sentral arena for strategisk samordning av kriminalitetsforebygging på lokalt nivå. Politirådet skal bidra til felles situasjonsforståelse, informasjonsdeling og prioriteringer.

4.3.4.4 Utøvelse av ansvaret i kriminalitetsforebyggende samarbeid

Ansvarsfordelingen mellom stat og kommune innebærer at kriminalitetsforebygging i praksis må ivaretas gjennom samspill mellom flere tjenester. Selv om ansvarsområdene er ulike, er tjenestene ofte involvert samtidig i de samme sakene. Ansvar bør derfor utøves i samspill, ikke isolert.

I mange saker er både kommunale tjenester og statlige aktører involvert på samme tid og på ulike nivåer. Dette stiller krav til tydelig rolleforståelse, koordinering og informasjonsdeling. Manglende samordning kan føre til glippsoner, uklare ansvarslinjer og fragmentert oppfølging.

Hvordan ansvaret faktisk utøves, avhenger i stor grad av lokale strukturer, samarbeidsarenaer og etablerte arbeidsformer. Dette beskrives nærmere 4.5–4.8.

4.3.5 Særskilt ansvar for ulike kriminalitetsområder

4.3.5.1 Kriminalitet som begås av barn og unge

Selv om kriminalitetsforebygging på tvers av kriminalitetsområdene bygger på felles prinsipper og involverer mange av de samme tjenestene, er det også klare forskjeller i ansvar, innretning og krav til samarbeid. De tre kriminalitetsområdene i mandatet skiller seg fra hverandre når det gjelder målgrupper, risikobilde og hvilke virkemidler som står sentralt. I det følgende omtales først kriminalitet som begås av barn og unge.

Forebygging av kriminalitet som begås av barn og unge er i stor grad forankret i kommunenes ansvar for oppvekst, utdanning og helse. Samarbeidet er gjerne bredt og langvarig og omfatter både systemrettede tiltak og oppfølging i enkeltsaker. Tidlig innsats, tett oppfølging og helhetlig tilnærming er sentrale prinsipper.

Kommunenes ansvar er ikke regulert gjennom en egen eksplisitt plikt til å forebygge kriminalitet som begås av barn og unge. Ulike bestemmelser som regulerer kommunenes lovpålagte plikter innebærer likevel at kommunene har ansvar for oppgaver som er viktige for kriminalitetsforebygging. For eksempel er barnehage- og skoleområdet pålagt å arbeide systematisk for å forebygge krenkelser, utenforskap og andre forhold som kan påvirke barns psykososiale miljø negativt.211 Dette bidrar til å styrke viktige beskyttelsesfaktorer og avdekke risiko på et tidlig tidspunkt.

Samarbeidet på dette området er ofte bredt og involverer flere tjenester over tid. Politiet er en viktig samarbeidspartner, særlig i saker der det er bekymring for alvorlig kriminalitet eller gjentakende normbrytende atferd. Konfliktrådet har også en sentral rolle blant annet gjennom mekling, gjennomføring av ungdomsstraff og ungdomsoppfølging samt sitt nasjonale ansvar for SLT-modellen.212

4.3.5.2 Vold og overgrep i nære relasjoner

Forebygging av vold og overgrep i nære relasjoner kjennetegnes av et mer akutt og risikoorientert arbeid. Sakene kan innebære høy risiko for alvorlige hendelser og krever ofte raske vurderinger og tiltak. Politiet har en sentral rolle, særlig knyttet til risikovurdering, beskyttelsestiltak og straffesaksoppfølging. Samtidig har både kommunale og statlige tjenester ansvar for oppfølging av voldsutsatte og voldsutøvere. Dette gjelder blant annet helse- og omsorgstjenester, barnevern, krisesentertilbud, tjenester innen psykisk helse, rus og familie- og relasjonsrettede tiltak. I mange saker har voldsutøveren selv vært utsatt for vold eller andre alvorlige belastninger tidligere, noe som gjør helhetlig oppfølging viktig for å forebygge ny vold.

Samarbeidet på dette området stiller særskilte krav til rask informasjonsflyt, tydelig rolleavklaring og evne til å håndtere situasjoner med høy risiko for alvorlige hendelser. I enkelte tilfeller kan avverge- og opplysningsplikter være avgjørende for samarbeidet mellom tjenestene.

4.3.5.3 Voldelig ekstremisme

Forebygging av voldelig ekstremisme er preget av et lavt sakstall, men høy kompleksitet og alvorlighetsgrad. Politiet og PST har et særlig ansvar, både når det gjelder risikovurdering og håndtering av trusler mot samfunnssikkerheten. Kommunene har også en viktig rolle gjennom tjenester som skole, helse, Nav og oppvekst. Disse tjenestene er ofte førstelinjen i arbeidet med å identifisere personer i risiko og bidra til tidlig oppfølging. Arbeidet kan omfatte både individrettede tiltak og oppfølging av familie og nettverk.

Samarbeidet på dette området krever høy grad av tillit mellom aktørene og klare vurderinger av hva som kan og bør deles av informasjon. Arbeidet innebærer ofte krevende avveininger mellom forebygging, personvern og sikkerhetshensyn.

4.4 Overordnet om organisering av samarbeid – nasjonalt og lokalt

Samarbeid om kriminalitetsforebygging organiseres gjennom en kombinasjon av nasjonalt forankrede modeller og lokalt utviklede samarbeidsstrukturer og arbeidsformer. Samarbeidet kan være direkte rettet mot forebygging av kriminalitet som begås av barn og unge, vold og overgrep i nære relasjoner og voldelig ekstremisme. Det kan også inngå i oppvekst- og helseorienterte samarbeidsformer der formålet er bredere, men som også har betydning for kriminalitetsforebygging.

Ekspertgruppen har innhentet verdifulle innspill fra kommuner,213 politi og andre statlige aktører om hvordan samarbeidet er organisert i praksis. Innspillene viser at det er stor variasjon i hvordan samarbeidet er innrettet. Forskjeller i kommunestørrelse, geografi, organisering, utfordringsbilde og tilgang på kompetanse bidrar til at det utvikles ulike løsninger lokalt.

Det finnes ingen nasjonal standardmodell for kriminalitetsforebyggende samarbeid på individnivå. Samarbeidslandskapet fremstår som mangfoldig og til dels uoversiktlig. Mange av kommunene benytter SLT-modellen (Samordning av Lokale rus- og kriminalitetsforebyggende Tiltak) og flere har også ulike faste samarbeidsfora som i hovedsak inngår i SLT-strukturen eller er bygget opp etter tilsvarende prinsipper. Dette gjelder mange store bykommuner, men også distriktskommuner.

Flere kommuner tilbyr tiltaksrettede samarbeidsformer som los-ordninger og brobyggere der én kontaktperson følger utsatt ungdom på tvers av tjenester og arenaer. Mange har også helhetlige lavterskeltilbud som Ung Arena, Oslohjelpa, Stangehjelpa og andre lokale varianter. Her gis tidlig og samordnet hjelp uten krav om henvisning.

Modellene og samarbeidsformene varierer når det gjelder formål, struktur, målgruppe og grad av formalitet. Samtidig har de gjennomgående felles mål om å bidra til lik situasjonsforståelse, samordnet oppfølging og et mer helhetlig tjenestetilbud.

I de følgende punktene beskrives både samarbeidsmodeller som er utbredt i større deler av landet og eksempler på lokale samarbeidsfora som benyttes når ulike aktører samarbeider og deler informasjon for å forebygge kriminalitet. Det er et stort spenn fra uformelle og bilaterale møter basert på etablerte relasjoner mellom ansatte i ulike tjenester til mer strukturerte tverrfaglige løsninger som «laget rundt barnet», innsatsteam og utvidede ressursteam ved skoler. I slike team møtes fagpersoner for å drøfte bekymringer, samordne tiltak og sikre tidlig innsats.

Samarbeidene er presentert innenfor fire hovedkategorier: samarbeid for å forebygge kriminalitet som begås av barn og unge (punkt 4.5), samarbeid for å forebygge vold og overgrep i nære relasjoner (punkt 4.6), samarbeid for å forebygge voldelig ekstremisme (punkt 4.7) og samarbeid som ikke er knyttet til et spesifikt kriminalitetsområde (punkt 4.8). Under hvert punkt beskrives først relevante samarbeidsmodeller som har utbredelse i større deler av landet, deretter gis det eksempler på lokale samarbeidsfora og samarbeidsstrukturer. Fremstillingen er ikke uttømmende og andre eksempler kunne vært valgt. Eksemplene illustrerer likevel bredden i ulike måter samarbeid organiseres på forskjellige steder i landet.

Til sist i kapittelet oppsummeres fellestrekk som går igjen i mange samarbeidsmodeller og samarbeidsformer i punkt 4.9.

4.5 Samarbeid for å forebygge kriminalitet som begås av barn og unge

4.5.1 Overordnet om samarbeidet

Samarbeid for å forebygge kriminalitet som begås av barn og unge er det kriminalitetsområdet der det er størst utbredelse av ulike samarbeidsfora SLT er den dominerende modellen og grunnlag for mange andre samarbeidsformer.

Samarbeid på dette kriminalitetsområdet er typisk tverrfaglig og omfatter ofte et bredt spekter av tjenester som skole, fritid, helsevesen, politi og barnevern. Det legges gjennomgående stor vekt på tidlig identifisering og koordinert innsats. Samarbeidet kan innebære både kortsiktige tiltak og mer langvarig og samordnet oppfølging av barn og unge med ulike risikonivåer. I det følgende beskrives først SLT-modellen. Deretter beskrives flere eksempler på lokale samarbeidsfora og samarbeidsstrukturer.

4.5.2 SLT-modellen og lokale varianter av den

4.5.2.1 Overordnet om modellen

SLT står for Samordning av Lokale rus- og kriminalitetsforebyggende Tiltak og er den mest utbredte nasjonale samarbeidsmodellen innen kriminalitetsforebygging i Norge.214

SLT skal sørge for et strukturert samarbeid mellom kommunen, politiet og andre relevante aktører.215 Hensikten er å sikre samordning og kommunikasjon på tvers av nivåer og tjenester i det kriminalitetsforebyggende arbeidet.

Hovedmålgruppen til SLT-modellen er barn og unge som begår eller står i fare for å begå kriminalitet. Kommunene definerer nærmere hva de legger i begrepet barn og unge, men i utgangspunktet handler det om aldersspennet 10–25 år. Kommuner bruker også SLT-modellen for forebygging av radikalisering. Dette arbeidet er ikke avgrenset til en aldersgruppe.

SLT-modellen ble utviklet av KRÅD (Kriminalitetsforebyggende råd) tidlig på 1990-tallet, med utgangspunkt i den danske SSP-modellen (Skole, Social, Politi).216 I dag brukes SLT-modellen i om lag 200 av landets 357 kommuner.

Sekretariatet for konfliktrådene (Sfk) har det nasjonale ansvaret for faglig oppfølging og støtte til SLT-samarbeidet. Det innebærer veiledning til kommunene, kompetanseheving for SLT-koordinatorer og tilrettelegging for erfaringsutveksling, blant annet gjennom kurs, samlinger, nasjonal konferanse og SLT-håndboka.

4.5.2.2 Styringsnivå, koordineringsnivå og utførernivå

SLT-modellen bygger på et fast organisatorisk rammeverk med tre nivåer: styringsnivå, koordineringsnivå og utførernivå, se figur 4.1. SLT-modellen forutsetter at kommunen har en SLT-koordinator som skal ivareta det rus- og kriminalitetsforebyggende samarbeidet og sikre god informasjonsdeling på tvers av nivåene. Modellens tre nivåer fordeler ansvar for styring, koordinering og utføring av det forebyggende arbeidet.

Når de tre nivåene er etablert, kan kommunen tilpasse modellen etter egen størrelse, tilgjengelige ressurser og lokale forhold.

På styringsnivået sitter den øverste ledelsen i kommunen og politiet. Her legges rammene for arbeidet gjennom beslutninger om økonomi, prioriteringer og mål. I mange kommuner er styringsnivået i SLT-modellen det samme som politirådet.217 Styringsgruppen skal fastsette mål for de rus- og kriminalitetsforebyggende innsatsene og innarbeide dem i kommunens planverk. Gruppen skal innhente nødvendig kunnskap til arbeidet samt ha det avgjørende ordet i kommunens forebyggende arbeid, i samarbeid med de nettverkene kommunen har etablert i SLT-arbeidet. Styringsgruppen bør møtes minimum fire ganger i året.

Koordineringsnivået består av virksomhetsledere eller tilsvarende fra de ulike tjenestene (skolen, Nav, barnevernet, politiet, spesialisthelsetjenesten m.fl.). Koordineringsgruppen har ansvaret for den praktiske koordineringen av det rus- og kriminalitetsforebyggende arbeidet. Deltakerne skal ha sentral plassering i egne virksomheter, med beslutningsmyndighet og god innsikt i sektorens utfordringer. Gruppen har ansvar for å samle og vurdere relevant kunnskap, avdekke utfordringer og identifisere løsninger.218 På bakgrunn av kunnskapskilder og praktiske erfaringer kan gruppen fatte beslutninger, iverksette tiltak og koordinere innsatsen på tvers av etater. Koordineringsgruppen skal også sikre at ressursene brukes effektivt og at arbeidet evalueres. Koordineringsgruppen bør møtes månedlig for å sikre kontinuitet i arbeidet. Det er vanlig at SLT-koordinatoren leder møtene.

På utførernivået finner man tjenester og fagpersoner som jobber direkte med barn og unge i hverdagen. Utførernivået skal sørge for at målene fra styringsnivået faktisk omsettes i praksis. Det utførende nivået har ansvar for det praktiske rus- og kriminalitetsforebyggende arbeidet. Dette omfatter aktører som for eksempel ansatte i kommunale tjenester, forebyggende politi, frivillige organisasjoner, kirken, moskeen, lokalt næringsliv og andre relevante samarbeidspartnere. Arbeidet kan bestå av både kortsiktige og langsiktige tiltak, prosjekter og ulike innsatser. Samarbeidet på dette nivået kan også innebære individrettet oppfølging. Selv om SLT i utgangspunktet er utviklet som en modell på systemnivå, åpner modellen for lokale løsninger innenfor rammen av SLT. Se mer om dette under «Eksempler på lokale tilpasninger innenfor SLT-modellen» i punkt 4.5.2.6.

Kilde: Presentasjon (power-point) fra Sekretariatet for konfliktrådene for ekspertgruppen 14. januar 2026. Figuren er redigert av ekspertgruppen.

4.5.2.3 SLT-koordinator

SLT-koordinator er ansatt i kommunen og er kommunens og politiets felles bindeledd i SLT-arbeidet. SLT-koordinator og den lokale politikontakten samarbeider tett. Koordinatoren skal være pådriver og har ansvar for å sikre god samordning, systematisering og informasjonsflyt mellom nivåene i SLT-modellen. En viktig del av rollen er å sørge for at arbeidet er godt forankret i kommunens planverk og at samarbeidet med lokal politikontakt er tett og velfungerende.

SLT-koordinatorens rolle er omfattende. Ansvar og arbeidsmåter går ut på å

• innhente og videreformidle informasjon og kunnskap om oppvekstmiljø og ungdomskriminalitet

• koordinere arbeidet med å utarbeide lokale handlingsplaner for det rus- og kriminalitetsforebyggende arbeidet

• samle og systematisere informasjon fra alle nivåer i tjenestene

• kartlegge utfordringsområder samt identifisere gode tiltak

• vurdere og eventuelt initiere nye forebyggende tiltak

• følge opp mål og prioriteringer vedtatt av styringsgruppen

• sikre at iverksatte tiltak gjennomføres i tråd med vedtak i koordineringsgruppen

Hvor tett koordinatoren følger de enkelte tiltakene, vil variere med kommunens størrelse, lokale behov og ressurser.

En kjerneoppgave for SLT-koordinatoren er å sikre et oppdatert og helhetlig kunnskapsgrunnlag for det forebyggende arbeidet. Evaluering er en fast og integrert del av arbeidet for å sikre at tiltak virker etter hensikten. Koordinatoren har ansvar for at informasjonen løftes frem i prosessene og at det utvikles en felles forståelse i det tverretatlige samarbeidet samt i prioriteringer og videre planlegging av det forebyggende arbeidet. På denne måten bidrar rollen til at ressursene utnyttes best mulig og at innsatsen blir målrettet og koordinert.

For at koordinatorrollen skal fungere etter hensikten, må kommunen sørge for tydelig organisatorisk forankring, tilstrekkelig myndighet og fortrinnsvis hel stillingsstørrelse for koordinatoren.219

SLT-samarbeidet er forutsatt å skje innenfor eksisterende taushetspliktregelverk, jf. SLT-håndboken kap. 9.

Sfk understreker at det er viktig å skille mellom selve SLT-modellen, SLT-koordinatorrollen og SLT-samarbeidet som helhet. Se nærmere forklaring i tabell 4.1.

4.5.2.4 Forutsetninger for en vellykket bruk av SLT-modellen

SLT-håndboken fremhever enkelte grunnleggende forutsetninger som må være på plass for at SLT-modellen skal fungere etter hensikten og bidra til økt kvalitet i det forebyggende arbeidet. For det første må det være en solid forankring på øverste nivå i kommunen og hos politiet. Det må være en SLT-koordinator som er pådriver og et bindeledd i samarbeidet, og det må være god styring. God styring betyr at SLT-koordinatoren har et tydelig mandat og tilstrekkelig myndighet til å lede arbeidet i tråd med klare mål og prioriteringer i kommunen. For det andre må det være målrettet kartlegging. For å kunne finne treffende tiltak, er det avgjørende at utfordringer og årsakene bak er kartlagt. Det er avgjørende at alle har en felles problemforståelse og felles forståelse om hvilke tiltak som skal settes inn, samt at tiltakene er koordinerte. Kjernen i SLT-samarbeidet er at tiltakene som settes inn, er målrettede, systematiske og godt koordinerte. Det må også gjennomføres systematisk evaluering for å sikre jevnlige vurderinger av tiltakene som er igangsatt, med tanke på om de har effekt eller ikke.220

4.5.2.5 Evaluering

SLT-modellen ble evaluert av Politihøgskolen i 2008. Evalueringen trekker frem at SLT-modellens mest fremtredende styrke er at den samordner fragmenterte offentlige tjenester og skaper en tydelig struktur for koordinering. Samtidig påpekes det at modellen er lite egnet til å inkludere andre forvaltningsnivåer enn kommunale. Videre er koordinatorrollen sentral, men ofte underdimensjonert og uklart definert. Evalueringen viste også til at SLT mangler en tydelig kriminalitetsforebyggende profil i praksis. Det ble derfor anbefalt å tydeliggjøre modellen som enten en bred forebyggingsmodell eller som en mer spisset kriminalitetsforebyggende satsing. Det er planlagt ny evaluering av SLT med oppstart i 2026.

Innspill som ekspertgruppen har fått fra Sfk peker på at SLT er en godt fungerende og velutprøvd modell for kriminalitetsforebygging. Det varierer imidlertid mellom kommuner hvor godt SLT fungerer i praksis. Koordinatorstillingen kan være fra 20 til 100 prosent stillingsbrøk, ofte kombinert med andre roller. Stillingen er ikke alltid tydelig definert og plassering, myndighet og informasjonsdeling varierer. Tematiske fokusområder og graden av deltakelse i regionale nettverk kan også være ulike. Mange koordinatorer uttrykker ønske om tydeligere nasjonale føringer, samtidig som fleksibiliteten i modellen oppleves som en styrke. I følge Sfk påvirker kommunens økonomi muligheten til å prioritere langsiktig forebygging siden dette ikke er en lovpålagt oppgave. Sfk peker derfor på behovet for tydeligere nasjonal forankring i justissektoren.221

4.5.2.6 Eksempler på lokale tilpasninger innenfor SLT-modellen

Oslo har utviklet SaLTo som sin lokale tilpasning av SLT-modellen. SaLTo står for Sammen lager vi et trygt Oslo og bygger på den samme grunnstrukturen som SLT, men er tilpasset hovedstadens størrelse og organisering. Modellen har blant annet et ekstra koordinerende nivå over bydelene og enkelte særskilte storbytilpasninger.

Målgruppen for SaLTo er barn og unge i alderen 12–22 år som begår eller står i fare for å begå kriminalitet. SaLTo ble etablert som en fast byomfattende samarbeidsmodell i 2006. Fra 2011 ble også forebygging av hatkriminalitet, radikalisering og voldelig ekstremisme en del av samarbeidet.

Modellen er organisatorisk bygget opp på samme måte som SLT, men omfatter i Oslo både et byomfattende nivå og et bydelsnivå. Hoveddelen av arbeidet foregår i bydelene, som har hver sin SaLTo-koordinator. Det byomfattende arbeidet koordineres av SaLTo-sekretariatet i Velferdsetaten, som har det faglige ansvaret for modellen. Det er også etablert sektorvise funksjoner, blant annet i Utdanningsetaten, som bidrar med kompetanse og tiltak rettet mot skole og læringsmiljø.

SaLTo-modellen ble evaluert i 2022. Evalueringen viser at samarbeidet er godt utviklet og stadig mer profesjonalisert. Samtidig peker evalueringen på utfordringer knyttet til koordinatorrollen og behov for tydeligere styringssignaler og større grad av strukturell likhet mellom bydelene.222

Andre kommuner har også tilpasset SLT-modellen til lokale forhold. I Kristiansand er det etablert en utvidet SLT-modell i bydelene der områdekontakter arbeider tett og individrettet med barn og unge. Trondheim kommune har etablert «mini SLT»-møter. Dette er møter med færre deltakere der de som jobber direkte med ungdom møtes for å drøfte konkrete saker eller miljøer.

Distriktskommuner gjør også lokale tilpasninger innenfor SLT-rammen. Senja kommune benytter SLT-strukturen i sitt kriminalitetsforebyggende arbeid, men har valgt å legge koordineringsansvaret til en stilling med ansvar for barn og unge. Kommunen har både et styringsnivå og et koordineringsnivå. Overordnet er det politirådet som løfter og drøfter utfordringer og bidrar til erfarings- og informasjonsutveksling mellom politiet og kommunen. Koordineringsnivået, kalt SLT-gruppen, består av virksomhetsledere fra relevante tjenester. Gruppen møtes to til tre ganger i året for å drøfte både saker på systemnivå og enkeltsaker. Enkeltsaker drøftes anonymt eller med samtykke. I enkeltsakene deltar ikke hele gruppen, men de som har en rolle inn i oppfølgingen av personen. Arbeidet preges av et sterkt fokus på helhetlig oppfølging og tidlig innsats gjennom deltakere som skole, helsestasjon, fritidsarenaer og Nav.223

4.5.3 Eksempler på lokale samarbeid

4.5.3.1 Grorudmodellen

Grorudmodellen kan beskrives som en helhetlig forebyggende strategi som kombinerer organisatoriske endringer, videreutvikling av eksisterende tiltak og etablering av nye kriminalitets- og rusforebyggende innsatsformer.

Modellen har sin bakgrunn i et prosjekt som ble igangsatt for å forebygge levekårsutfordringer blant ungdommer i bydel Grorud. Prosjektet ble igangsatt på bakgrunn av at de ulike velferdstjenestene ikke samarbeidet godt nok. Prosjektet startet i 2020 og ble satt i drift i desember 2022.224

Modellen bygger på en ambisjon om å komme tidligere inn med støtte og hjelp, før utfordringene utvikler seg til alvorlige barnevernssaker eller mer inngripende tiltak blir nødvendig. Målgruppen er barn og unge i bydel Grorud der skolen eller bydelen har en begynnende eller konkret bekymring.

Organiseringen er delt slik at kjernebarnevernet arbeider med de mest alvorlige og komplekse sakene, mens forebyggende og helsefremmende tjenester er samlet på et lavterskelnivå. Disse tjenestene tilbyr i stor grad de samme tjenestene, men på et tidligere stadium. Målet er å forebygge behovet for barnevernstiltak.

Som en del av Grorudmodellen er det gjennomført omfattende interne omorganiseringer i bydelens oppvekstavdeling. Strukturen skal bidra til å bryte tradisjonell silotenking og styrke samarbeidet mellom tjenester. Dette gjøres gjennom økt nærhet, felles forståelse og bedre kjennskap til hverandres mandater og roller. Bydelen har etablert nærmiljøskoler og flyttet aktiviteter og relevante tjenester ut på skolen, samtidig som skolene tar i bruk bydelens arenaer. På denne måten styrkes det relasjonelle arbeidet og tjenestene får bedre forutsetninger for å samarbeide raskt og koordinert rundt barn, unge og familier.225

Videreutvikling av nærmiljøskolene inngår som en viktig del av modellen, blant annet gjennom etablering av delbydelslag. Hvert delbydelslag består av en tverrfaglig sammensatt gruppe. Deltakere i slike grupper er vanligvis nærmiljøskolekoordinator, forebyggende barnevernskonsulent, skolelos, utekontakt, familieveileder, skolehelsetjeneste og klubbleder. I tillegg knyttes ungdomskoordinator og familierådskoordinator til arbeidet. Alle aktørene er jevnlig til stede på skolen og møtes til samarbeid og statusoppdateringer.226

Grorudmodellen legger til rette for løpende informasjonsutveksling og felles situasjonsforståelse om barn og unges oppvekstmiljø. Ved behov for oppfølging i enkeltsaker gir den tette kontakten og kjennskapen til nærmiljøet et godt grunnlag for rask og koordinert innsats. Utover dette deles informasjon etter bestemmelsen i forvaltningsloven om samtykke.227 I møte med ekspertgruppen trekker bydel Grorud særlig frem fire utfordringer knyttet til informasjonsdeling på tvers av tjenester. For det første praktiseres taushetsplikten ulikt mellom aktørene, noe som skaper usikkerhet og hemmer samhandling. Videre fører forskjellige lovverk og aldersgrenser til forvirring om hva som kan deles, og når. I tillegg vegrer noen ansatte seg for å dele informasjon av frykt for å svekke relasjonen til barn, unge og familier. Til slutt oppstår det tidspress når flere tjenester må kobles raskt på, noe som gjør koordinering og deling mer krevende.228

4.5.3.2 U16 Tromsø

U16 Tromsø er en tverrfaglig samarbeidsmodell i Tromsø kommune. Formålet er å forebygge utenforskap og redusere ungdomskriminalitet gjennom tidlig, koordinert og kunnskapsbasert innsats. Modellen ble etablert i 2019 som et prosjekt på initiativ fra politi, fritidsseksjonen og SLT-koordinatoren i Tromsø kommune. Samarbeidet var inspirert av den rusforebyggende Islandsmodellen.229 Etter en toårig prosjektperiode ble U16 vedtatt videreført og implementert i ordinær kommunal drift i 2021. I denne overgangen ble flere aktører inkludert, og de samarbeidende partene fikk betegnelsen Profesjonsfellesskapet. UiT Norges arktiske universitet har igangsatt et følgeforskningsprosjekt knyttet til mentorordningen som er et tiltak i U16.230

Modellen er organisert som et profesjonsfellesskap bestående av ulike aktører på oppvekstfeltet i Tromsø. I profesjonsfellesskapet drøftes enkeltsaker, i tillegg til arbeid med tiltaksutvikling og endringsarbeid på systemnivå. Det er særlig vekt på samtidig samarbeid mellom arenaene skole, hjem og fritid. En sentral del av U16 er tiltaksutvikling, særlig tiltakene mentorordning, arbeidsplasser til ungdom under 16 år og foreldresamarbeid.

Arbeidet på individnivå foregår via henvisninger med bekymringer fra profesjonelle aktører som blant annet barnevernet og skoler. Foreldre og barn kan også selv be om hjelp fra U16.

Når en sak mottas, foretas det først en «anonym» predrøfting av saken. I denne predrøftingen vurderes det om saken skal tas inn i U16. Dersom saken tas inn, settes det et tidspunkt for videre drøfting. I forkant av videre drøfting innhentes samtykke fra barnet og foreldrene. U16 opplyser at samtykke er det rettslige grunnlaget som benyttes for å dele personlig informasjon, jf. forvaltningsloven § 13 a nr. 1. Den videre drøftingen i profesjonsfelleskapet er ikke anonym og omfatter deling av personopplysninger. Barnet og foreldrene kan delta i møtene dersom de ønsker det. Som hovedregel organiseres den videre oppfølgingen i etterkant av drøftingen i profesjonsfelleskapet gjennom ansvarsgrupper. Det utarbeides en tiltaksplan for barnet og tiltakene følges opp og evalueres fortløpende.

U16-møtene avholdes ukentlig. Deltakerne i møtene er enhetsleder for Fritid, SLT-koordinator, mentorleder, representant fra MST (Bufetat), representant fra skole, læringsmiljøteamet eller PPT og teamleder i FACT ung. I tillegg inngår normalt representanter fra barnevernstjenesten og forebyggende helse. I møte med ekspertgruppen har U16 opplyst at disse to tjenestene for tiden ikke deltar i samarbeidet som følge av kapasitetsutfordringer.231

U16 var opprinnelig et samarbeid mellom Tromsø kommune, konfliktrådet og forebyggende enhet i Troms politidistrikt. Politiet har senere trukket seg fra samarbeidet på grunn av ulike oppfatninger om adgangen til informasjonsdeling. Som følge av at politiet ikke lenger deltar i U16-samarbeidet, følger politiet opp tilgrensende problemstillinger gjennom egne parallelle løp.232 Dette arbeidet er organisert som et samarbeidsforum som har fått navnet TRUST. Samarbeidet skjer utelukkende på systemnivå, og det deles ikke personopplysninger. Samarbeidet benyttes til å følge utvikling og trender i ungdomskriminaliteten og samordne kriminalitetsforebyggende tiltak. Det benyttes også for å etablere en felles situasjonsforståelse på tvers av sektorene.

4.5.3.3 U18-møtet i Kristiansand og lignende møtefora i Stavanger

U18-møtet er et fast møteforum i Kristiansand der politiet ukentlig innkaller aktuelle samarbeidspartnere og deler relevant informasjon på individnivå om ungdom under 18 år. Intensjonen er å oppnå en felles situasjonsforståelse og samordne tiltak rundt risikoutsatt ungdom. Representanter som deltar på møtet er politiets forebyggere, U18-etterforsker, påtalemyndigheten ved ungdomsjuristen, barnehuset, områdekontakt i kommunen, barnevern og ungdomslos fra ungdomstjenesten i kommunen.

Deltakerne i U18-møtet har opplyst til ekspertgruppen at det kun er de som har et ansvar for å kunne gjøre noe, som skal delta på møtet. Videre anses det viktig at møtet bunner ut i konkrete tiltak. De opplyser også at organiseringen av U18-møtet i stor grad bygger på SLT-modellen. De uttrykker at dersom den overordnede modellen ikke hadde fungert, ville sannsynligvis heller ikke denne møtestrukturen fungert.

Politiet forbereder og leder møtene. Dette gjøres blant annet ved at politiet daglig tar uttrekk av anmeldte forhold, samt andre forhold fra politiets operasjonslogg. På møtet gjennomgår politiet siste ukes hendelser der ungdom har vært involvert. Både ungdommer som har en politisak for første gang, og gjengangere blir drøftet i møtet. Ungdommene som blir drøftet, blir ikke informert om at de drøftes i møtet. Informasjonsdelingen fra politiets side er hjemlet i politiregisterloven § 27 fjerde ledd. Politiet deler hovedsakelig informasjon fra egne registre og etterretningskilder. Politiet mottar i liten grad konkrete opplysninger tilbake fra de kommunale tjenestene i møtet. Representantene i U18-møtet opplyser om at det skyldes taushetsplikt, men også usikkerhet om hvilke delingshjemler som faktisk kan brukes. Det blir vist til at det som deles, er generelle opplysninger om tiltak, for eksempel «han er i jobbprosjekt» eller «MST er inne». Informasjon om årsaker, vurderinger og bekymringsgrunnlag deles ikke fra de kommunale tjenestene til politiet.

Representantene i U18-møtet peker også på at sammensetningen av møtet utfordrer informasjonsflyten. De mener at flere tjenester opplever at antallet deltakere og bredden i aktører gjør det vanskelig å dele mer sensitiv informasjon, selv når det er relevant for forebygging. Dette bidrar til at viktig informasjon først deles i mindre, mer lukkede grupper. Dette igjen svekker møtets funksjon som arena for å etablere et felles og mest mulig oppdatert situasjonsbilde.

Politiet skriver referat fra møtene, som legges inn i et «personorientert» prosjekt i Indicia. I tillegg fører barnevernstjenesten sitt eget referat, der de dokumenterer de sakene som er aktive hos dem.

Stavanger har et lignende møtefora som de kaller Operativ SLT-gruppe – OSG. Dette er en gruppe med faste deltakere fra politiet, barnevernet, uteseksjonen og MO-Ung233 som møtes annenhver onsdag på politistasjonen i Stavanger. Møtene fungerer som et operativt fora for gjennomgang av straffesaker og vurdering av nødvendige tiltak på tvers av tjenestene. Hensikten er å sikre en koordinert og effektiv tverrfaglig oppfølging av barn under 18 år som har begått kriminalitet.

4.5.3.4 PÅTVERS i Agder – pågående tverretatlig samarbeid

PÅTVERS er et samarbeid for å forebygge alvorlige hendelser knyttet til ungdom på institusjon. Målgruppen er barn med særlig høy risiko og som bor på barnevernsinstitusjoner i Agder. Dette innebærer barn og unge med alvorlige atferdsvansker, ofte kombinert med rus eller psykiske utfordringer, og/eller gjentatt eller alvorlig kriminalitet, der tidligere samarbeidstiltak ikke har lykkes. Formålet med samarbeidet er å sikre helhetlig oppfølging, ivareta barnets beste og samtidig bidra til samfunnsvern.

Samarbeidet kom på plass i desember 2023 etter en særskilt krevende enkeltsak der samarbeidet mellom Agder politidistrikt og Bufetat region sør hadde fungert godt. Den positive erfaringen ved dette samarbeidet synliggjorde behovet for å samle sektorene, med mål om å lage en intensjonsavtale som sørget for et langvarig og forpliktende samarbeid.234

Aktørene i samarbeidet er Agder politidistrikt, Bufetat region sør, Sørlandet sykehus HF, Agder fylkeskommune, kommunene i Agder ved KS og Statsforvalteren i Agder. Etatene utpeker selv sine representanter. Representanter fra PÅTVERS har i møte med ekspertgruppen opplyst at det er forutsatt at representantene skal ha tilstrekkelig myndighet i egen organisasjon, et bredt kontaktnett og solid kompetanse om organisasjon og forvaltning.

PÅTVERS-samarbeidet etterstreber samtykke som delingsgrunnlag. Det er flere utfordringer knyttet til informasjonsdeling mellom politiet, barnevern, Bufetat og spesialisthelsetjenesten. Selv om politiet i stor grad kan dele nødvendige opplysninger gjennom egne hjemler, anser PÅTVERS-samarbeidet situasjonen mer uavklart på forvaltnings- og helsesiden. De opplyser at jurister vurderer regelverket som komplisert og praktiseringen varierer. Samtykke er, ifølge PÅTVERS-samarbeidet, den mest forutsigbare løsningen, men det er ikke alltid mulig å innhente samtykke i de alvorlige sakene. Helsepersonell kan bli stående på utsiden av samarbeidet når det ikke er gitt samtykke.

Bufetats representant i PÅTVERS-samarbeidet uttrykte i møtet med ekspertgruppen at det er behov for en egen forskrift som regulerer denne typen samarbeid. Dette gjelder både for Agder og eventuelt nasjonalt for å sikre tydelige rammer for informasjonsflyt og aktørenes roller.

Aktørene i PÅTVERS-samarbeidet har inngått en intensjonsavtale om et langsiktig samarbeid. Bufetat leder samarbeidet. De mottar henvendelser fra interne aktører eller samarbeidspartene. Når kriteriene enten vurderes som oppfylt eller det er behov for drøfting, innkaller Bufetat til et første møte innen to dager. I dette møtet vurderer gruppen hvilke instanser som bør involveres, og foreslår nødvendige tiltak. Deretter kaller Bufetat inn til et oppstartsmøte med alle relevante instanser. Når samarbeidet er i gang, trekker PÅTVERS-gruppen seg tilbake, med mindre det er behov for videre involvering.

4.5.3.5 Forebyggende barne- og ungdomsteam i Karlsøy kommune

Forebyggende barne- og ungdomsteam (FBU) i Karlsøy kommune er et eksempel på hvordan en mindre distriktskommune, med om lag 2200 innbyggere, har organisert sitt kriminalitetsforebyggende arbeid. FBU arbeider for å fange opp utfordringer tidlig og bidra til at problemer blir håndtert før de utvikler seg videre. FBU ble etablert i 2018 og har et videre perspektiv enn bare kriminalitet. Teamet jobber mest på systemnivå og gir råd og veiledning til skoler, barnehager og foreldre.

Teamet fungerer som en tverretatlig arena der fagpersoner kan drøfte problemstillinger på tvers av tjenester, slik at det skapes et helhetlig bilde av situasjonen og et bedre grunnlag for å finne gode løsninger. I tillegg kan teamet gi innspill til planer, tiltak og virksomheter som påvirker oppvekstmiljø i kommunen. FBU har som mål å forebygge utenforskap og kriminalitet gjennom helsefremmede og forebyggende innsats. Deltakere i teamet er skolene, helsesykepleiere, kommunepsykolog, barnevernstjenesten, ungdomslos, Rus- og psykiatritjeneste (ROP), Nav, politi og folkehelsekoordinator.

Det er ingen fast koordinator for samarbeidet i FBU. Koordinatorrollen rullerer mellom deltakerne og løses innenfor deltakernes ordinære stillinger. Det praktiske samarbeidet i enkeltsaker skjer direkte mellom tjenestene, ikke bare på møtene.

Informasjon som deles i FBU skal i utgangspunktet ikke utgjøre personopplysninger. Saker må derfor anonymiseres og omformuleres til generelle problemstillinger. Representantene fra kommunen som ekspertgruppen har møtt, opplyser at reell anonymitet er en utfordring fordi kommunen er så liten. På grunn av de små forholdene har kommunen samarbeidsavtaler med en annen mindre kommune for å få til reelle, anonyme faglige drøftelser når det er behov for det.235 Det blir opplyst av kommunen at samtykke er en forutsetning for behandling av enkeltsaker i FBU. Det kan imidlertid være utfordrende å få samtykke til deling av opplysninger fordi de fleste kjenner hverandre og møter hverandre i ulike roller i nærmiljøet.

4.5.3.6 Unge muligheter – barnevern

Unge muligheter – barnevern er et samarbeid i Stavanger kommune mellom Ungdom og fritid og barnevernet. Målgruppen er barn mellom 10 og 14 år som er i kontakt med barnevernet og står i fare for, eller allerede utøver, gjentatt kriminalitet eller rusbruk. Tiltaket har som mål å forebygge videre problemutvikling, styrke familierelasjoner og nettverk og sikre bedre koordinering av tjenester. Et team følger opp ungdom og foreldre. Oppfølgingen tilpasses individuelt og omfatter både råd og veiledning til foreldre i akutte situasjoner, praktisk støtte til barn og foreldre, tett kartlegging og oppfølging samt høy grad av tilgjengelighet og fleksibilitet. Teamet samarbeider med relevante instanser, støtter skole-hjem-dialogen og arbeider både dag og kveld. Tiltaket forutsetter samtykke fra foresatte.

4.5.3.7 Oslomodellen for én-til-én-oppfølging

Oslomodellen for én-til-én-oppfølging er en strukturert oppfølgingsmodell for unge mellom 12 og 18 år som er registrert i politiets registre som mistenkt eller siktet for gjentatt kriminalitet, eller der det er stor bekymring om kriminalitetsutvikling. Oslo kommune har utviklet og etablert modellen og har utarbeidet en Oslostandard for å sikre kvalitet og lik praksis.236 Det er hentet inspirasjon fra den danske innsatsen «Aktive drenge» i København.

Oslo kommune har utviklet modellen i dialog med aktører i SaLTo-modellen fra bydeler, skoler og politiet. I tillegg er det innhentet innspill fra utvalgte bydeler og Ungdomsrådet i Barne- og familieetaten. Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir) har i 2026 fått i oppdrag å etablere ekstern følgeevaluering av tilskudd til én-til-én-oppfølging i Oslo og tilsvarende «tett på-modeller» i andre kommuner. Bufdir skal følge opp funn og anbefalinger underveis i evalueringen.

Én-til-én-oppfølgingen krever en tydelig og strukturert samhandling mellom flere tjenester for å fungere etter hensikten. Tiltaket innebærer tett oppfølging av barnet eller ungdommen fra en dedikert fagperson. Dette innebærer at ungdommen og oppfølgeren i utgangspunktet har daglige treff. Det etableres et tverrfaglig oppfølgingsteam rundt ungdommen og familien som skal sørge for helhetlig og koordinert støtte. Det utarbeides en strukturert plan sammen med ungdommen. Planen skal beskrive mål, innhold, aktiviteter og forventede endringer. Ungdommen skal ha et skole- eller dagtilbud og det skal inngå minst én aktivitet som en del av oppfølgingen.237

Faste deltakere i oppfølgingen er barnevernstjenesten, skole, politi og én-til-én-oppfølger. Ved behov involveres også andre relevante tjenester. Dette kan blant annet være utekontakt, forebyggende helsetjenester og frivillige aktører. Samarbeidet organiseres innenfor eksisterende ansvars- og styringslinjer og deltakere deltar på jevnlige samarbeidsmøter og lagmøter. Grunnlagsdokumentene legger til grunn at informasjon skal deles i tråd med gjeldende lovverk. Det fremgår at tiltaket er frivillig og at samtykke fra ungdom og foresatte er det som brukes som behandlingsgrunnlag for deling av informasjon. Det er utarbeidet en egen veileder i Oslo for informasjonsdeling («Utenfor boksen – innenfor lovverket») som har som formål å veilede aktørene med å forstå hva som kan deles og hvordan. Målet er å sikre tidlig innsats og samordnet hjelp, samtidig som personvernet ivaretas.238

4.5.3.8 U15 Bergen

Bergen kommune prøver ut et tiltak som har fått navnet U15. Dette er et individrettet og forsterket oppfølgingstiltak til barn og unge under 15 år som er involvert i kriminalitet, samt deres familier. Tiltaket skal gi helhetlig og tett oppfølging i inntil seks måneder.

U15 ble etablert som et pilotprosjekt høsten 2024 som en del av kommunens samlede innsats mot ungdomskriminalitet. Tiltaket bygger på erfaringer fra tilsvarende tiltak i andre skandinaviske byer. Erfaringene fra pilotperioden skal danne grunnlag for vurdering av videreføring av tiltaket eller utviklingen av alternative løsninger.239

Tiltaket er organisert som et tverrfaglig team med fagpersoner fra Etat for barn og familie. Oppfølgingen er lagt opp slik at en medarbeider har hovedansvar for arbeidet med barnet og ungdommen, mens en annen har hovedansvar for oppfølging av foresatte. Det legges stor vekt på familien som helhet og på å etablere et koordinert samarbeid med andre relevante instanser. Dette kan være skolen, politiet og øvrige tjenester. Formålet med prosjektet er å hindre at barn og unge begår ny og alvorlig kriminalitet. Tiltaket skal styrke beskyttelsesfaktorer hos barnet og i familien og gi støtte til foresatte i krevende situasjoner.

Tiltaket er samtykkebasert og inntak skjer etter henvendelse fra politiet. Det er en målsetting at oppfølging settes raskt i gang. Arbeidsmåten i U15 kjennetegnes av rask responstid, tidlig og grundig kartlegging av behov og utfordringer samt hyppig kontakt og fleksibilitet i oppfølgingen. Oppfølgingen evalueres fortløpende.

4.6 Samarbeid for å forebygge vold og overgrep i nære relasjoner

4.6.1 Overordnet om samarbeidet

Samarbeid for å forebygge vold og overgrep i nære relasjoner kjennetegnes av at sakene har høy alvorlighetsgrad. Det kan være akutt risiko og behov for rask koordinering mellom flere aktører. Arbeidet stiller særlige krav til risikovurdering, rolleavklaring og håndtering av taushetsplikt og informasjonsdeling. Samarbeidsmodeller på dette området involverer som regel spesialiserte tjenester, som psykologer, krisesentre, barnehus og andre fagpersoner med fenomenforståelse om vold i nære relasjoner. Modellene legger typisk opp til samordning mellom blant annet politi og helsevesen.

Noen av modellene og samarbeidsforaene som beskrives i det følgende har et tydelig sikkerhets- og risikofokus og er tett knyttet til politiets ansvar, mens andre er forankret i kommunale tjenester eller tverretatlige team med vekt på oppfølging, støtte og behandling. Avgrensningen av sakstyper og målgrupper varierer noe mellom modellene som beskrives. Alle modellene er relevante for forebygging av vold og overgrep i nære relasjoner, men flere av dem omfatter også andre former for vold og overgrep.

4.6.2 TryggEst

TryggEst er en modell for hvordan kommunene kan organisere arbeidet med å forebygge vold og overgrep for voksne i sårbare livssituasjoner. Modellen inneholder også verktøy kommunene kan ta i bruk. Dette innebærer nettverk, materiell, opplæring, videreutdanning mv. Målgruppen er voksne med økt risiko for vold og overgrep. Dette kan for eksempel være personer med utviklingshemming, psykiske eller kognitive utfordringer, fysisk sykdom, rusproblemer eller høy alder.240 Modellen skal bidra til at risikoutsatte voksne får den hjelpen og tryggheten de trenger.

TryggEst er utviklet av Bufdir, i samarbeid med Helsedirektoratet, Politidirektoratet og KS.241 Modellen ble etablert som pilot i 2018 og prøvd ut i ti kommuner og to bydeler i Oslo frem til 2020.242 Bufdir tilbyr veiledning, opplæring og ulike faglige og digitale verktøy, som e-læring, risikovurderingsverktøy og en KI-basert casegenerator. TryggEst finnes i alle Bufetats regioner.

Per januar 2026 er TryggEst etablert i 102 kommuner, som dekker om lag 51 prosent av befolkningen. Oslo har vedtatt å innføre TryggEst i alle bydeler, og Drammen har også fattet vedtak om etablering. Det innebærer at modellen i løpet av 2026 forventes å dekke mellom 60–70 prosent av befolkningen, med i alt 125 kommuner og bydeler. Ordningen er frivillig, men ifølge Bufdir velger likevel et økende antall kommuner å ta den i bruk, til tross for presset kommuneøkonomi.243

Hver kommune som etablerer TryggEst oppretter et TryggEst-team. Dette teamet består av erfarne fagpersoner med kompetanse på vold og overgrep mot voksne i sårbare situasjoner. Teamet mottar bekymringsmeldinger, kartlegger situasjonen og koordinerer tiltak.244 En innmeldt sak prioriteres etter tre nivåer: bør, må og akutt. Tiltak settes inn på bakgrunn av prioriteringen. Deling av informasjon i TryggEst-modellen skjer på bakgrunn av samtykke eller innenfor eksisterende taushetspliktunntak.245 De ansatte jobber som oftest under helsepersonelloven.246

Organiseringen av TryggEst varierer mellom kommuner. Modellen gir et rammeverk for hvordan arbeidet kan struktureres. Modellen er fleksibel og kan tilpasses lokale forhold som kommunestørrelse, eksisterende tjenester og lokal organisering. De fleste kommuner som etablerer TryggEst, har et eget TryggEst-team, men sammensetningen, plasseringen i organisasjonen og arbeidsmåten varierer.

Om lag 500 kommuneansatte er involvert i TryggEst-arbeidet på landsbasis, i hovedsak som en del av sine eksisterende stillinger. Disse inngår i faglige nettverk og digitale team med faste samlinger, som legger til rette for erfaringsutveksling og kompetanseutvikling. En sentral del av modellen er kompetanseheving i kommunale tjenester. TryggEst-teamene har ansvar for å bidra til opplæring, slik at ansatte i større grad gjenkjenner tegn på vold og overgrep og vet hvordan bekymringer skal håndteres. Det er etablert en egen videreutdanning, Vern for risikoutsatte voksne – TryggEst, ved Høgskulen på Vestlandet.

Bufdir har i tillegg utviklet en casegenerator som et kompetanseverktøy. Verktøyet er valgt ut av Digitaliseringsdirektoratet som ett av to KI-prosjekter for videreutvikling.

Følgeevaluering fra Fafo og NTNU Samfunnsforskning viser at TryggEst bidrar til økt avdekking av saker og etablerer en struktur for melding og håndtering av vold og overgrep, noe som kan bidra til å redusere mørketallene.247

4.6.3 RISK

RISK står for Risikoanalyse og Kriminalitetsforebygging av vold i nære relasjoner. Det er i utgangspunktet en tverrfaglig seksjon i Oslo politidistrikt som forebygger vold i nære relasjoner ved å kombinere politiets beskyttelsestiltak med praktisk støtte og psykososial oppfølging. RISK er også en arbeidsmetodikk og tilbyr samtaler, sikkerhetsråd og oppfølging til både voldsutsatte, voldsutøvere og pårørende. RISK arbeider primært med saker som allerede er anmeldt, men en anmeldelse er ikke en forutsetning for å få hjelp. RISK ble opprettet som en forlengelse av tidligere Prosjekt November ved Stovner politistasjon i Oslo.248 Det er et langsiktig mål om å etablere RISK i alle politidistrikt.

I RISK-seksjonen i Oslo samarbeider risikoanalytikere med politiutdanning tett med psykologer og helse- og sosialfaglig personell. De er alle ansatt i politiet. Sammen vurderer de informasjon i saken og utarbeider risikovurderinger. Enheten utarbeider deretter tiltak for å redusere risiko for ny vold. RISK samarbeider også tett med andre relevante tjenester og jobber med å få faste kontaktpunkter inn i kommunen. Støttesenter for kriminalitetsutsatte (SKU) er ofte involvert før en anmeldelse formelt mottas. RISK samarbeider også med krisesentrene.

Når noen tar kontakt, gjør RISK en politifaglig vurdering av informasjonen som foreligger, for å avgjøre om de kan tilby oppfølging. Enheten har faste morgenmøter der saksbehandler går gjennom aktuelle saker og nødvendige tiltak. RISK jobber parallelt med etterforskningen i saker som utføres av etterforskningsavsnittet. Når RISK har foretatt risikovurderinger og satt inn tiltak, informeres etterforskerne om dette.

Tilbudet er frivillig og basert på samtykke. Informasjonsdeling skjer etter gjeldende regler for taushetsplikt, avvergingsplikt, opplysningsplikt og meldeplikt. Tilbakemeldingene fra RISK er at delingsflyten er god etter hvert som forståelsen for det felles arbeidet og relasjonene mellom de ulike aktørene er på plass. Det kan oppleves som noe utfordrende å manøvrere mellom de ulike lovverkene.

RISK-modellen er tatt i bruk flere steder i landet og er under gradvis innføring i flere politidistrikt. Ordningen skal tilpasses lokale behov og organiseres på ulike måter. Det er satt av midler for videre implementering i Nordland, Sør-Øst og Sør-Vest politidistrikt, og arbeidet utvikles og vurderes fortløpende. I Nordland politidistrikt (GDE Salten) pågår det for eksempel en pilot i 12 kommuner, der RISK-modellen testes med lokale tilpasninger. Erfaringene herfra vil være relevante dersom ordningen skal rulles ut nasjonalt. Også andre politidistrikt har innført RISK, som blant annet Trøndelag, med modeller som varierer mellom geografiske driftsenheter. En forskjell mellom løsningene som innføres rundt i landet og den opprinnelige RISK-seksjonen i Oslo, er at psykologer og helse- og sosialfaglig personell i flere andre distrikter ikke er ansatt i politiet, men i andre virksomheter som samarbeider med politiet.

Etableringen av RISK i flere politidistrikt har som mål å gi et bedre tilbud særlig til utsatte for vold i nære relasjoner og bidra til et mer likeverdig tilbud i hele landet.

4.6.4 Eksempler på lokale samarbeid

4.6.4.1 Høyrisikoteamet i Trondheim

Høyrisikoteamet er et systematisert tverretatlig og flerfaglig samarbeid mellom Trøndelag politidistrikt, Trondheim kommune og St. Olavs hospital. Teamet tilbyr en samordnet intervensjon til voldsutsatte, voldsutøvere og barn involvert i alvorlige partnervoldsaker med høy risiko for gjentatt vold.249

Teamet ble opprettet i 2018 fordi voldsutsatte og voldsutøvere samt involverte barn ikke fikk tilstrekkelig og riktig hjelp, ettersom de involverte forvaltningsorganene ikke samarbeidet godt nok. Samarbeidet har tatt form etter innspill og bistand fra statsadvokaten og riksadvokaten om hvordan man kan samarbeide innenfor det loven tillater.

Teamet er en fast arbeidsgruppe bestående av representanter fra Trondheim kommune (enhet psykisk helse og rus / TryggEst og krisesenteret), forebyggende risikoanalytikere og fagansvarlig for arbeid med risikovurdering og forebygging av partner- og æresrelatert vold i Trøndelag politidistrikt, Statens Barnehus Trondheim og St. Olavs hospital, avd. Sikkerhets-, fengsels-, og rettspsykiatri. Teamet har faste møter hver 14. dag, hvor nye og pågående saker diskuteres, og der arbeidsoppgavene fordeles mellom medlemmene i teamet.

Teamets medlemmer har politifaglig og helse- og sosialfaglig bakgrunn, med omfattende erfaring fra arbeid med vold i nære relasjoner. For å motta et tilbud fra teamet, skal det foreligge en politianmeldelse om alvorlig partnervold. Politiet skal også ha vurdert saken til å ha høy risiko for ny, alvorlig vold. Ifølge representantene fra Høyrisikoteamet, kreves det skriftlig samtykke fra partene, både antatt voldsutøver og antatt voldsutsatt, for at teamet kan dele nødvendig informasjon i enkeltsaker.250

Teamet vektlegger et nært samarbeid med det lokale hjelpeapparat i alle distriktets kommuner som til enhver tid har høyrisikosaker. De fungerer som et rådgivende og veiledende team i tillegg til å jobbe med saker direkte. Samarbeidsavtalen mellom organene er ment å svare på Riksrevisjonens kritikk av myndighetenes innsats mot vold i nære relasjoner. Kritikken peker særlig på at manglende samordning av tjenestene fortsatt er et vedvarende problem, og avtalen skal bidra til å styrke dette samarbeidet.251

4.6.4.2 Kompetanseteam mot vold og seksuelle overgrep i Kristiansand

Kompetanseteamet i Kristiansand kommune er et lavterskeltilbud for ansatte som er bekymret for om et barn eller en ungdom kan være utsatt for vold eller seksuelle overgrep. Det er etablert som en del av kommunens arbeid med Nullvisjon mot vold og seksuelle overgrep mot barn og unge, som ble vedtatt av bystyret i Kristiansand i 2021.

Teamet skal gi rask tilgang til faglige råd, drøfting og veiledning for kommunalt ansatte. Tilbudet skal bidra til tidlig avklaring i situasjoner som oppleves som uavklarte eller bekymringsfulle.

Målgruppen for veiledning fra teamet er ansatte som jobber med barn og unge i alderen 0–25 år og barnets foreldre og søsken. Teamet arbeider på tvers av direktør- og tjenesteområder og består av representanter fra barnevernet, helsetjenesten, forebyggende tjenester, familieveiledningstjenesten, politiet og Statens barnehus. Arbeidet omfatter både systemnivå og individnivå, og alle enkeltsaker behandles anonymt.

Teamet vurderer bekymringer, hjelper ansatte med å sortere relevant informasjon og foreslår hensiktsmessige tiltak. De stiller oppklarende spørsmål, gir råd og koordineringsbistand og kobler på andre instanser når det er nødvendig. Særlig kan det gjelde barnevern og politi. Det er kun anonymiserte enkeltsaker som drøftes. Målet er å sikre trygge vurderinger, senke terskelen for å søke hjelp og hindre at saker blir kasteballer mellom tjenester. I tillegg arbeider teamet forebyggende gjennom tiltak som seksualitetsundervisning, grensesetting og foreldreveiledning. Sentralt i teamets arbeid står psykologisk trygghet, støtte til ansatte i vanskelige vurderinger og en koordinert innsats for at barn og unge får tidlig og riktig hjelp. Kompetanseteamet opplever at gjeldende regelverk gjør det vanskelig å dele bekymringsinformasjon på tvers av tjenester, særlig i tidligfasen før meldeplikten til barnevernet er oppfylt. Frykt for å bryte taushetsplikten skaper en høy terskel for samarbeid, og mange ansatte er usikre på hvilke delingshjemler som faktisk kan brukes.

4.7 Samarbeid for å forebygge voldelig ekstremisme

4.7.1 Overordnet om samarbeidet

Samarbeid for å forebygge voldelig ekstremisme kjennetegnes av et lavt antall saker, men høy kompleksitet og alvorlighetsgrad. Forebygging innebærer ofte krevende vurderinger knyttet til risiko, sikkerhet og samfunnsvern.

Forebyggingsarbeidet legger ofte vekt på å fange opp bekymringer på et tidlig stadium, også når signalene er uklare eller vanskelige å tolke. Politiet og PST er sentrale aktører som samarbeider på dette området. Tillit og relasjonsbygging trekkes frem som helt sentrale suksessfaktorer i forebyggingen. Mange av personene som følges opp har opplevd svikt fra både system og mennesker tidligere, noe som gjør at samarbeidsformene på dette området må være særlig varsomme og relasjonsorienterte. Et særtrekk er den sterke koblingen til politiet og PST samt fokuset på risikovurderinger.

Det foreligger ikke nasjonalt utbredte spesialiserte samarbeidsmodeller for å forebygge voldelig ekstremisme. Forebygging av radikalisering og voldelig ekstremisme inngår imidlertid i SLT-arbeidet i mange kommuner. Eksemplene på lokale strukturer og samarbeidsfora som gjennomgås nedenfor, viser ulike måter kommuner, politi og andre statlige aktører samarbeider på for å håndtere bekymringer for radikalisering og voldelig ekstremisme. Noen samarbeid er rettet mot tidlig identifisering og oppfølging i dialog med den det gjelder, mens andre har et tydeligere sikkerhets- og risikofokus.

4.7.2 Eksempler på lokale samarbeid

4.7.2.1 Tverretatlig operativt team mot radikalisering og voldelig ekstremisme i Bergen – TOT

TOT er et tverretatlig samarbeidsforum som ledes av Utekontakten, som Bergen kommune har hatt siden 2007. Arbeidet startet på menneskehandelfeltet fordi kommunen opplevde at det ikke ble samarbeidet godt nok i slike saker. I 2015 ble det besluttet at TOT også skulle inkludere radikalisering og voldelig ekstremisme, og fra 2023 omfatter også arbeidet æresrelatert vold og negativ sosial kontroll.

TOT tilbyr rådgivning og koordinering mellom tjenester når det er bekymring for at en person er eller kan bli radikalisert. I akutte tilfeller jobber teamet operativt og sørger for koordinering av nødvendige tiltak. TOT tilbyr mentorordning til unge som står i fare for å å komme inn i en radikaliseringsprosess.252

Målgruppen er personer i alle aldre som er bosatt i Bergen og som står i fare for å bli radikalisert og/eller utøve ekstreme handlinger. Deltakere i teamet er representanter fra Bergen kommune, Vest politidistrikt og RVTS Vest.253 Det er hovedsakelig politi og skole som melder inn saker, men også barnevern, utekontakt og foreldre. Deling av informasjon og personopplysninger i TOT skjer som hovedregel på grunnlag av samtykke.254

TOT møtes jevnlig. Ved akutte saker møtes de raskt, av og til samme dag hvis det er nødvendig. Når en sak meldes inn, diskuterer deltakerne i TOT hvordan saken kan håndteres, og gir rask tilbakemelding til innmelder. Det diskuteres hvordan hjelpeapparatet skal agere, og hva slags tiltak den enkelte personen kan få.255 TOT kan beslutte å iverksette mentor hvis de mener at personen oppfyller kriteriene for det. Andre tiltak iverksettes av det ordinære hjelpeapparatet. Saker kan drøftes anonymt dersom det ikke gis samtykke.

Teamet opplyser at de som regel lykkes med å innhente samtykke. Samtidig opplever de at taushetsplikten i enkelte tilfeller kan være til hinder for arbeidet de skal gjøre. Det tillitsbaserte arbeidet trekkes frem som avgjørende for å lykkes med å oppnå av- og deradikalisering. Mange av personene TOT følger opp har opplevd både svik og systemsvikt tidligere. Det gjør at relasjonsbygging og tillitsskapende arbeid er viktig.

Politiets representant i TOT uttrykker behov for større adgang til deling mellom forvaltningsorganer, men understreker at dette må være tydelig forankret gjennom et forpliktende samarbeid. Dette kan være enten i handlingsplaner eller i ledelsesstrukturer. Andre representanter i TOT peker samtidig på risikoen ved å utvide delingsadgangen, særlig faren for å miste kontakten med personer som allerede kan være preget av mistillit eller paranoia. Selv om samtykke som hovedregel innhentes, påpeker teamet at det kan oppstå etiske utfordringer når personer befinner seg i svært sårbare situasjoner eller står i et avhengighetsforhold til tjenestene.

4.7.2.2 RADEX

I Oslo brukes RADEX-team i arbeidet med radikalisering og voldelig ekstremisme. RADEX tar utgangspunkt i SLT-modellen og er organisert som et samarbeid mellom bydelene og relevante aktører i tråd med SaLTo-strukturen. SaLTo-koordinatoren er mottaker for nye bekymringer og sørger for at relevante tjenester kobles på fra starten av.256 Et RADEX-team (et tverrfaglig oppfølgningsteam) følger opp, og det er ingen nedre eller øvre aldersgrense for personer som omfattes.257

Deltakerne i RADEX-riggen er SaLTo-koordinator, bydelsdirektør, assisterende bydelsdirektør, bydelsoverlegen og bydelsjuristen. Aktuelle samarbeidspartnere er politiet, barnevernet, skolen, Nav, psykisk helsetjeneste og PST. De mest alvorlige sakene om radikalisering og voldelig ekstremisme behandles utenfor SaLTo-riggen og overføres til RADEX, hvor de håndteres i samarbeid med aktuelle aktører. RADEX-sakene krever ofte et bredt samarbeid på tvers av sektorer, både mellom statlige og kommunale nivåer og mellom ulike aktører på samme nivå.258

Politidirektoratet og Oslo politidistrikt har i møte med ekspertgruppen opplyst at det i arbeidet er avgjørende å etablere en felles situasjonsforståelse samtidig som hver tjeneste er bevisst sitt eget mandat og hjemmelsgrunnlag. Dette innebærer klare vurderinger av hva som kan og bør deles av informasjon, og en god balanse mellom taushetsplikt, varslingsplikt og opplysningsplikt. Fokuset ligger på å se mulighetene for samarbeid innenfor gjeldende lovverk, samtidig som man anerkjenner de reelle begrensningene. Et viktig prinsipp er at aktørene må ha tillit til at mottakerne håndterer informasjon på en forsvarlig og faglig god måte.259

4.7.2.3 Konsultasjonsteam ekstremisme (Bærum)

Konsultasjonsteamet i Bærum kommune er et tverretatlig team som gir veiledning i saker om hatkriminalitet, radikalisering og voldelig ekstremisme. Teamet bistår ansatte som står i tunge bekymringer eller kompliserte saker, og tilbyr drøfting med tjenester som har begrenset erfaring med slike problemstillinger.

Før konsultasjonsteam ble etablert, håndterte Bærum kommune slike saker gjennom SLT-modellen, som primært er en samarbeidsmodell på systemnivå og som i utgangspunktet ikke er ment for saker på individnivå. For å bøte på dette, opprettet kommunen en kjernegruppe med representanter fra både kommune, politi og tilknyttede tjenester som kunne møtes på kort varsel. Etter hvert ble denne ordningen faset ut fordi det viste seg vanskelig å drøfte konkrete enkeltsaker uten at de relevante fagpersonene var til stede. Dette dannet bakteppe for utviklingen av dagens konsultasjonsteam, som er bedre tilpasset håndtering av enkeltsaker.260

Alle drøftinger i konsultasjonsteamet skal som hovedregel anonymiseres. Målet er å fange opp personer i risikosonen så tidlig som mulig og møte dem med tiltak som virker. Deltakere i konsultasjonsteamet er SLT-koordinator og representanter fra politiet,261 skolen,262 Nav, ungdoms- og fritidstjenester, utekontakten, kommunale helse- og rustjenester samt spesialisthelsetjenester for barn og voksne,263 minoritetsrådgiver og beredskapsansvarlig. Hver tjeneste skal ha en person inn i teamet.

Alvorlige bekymringer skal fremdeles meldes direkte til politiet og ikke til konsultasjonsteamet. Øvrige bekymringer som ikke haster og som gjelder behov for vurdering, fenomenforståelse eller tverrfaglig drøfting, meldes anonymt til konsultasjonsteamet. Saken eller bekymringen meldes da til representanten for den enkelte tjeneste eller til SLT-koordinatoren. Saken legges frem for konsultasjonsteamet, enten av representanten for tjenesten eller av den fagpersonen som kjenner saken best.

4.7.2.4 Samfunnsverngruppen i Kristiansand

Samfunnsverngruppen er et møteforum som samles annenhver uke og har som mål å forhindre at enkeltpersoner begår alvorlig vold eller drap. Gruppen ble opprettet etter vedtak fra politirådet, og er forankret i helse- og mestringsdirektørens ledergruppe. Gruppen har samfunnsvern på individnivå som formål. Sakene omfatter også saker med risiko for voldelig ekstremisme, men er ikke begrenset til slike saker. Gruppens arbeid handler om å identifisere og følge opp personer som vurderes å ha høy risiko for å skade andre. I gruppen deltar politiet, kommuneoverlegen, Nav, forvaltningen og kommunejuristen. Barnevernet kan også delta i enkeltsaker der det er behov for det.

Agder politidistrikt har erfart at det er mest hensiktsmessig å behandle alle former for vold samlet, uavhengig av motivasjonen bak volden. Dette inkluderer blant annet æresrelatert vold, vold knyttet til psykisk sykdom og/eller rus samt saker knyttet til ekstremisme.264

Det er i stor grad politiet som bringer inn saker i gruppen. Grunnlaget for inntaket er risikovurderinger politiet har gjort. Politiet deler risikovurderinger med gruppen i tråd med politiregisterloven. Gruppen opplyser om at informasjonsdeling skjer etter regelverket for politiregisterloven samt reglene om avvergeplikt og opplysningsplikt. Kommunen deler som hovedregel kun informasjon i gruppen dersom det er akutt fare for liv og helse.

Kommunen har ansvar for å følge opp og avklare behovet for aktuelle tiltak. Representanter i samfunnsvernsgruppen beskriver at de har utfordringer knyttet til informasjonsdeling fordi politiet og kommunen opererer under ulike lovverk. Politiet kan i stor grad dele risikovurderinger etter politiregisterloven, mens kommunen har en langt mer begrenset adgang til å dele opplysninger om enkeltpersoner. Den begrensede adgangen til å dele svekker kommunens mulighet til å korrigere eller supplere politiets risikovurderinger. Det kan også påvirke politiets beslutningsgrunnlag og muligheten for tidlig og presis forebygging.

Enkelte av deltakerne opplever derfor at de må «tøye strikken» for å ivareta samfunnsvernhensyn i situasjoner med høy bekymring. Representantene i gruppen etterlyser tydeligere nasjonale avklaringer, bedre delingshjemler og en mer forutsigbar struktur som gjør det mulig for kommunale tjenester å bidra med informasjon som styrker risikovurderinger og oppfølging.

4.8 Samarbeid som ikke er knyttet til et spesifikt kriminalitetsområde

4.8.1 Overordnet om samarbeidet

Samarbeidsmodellene som beskrives i dette punktet skiller seg fra de øvrige ved at de ikke er utviklet primært for å forebygge kriminalitet innenfor bestemte kriminalitetsområder. Modellene har et bredere oppvekst- og helseperspektiv, men kan likevel ha betydning for kriminalitetsforebygging gjennom tidlig identifisering av risiko, samordnet oppfølging og forebygging av utenforskap. Selv om modellene ikke primært er utviklet for kriminalitetsforebygging, er de tett koblet til blant annet SLT og det bredere forebyggingsfeltet.

Modellene representerer ulike nivåer for samarbeid. BTI er en samordningsmodell som legger til rette for samarbeid mellom tjenester, der den enkelte tjeneste beholder ansvar og oppgaver innenfor egne rammer. FACT er derimot organisert som tverrfaglige team der ansatte fra kommuner og spesialisthelsetjenesten er samlet i én enhet som følger opp personer med alvorlige og sammensatte behov over tid. Fremstillingen under viser at både samordning mellom tjenester og integrerte team kan bidra til mer helhetlig oppfølging og dermed indirekte redusere risiko for kriminalitet.

4.8.2 BTI – Bedre tverrfaglig innsats

BTI er en samhandlingsmodell for tjenester som møter gravide, barn, unge og foreldre det er knyttet undring eller bekymring til. Målgrupper er utsatte barn, unge og familier. Modellen kan være relevant for kriminalitetsforebygging, men benyttes også for samhandling om forebygging av helt andre utfordringer.

BTI ble utviklet i 2006 av Socialstyrelsen i Danmark i samarbeid med danske kommuner, regioner og organisasjoner. BTI-modellen kom til Norge som et nasjonalt utviklingsarbeid i 2012, ledet av Helsedirektoratet. Modellen ble tilpasset norske forhold gjennom et samarbeidsprosjekt med åtte nøkkelkommuner og syv regionale kompetansesentre på rusfeltet. I dag har de regionale kompetansesentrene på rusfeltet (Korus) ansvar for opplæring og implementeringsstøtte til kommuner som vil ta i bruk modellen. Korus samarbeider regionalt med andre aktører om dette, som blant annet RVTS, RKBU, RBUP og Statsforvalteren.265

Helsedirektoratet og Bufdir gir tilskudd til kommuner som ønsker å benytte BTI.266 Selskapet Zpirit har på oppdrag fra kommunene Bømlo, Fitjar og Stord utarbeidet en digital BTI-veileder. Denne ligger tilgjengelig for alle landets kommuner.267 Zpirit oppgir at 116 kommuner hadde tatt i bruk deres digitale BTI-løsning per august 2025.268

Formålet med modellen er å sikre tidlig, koordinert og helhetlig oppfølging. Modellen legger vekt på tre hovedprinsipper: 1) tidlig innsats, 2) samordning av tjenester og 3) medvirkning fra foreldre og barn. Målet er at barnehager, skoler, helsestasjoner og hjelpetjenester tidlig skal kunne oppdage utfordringer, dele observasjoner på en strukturert måte og følge opp uten brudd i hjelpetilbudet.

For å støtte dette arbeidet inngår blant annet handlingsveiledere, verktøy som observasjons- og kartleggingsskjemaer, samtykkeskjema og en stafettlogg i BTI-modellen. Verktøyene utarbeides lokalt i kommunene. Stafettloggen er hovedverktøyet for informasjonsdeling. Dette er et sentralt dokument som følger brukeren for å sikre at oppfølgingen ikke stopper opp. Innholdet i stafettloggen varierer, men skal inneholde en beskrivelse av tiltak som er i gang, ansvarsfordeling (hvem som gjør hva) og all annen nødvendig informasjon for å sikre koordinering uten brudd i oppfølgingen. Stafettloggen fungerer som et felles arbeidsdokument for alle involverte tjenester. En stafettholder utpekes for å koordinere innsatsen på tvers av tjenester, innkalle til møter og sørge for god informasjonsflyt. Stafettholderen er ansvarlig for at stafettloggen holdes oppdatert. Informasjon på individnivå deles når det foreligger et gyldig samtykke.

En stafettholder utpekes for å koordinere innsatsen på tvers av tjenester, innkalle til møter og sørge for god informasjonsflyt. Modellen skal sikre at alle tjenester opptrer enhetlig og støttende og at barn og foreldre blir involvert på et tidlig tidspunkt på en tydelig måte i hele prosessen.

4.8.3 FACT (ung og voksen)

FACT er en forpliktende samhandlingsmodell mellom kommunene og spesialisthelsetjenesten. I modellen samarbeider tverrfaglige og oppsøkende team som gir helhetlig, langvarig og fleksibel oppfølging på brukerens egne arenaer. Teamene består av ansatte fra både kommunale tjenester og spesialisthelsetjenesten, og ansvarsfordelingen og organiseringen er regulert i samarbeidsavtaler.

FACT-modellene har sin opprinnelse i Nederland og bygger på ACT-modellen (Assertive Community Treatment). I Norge kom ACT-team i 2007, og fra 2013 ble FACT-team for voksne etablert. I dag finnes det rundt 80 FACT-team som del av den nasjonale satsingen på helhetlige og oppsøkende tjenester i opptrappingsplanen for psykisk helse.269 FACT ung oppsto i Nederland i 2005, og de første norske teamene ble etablert etter forprosjekter i 2018 og oppstart i 2020. Det finnes det om lag 30 FACT ung-team i Norge.270

Modellen brukes både for unge (FACT ung, ca. 12–25 år) og voksne (FACT) med psykiske helseutfordringer, rusutfordringer og/eller sammensatte behov som krever koordinert innsats over tid. Teamene skal både gi direkte oppfølging og behandling og bidra til samordning av tjenester.

FACT er først og fremst en modell for helsehjelp og samhandling, men tilnærmingen kan også ha forebyggende effekt for kriminalitet. Behandlingen kan for eksempel redusere risiko for forverring, kriser, funksjonsfall og sosial eksklusjon. I noen tilfeller kan den også bidra til å forebygge videre negativ utvikling, inkludert rusrelaterte problemer og utfordringer i tilknytning til vold eller kriminalitet.

Informasjonsdeling i FACT skjer etter ordinært regelverk om taushetsplikt og informasjonsdeling.271 I samarbeid om helsehjelp vil deling ofte skje etter helsepersonelloven § 25 (opplysninger til samarbeidende personell), mens deling til andre aktører (f.eks. skolen, PPT, barnevernet, Nav eller politiet i ordinært samarbeid) som hovedregel skjer med grunnlag i samtykke etter helsepersonelloven § 22, med mindre det foreligger særskilt lovhjemmel for opplysningsplikt eller opplysningsrett.

Evalueringen av FACT-modellene i Norge er mer omfattende for voksne enn for unge. For FACT voksen finnes en nasjonal evaluering av de første norske teamene (publisert i 2020). Evalueringen viser blant annet positive resultater knyttet til færre oppholdsdøgn og tvangsinnleggelser, selv om ikke alle utfallsmål viser statistisk sikre endringer. For FACT ung finnes det noe evaluering, men kunnskapsgrunnlaget er foreløpig mer preget av lokale og prosjektnære evalueringer og implementeringserfaringer enn av én samlet nasjonal evaluering.272 Nyere rapportering fra Vestre Viken helseforetak peker likevel på positive erfaringer fra ungdom og pårørende og tegn til bedring i funksjon og tjenestetilpasning.273

4.9 Fellestrekk ved samarbeidsmodeller og samarbeidsfora

4.9.1 Likheter men også forskjeller

Beskrivelsene av de forskjellige samarbeidsmodellene og samarbeidsforaene i punkt 4.5–4.8 viser at det er mange fellestrekk. De skiller seg fra hverandre blant annet når det gjelder tidspunkt for innsats, kompleksitet og hvilke aktører som er mest sentrale. I arbeidet rettet mot barn og unge er det ofte et mål å sette inn tiltak så tidlig som mulig i problemutviklingen for å forebygge gjentakelse. Dette bidrar til at samarbeidet gjerne omtales som bredt og tverrfaglig, med vekt på forebygging, koordinering og langvarig oppfølging.

Forebygging av radikalisering og voldelig ekstremisme omfatter færre saker, men preges av høy kompleksitet og alvor. Samarbeidet har ofte en sterkere kobling til politiet og PST og innebærer krevende vurderinger knyttet til risiko og sikkerhet.

Forebygging av vold og overgrep i nære relasjoner kjennetegnes av høy alvorlighetsgrad og mulig akutt risiko. Samarbeidet involverer derfor ofte spesialiserte tjenester, som krisesenter, barnehus, familievern, psykisk helsevern og andre fagmiljøer med særskilt kompetanse på vold og traumer. Politiet, helse- og omsorgstjenester og barnevernet er sentrale aktører i oppfølgingen.

Også barn og unge samt personer i risiko for voldelig ekstremisme har behov for spesialiserte tjenester. Forskjellen er at slike tjenester oftere er en integrert og sentral del av samarbeidsmodellene på området vold og overgrep i nære relasjoner.

Til tross for disse ulikhetene viser gjennomgangen at samarbeidene i stor grad er bygget opp etter like prinsipper og ivaretar tilsvarende funksjoner.

4.9.2 Samarbeidene utfører likeartede oppgaver

Beskrivelsene av samarbeidene viser at selv om innsatsen kan være innrettet mot ulike grupper, er oppgavene som utføres i stor grad de samme.

Oppgavene går i hovedsak ut på å

• innhente informasjon

• danne en felles forståelse av situasjon og vurdere grad av bekymring

• anbefale tiltak

• koordinere oppfølging og ha ansvar for å utføre tiltakene (bare i noen modeller)

• tilby faglig veiledning og støtte til andre ansatte (bare i noen modeller)

De tre første punktene ser ut til å være sentrale oppgaver i de aller fleste av samarbeidene. Noen samarbeid har også oppgaver knyttet til oppfølging og ansvar for å utføre konkrete tiltak. I mange tilfeller ligger imidlertid kompetansen til å beslutte og gjennomføre tiltak hos de enkelte organene som inngår i samarbeidet. Faglig veiledning til andre ansatte er også en sentral oppgave i noen av samarbeidene. Samlet sett fungerer samarbeidene ofte som arenaer for vurdering, koordinering og felles beslutningsstøtte.

4.9.3 Struktur og arbeidsform

Mange av samarbeidene for å forebygge kriminalitet i enkeltsaker har en relativt lik struktur og samarbeidsform. En gjennomgående tendens er at mange bygger på strukturen i SLT-modellen.274 Samarbeidet er ofte organisert gjennom faste strukturer med jevnlige møtepunkter. Ofte organiseres arbeidet gjennom faste team som møtes regelmessig for å drøfte bekymringer, foreta vurderinger og koordinere tiltak. Enkelte team har også direkte ansvar for oppfølging av saker, mens andre kun fungerer som koordineringsfora.

Et viktig fellestrekk på tvers av modellene er fokus på tydelighet i roller og ansvarsfordeling mellom sektorene som deltar. Formålet er ofte å skape en felles forståelse av situasjonen og unngå at ansvar skyves mellom tjenester uten at noen tar helhetlig grep. Hensikten er at aktørene etablerer en felles begrepsramme og raskere informasjonsflyt, som igjen kan bidra til å legge grunnlaget for målrettede, samordnede tiltak.

4.9.4 Sammensetning av deltakere

Samarbeidene er gjennomgående tverretatlige eller tverrfaglige. Typiske aktører er politiet, barnevernet, skole/oppvekst, helseaktører og Nav.275 Den konkrete sammensetningen varierer naturlig nok etter kriminalitetsområde og kompetansebehov. Eksempelvis har samarbeid om vold og overgrep i nære relasjoner større innslag av psykologfaglig kompetanse og kompetanse på voldsrisikovurdering. Forebygging av kriminalitet som begås av barn og unge involverer ofte bredere oppvekst- og helsetjenester, mens ekstremismefeltet kjennetegnes av sterkere kobling til PST og økt sikkerhetsfokus.

4.9.5 Tidlig identifisering og rask koordinert innsats

Et annet fellestrekk for mange av samarbeidene er fokus på tidlig identifisering og rask koordinert innsats. Dette handler ofte om å identifisere signaler om risiko i skole, fritid og familie og sette inn tiltak for å hindre eskalering. Dette gjelder spesielt i arbeidet med å forebygge kriminalitet som begås av barn og unge, men til dels også i håndteringen av vold og overgrep i nære relasjoner. Her handler det ikke primært om tidlig identifisering i et livsløpsperspektiv, men i større grad om rask og ofte akutt håndtering så snart bekymring eller risiko oppstår. Flere modeller, som BTI, Grorudmodellen, U16, U15 og U18, er eksplisitt bygget for å komme raskt inn og sikre en koordinert innsats. I modellene for ekstremisme er tidlig identifisering særlig viktig fordi bekymringer ofte er diffuse, signalene tvetydige og utviklingen rask.

4.9.6 Samtykke som grunnlag for informasjonsdeling

I de fleste av samarbeidene er samtykke det viktigste grunnlaget for informasjonsdeling om personene det gjelder. Dette gjelder spesielt innenfor samarbeidet om barn og unge, i oppvekstrelaterte tiltak, i helsetjenester og i arbeidet som involverer oppfølging fra flere tjenester samtidig. I noen samarbeid benyttes det også andre grunnlag for informasjonsdeling. Disse er nærmere gjennomgått og vurdert i kapittel 3.7.

5 Informasjonsdeling og samarbeid i sammenlignbare land

5.1 Innledning

Dette kapittelet gjennomgår rettsregler om informasjonsdeling og modeller for samarbeid for kriminalitetsforebygging i andre land. Det redegjøres for rettstilstanden og praksis i Danmark og Storbritannia (Skottland) samt Sverige. Danmark og Storbritannia er valgt fordi retsplejeloven § 115 og Multi-Agency Risk Assessment Conferences-modellen (MARAC) er omtalt i ekspertgruppens mandat. Finland har innført den britiske MARAC-modellen. Underkapittelet om MARAC-modellen inneholder derfor også en kort gjennomgang av implementeringen av modellen i Finland. Videre er det sett hen til nylige lovendringer i Sverige av hensyn til likhetene i taushetspliktregelverket i norsk og svensk rett og fordi rettskulturen i Sverige og Norge har mange likheter.

Oversikt over reguleringen om informasjonsdeling og samarbeidsmodeller i Danmark er behandlet i punkt 5.2, Rettsregler om informasjonsdeling i Sverige behandles i punkt 5.3, mens MARAC-modellen i Finland og Storbritannia omtales i punkt 5.4. MARAC-modellen er en samarbeidsmodell for forebygging av mishandling i nære relasjoner. Modellen ble først utviklet i Wales og er gjennomført i en rekke ulike europeiske land og i Australia.

5.2 Informasjonsdeling og samarbeidsmodeller i Danmark

5.2.1 Introduksjon

Danmark har en vesentlig mer vidtrekkende adgang til informasjonsdeling i tverretatlige kriminalitetsforebyggende samarbeid enn Norge. I det følgende vil danske rettsregler for tverretatlig informasjonsdeling presenteres (punkt 5.2.2). Deretter redegjøres det for danske tverretatlige samarbeidsmodeller for kriminalitetsforebygging (punkt 5.2.3–5.2.6).

5.2.2 Rettsregler om informasjonsdeling

5.2.2.1 Retshåndhævelsesloven

I Danmark reguleres rettshåndhevende myndigheters behandling av personopplysninger i det kriminalitetsforebyggende arbeidet av retshåndhævelsesloven.276 Loven gjennomfører Direktiv 2016/680277 i dansk rett, på samme måte som politiregisterloven inkorporerer direktivet i norsk rett.278 Retshåndhævelsesloven gjelder for behandling av personopplysninger for forebygging av straffbare handlinger av rettshåndhevende myndigheter, jf. retshåndhævelsesloven § 1 første ledd.

Som rettshåndhevende myndigheter regnes politiet, anklagemyndigheten, den danske kriminalforsorgen, den uavhengige politiklagemyndigheten (tilsvarende den norske spesialenheten for politisaker) og domstolene. Behandling av personopplysninger av de danske etterretningstjenestene, politiets etterretningstjeneste (PET)279 og forsvarets etterretningstjeneste er utelatt fra retshåndhævelseslovens virkeområde, jf. retshåndhævelsesloven § 1 andre ledd.

Retshåndhævelsesloven gjelder for behandling av personopplysninger for å forebygge kriminalitet. Dette vil dermed legge en ytre ramme for både politiets innsamling av personopplysninger og politiets deling av personopplysninger med forvaltningsorganer i kriminalitetsforebyggende øyemed. I retshåndhævelsesloven § 4 gjennomføres noen sentrale behandlingsprinsipper for behandling av personopplysninger fra EU-retten, formålsbegrensningsprinsippet, dataminimeringsprinsippet og forholdsmessighetsprinsippet. I lovens § 9 fremkommer det grunnleggende vilkåret for behandling av personopplysninger for rettshåndhevelsesformål. Etter bestemmelsen må behandlingen være nødvendig for å forebygge, etterforske, avsløre eller rettsforfølge straffbare handlinger.

Etter retshåndhævelsesloven § 10 andre ledd kan det behandles særlige kategorier av personopplysninger, for eksempel opplysninger om etnisitet eller helse. Slik behandling forutsetter at det er strengt nødvendig av hensyn til formålene med loven, for eksempel kriminalitetsforebygging.

5.2.2.2 Databeskyttelsesloven

For andre offentlige myndigheter enn politiet, for eksempel en skole eller det danske sosialvesenet, reguleres behandlingen av personopplysninger av personvernforordningen og vedkommende myndighets lovgivning. Dersom slike organer skal behandle personopplysninger av hensyn til kriminalitetsforebygging, må organet ha et behandlingsgrunnlag etter personvernforordningen og et supplerende behandlingsgrunnlag etter dansk rett.280 Personvernforordningen vil gjelde direkte fordi Danmark er et medlemsland i EU. Danmark har likevel vedtatt enkelte bestemmelser som supplerer bestemmelsene i forordningen i databeskyttelsesloven.281

Reguleringen av behandlingen av personopplysninger av andre myndigheter enn politiet vil være tilnærmet lik som i Norge. Dansk rett har likevel noen særregler i databeskyttelsesloven,282 som supplerer personvernforordningen. Databeskyttelsesloven § 8 regulerer offentlige myndigheters behandling av personopplysninger om straffedommer og lovovertredelser, det vil si personopplysninger som er regulert av personvernforordningen artikkel 10. Etter denne bestemmelsen i databeskyttelsesloven kan offentlige myndigheter – andre myndigheter enn politiet – behandle personopplysninger om straffedommer og lovovertredelser når det er nødvendig for ivaretakelsen av myndighetens oppgaver.

Opplysninger om straffedommer og lovovertredelser kan kun utveksles med andre etter databeskyttelsesloven § 8 andre ledd (1-4)

• etter den registrertes samtykke

• når deling skjer på grunn av private eller offentlige interesser som klart overstiger interessen til den opplysningen angår

• når deling er nødvendig for å utføre en av myndighetens oppgaver

• når deling er nødvendig for utførelsen av en person eller virksomhets oppgaver for det offentlige

For at en offentlig myndighet skal kunne dele en opplysning om straffedommer eller lovovertredelser i Danmark, må det alltid foretas en konkret interesseavveining der interessene som begrunner deling, klart overstiger hensynet til den registrerte.

5.2.2.3 Retsplejeloven § 115

Retsplejeloven283 har 95 kapitler og over 1000 bestemmelser.284 De sentrale bestemmelsene for tverretatlig informasjonsdeling for kriminalitetsforebygging er retsplejeloven § 115 og 115 a.

Ordlyden i retsplejeloven § 115 fremgår i boks 5.1 nedenfor.

For andre offentlige myndigheter enn politiet, for eksempel en offentlig skole og sosiale myndigheter, vil retsplejeloven § 115 fungere som et supplerende rettsgrunnlag som utgjør behandlingsgrunnlaget for behandling i form av informasjonsdeling med andre offentlige myndigheter og politiet, jf. personvernforordningen artikkel 6 nr. 1 bokstav e).

For politiet vil også retsplejeloven § 115 fungere som et spesifikt supplerende rettsgrunnlag som gir adgang til viderebehandling i form av deling fra politiet for å forebygge kriminalitet, jf. retshåndhævelsesloven § 115 stk. 1.

Formålet med retplejeloven § 115 ved vedtakelsen i 1990 var å skape et klarere rettsgrunnlag for behandling av personopplysninger i det kriminalitetsforebyggende SSP-samarbeidet mellom skolen, sosiale myndigheter og politiet.285 Før 1990 var behandlingen av personopplysninger og taushetsbelagte opplysninger basert på reglene i forvaltningsloven om deling av taushetsbelagte opplysninger fra et forvaltningsorgan til et annet. Det oppsto usikkerhet om hvordan slike delingshjemler skulle forstås i et tverrfaglig SSP-samarbeid.286 Det oppsto videre uenighet mellom justisministeriet og Folketingets ombudsmann om hvordan den konkrete avveiningen mellom den registrertes interesse i deling opp mot barn og unges fremtid skulle foretas i SSP. Folketingets ombudsmann kom til at barnets eller den unges problemer i all hovedsak skulle løses gjennom socialforvaltningen, og at deling uten samtykke derfor som all hovedregel ikke burde skje som et ledd i SSP-samarbeidet.287 På bakgrunn av denne uenigheten ble det iverksatt et lovgivningsarbeid, og retsplejeloven § 115 ble vedtatt.

Vilkåret for deling av taushetsbelagte opplysninger og behandling av personopplysninger i retsplejeloven § 115 er at deling må være nødvendig for de nærmere opplistede samarbeidsmodellene i § 115. Nødvendigheten vil bero på en «konkret og individuell vurdering».288 I denne konkrete vurderingen er sensitiviteten til opplysningene, inkludert om det er særlige kategorier av personopplysninger, og hvor mange opplysninger som er nødvendig å dele av hensyn til formålet, relevant. Det er «enkeltpersoners rent private forhold» som kan deles i medhold av retsplejeloven § 115. Det vil omfatte personopplysninger etter definisjonen i personvernforordningen artikkel 4 nr. 1, men også særlige kategorier av personopplysninger samt informasjon underlagt taushetsplikt.289 Retsplejeloven § 115 vil, i tillegg til å fungere som et behandlingsgrunnlag, utgjøre et unntak fra taushetsplikten som den enkelte ansatte er pålagt etter ulike forvaltningsrettslige sektorlover i Danmark, samt taushetsplikt etter særlover som sundhedsloven.290

Opplysninger som deles i medhold av retsplejeloven § 115, må ikke deles med «henblikk» på etterforskning av straffesaker, jf. retsplejeloven § 115 stk. 2 andre punktum. Denne begrensningen forstås som at formålet med delingen må være forebygging og ikke etterforskning, men at politiet ikke er forhindret fra å bruke opplysninger de mottar til etterforskning av straffesaker dersom det foreligger særlige forhold.291

Ingen myndigheter er forpliktet til å videregi opplysninger etter retsplejeloven § 115, jf. retsplejeloven § 115 fjerde ledd. Bestemmelsen oppstiller en adgang til å dele informasjon, ikke en plikt. Retsplejeloven § 115 vil bare gi det rettslige grunnlaget for delingen av opplysningene fra et forvaltningsorgan med taushetsplikt til et annet organ eller til politiet. Selve behandlingen av personopplysninger i det enkelte organ, før eller etter deling, må følge av et annet supplerende rettsgrunnlag. Dette rettsgrunnlaget kan for eksempel fremgå i vedkommende myndighets sektorlovgivning eller i retshåndhævelsesloven for politiet. Retsplejeloven § 115 vil derfor ha et tett samspill med den danske forvaltningsloven, personvernregler i den danske suppleringsloven til personvernforordningen, personvernforordningen og den forvaltningsrettslige sektorlovgivningen i Danmark.

Før en ansatt i et offentlig organ deler opplysninger med grunnlag i retsplejeloven § 115, skal det vurderes om behandlingen av personopplysningene

1. skjer som et ledd i en av samarbeidsformene nevnt i bestemmelsen

2. er nødvendig for å løse oppgaven i det tverrfaglige samarbeidsforumet

3. har et rimelig og saklig forhold til formålet som skal løses i samarbeidet292

I de forutgående opplistede vurderingene vil sensitiviteten til personopplysningene kunne ha betydning, inkludert om opplysningen er en særlig kategori av personopplysninger etter personvernforordningen artikkel 9. Hvis de tre vilkårene nevnt over er oppfylt, vil det være tillatt å behandle personopplysningene ved å dele opplysninger med de andre som inngår i samarbeidet.

Ifølge forarbeidene til retsplejeloven § 115 er opplysninger som kan deles i medhold av bestemmelsen blant annet:

fortrolige oplysninger vedrørende børns og unges trivsel og udvikling, herunder oplysninger om stofmisbrug eller væsentlige sociale problemer. Det kan også være fortrolige oplysninger vedrørende den unge fra politiets sagsstyringssystem (POLSAS), herunder oplysninger om verserende sigtelser, allerede pådømte forhold eller om eventuel tilknytning til kriminelle grupperinger.293

Ved endringslov nr. 665 av 11. juni 2024 ble det tatt inn et nytt femte ledd i retsplejeloven § 115:

Politiets videregivelse af oplysninger efter stk. 1, nr. 1, kan omfatte oplysninger om enkeltpersoners tilknytning til bandemiljøer, herunder oplysninger om, at et familiemedlem er dømt for en overtrædelse omfattet af straffelovens § 81 a. Den, der som led i det kriminalitetsforebyggende samarbejde (SSP-samarbejdet), jf. stk. 1, nr. 1, bliver bekendt med sådanne oplysninger, har tavshedspligt med hensyn hertil.

Endringen var en del av «bandepakke IV» og skulle tydeliggjøre at tilknytning til et kriminelt nettverk, «en bande», var en del av personlige forhold etter retsplejeloven § 115 første ledd, som kan deles i et SSP-samarbeid. Etter det nye femte leddet kan det også deles opplysninger i en slik samarbeidskonstellasjon om at et familiemedlem er dømt for organisert kriminalitet.294 Taushetsplikten som fremgår av femte ledd, var allerede gjeldende rett før vedtakelsen. Lovendringen er en presisering for å tydeliggjøre at slike opplysninger skal behandles med særlig oppmerksomhet av kommunene som mottar dem.295 I vurderingen av om slike opplysninger skal deles med kommunen, vil også hensynet til politiets arbeid og etterforskningsmessige hensyn måtte tas med i nødvendighetsvurderingen. Det kan ikke deles opplysninger fra det danske politisystemet Politiets Etterforskningsstøttedatabase (PED) i medhold av bestemmelsen.296

5.2.2.4 Retsplejeloven § 115 a

Retsplejeloven § 115 a fremgår i boks 5.2.

Retsplejeloven § 115 a ble vedtatt i 2013 og gir politiet hjemmel for deling av ellers taushetsbelagte opplysninger om personer som har fylt 18 år, til foreldre eller andre med en tett relasjon til vedkommende. Forutsetningen er at det er nødvendig som et ledd i en kriminalitetsforebyggende innsats overfor personen.

Kjerneområdet for bestemmelsen er personer i aldersgruppen 18 til 25 år med en løsere tilknytning til kriminelle grupperinger.297 Dette fremgår av forarbeidene til bestemmelsen, og ikke av bestemmelsens ordlyd. Det kan imidlertid også deles opplysninger med familiemedlemmer til personer i andre aldersgrupper dersom det er nødvendig av hensyn til en kriminalitetsforebyggende innsats overfor en person.

Foreldre er den gruppen som er uttrykkelig nevnt i bestemmelsen, og som det typisk kan være aktuelt å dele med. Det kan også være aktuelt å dele personopplysninger med andre familiemedlemmer med en tett og viktig relasjon til personen, for eksempel en onkel eller en tante.298 Videre vil det kunne deles informasjon med andre utenfor familiekretsen, for eksempel en medarbeider på en ungdomsklubb, en fotballtrener eller en lærer, dersom det unntaksvis skulle være en så tett relasjon mellom vedkommende og personen at deling med vedkommende er nødvendig for den kriminalitetsforebyggende innsatsen.299

Det er kun de opplysningene som er nødvendig av hensyn til den kriminalitetsforebyggende innsatsen mot enkeltpersonen, som kan deles i medhold av retsplejeloven § 115 a. Formålet med bestemmelsen er i forarbeidene angitt å være at foreldre og andre kan få kunnskap om kriminalitetens omfang og karakter, slik at de kan vurdere situasjonen og ha mulighet for positivt å påvirke atferden til vedkommende.300

For hvert enkelt tilfelle må politiet vurdere om det er nødvendig å dele opplysninger, og om foreldrene har mulighet til å påvirke vedkommendes situasjon i en positiv retning ved å motta informasjonen. Informasjonen som deles i medhold av bestemmelsen, vil typisk være om rusbruk, sosiale problemer, straffbare forhold, kriminell atferd eller tilknytning til kriminelle nettverk.

5.2.3 SSP-samarbeidet

I retsplejeloven § 115 første ledd nr. 1 fremgår det at den ellers taushetsbelagte informasjonen og personopplysningene kan deles som et ledd i SSP-samarbeidet mellom skolen, sosialforvaltningen og politiet. Dette samarbeidet er delvis organisert forskjellig i ulike danske kommuner. I all hovedsak er gjennomgangen i det følgende basert på veilederen til behandling av personopplysninger i SSP-modellen av det danske Justisministeriet301 samt informasjon ekspertgruppen mottok ved besøk hos SSP-sekretariatet til København kommune på studieturen til Danmark.

Formålet med SSP-samarbeidet er å sikre at det arbeides systematisk, helhetsorientert og evidensbasert i den kriminalitetsforebyggende innsatsen.302 SSP-samarbeidsmodellen omfatter hele forebyggelsestrekanten til det danske kriminalpreventive råd.303 I enkeltsaker vil det først og fremst være det øverste nivået i trekanten, det kriminalitetsforebyggende nivået, som er særskilt relevant. Her har SSP-samarbeidet en rolle i å koordinere ulike myndigheters tiltak for å forebygge kriminalitet.304

Figurkilde: https://dkr.dk/flere-/kriminalitet-og-forebyggelse/forebyggelse-af-kriminalitet.

Fra statlig nivå i Danmark blir viktigheten av lokal organisering og forankring av SSP-modellen, som hensyntar den lokale kriminalitetssituasjonen og rammebetingelsene, fremhevet som sentralt.305 For et best mulig samarbeid på det utførende nivået er det viktig med ledelsesforankring av organiseringen og sentrale samarbeidsprosesser med aktørene som inngår i samarbeidet. Organiseringen lokalt kan omfatte et strategisk og besluttende nivå, løpende koordinering og utførende innsats.

Felles for alle SSP-samarbeid i danske kommuner er at aktørene i samarbeidet (skolen, sosialvesenet og politiet) er likeverdige aktører, og at samarbeidsmodellen ikke har egen beslutningsmyndighet.306 I København er det også noen flere aktører med i samarbeidet enn skole, sosialforvaltning og politi. Her deltar også Børne- og ungdomsforvaltningen, Kultur- og fritidsforvaltningen, Beskæftigelses- og Integrasjonsforvaltningen og Kriminalforsorgen i det koordinerende SSP-samarbeidet.

Hovedmålgruppen for SSP-samarbeidet er alle barn fra skolealder (6 år) opp til 25 år.307 Det er et spesielt fokus på barn og unge som har en risiko for å begå kriminalitet, enten som følge av tidlig bekymring på bakgrunn av kjente risikofaktorer eller på grunn av begått førstegangskriminalitet. En avledet målgruppe er personer som blir inkludert i det kriminalitetsforebyggende arbeidet som følge av en innsats rettet mot barn og unge i hovedmålgruppen, for eksempel foreldre, søsken, familie eller andre voksenpersoner i tilknytning til barnet/ungdommen. SSP-samarbeidet skal også støtte fagprofesjonene som jobber med barn og unge i det kriminalitetsforebyggende arbeidet. Dette gjelder særlig profesjonelle aktører på utførende nivå, for eksempel lærere, medarbeidere i beskæftigelsesforvaltningen (tilsvarende Nav), gadeplansmedarbejdere (tilsvarende utekontakten) og ansatte i helsevesenet.

Figurkilde: https://ssp.kk.dk/sites/default/files/2025-07/SSP%20K%C3%B8benhavns%20organisationsdiagram.png.

SSP i København er organisert i tre forskjellige nivåer: SSP-ledergruppe, SSP-koordineringsgruppe og SSP-lokalutvalg. Ledergruppen har en styrende og koordinerende rolle i tilknytning til drift av koordineringsgruppene og lokalutvalgene. Enkeltsaksbehandlingen innenfor SSP foregår i all hovedsak i SSP-koordineringsgrupper.

I København består SSP av forskjellige innsatstyper: individorientert innsats, spesifikk innsats, beredskap og generell innsats. Det vil bli fokusert mest på den individorienterte innsatsen i det følgende, men for oversiktens skyld vil det også knyttes noen kommentarer til de andre innsatstypene.

Den generelle innsatsen består i all hovedsak av fenomenforståelse og koordinering på systemnivå. I denne generelle innsatsen vil samarbeidet typisk fokusere på tendenser i ungdomsmiljø, nye typer rusmidler i omløp og annen risikoatferd. Koordineringen i den generelle innsatsen resulterer ofte i ulike kampanjer og utarbeidelse av undervisningsmateriale.

Beredskapsinnsatsen kan bestå i økt beredskap i ulike forvaltningsorganer, for eksempel i forbindelse med store fester og arrangementer, blant annet i tilknytning til fester i forbindelse med skolestart og -slutt. Den spesifikke innsatsen knytter seg først og fremst til oppsøkende innsats og screening av grupper som kan være utsatt for kriminalitet. På bakgrunn av gruppens konkrete atferd kan det bli iverksatt tiltak overfor gruppen.

Den individorienterte innsatsen i SSP skjer i et eget spor i SSP-modellen som blir kalt «SSP-enkeltsak». I dette sporet håndteres tidlig eller alvorlig bekymring for kriminalitet hos barn og unge. Enkeltsakene behandles i SSP-koordineringsgruppene der skolelærere, ungdomsklubbmedarbeidere, gateplanmedarbeidere og oppsøkende medarbeidere, kriminalitetsmedarbeidere fra sosialforvaltningen, politiets forebyggere og ungdommens utdanningsveiledning deltar. I enkeltsakene benytter SSP København en nivåinndeling fra tidlig kriminalitetsbekymringer til alvorlig kriminalitet.308

I SSP-koordineringsgruppen vil en slik bekymring bli diskutert på bakgrunn av risiko- og beskyttelsesfaktorene til det enkelte barnet eller den enkelte ungdommen. Koordineringsgruppen forestår ikke selv saksbehandling, men koordinerer ungdommens sak blant de ulike forvaltningsorganene som deltar i koordineringsgruppen. Videre inngås det en avtale blant aktørene om videre oppfølgning. En oppfølgning kan være at skolen til ungdommen blir kontaktet for en videre bekymrings- og oppfølgingssamtale. En slik bekymring kan også bli sendt til en særskilt gruppeinnsats (innsats mot ungdommer som begår kriminalitet i grupper) og videre behandlet der med henblikk på en særskilt innsats mot hele gruppen vedkommende er en del av.

På ekspertgruppens studietur til København ble det delt enkelte utfordringer med den kriminalitetsforebyggende organiseringen av SSP-samarbeidet. En utfordring besto i at gjentakende kriminalitet av lav alvorlighetsgrad først og fremst ble behandlet som en rekke av nivå 1-enkeltsaker, der SSP-sekretariatet hadde identifisert et behov for å se gjentatt kriminalitet i sammenheng. Videre ble det fremhevet at det er en utfordring med ungdomsmobilitet. SSP-samarbeidet er forankret i bydelene der ungdommene er folkeregistrert. En rekke ungdommer møtes på sosiale medier og begår kriminalitet i andre kommuner og bydeler enn der de er folkeregistrert. Dette kan utfordre samhandlingen mellom bydelene. Det ble også fremhevet at videre oppfølging av innsatsen mot de berørte ungdommene krevde at representantene i SSP-koordineringsgruppen faktisk fulgte opp sakene og tiltakene som var nødvendige. Disse representantene kunne derfor fungere som en brems eller som en portvokter for videre innsats hvis saken stoppet opp hos dem.

Kriminalitet begått som en del av en ungdomsgruppe er et kjent utviklingstrekk i SSP-innsatsen i København. I hovedsak håndterer forebyggerne to grupper: grupper hvor de individuelle gruppedeltakerne er kjent, og grupper hvor deltakerne i SSP-koordineringsinnsatsen ikke kjenner til deltakerne. Disse gruppene blir screenet og monitorert på SSP-lokalutvalgsmøter hvor gruppebeskrivelsen, gruppedynamikken, rollene innad i gruppen, individene i gruppen, oppholdssteder, begått kriminalitet og bekymringsfull adferd er sentrale elementer. SSP-sekretariatet fremhevet enkelte utfordringer med å behandle grupper i SSP-modellen. Utfordringene knyttet seg til at gruppene kommuniserte i krypterte meldingsapper, og at gruppedeltakerne hadde komplekse utfordringer og at gruppedeltakerne ofte selv var offer for kriminalitet.

SSP+ er en utvidelse av SSP-samarbeidet for ungdommer opp til 24 år. Målgruppen for SSP+-innsats er personer fra 17 ½ til 24 år. Formålet med samarbeidet i SSP+ er å hjelpe den utsatte ut av et liv med kriminalitet og inn i en tilværelse med bolig og jobb eller utdannelse. I de bydelsvise SSP+-koordinasjonsgruppene er det representanter fra ungdomssenteret Jobcenter København, enheten for kriminalpreventive innsatser, ungdommens utdanningsveiledning København, Kriminalomsorgen i Frihet (tilsvarende den norske friomsorgen) og Københavns politi. Målgruppen i SSP+ kjennetegnes av personer med mer komplekse og sammensatte utfordringer. I SSP+ følges personen i opptil 12 måneder, enkelte ganger også lenger.

5.2.4 PSP-samarbeidet

Etter retsplejeloven § 115 stk. 2 har politiet og andre myndigheter tilsvarende delingshjemmel for deling av taushetsbelagte opplysninger og personopplysninger innenfor «politiets samarbejde med de sociale myndigheder og social- og behandlingspsykiatrien som led i indsatsen over for socialt udsatte personer (PSP-samarbejdet)».

På studieturen til Danmark fikk ekspertgruppen informasjon fra Guldborgsund kommune i region Sjælland om informasjonsutveksling og tverretatlig samarbeid innenfor PSP-samarbeidet.

Det overordnede formålet med PSP-samarbeidet (Politi, Socialforvaltning og Psykatri) er å koordinere innsatsen til innbyggere med komplekse sosiale og psykiske utfordringer. Målet er å sikre at personer som kan falle mellom flere myndighetsorganers ansvarsområder, får best mulig hjelp.309 Formålet er også å forebygge kriminalitet, både førstegangskriminalitet og ny kriminalitet etter allerede begått kriminalitet. PSP-samarbeidet ble startet som et lokalt initiativ på Fredriksberg i hovedstadsregionen i 2004. Ordningen ble ved endringer i retsplejeloven § 115 i 2009, innført i hele Danmark.

Hjemmelsgrunnlaget for samarbeidet er både den allerede nevnte delen av retsplejeloven § 115 samt retsplejeloven § 114 der det fremgår at «politidirektøren skal virke for at etablere samarbejde mellem politi, sociale myndigheder og psykiatri».

En sak i PSP-samarbeidet starter ofte med at en myndighet mener at de ikke har alle tiltak som vil kunne hjelpe innbyggeren, og at det derfor er behov for tverretatlig innsats. Det er også et kjennetegn ved slike saker at personen har flere ulike problemer og selv mangler ressurser til å koordinere og håndtere sin egen situasjon. I følge en dansk veileder kjennetegnes målgruppen av forholdene beskrevet i boks 5.4.

Ekspertgruppen fikk under studiebesøket informasjon om at personene i målgruppen typisk er personer som jevnlig har vært i politiets døgnrapporter. I forarbeidene til lovendringen i retsplejeloven blir målgruppen beskrevet slik:

Personerne i målgruppen har typisk været karakteriseret ved, at de har været indblandet i kriminalitet, at de har haft et massivt misbrug af alkohol eller stoffer, at de ofte har haft en truende, aggressiv eller voldelig adfærd, at de har haft flere indlæggelsesforløb på en psykiatrisk afdeling bag sig, og/eller at de har haft svært ved at fastholde en bolig på grund af deres uhensigtsmæssige adfærd eller dårlige økonomi.310

Et vanlig saksforløp i et PSP-samarbeid er som følger:

1. identifikasjon av en sak

2. vurdering og koordinering i PSP-forum

3. informasjonsutveksling

4. fordeling av ansvar for å følge opp med tiltak overfor personen

5. oppfølging og evaluering

Ansvaret for iverksettingen av tiltakene som avtales i punkt 4, vil skje innenfor den enkelte samarbeidsaktørs mandat og ansvarsområde. PSP anses dermed først og fremst som et forum for å utveksle informasjon for å kunne iverksette tiltak innenfor de enkelte deltakernes myndighetsområder. Ifølge forarbeidene til retsplejeloven består informasjonsutvekslingen i PSP-samarbeidet for eksempel av drøftelser om «anholdelser, detentionsanbringelser [opphold i politiarrest], strafbare forhold, sociale og psykiske problemer samt misbrug af nydelsesmidler».311 Formålet med denne informasjonsutvekslingen er å unngå tilfeller der politiet gjentatte ganger kjører en person til en psykiatrisk institusjon for å kort tid etterpå å påtreffe personen i gatebildet. I slike situasjoner er formålet med PSP-samarbeidet å ha et uformelt treffpunkt mellom politiet, de sosiale myndighetene og psykiatrien for å drøfte handlingsmulighetene for innbyggere som ikke ønsker innleggelse i psykiatrien.

Hjemmelen for deling i PSP-samarbeidet er utformet på tilsvarende måte som informasjonsutvekslingshjemmelen for SSP-samarbeidet. Inngangsvilkåret er at det er nødvendig å dele ellers taushetsbelagte opplysninger for samarbeidet. Det innebærer at de involverte aktørene, for eksempel psykiatrien, ikke fritt kan videregi enhver opplysning om vedkommende person, men kun de opplysningene som er nødvendige for at de involverte samarbeidsaktørene kan tilrettelegge for en koordinert innsats.312

Informasjonsutvekslingsadgangen for helsevesenet er illustrert med følgende eksempel i forarbeidene:

Det vil f.eks. kunne være nødvendigt, at repræsentanter fra social- og behandlingspsykiatrien i PSP-regi videregiver oplysninger om, at en person, der gang på gang optræder truende over for naboerne, lider af tvangstanker. Det vil i den forbindelse kunne være nødvendigt for tilrettelæggelse af politiets indsats, at de pågældende repræsentanter giver nærmere oplysninger om, hvordan tvangstankerne kommer til udtryk – f.eks. at den pågældende person optræder højtråbende og aggressivt, men ikke direkte voldeligt. Derimod vil der ikke nødvendigvis være behov for at videregive nærmere oplysninger om baggrunden for tvangstankerne og udviklingen af vedkommendes sygdomsforløb eller oplysninger om et eventuelt tvangsmæssigt ophold på lukket institution flere år tilbage.313

Hvis behandlende helsepersonell vurderer at informasjonsdeling vil skade tilliten til behandlingssituasjonen og klientforholdet, vil ikke informasjonsutveksling kunne finne sted.314 I retsplejeloven er det løst med en bestemmelse om at aktørene kan utveksle informasjon, og at det ikke foreligger en plikt til å utveksle opplysninger.315

5.2.5 KSP-samarbeidet

Etter retsplejeloven § 115 stk. 3 kan også informasjonsutveksling skje når det er nødvendig av hensyn til:

samarbejdet mellem kriminalforsorgen, de sociale myndigheder og politiet (KSP-samarbejdet) som led i indsatsen over for

• a) dømte, der løslades fra institutioner under kriminalforsorgen,

• b) dømte under 18 år, der løslades fra institutioner m.v. uden for kriminalforsorgen, hvor de er anbragt i henhold til § 78, stk. 2, i lov om fuldbyrdelse af straf m.v., og

• c) personer, der løslades fra varetægtsfængsling eller anden frihedsberøvende foranstaltning efter kapitel 70, hvis de skønnes at være radikaliserede eller i risiko for at blive det.

Samarbeidsmodellen og informasjonsdelingsadgangen den er knyttet til ble innført ved lov i 2010.316 Ansvaret for å etablere et KSP-samarbeid er plassert hos den danske kriminalomsorgen. Det overordnede formålet med KSP-samarbeidet er å skape rammer for en koordinert innsats overfor personer som løslates fra fengsel, for å sikre at disse personene hjelpes videre på en riktig måte og ikke går tilbake til ny kriminalitet.317

Målgruppen for samarbeidsmodellen er dømte over 18 år som løslates fra fengsel, personer som løslates fra varetekt og som er radikalisert eller har en risiko for å være radikalisert, og personer under 18 år som løslates fra institusjoner utenfor kriminalforsorgen, jf. straffuldbyrdelseslovens § 78, stk. 2.

Informasjonen om vedkommende innsatt utveksles med henblikk på å gi den løslatte reelle alternativer til ny kriminalitet, for eksempel utdannelse, jobb eller relevant behandling samt fokus på den løslattes boligsituasjon.

På samme måte som for de andre samarbeidskonstellasjonene innebærer ikke retsplejeloven § 115 at det fritt kan utveksles enhver opplysning som myndighetene er i besittelse av om personer i KSP-samarbeidet. Delingen må være nødvendig av hensyn til formålet med samarbeidet.

På ekspertgruppens studietur til København fikk gruppen informasjon fra politiet i København om at KSP-samarbeidet ikke er så aktivt i dag som det var tiltenkt ved endringen av retsplejeloven i 2010. Politiet informerte at de antok dette hadde sammenheng med en pågående omorganisering av kriminalforsorgen.

5.2.6 Infohusmodellen

Infohusmodellen er en samarbeidsmodell for tverretatlig informasjonsdeling og samarbeid for å forebygge ekstremisme og radikalisering. Denne samarbeidsmodellen har også retsplejeloven § 115 som rettslig grunnlag, men modellen er ikke opplistet i bestemmelsen, slik tilfellet er for SSP-, PSP- og KSP-modellene.

Gjennomgangen av infohusmodellen er basert på informasjon ekspertgruppen mottok fra Center for Dokumentation og Indsats mod Ekstremisme (CDE)318 og fra Infohus-tovholderen [koordinatoren] i Guldborgsund kommune på studieturen til Danmark. Gjennomgangen er også basert på justisministeriets veileder om modellen.319

Infohusene er etablert i hver av Danmarks 12 politikretser, hvor politiet samarbeider med 98 kommuner om å forebygge ekstremisme. Samarbeidet består av to «infohustovholdere» – koordinatorer – fra politiet og kommunen. Videre blir andre myndighetsorganer med i infohuset når det er nødvendig. Hver danske kommune har 1 til 2 kommunale koordinatorer. 64 % av infohusene i kommunene er forankret i SSP-modellen.320 Det overordnede formålet med infohusene er å identifisere personer som er i risikogruppen for å begå kriminelle handlinger med ekstremistisk motiv, for å forebygge at slike handlinger gjennomføres.321 Forebygging av radikalisering og ekstremisme skjer i en egen samarbeidsmodell for å understøtte den lokale forebyggingsinnsatsen og samarbeidet mellom sektorene gjennom et felles språk og en ensartet praksis.

I Danmark benyttes de definisjonene av ekstremisme og radikalisering som fremgår av boks 5.5.

Infohusmodellen i Danmark ble etablert i 2016 og består av ulike nivåer. Modellen har en nasjonal styringsgruppe, et nasjonalt sekretariat, et nettverk for faglig utvikling av radikaliseringsforebygging og Infohus kommune. I det følgende vil det fokuseres mest på enkeltsaksbehandlingen i Infohus kommune.

I Infohus kommune samarbeider politiet og de andre deltakende myndighetene om konkrete bekymringshenvendelser på enkeltsaksnivå. Formålet er å ha et lokalt myndighetskoordinerende samarbeid der relevante, kompetente myndigheter samles til en systematisk, koordinert og kvalifisert analyse og vurdering av bekymringer.

De enkelte myndighetene som deltar i samarbeidsmodellen, forvalter tiltak innenfor eget regelverk. Sosialtjenesten kan for eksempel iverksette egne tiltak i tråd med eget regelverk, og politiet kan rykke ut til en bekymringssamtale.

I Infohus kommune benyttes prosedyren for mottak og håndtering av bekymringshenvendelser for radikalisering og ekstremisme som fremgår av tabell 5.2.

I Infohus kommune benyttes et verktøy for å vurdere de innkomne bekymringsmeldingene, se figur 5.4. Det er tale om et dialogverktøy for tverretatlig samarbeid. Hensikten er å veilede samtalen mellom de ulike aktørene som sammen gjør vurderingen, og bidra til at de utvikler et felles språk i arbeidet med å gjennomføre bekymringsvurderinger. Verktøyet anvendes for å undersøke bekymringselementer, omfang og alvorsgrad. Det er utviklet av CDE, Rigspolitiets Nationale Forebyggelsescenter, Politiets Efterretningstjenestes Forebyggelsescenter, praktikere fra kommuner og politi og konsulentselskapet Rambøll.322

Figurkilde: https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/nou-2024-3/id3027182/?ch=8.

Vurderingsverktøyet er utviklet i tråd med internasjonal forskning om radikaliseringsprosesser, bekymringstegn og risiko- og sårbarhetsfaktorer for radikaliserte. Det består blant annet av en brettspillignende plate for å vurdere bekymringer tverretatlig i møtene i Infohus kommune. Faktorene «personlighetsfaktorer, psykisk sårbarhet, familie, nettverk og fritid, utdannelse og arbeid» vurderes hver og en på en skala fra 0 «ingen ressurser» til 4 «mange ressurser». Risiko- og trusselfaktorene «bekymrende sosialisering og relasjoner, kriminalitetshistorikk, voldskapasitet og bekymringsfulle overbevisninger og retorikk» vurderes på en skala fra 0 «ingen bekymring» til 4 «alvorlig bekymring». Vurderingsverktøyet er ment å gi et helhetsbilde av personens situasjon og behovet for tiltak. Denne felles vurderingen er tenkt å gi et bedre samlet bilde og gi grunnlag for anbefalinger.

Det rettslige grunnlaget for utveksling av personopplysninger og ellers taushetsbelagte opplysninger i Infohus kommune er i hovedsak retsplejeloven § 115. Andre hjemmelsgrunnlag kan også være aktuelle, for eksempel PET-loven § 4 – pålegg om videregivelse av opplysninger fra forvaltningen til PET, serviceloven § 49a – utveksling av informasjon om utsatte barn og unge – og andre bestemmelser i den forvaltningsrettslige sektorlovgivningen.323 I henhold til justisministeriets veileder om behandling av personopplysninger i form av informasjonsutveksling i Infohus kommune skal hver aktør vurdere om

1. behandlingen av opplysningene skjer som et ledd i samarbeidsformene i retsplejeloven § 115 (SSP, KSP og PSP), og at de skjer med formål om å forebygge ekstremisme. Hvis det ikke skjer som et ledd i disse samarbeidsformene, må informasjonsdelingen følge av en annen hjemmel enn retsplejeloven § 115;

2. behandlingen av personopplysninger er nødvendig for den forebyggende innsatsen overfor enkeltpersoner som har en risiko for å begå straffbare overtredelser med ekstremistisk motiv;

3. at øvrige personvernrettslige krav til behandlingen av personopplysninger, inkludert de grunnleggende personvernprinsippene i personvernforordningen artikkel 5, er oppfylt.

I vurderingen av punkt 1–3 over vil sensitiviteten til opplysningene, om de er en særlig kategori av personopplysninger etter personvernforordningen artikkel 9, ha betydning. Særlige kategorier av personopplysninger knyttet til religion, politisk overbevisning og helse kan bli behandlet i Infohus kommune.

5.3 Rettsregler om informasjonsdeling i Sverige

I svensk rett reguleres taushetsplikt for ansatte i offentlige organer i offentlighets- och sekretesslagen (lag 2009:400). Svensk rett skiller mellom sekretess, som gjelder «almänna handlingar», og tystnadsplikt, som gjelder «allmännas verksamhet». Sekretess bestemmer hvilke opplysninger som skal være tilgjengelig i offentlige journaler og hos myndigheter, mens tystnadsplikt er en personlig plikt for ansatte til ikke å dele informasjon, for eksempel om personlige forhold. Sekretess kan dermed sammenlignes med og har enkelte likhetstrekk med offentlighetens rett til innsyn etter offentleglova, mens tystnadsplikt er det som etter norsk rett er taushetsplikt.

I svensk rett har det gradvis utviklet seg samhandlings- og samarbeidsplikter mellom ulike forvaltningsorganer. Disse reglene fremgår av den svenske forvaltningsloven (lag 2017:900 § 8). Disse samhandlingspliktene skal sørge for at forvaltningen generelt skal bli så enhetlig og effektiv som mulig.324 Samtidig som samhandlingspliktene har blitt vedtatt, har det ikke skjedd endringer i bestemmelsene om sekretess- og tystnadsplikt, og samhandlingen var ment å skje innenfor eksisterende unntak i offentlighets- och sekretteslagen kapittel 10. De mest aktuelle unntakene var at det var adgang til deling når det «är nödvändigt för att den utlämnande myndigheten ska kunna fullgöra sin verksamhet», jf. offentlighets- og sekretesslagen kapittel 10 § 2. Videre var det unntak i kap. 10 § 27 som blir betegnet som generalklausulen. Denne innebar at «sekretess inte hindrar att uppgifter lämnas till en annan myndighet om det är uppenbart att intresset av att uppgifterna lämnas har företräde framför det intresse som sekretessen ska skydda». Taushetsplikten for helsevesenet og sosialtjenesten har ikke vært omfattet av generalklausulens virkeområde. Videre er ikke taushetsplikten til hinder for informasjonsdeling ved aktive informasjonsdelingsplikter i annen lovgivning, jf. offentlighets- og sekrettesslagen kapittel 10 § 28.

I oktober 2023 oppnevnte den svenske regjeringen et offentlig utvalg som fikk som mandat å utrede og foreslå bedre muligheter til å utveksle informasjon mellom myndigheter. Utvalget har avgitt deltutredningene SOU 2024:63 (Ökat informationsutbyte mellan myndigheter) og SOU 2025:45 (Ökat informationsutbyte mellan myndigheter – några anslutande frågor). Forslag til endringer i lov ble sendt på høring og deretter behandlet av den svenske regjeringen i Prop. 2024/25:180.

I utredningene i de to SOU-ene og i proposisjonen konkluderes det med at de eksisterende unntakene fra taushetsplikten i Sverige opplevdes som vanskelig å anvende av offentlige ansatte. Det svenske utvalget gjennomførte en omfattende spørreundersøkelse blant svenske kommuner, statlige myndigheter, regioner og andre myndigheter. Videre gjennomførte også utvalget kvalitative dybdeintervjuer av offentlige ansatte. Resultatene av denne undersøkelsen viste at det var behov for flere unntak fra taushetsplikten for å forebygge kriminalitet. Kartleggingen viste at behovet for taushetspliktunntak var størst «för att kunna förhindra och motverka bl.a. välfärdsbrottslighet och felaktiga utbetalningar från offentliga stödsystem, såsom vid hanteringen av EU-relaterade medel samt vid informationsutbyte mellan myndigheter kopplat till barn och unga som riskerar att fara illa och utnyttjas i kriminella sammanhang».325 En stor andel av de som svarte på spørreundersøkelsen, oppga at de opplevde regelverket som komplekst, vanskelig å anvende og særlig vanskelig når regelverket skulle anvendes i sammenheng med personvernregelverket.

Den svenske regjeringen foreslo dermed, i likhet med de to offentlige utredningene, et nytt taushetspliktunntak. Overordnet sett består det vedtatte forslaget av en regel om at taushetsplikt til beskyttelse av personlige forhold ikke skal hindre at opplysninger deles med en annen myndighet om det behøves for visse formål:326 «Sekretess till skydd för enskilda ska inte hindra ett uppgiftsytlämnande som behövs för vissa angivna syften». Disse formålene er til dels mer omfattende enn ekspertgruppens mandat, og omfatter «samarbeta för att olika former av fusk, överträdelser och brottslighet ska kunna motverkas genom att förebyggas, förhindras, upptäckas eller utredas».327Endringene i svensk taushetspliktregelverk trådte i kraft i desember 2025. Endringen ble foretatt i den svenske offentlighets- och sekretesslag (2009:40) 10 kapittel § 15 a, jf. lag (2025:934) om ändring i ofentlighets- och sekretsslagen.

Formålet med lovendringene i det svenske taushetspliktregelverket ble i forarbeidene begrunnet med at myndighetene skal ha mulighet til å utføre sine kriminalitetsforebyggende oppgaver på en effektiv måte.328 Videre ble lovendringene begrunnet med å styrke kriminalitetsbekjempingen, at det er mer samfunnsøkonomisk med informasjonsdeling mellom myndigheter, og

«for å möta de utmaningar som samhället står inför i form av den alltmer systemhotanda brottsligheten (…) og i arbetet med att förebygga och förhindra att barn och unga dras in i kriminalitet».329

Loven tillater informasjonsdeling uten hinder av taushetsplikten av hensyn til å forebygge, avverge eller oppdage kriminalitet, etterforskning av kriminalitet, forebygging, avverging eller utredning av feilaktige utbetalinger fra det offentlige og forebygging, avverging og utredning av ulike former for bedrageri mot det offentlige.

Ordlyden i den nye regelen fremgår i boks 5.6.

Den svenske lovendringen inneholder ikke noen kvalifisering av alvorsgraden til straffbare handlinger som det kan deles informasjon om uten hinder av taushetsplikt. Eksempelvis vil straffbare handlinger som kun gir bøtestraff, være omfattet. Ordlyden «brott» inkluderer både straffbare handlinger som beviselig har blitt begått, og handlinger som det antas at vil begås. Mistanken trenger ikke å være rettet mot noen konkrete enkeltpersoner. Alle forøvelsesmåter omfattes, inkludert forsøk, forberedelse og «stämpling»330 (planlegging).331 Delingsadgangen i Sverige gjelder uavhengig av om den antatte gjerningspersonen er over eller under den strafferettslige lavalderen, eller om det finnes en straffrihetsgrunn.

Den svenske regjeringen anser det nye taushetspliktunntaket som et forholdsmessig inngrep i retten til privatliv og personopplysningsvernet. Regjeringen vektlegger her at informasjonsdelingsadgangen har et legitimt formål, er nødvendig og at mindre inngripende tiltak ikke vil oppfylle formålet.332

Såkalt «hälso- och sjukvårdssekretess» er unntatt fra informasjondelingsadgangen. Den svenske regjeringen underbygger dette med at helsehjelp skal begrunnes med hensyn til respekt for pasientens selvbestemmelse og integritet. Etter proposisjonen er helseopplysninger svært sensitive og et område der det er viktigst at pasienten har tillit til at opplysningene blir behandlet konfidensielt.333 Unntaket for helseopplysninger ble også begrunnet i den sterke tradisjonen for konfidensialitet om helseopplysninger og tilknytningen til legeetikken. Begrunnelsen for å unnta helseopplysninger ble også knyttet til andre lovendringer som ga helsepersonell økt mulighet for informasjonsdeling etter svensk rett,334 samt andre eksisterende taushetspliktunntak.

Den generelle lovendringen i offentlighets- og sekretesslagen må ses i sammenheng med en annen lovendring i 2025 som innførte opplysningsplikt mellom offentlige myndigheter av hensyn til kriminalitetsforebygging. I 2025 vedtok den svenske riksdagen den svenske regjeringens forslag om «ökat informationsutbyte för att förebygga och bekämpa brott (JuU9)».335 Denne loven inneholder en aktiv opplysningsplikt. Loven trådte i kraft 1. april 2025.

Loven gir statlige myndigheter og kommuner, regioner og skoler plikt til å dele personopplysninger og informasjon underlagt taushetsplikt med politiet og «övriga brottsbekämpande myndigheter».336 Videre ble taushetspliktsbestemmelsene for sosial- og helsetjenesten endret slik at de også fikk større adgang til å dele opplysninger med politiet.

Lag (2025:170) om skyldighet att lämna uppgifter till de brottsbekämpande myndigheterna trådte i kraft i april 2025.337 Loven inneholder et responderende taushetspliktunntak som innebærer at svenske statlige og kommunale myndigheter, inkludert sosialtjenesten og helsepersonell, på begjæring fra kriminalitetsforbyggende myndigheter må dele informasjon som anses nødvendig i kriminalitetsforebyggende virksomhet, jf. lovens § 4.338

Det responderende taushetspliktunntaket inneholder en bestemmelse om at informasjonen ikke skal deles hvis «synnerliga skäl taler för att det interesse som sekretessen eller tystnadplikten ska skydda har företräde framför intresset av at uppgiften lämnas ut», jf. lovens § 5.

Loven inneholder også en «uppgiftsskyldighet» – en opplysningsplikt – for visse statlige myndigheter og for kommuner og regioner (tilsvarende norske fylkeskommuner) i lovens §§ 5 og 6.339 Både de opplistede statlige myndighetene og kommunene og regionene skal dele opplysninger med de kriminalitetsforebyggende myndighetene dersom informasjonen trengs for kriminalitetsforebygging. Også her gjelder det unntak om at informasjon ikke skal deles hvis «synnerliga skäl taler för att det interesse som sekretessen eller tystnadplikten ska skydda har företräde framför intresset av at uppgiften lämnas ut», jf. lovens §§ 5 og 6.

Informasjonsdeling fra skoler til kriminalitetsforebyggende myndigheter er særskilt regulert i lovens § 7. I første ledd fremgår det at rektorer på skoler skal utlevere informasjon på begjæring fra de kriminalitetsforebyggende myndighetene. Videre fremgår det av andre ledd at informasjon skal utleveres, uten at den er begjært, dersom «rektorn bedömer att uppgiften behövs i den brottsbekämpande verksamheten». Informasjonene skal likevel ikke deles om «övervägande skäl talar mot att uppgiften lämnas ut», jf. § 7 andre ledd, andre punktum.

For å oppsummere ble behovet for lovendringer i Sverige begrunnet med at svensk lovgivning som utgangspunkt ikke åpnet for deling av taushetsbelagte opplysninger fra en myndighet til en annen, eller mellom ulike virksomhetsgrener av samme myndighet når grenene var ansett som selvstendige. Taushetspliktbestemmelsene var begrunnet med hensyn til den enkeltes innbyggers integritet. Videre hadde svensk rett ulike forutsetninger om at myndigheter skulle samarbeide med hverandre for at forvaltningen skulle bli så effektivt som mulig, og av hensyn til den enkelte innbyggers behov for koordinert bistand. For å ha slike samarbeid og for å opprettholde effektivitet og rettssikkerhet i forvaltningen hadde derfor svensk rett enkelte regler om at myndigheter kan få tilgang til opplysninger fra andre myndigheter uten hinder av taushetsplikt, blant annet en regel om at taushetsplikt ikke hindrer «att en myndighet lämnar ut uppgifter om det är nödvändight för att den utlämnande myndigheten ska kunna fullgöra sin verksamhet». Videre hadde også svensk rett enkelte andre taushetspliktunntak. Behovet for endring ble begrunnet dels med kriminalitetsutviklingen i Sverige og et fragmentert og vanskelig tilgjengelig lovverk om unntak fra taushetsplikten som ble tolket ulikt av ulike myndigheter og enkeltansatte.340

Lovendringene (lag 2025:170) og (lag 2025:934) i offentlighets- og sekretesslagen inneholder en opplysningsplikt som gjelder både etter begjæring fra politiet og kriminalitetsforebyggende myndigheter, men også på eget initiativ fra ulike forvaltningsorganer. Opplysningsplikten gjelder ikke hvis formålet bak den gjeldende taushetspliktbestemmelsen er viktigere etter en konkret forholdsmessighetsvurdering. I realiteten vil dermed loven inneholde en informasjonsdelingsadgang for kommunale tjenester og skoler til politiet og andre kriminalitetsforebyggende myndigheter når tjenestene selv anser at de har et behov for å dele informasjon. Videre har svensk rett etter desember 2025 også et mer generelt taushetspliktunntak mellom offentlige myndigheter av hensyn til kriminalitetsforebygging.

Den korte tiden som har gått siden den svenske loven trådte i kraft, har gjort at ekspertgruppen ikke har funnet informasjon, statistikk eller evalueringer av hvordan informasjonsdelingsadgangen fungerer i praksis.

5.4 MARAC-modellen i Storbritannia og Finland

5.4.1 Storbritannia

MARAC, som står for Multi-Agency Risk Assessment Conference, er et tverretatlig hjelpetilbud for personer som er utsatt for vold og mishandling i nære relasjoner.341 Modellen består av tverretatlig risikovurdering for kvinner og menn som lever i høyrisikable partnerforhold. De ulike offentlige etatene går sammen for å risikovurdere situasjonen til den voldsutsatte, lage en sikkerhetsplan for den utsatte og følge opp med tiltak for å håndtere risikoen for vold, mishandling og i ytterste konsekvens partnerdrap.

I Storbritannia er MARAC-modellen utviklet av organisasjonen SafeLives UK, som ekspertgruppen har hatt et digitalt møte med. Ekspertgruppens forståelse av MARAC-modellen er basert på informasjon som fremkom i det digitale møtet, samt skriftlig informasjon og forskning ekspertgruppen har fått tilsendt i etterkant.

MARAC-modellen ble utviklet i Wales på grunnlag av at gjentatte evalueringer etter partnerdrap (Domestic Homicid Reviews), som pekte på at offentlige siloer og manglende samhandling var medvirkende årsaker til at enkelte partnerdrap ikke ble avverget.342 Det overordnede formålet med MARAC-metodikken var å utvikle en arbeidsmetode som muliggjorde informasjonsdeling mellom offentlige myndigheter for å øke sikkerheten til voldsutsatte og voldsutsattes barn. I den opprinnelige MARAC-modellen deltok 16 offentlige tjenester, inkludert politiet, kriminalomsorgen, kommunen, helsevesenet, boligkontor, flyktningetjenesten og krisesenteret.343

MARAC-modellen er ikke lovfestet i Storbritannia, men etablert gjennom ulike nasjonale strategiske handlingsplaner. Per desember 2025 er det 270 ulike operative MARAC-er i England, Wales, Nord-Irland og Skottland. Utbredelsen av modellen i ulike deler av Storbritannia er offentlig finansiert, og organisasjonen SafeLives har mottatt offentlig støtte for å utvikle nasjonale retningslinjer og veiledninger om modellen.

Det overordnende formålet med MARAC-modellen er å

1. beskytte sårbare ofre for mishandling i nære relasjoner

2. koordinere offentlige tiltak knyttet til barn, utøvere og utsatte for mishandling i nære relasjoner

3. forsøke å få utøveren til å endre atferd344

I praksis håndterer MARAC-modellen utsatte voksne med høy risiko for vold i nære relasjoner. Dette utgjør om lag 10 % av de som er utsatt for mishandling i nære relasjoner og risiko for partnerdrap. For å kartlegge de utsatte med høyest risiko benyttes risikokartleggingsverktøyet DASH – Domestic Abuse, Stalking and Honor-based abuse risk checklist.345 Sjekklisten inneholder 24 ja/nei-spørsmål som skal kartlegge utsatte personers risikofaktorer. Sjekklisten benyttes av profesjonelle aktører, for eksempel en lege eller en krisesenteransatt, som kan henvise til MARAC ved høy risiko for mishandling i nære relasjoner. Den anbefalte grensen for å henvise er hvis 14 av 24 spørsmål på sjekklisten er krysset av. Eksempler på spørsmål i sjekklisten er tatt inn som figur 5.5.

Figurkilde: https://safelives.org.uk/wp-content/uploads/Dash-without-guidance.pdf

Hvis den antatt voldsutsatte identifiseres for å ha høy risiko, kan vedkommende bli henvist til en tverrfaglig innsats i et MARAC-møte. Anbefalingen etter MARAC-retningslinjene er at den utsatte informeres om at vedkommende vil bli henvist. Den utsatte har ikke selv adgang til å delta på MARAC-møtet. Den utsattes stemme blir representert ved en uavhengig Domestic Violence Advocate, som typisk er en representant fra en frivillig organisasjon for voldsutsatte.

Etter henvisning til en MARAC vurderes saken i møtet for å avgjøre om den skal drøftes videre. En MARAC er ikke en avgjørelsesmyndighet, men en arena for tverretatlig informasjonsutveksling og avklaring av hvilke tjenester og etater som kan iverksette ytterligere tiltak. Et typisk tiltak er en koordinert beskyttelsesplan for den voldsutsatte. I en slik koordinert tiltaksplan vil de ulike deltakende etatene kunne bidra med ulike tiltak, se tabell 5.3.

Hjemmelen for informasjonsdeling i MARAC-ene i Storbritannia er delvis samtykke fra den voldsutsatte og delvis en hjemmel som gir adgang til informasjonsdeling basert på å avverge alvorlig vold eller partnerdrap.346 Storbritannia har et annerledes rettssystem enn Norge og er basert på common law-tradisjoner. Taushetsplikten for offentlige ansatte er for eksempel delvis basert på common law og er ikke utelukkende regulert i lov, slik som i Norge.347 I utredningen vil det derfor ikke redegjøres nærmere om det rettslige grunnlaget for informasjonsdelingen i England, Wales, Nord-Irland og Skottland.348 Rettsystemet i Finland er likere det norske, og det vil derfor bli fokusert mer på Finlands rettslige grunnlag for informasjonsdeling enn Storbritannias.349

I Storbritannia er MARAC-modellen finansiert gjennom de deltakende etatenes budsjett, og deltakelse i de tverretatlige møtene anses som en del av arbeidsoppgavene til deltakende personell. Ulike politidistrikt i England, Wales, Nord-Irland og Skottland bidrar med polititjenestepersoner som har en koordinatorrolle i MARAC-ene. Denne koordinatorrollen er finansiert gjennom politiets budsjett. Videre bidrar også det britiske innenriksdepartementet med noe finansering av MARAC-koordinatorer samt noe finansiell støtte til organisasjonen SafeLives UK, som har ansvaret for opplæring i MARAC-modellen og utarbeidelse av veiledere om modellen.

5.4.2 Finlands implementering av MARAC

Ekspertgruppen har avholdt et digitalt møte med Finnish Institute for Health and Welfare (THL) om Finlands implementering av MARAC-modellen. Modellen ble valgt som en tverretatlig modell for forebygging av mishandling i nære relasjoner i Finland på grunn av den offer-sentrerte innretningen til modellen. MARAC ble først innført som en prøveordning i Päijät-Häme-regionen og i de finske storbyene Helsinki og Oulu i 2010. Modellen ble innført gjennom et prosjekt ledet av THL, der THL hadde ansvaret for koordineringen og evalueringen.

I etterkant av prøveprosjektet, har det nasjonale finske politirådet utarbeidet reviderte kurs for polititjenestepersoner for å forebygge mishandling i nære relasjoner, og de har også utarbeidet en veileder om deltakelse i MARAC for politiet. I det finske statsbudsjettet for 2023 fikk også THL ekstra midler til å utvikle MARAC-modellen videre, herunder også i nye finske regioner og byer.

Gjennomføringen av MARAC i Finland er i hovedsak lik gjennomføringen i Storbritannia, med enkelte forskjeller. En finsk MARAC-prosess består av følgende steg:

1. Voldsutsatte identifiseres gjennom et nasjonalt screeningverktøy.

2. Risikokartleggingsverktøyet DASH brukes til risikovurdering.350

3. Dersom høy risiko er identifisert gjennom DASH-skjemaet, blir den utsatte henvist til et MARAC-møte. Slik henvisning fordrer at den utsatte samtykker på et eget samtykkeskjema.

4. I MARAC-møtet blir det utarbeidet en tiltaksplan for å ivareta sikkerheten til den voldsutsatte og utsatte barn samt en eventuell mer detaljert plan for å følge opp den voldsutsatte.

5. MARAC-gruppen bidrar deretter med løpende oppfølging av den voldsutsatte.

I MARAC-møtene i Finland er minst følgende offentlige organer representert:

• politiet

• sosialtjenesten

• barnevernet

• krisesenter

• helsevesenet

I tillegg kan følgende aktører delta hvis det er behov for det:

• frivillige organisasjoner

• Victim Support Finland (en finsk organisasjon for voldutsatte, som er en del av finsk Røde Kors)

• den psykiske helseverntjenesten

• rådgiver tilknyttet æresrelatert vold

• aktor i en eventuell straffesak

MARAC-gruppene møtes vanligvis én gang i måneden og behandler i gjennomsnitt 1–5 saker i hvert møte. I tillegg vil allerede henviste saker der den utsatte har fått en risikokartlegging og en sikkerhetsplan, følges opp i møtene. I motsetning til MARAC-ene i Storbritannia, der den voldsutsatte er representert av en tillitsperson fra en frivillig organisasjon, kan den utsatte selv delta i møtene hvis personen ønsker det.

Mishandling i nære relasjoner er et dynamisk og komplekst problem. Mishandlingen kan utvikle seg i tråd med ulike risikofaktorer hos gjerningspersonen og sårbarhetsfaktoren hos den utsatte. Av den grunn foretas det gjentatte risikovurderinger ved store endringer i den voldsutsattes situasjon som fører til ny risiko. Ved slike endringer utformes det eventuelt også nye sikkerhetsplaner. Slike endringer kan for eksempel være flytting, at voldsutøveren løslates fra soning, eller at den voldsutsatte innleder et nytt forhold med en annen antatt voldsutøver.

I Finland er informasjonsdelingen i MARAC-ene basert på samtykke fra den voldsutsatte. Ulike regioner har ulike samtykkeskjemaer. Felles for skjemaene er at den voldsutsatte må bestemme hvilke etater som skal få delta i MARAC-ene, og samtykke til dette. Et typisk eksempel kan være at den voldsutsatte ikke ønsker at en tjeneste de ikke har et forhold til, skal delta når det ikke er nødvendig. Videre kan den voldsutsatte også ønske at en spesiell velferdstjeneste ikke deltar i møtet, for eksempel barnevernet eller den psykiske helsetjenesten.

Taushetsplikten for de ulike deltakende etatene i MARAC-ene har ulikt grunnlag i ulike finske velferdslover, og de har også ulik rekkevidde. På dette området er finsk og norsk rett sammenlignbar. De ulike deltakende etatene i møtene må derfor forholde seg enten til generelle taushetspliktregelverk eller taushetsplikt og taushetspliktunntak etter sektorspesifikke lover.

I tillegg til å fungere som arenaer for tverretatlige samarbeid og informasjonsdeling opplyser THL at MARAC-møtene også har flere andre formål. Møtene bidrar til at ulike offentlige etater lærer hverandre å kjenne og lærer om hverandres oppgaver og regelverk. Velferdstjenester og tjenester som kan bidra til voldsutsattes sikkerhet, blir beskrevet som fragmentert, men MARAC-ene kan bidra til økt koordinering i dette fragmenterte systemet.

Finland har omkring 5,6 millioner innbyggere, omtrent likt som Norge. 16 av 22 velferdstjenesteregioner har et MARAC-tilbud. I 2024 ble det behandlet 254 saker i ulike MARAC-møter. Av disse var det 238 kvinner og 14 menn som var voldsutsatt. Flest saker ble henvist av finske krisesenter, deretter sosialtjenesten og politiet. I 31 % av sakene som ble henvist til et MARAC-møte, utarbeidet MARAC-gruppen en sikkerhetsplan for den voldsutsatte. I 43 % av sakene hadde det allerede blitt utarbeidet en slik sikkerhetsplan.

THL har publisert enkelte fagfelleevaluerte artikler om MARAC-modellen. Ingen av disse artiklene er basert på forskning med kontrollgrupper, men forskningen kan likevel gi en indikasjon på hvor effektiv en MARAC-prosess er i forebyggingen av mishandling i nære relasjoner. Forskningen underbygger viktigheten av at MARAC-gruppene har en konsistent sammensetning over tid med fast ledelse, sekretær og deltakende etater. Høy turnover i deltakende etater kan utfordre samarbeidet i samarbeidsmodellen. Videre viser forskningen at investeringen i tid blant de deltakende etatene er mer sentralt for samarbeidet enn egen finansiering av MARAC-gruppene. Den voldsutsatte kan bli tilstrekkelig sikret ved at de deltakende etatene treffer tiltak innenfor eget ansvars- og myndighetsområde. MARAC-modellen kan dermed ganske effektivt integreres innenfor eksisterende strukturer.

Om informasjonsdelingen viste kunnskapsoppsummeringen av eksisterende forskning foretatt av THL at samtykke til informasjonsdeling kun dekker taushetsbelagte opplysninger og personopplysninger om den voldsutsatte, ikke voldsutøveren. Dette ble ansett som en begrensning for samarbeidet. Samtykkeinnhenting ble i seg selv ikke ansett som en begrensning for MARAC-prosessen, men prosessen ville ha hatt et bedre grunnlag med en klar lovhjemmel i stedet for å være samtykkebasert.

Et gjennomgående funn og en gjennomgående utfordring blant de ansatte i de deltakende etatene i MARAC-møtene var usikkerhet om taushetsplikt og informasjonsdeling. Denne usikkerheten førte ofte til at ansatte unnlot å dele informasjon i MARAC-møtene.

En spørreundersøkelse gjennomført blant ansatte i deltakende etater viste at innføringen av MARAC førte til at 95 % av de ansatte rapporterte at de hadde en bedre forståelse av den voldsutsattes situasjon, 93 % av respondentene svarte at de hadde mer kunnskap om andre etaters ansvarsområder og rolle, 90 % svarte at informasjonsdelingene mellom ulike etater hadde blitt forbedret, og 90 % av respondentene svarte at de hadde bedre koordinering og samarbeid enn før innføringen av MARAC.

6 Kunnskap fra tidligere utredninger

6.1 Innledning

Ekspertgruppen skal i henhold til mandatets punkt 4 bygge videre på tidligere utredninger, rapporter og evalueringer der samarbeid, informasjonsdeling og taushetspliktregelverket i kriminalitetsforebyggende arbeid har blitt vurdert. Kapittelet gjennomgår hvilke utfordringer som har blitt identifisert i de tidligere utredningene, samt hvilke tiltak som har blitt foreslått, og hva som er statusen på oppfølgingen av forslagene.

I det følgende gjennomgås utredningene, rapportene og evalueringene nevnt i mandatet. Ekspertgruppen har i tillegg valgt å ta med enkelte andre utredninger, rapporter og evalueringer som er relevante.351 Det understrekes at de ulike dokumentene som behandles, utreder forskjellige spørsmål. Noen av dem evaluerer konkrete hendelser, mens andre utreder og gir råd om viktige samfunnsutfordringer generelt. Enkelte av dokumentene er underlagt utredningsinstruksens krav, mens andre ikke er det. Det vil være forskjellig fokus og krav til representativitet og grundighet for en norsk offentlig utredning (NOU) sammenlignet med en evaluering av en alvorlig hendelse utført for en etat.

De tidligere utredningene er sortert tematisk etter kriminalitetsområdene nevnt i ekspertgruppens mandat. Utredninger om kriminalitet som begås av barn og unge behandles i punkt 6.2, utredninger om vold og overgrep i nære relasjoner i punkt 6.3 og utredninger om voldelig ekstremisme i punkt 6.4. Punkt 6.5 inneholder en samlet oppsummering av de viktigste funnene om samarbeid, informasjonsdeling og taushetsplikt i de tidligere utredningene.

6.2 Kriminalitet som begås av barn og unge

6.2.1 De er våre barn – om å holde hodet kaldt og hjertet varmt

6.2.1.1 Mandat og målgruppe

Den hurtigarbeidende ekspertgruppen om tiltak for barn som begår gjentatt eller alvorlig kriminalitet, ble oppnevnt av Justis- og beredskapsdepartementet 22. august 2024 og avga sin rapport 13. mars 2025.352 Gruppen var ledet av Knut Storberget. Mandatet til gruppen var å vurdere tiltak rettet mot barn og unge under 18 år som har store oppfølgingsbehov, og som begår gjentatt eller alvorlig kriminalitet. Gruppen skulle også vurdere hvordan hensynet til barnets beste og samfunnsvernet best kunne ivaretas.353

Kriminalitetsforebygging rettet mot bredere grupper av barn og unge var ikke en del av ekspertgruppens mandat, men rapporten understreker viktigheten av slik forebygging.354 Ekspertgrupperapporten fremhever at for å lykkes i det forebyggende arbeidet med barne- og ungdomskriminalitet, så er det viktig å jobbe i to spor samtidig. Det er sentralt både å hindre at barn kommer inn i kriminalitet og å hjelpe barna ut når de er kommet inn i den.355

6.2.1.2 Identifiserte problemer knyttet til samarbeid og informasjonsdeling

Beskrivelsen av dette problembildet tar utgangspunkt i utfordringene som skisseres i ekspertgrupperapportens kapittel 5.6 Samarbeid mellom sektorene. Rapporten peker på følgende utfordringer:

Manglende samarbeid og koordinering mellom tjenestene

Det er ofte uklart hvilken tjeneste som har ansvar for barn som begår gjentatt eller alvorlig kriminalitet, og tjenestene jobber ofte parallelt uten å samordne innsatsen selv om det finnes en lovfestet plikt til samarbeid. Dette kan føre til at barn ikke får den helhetlige hjelpen de har behov for.356

Det mangler ofte en felles plan og struktur for hvordan hjelpen skal gis. Dette kan føre til at barn med sammensatte behov ikke får helhetlig hjelp, og at innsatsen blir fragmentert og lite effektiv. Det er særlig utfordrende når barnet har behov for samtidige tiltak fra barnevernet, skolen, spesialisthelsetjenesten og politiet.357

Overlappende ansvar gir risiko for at ingen tar hovedansvar

Når flere sektorer har ansvar for tiltak rettet mot barn og unge som begår alvorlig eller gjentatt kriminalitet, kan det føre til at ingen tar ledelsen sektorene og tjenestene imellom. Dette kan skape usikkerhet og kan føre til at viktige tiltak ikke blir gjennomført.358

Flere sektorer har ansvar for barn med komplekse behov, men ansvarsfordelingen er ofte uklar og utydelig. Dette skaper risiko for at ingen tar ledelsen i saken. Når det ikke er tydelig hvem som skal koordinere innsatsen, kan viktige tiltak utebli. Rapporten peker på behovet for en tydelig ansvarsplassering, for eksempel at én tjeneste får rollen som koordinator og «bærer den gule vesten».359

6.2.1.3 Manglende eller for dårlige strukturer for samarbeid på tvers

Det finnes få eller svake systemer som legger til rette for samarbeid mellom justis-, helse- og oppvekstsektoren. Samarbeid blir derfor i for stor grad avhengig av enkeltpersoners initiativ og engasjement.360

Det mangler systemer som sikrer at samarbeid skjer tidlig og systematisk. Uten slike strukturer blir det vanskelig å avdekke barns behov for andre tjenester og sikre at hjelpen kommer på rett tidspunkt.361

Storberget-gruppen fremhevet også at manglende systematisering og deling av den informasjonen som finnes om barnet mellom ulike aktører, er hovedårsaken til at aktørene opplever at barnet ikke er tilstrekkelig kartlagt eller kartlegges for mye. Manglende helhetlig systematisering av barnets situasjon fører derfor til at barnet ikke får nødvendig og samordnet hjelp.

Manglende kunnskap om andre tjenester og sektorer

Tjenestene kjenner ikke godt nok til hverandres roller, ansvar og tilbud. Dette svekker evnen til å samarbeide effektivt og forstå barnets helhetlige behov. Manglende kunnskap om hverandres tilbud kan føre til misforståelser og manglende henvisninger. For eksempel kan ansatte i skole eller helsevesen være usikre på hva barnevernet kan bidra med, og motsatt. Uten tilstrekkelig kunnskap om hverandres roller blir det vanskelig å samarbeide effektivt og gi barnet riktig hjelp.362

Tjenestene og sektorene mangler en felles virkelighetsforståelse

Ulike fagmiljøer har ulike perspektiver og prioriteringer. Dette kan føre til uenighet om hva som er barnets behov, og hvilke tiltak som er nødvendige. For eksempel kan helsevesenet vektlegge psykiske lidelser, mens politiet fokuserer på kriminalitet og barnevernet på omsorgssvikt. Uten en felles forståelse av barnets helhetlige situasjon, blir det vanskelig å samordne innsatsen og jobbe mot felles mål.363

Taushetsplikten kan være til hinder for nødvendig informasjonsdeling i samarbeid

Konsekvensene av brudd på taushetsplikten, som straff, fører til at yrkesutøvere som er i tvil om vilkårene for informasjonsdeling er oppfylt, velger å la være å dele informasjon. Strenge regler om taushetsplikt gjør det vanskelig å dele relevant informasjon mellom sektorer. Dette kan hindre tidlig innsats og koordinert oppfølging.364

Tjenestene er ofte usikre på hvilken informasjon de har lov til å dele med andre tjenester, og hvordan de skal tolke taushetsplikt- og personvernregelverket. Dette fører til at informasjon ikke deles, selv når det finnes hjemler for det. Det pekes på behov for bedre opplæring og veiledning om taushetsplikt og informasjonsdeling. Samtykke etter forvaltningsloven og sær- og sektorlover er hovedregelen for informasjonsdeling, men foreldre kan nekte å gi samtykke samt trekke samtykket tilbake. Barn over 16 år kan selv nekte at helseopplysninger deles. Dette kan føre til at barnet ikke får nødvendig hjelp, fordi viktig informasjon ikke når frem til relevante tjenester.365

6.2.1.4 Foreslåtte tiltak knyttet til samarbeid og informasjonsdeling

Den overordnede tankegangen bak tiltakene i ekspertgruppens rapport er følgende:

• Tiltakene skal bygge ut og tette hull mellom eksisterende strukturer og tiltak.

• Nye tiltak bør forenkle og samordne og ikke komplisere eksisterende strukturer.

• Hensynet til barnets beste skal ha stor vekt i utformingen av tiltak.

• Tiltakene må rette seg mot alle deler av barnets liv samtidig.366

Ekspertgruppen foreslår til sammen 20 tiltak der følgende tre tiltak er mest relevante for tverretatlig samarbeid og informasjonsdeling:

Utredning av endringer i reglene om taushetsplikt

Tiltaket innebærer en anbefaling om at endringer i regelverket om taushetsplikt og informasjonsdeling må utredes. I likhet med flere andre utredninger mener ekspertgruppen at utvidet adgang til informasjonsdeling kombinert med mer formalisert samarbeid kan bidra til økt deling og samordnet innsats. Rapporten viser blant annet til den danske retsplejeloven § 115 og mener det er behov for å vurdere endringer i norske regler i tråd med denne danske modellen.367

Gul vest-rolle

Tiltaket handler om koordineringsansvar i kompliserte saker der barn begår gjentatt eller alvorlig kriminalitet. Barnevernstjenesten er foreslått å ta et hovedansvar for samarbeidet i slike saker. Tiltaket innebærer at barnevernstjenesten tilføres ressurser og kompetanse i ledelse og tilrettelegging av samarbeid i kompliserte saker. Det er i tillegg foreslått utarbeidet en felles fagmodell for tilrettelegging av samarbeidsprosesser. Statsforvalteren er foreslått å gi opplæring og støtte til tjenestene med utgangspunkt i fagmodellen som utarbeides.368

Rød knapp-samarbeid

Den hurtigarbeidende ekspertgruppen foreslo også en ny regional samarbeidsstruktur i saker med akutt og alvorlig bekymring for barn. Prinsippene for Rød knapp-samarbeid er inspirert av beredskapsarbeid ved alvorlige hendelser. Målet er at tjenester raskt, og innen tre dager, skal etablere kontakt med hverandre for å hjelpe barnet for å unngå videre eskalering av situasjonen. Det foreslås at politi, Bufetat/BFE, spesialisthelsetjenesten og barnevernstjenesten skal inngå i dette samarbeidet. Det er Bufetat som er ment å organisere og lede strukturen. Det anslås at det kan være aktuelt med 50–100 saker der dette samarbeidet utløses i året og terskelen er ment å være høy.369

6.2.1.5 Status på oppfølging

Rapporten ble i sin helhet sendt på høring med høringsfrist 15. september 2025. Det kom inn 119 høringssvar. Det videre arbeidet med oppfølgingen skjer i i samarbeid mellom Barne- og familiedepartementet og Justis- og beredskapsdepartementet.370 Forslaget om å utrede endringer i reglene om taushetsplikt er en del av bakgrunnen for at denne ekspertgruppen ble oppnevnt.

6.2.2 Riksrevisjonens undersøkelse av myndighetenes innsats mot barne- og ungdomskriminalitet

6.2.2.1 Innledning

I juni 2025 konkluderte Riksrevisjonen med at myndighetenes innsats mot barne- og ungdomskriminalitet er dels kritikkverdig og dels sterkt kritikkverdig.371 Riksrevisjonens undersøkelse gjaldt forebygging på selektert og indikert nivå. Målet for undersøkelsen var å vurdere i hvilken grad myndighetenes innsats for å forebygge og håndtere barne- og ungdomskriminalitet er i tråd med Stortingets vedtak og forutsetninger. I det følgende vil Riksrevisjonens konklusjoner og anbefalinger som er knyttet til samarbeid og informasjonsdeling, bli gjennomgått.

6.2.2.2 Manglende kontinuitet og fleksibilitet i de kriminalitetsforebyggende virkemidlene

Riksrevisjonen påpeker i sin revisjonsrapport at barne- og ungdomskriminalitet er et komplekst samfunnsproblem.372 Barn- og unge i målgruppen for å begå kriminalitet trenger oppfølging i form av et sammensatt tjenestetilbud. Ansvaret for å forebygge og håndtere barne- og ungdomskriminalitet er spredd mellom ulike sektorer, og innsatsen involverer både nasjonale, regionale og lokale myndigheter. For å lykkes i det forebyggende arbeidet er det viktig med godt samarbeid og samordning på ulike nivåer. Dette er avgjørende for å sikre barnets beste og spare samfunnet for økonomiske kostnader og menneskelig lidelse.373

Forebygging er i stor grad hendelsesstyrt og det fordrer en viss fleksibilitet i tjenestene og virkemidlene. Det handler om at tjenesteapparatet må ha mulighet til å snu seg rundt raskt og gi individrettet hjelp ved behov. En slik måte å jobbe på skiller seg fra arbeidsformer i det tradisjonelle tjenesteapparatet med saksbehandlingstid og vedtakslinjer. Hyppig utskifting av ansatte i barnevernet gjør også oppfølgingen sårbar.374

De organisatoriske og ressursmessige rammene må legge til rette for kontinuitet og forutsigbarhet. I dag er det forebyggende arbeidet i for stor grad driftet på midlertidige prosjektmidler. Noen av Riksrevisjonens informanter har også reist problemstillingen om oppsøkende og utadrettede tjenester burde være lovpålagte.

6.2.2.3 Det kriminalitetsforebyggende arbeidet er preget av utydelige roller og ansvarsforhold

Kommunestyret skal vedta en plan for kommunenes forebyggende arbeid. Denne planen skal beskrive målene for arbeidet, organiseringen av det og fordelingen mellom kommunale etater samt samarbeidet etatene imellom, jf. barnevernsloven § 15-1.

Et godt forebyggende arbeid kjennetegnes av tydelige definerte roller for ulike instanser og riktig dimensjonering av tjenestetilbudet. Riksrevisjonen viser til at kun omtrent halvparten av landets kommuner har vedtatt en forebyggende plan, og mange av kommunene har heller ikke integrert den forebyggende planen i sine overordnende planverk.

Riksrevisjonens undersøkelser viser at det mangler en omforent forståelse av roller og ansvar i det forebyggende arbeidet på kommunalt nivå. Barnevernsreformen bidro heller ikke til noen tydeliggjøring av dette ansvaret, jf. Riksrevisjonens rapport.

Ifølge Riksrevisjonen understreker trenden med lavere alder på barn og unge som begår kriminalitet, behovet for å prioritere den tidlige innsatsen i det forebyggende arbeidet. Videre understreker Riksrevisjonen at de har identifisert sektorinndeling og silotekning på bekostning av helhetlig tekning og samarbeid i sine undersøkelser av det forebyggende arbeidet. Denne utfordringen har vært særlig tydelig blant SLT-koordinatorer.

Manglende samarbeid mellom spesialisthelsetjenesten og barnevernstjenesten fører til at barn med utfordringer innenfor rus og psykisk helse ikke får nødvendig hjelp. Samarbeidsbestemmelsene i velferdstjenestelovgivningen har så langt ikke ført til endringer.

6.2.2.4 Svak styring fra nasjonale myndigheter

Riksrevisjonens undersøkelser viser at det er svake styringssignaler og få faglige retningslinjer på det kriminalitetsforebyggende feltet. Kommunale aktører må ofte hente faglig påfyll fra andre kommuner, og det mangler faglige retningslinjer fra statlig hold. Flere opplever det som utfordrende at det mangler faglige retningslinjer fra nasjonale myndigheter i det kriminalitetsforebyggende arbeidet. Staten har et ansvar for å gi kommunene muligheter til å løse oppgavene de er pålagt til det beste for innbyggerne. Riksrevisjonen vurderer det som kritikkverdig at Justis- og beredskapsdepartementet og Barne- og familiedepartementet, sammen med andre departementer, ikke har fulgt opp at kommunene i tilstrekkelig grad ivaretar sitt ansvar for å forebygge barne- og ungdomskriminalitet.

Ansvaret for forebygging er i stor grad et kommunalt ansvar. Riksrevisjonen påpeker at det er for få føringer fra statlige myndigheter om rolle- og ansvarsfordeling innad i kommuner. Det fører til at det forebyggende arbeidet kan bli mer krevende og mindre effektivt. Iverksetting av virkemidler blir også sårbart for lokale variasjoner.

6.2.2.5 Oppfølging av barn og unge er ikke tilstrekkelig helhetlig og koordinert

Forebygging av barne- og ungdomskriminalitet forutsetter samarbeid mellom sektorer og forvaltningsnivåer. Riksrevisjonen betegner barne- og ungdomskriminalitet som et gjenstridig problem og henviser til sammensatte utfordringer som krever innsats fra flere instanser samtidig.

Politiet har plikt til å melde fra til barnevernstjenesten når et barn blant annet har vist alvorlige atferdsvansker ved å begå alvorlige eller gjentatte lovbrudd, jf. barnevernsloven § 13-2. Riksrevisjonen har identifisert ulik praksis knyttet til når og i hvilke saker politiet informerer barnevernstjenesten om at politiet starter etterforskning og gjennomfører avhør av mindreårige. Politiet har gitt uttrykk for at det kan være tidkrevende å komme i dialog med saksbehandlere i barnevernet som kjenner saken. Barnevernet etterlyser på sin side mer informasjon fra politiet for bedre å kunne vurdere tiltak.

Riksrevisjonens undersøkelser har også avdekket svakheter i samarbeidet mellom ulike tjenester når barn og unge flytter ut av barnevernsinstitusjoner eller løslates fra fengsel.

Undersøkelsen viser at en viktig årsak til samarbeidsutfordringene mellom ulike tjenester kan være ulike kulturer innenfor sektorene og forvaltningsnivåene som leverer tjenestene. Sektorene har noe ulik problemforståelse og prioriteringer, og tjenestene får ulike føringer fra sine direktorater og departementer. For å få til et godt samarbeid må tjenestene ofte gjøre endringer i sin etablerte praksis, noe aktørene opplever som utfordrende.

6.2.2.6 Særlig om Riksrevisjonens undersøkelser om taushetsplikten

Ansatte i offentlig forvaltning som jobber med forebygging, må daglig vurdere regler om taushetsplikt, opplysningsrett og opplysningsplikt. Reglene om taushetsplikt kan være noe forskjellig mellom de ulike forvaltningsorganene, og det har betydning for det tverretatlige samarbeidet.

Ifølge Riksrevisjonens undersøkelser varierer det om tjenestene opplever at taushetsplikten er en barriere for å få til god tverrfaglig oppfølging av barn og unge. Dersom ulike aktører tolker taushetsplikten ulikt, kan det oppstå samarbeidsutfordringer. I en av kommunene Riksrevisjonen undersøkte særskilt i revisjonsprosessen, førte ulik forståelse av taushetsplikten til at sentrale aktører i perioder koblet seg av samarbeidet. I den aktuelle kommunen ble taushetsplikten opplevd som en barriere.

6.2.2.7 Riksrevisjonens anbefalinger

Riksrevisjonen anbefaler at Justis- og beredskapsdepartementet videreutvikler samordningen mellom relevante tjenester på tvers av sektorer og ulike forvaltningsnivåer. Departementet bør også bidra til bedre tverrsektoriell samhandling mellom statlige og kommunale aktører. Dette skal sikre gode overganger når barn og unge flytter ut av barnevernsinstitusjoner eller løslates fra fengsel. Riksrevisjonen mener videre at departementet bør legge til rette for bedre samhandling og informasjonsutveksling mellom politiet og de kommunale barnevernstjenestene.

I oppfølgingen av Riksrevisjonens kritikk har Justis- og beredskapsdepartementet blant annet gitt et oppdrag til etatssamarbeidet om å utrede roller og ansvar i forebygging av barne- og ungdomskriminalitet, herunder også utredning av mulige regelendringer.375 Etatssamarbeidet har frist til oktober 2026 og juni 2027 til å levere utredningen. Se omtale om etatssamarbeidets oppdrag i punkt 6.2.3.

6.2.3 Oppdrag til etatssamarbeidet

6.2.3.1 Mandat og målgruppe

Etatssamarbeidet for utsatte barn og unge ble etablert i 2022 for å sikre helhetlig og koordinert hjelp til barn og unge på tvers av 13 etater og 7 departementer.376

Departementenes kjernegruppe for utsatte barn og unge (KUBU) ga i tildelingsbrev for 2024 et oppdrag til etatssamarbeidet om å utarbeide veiledning om kommunens forebyggende ansvar innen oppvekstområdet.377 Bufdir fikk i oppdrag å lede arbeidet.

Oppdraget skulle gi klarere støtte til hvordan kommunene kan jobbe mer systematisk, tverrsektorielt og planbasert, blant annet gjennom bedre samordning av statlige veiledere og tydeliggjøring av krav knyttet til planer etter barnevernsloven, folkehelseloven og plan- og bygningsloven.

Etatssamarbeidet fikk også i oppdrag å vurdere hvordan kommunene forstår forebyggingspliktene i sektorlovgivningen, inkludert ansvaret for å forebygge barne- og ungdomskriminalitet, som del av en helhetlig forebyggingsinnsats.

Den første leveransen fra etatssamarbeidet omfatter en samlet beskrivelse av kommunenes utfordringsbilde i det forebyggende arbeidet, basert på både etatenes egne analyser og en kartlegging av kommunenes praksis og behov, foretatt av Rambøll. Rambølls rapport viste at kommunene arbeider svært ulikt, at forebyggingsansvaret oppleves utydelig og fragmentert, og at økonomi, regelverkskompleksitet og mangelfulle strukturer for samarbeid og informasjonsdeling gjør det utfordrende å jobbe helhetlig og systematisk. Etatssamarbeidet konkluderte på bakgrunn av dette med at det er et behov for tydeligere statlig samordning, felles forståelse av forebygging og styrket tverrsektorielt samarbeid.

I 2026 ba KUBU om tilleggsføringer i forebyggingsoppdraget for å styrke innsatsen overfor barn og unge som begår eller står i fare for å begå eller utnyttes til kriminalitet.

Departementene presiserte følgende i oppdraget:

1. Vurdere strukturer for veiledning og kompetansestøtte

   Det skal vurderes hvordan eksisterende strukturer kan bidra mer effektivt til kommunenes kriminalitetsforebyggende arbeid. Dette kan inkludere statsforvalter, etatene, kompetansesentre, fylkeskommuner og frivillige organisasjoner. Listen er ikke uttømmende.

2. Videreutvikle Oppvekstpakken

   Oppvekstpakken skal videreutvikles med særskilt veiledning og kompetansestøtte til kommunene knyttet til kriminalitetsforebygging. Kommunenes arbeid med og oppfølging av barn og unge som begår eller er i risiko for å begå kriminalitet, skal prioriteres. Arbeidet skal støtte innsatsen overfor enkeltbarn og deres familier så vel som tiltak rettet mot grupper eller nettverk av ungdommer.378

I tillegg til dette har Etatssamarbeidet i tildelingsbrev for 2026 fått et oppdrag om å utrede roller og ansvar i forebygging av barne- og ungdomskriminalitet. Dette tilleggsoppdraget omfatter to delleveranser:

• Delleveranse 1 innebærer å utrede en helhetlig oversikt og vurdering av hvordan ansvar, oppgaver og virkemidler er regulert og organisert, med sikte på å identifisere eventuelle overlapp, uklarheter eller mangler i oppfølgingen av barn og unge i risikosonen samt deres familier. Fristen er 1. oktober 2026.

• Delleveranse 2 innebærer å utrede om gjeldende reguleringer er tilstrekkelig tydelige og helhetlige, og om det er behov for forenklinger eller justeringer i regelverket for å tydeliggjøre, samle eller styrke det kriminalitetsforebyggende ansvaret. Som en del av utredningen skal det foreslås tiltak som kan bidra til å styrke koordineringen der det i dag finnes mangler. Fristen er 1. juni 2027.

6.2.3.2 Identifisert problembilde knyttet til samarbeid og informasjonsdeling

Overordnet viser rapportene fra etatssamarbeidet at kommunene anser det forebyggende arbeidet som viktig, men at de står overfor flere strukturelle og praktiske utfordringer som hindrer helhetlig innsats for gode oppvekstsvilkår. Utfordringene er sammensatte og gjelder både økonomi, organisering, forståelse og samarbeid.

Begrenset økonomi, ressurser og handlingsrom

Mange kommuner opplever stram økonomi og begrensede ressurser, noe som gjør det vanskelig å prioritere forebyggende arbeid. Når midlene er knappe, kuttes det ofte i lavterskeltilbud og tjenester til barn og unge, som helsestasjon, skolehelsetjeneste og fritidstilbud. Uforutsigbar finansiering og prosjektbaserte tilskuddsordninger bidrar til kortsiktighet og fragmentering, og kommunene etterlyser mer stabile driftsmidler. I tillegg er det juridiske handlingsrommet begrenset, med høye og overlappende krav fra staten som gjør prioritering krevende.

Fragmentert og sektorisert styring fra statlig nivå

Lovverket og veiledningen som kommunene mottar fra statlige aktører, er ofte fragmentert og ikke tilstrekkelig koordinert mellom sektorene. Dette fører til at statlige sektorsiloer forplanter seg ned til kommunalt nivå, med en risiko for å hemme kommunens evne til å jobbe helhetlig og tverrsektorielt i det kriminalitetsforebyggende arbeidet rettet mot barn og unge. Kommunene etterlyser bedre samordning av styringssignaler og virkemidler fra departementer og direktorater, slik at de lettere kan jobbe helhetlig og tverrsektorielt i sitt forebyggende arbeid.

Ulik forståelse og begrepsbruk i forebyggingsarbeidet

Kommuner opplever at det er uklart hvem som har ansvar for hva i det forebyggende arbeidet. Ulik faglig bakgrunn og sektorperspektiv gir forskjellige forståelser av hva forebygging innebærer. Noen kommuner legger vekt på å forhindre konkrete problemer, mens andre inkluderer bredere samfunnsutfordringer som levekår og fattigdom i kriminalitetsforebyggingen. Slik variasjon kan skape uklarhet om ansvar og retning, og kan bidra til ansvarspulverisering. Ulik begrepsbruk gjør det vanskelig å etablere felles mål og prioriteringer. Når tjenestene ikke har en felles virkelighetsforståelse, kan det føre til motstridende vurderinger og tiltak som ikke er samordnet, noe som svekker effekten av det forebyggende arbeidet.

Manglende strukturer og kultur for samarbeid

Det er stor variasjon mellom kommuner i hvor godt de lykkes med samarbeid på tvers av sektorer og tjenester. Enkelte kommuner mangler faste strukturer og rutiner som legger til rette for samarbeid. Ulikt fokus, manglende kjennskap til andre tjenester og fravær av felles forståelse gjør det vanskelig å bygge sammenhengende tiltakskjeder og sikre tidlig innsats.

I tillegg peker rapportene fra etatssamarbeidet på utfordringer knyttet til informasjonsdeling. For at samarbeid i enkeltsaker skal fungere, må det være etablerte rutiner for informasjonsutveksling og tilstrekkelig kunnskap om andre sektorers ansvar.

Utilgjengelig og fragmentert kunnskapsgrunnlag

Kommunene har tilgang til mange kunnskapskilder, men disse formidles ofte sektorvis og som enkelttiltak, noe som gjør det vanskelig å få oversikt og anvende den tilgjengelige kunnskapen om forebygging på en helhetlig måte. Enkelte kommuner mangler intern kompetanse til å analysere og bruke statistikk og data effektivt i forebyggingsarbeidet. Dette kan svekke evnen til å identifisere lokale utfordringer og utvikle treffsikre tiltak. Kommunene etterlyser støtte til å bruke kunnskapsgrunnlaget mer strategisk i planarbeid og tjenesteutvikling.

Manglende kjennskap til andre tjenester

Tjenestene i kommunen har ofte begrenset kunnskap om hverandres roller, ansvar og regelverk. Dette svekker evnen til å samarbeide effektivt og identifisere barn som har behov for hjelp på tvers av sektorer. Uten tilstrekkelig innsikt i hva andre tjenester kan bidra med, blir det vanskelig å bygge helhetlige tiltakskjeder. Når tjenestene ikke har en felles virkelighetsforståelse, kan det føre til motstridende vurderinger og tiltak som ikke er samordnet, noe som svekker effekten av det forebyggende arbeidet.

6.2.3.3 Foreslåtte tiltak

Fire tiltak foreslås i delrapportene levert til KUBU av etatssamarbeidet:

Utvikling av en tverrsektoriell oppvekstpakke

Tiltaket har som mål å støtte kommunene i å arbeide mer helhetlig og samordnet med barn og unges oppvekstsvilkår. Dette skal gjøres gjennom utvikling av en tverrsektoriell oppvekstpakke som samler, forbedrer og videreutvikler eksisterende veiledning og faglig støtte.

Tiltaket innebærer:

• Kartlegging og forenkling av dagens veiledere og fagstøtte, slik at kommunene lettere finner frem til relevant innhold.

• Utvikling av nye elementer som skal

  • skape felles forståelse av forebygging og risiko-/beskyttelsesfaktorer, blant annet gjennom en norsk modell av den svenske «forebyggingsstjernen»379

  • utarbeide en pedagogisk fremstilling av kommunenes ansvar etter gjeldende regelverk

  • støtte kommunenes planarbeid og oversiktsarbeid på oppvekstområdet

  I tillegg skal det utarbeides en tydelig implementeringsplan for å sikre at oppvekstpakken tas i bruk. Her skal relevante aktører som statsforvalterembetene, fylkeskommuner, kompetansemiljøer og frivillige organisasjoner involveres aktivt i implementeringsarbeidet.

Utredning av strukturer for veiledning og kompetansestøtte til kommunene

Formålet er å få oversikt over hvilke aktører som gir kommunene veiledning og kompetansestøtte i arbeidet med barn og unges oppvekstsvilkår (fase 1), og vurdere hvordan denne innsatsen kan samordnes bedre (fase 2).

Utrede behov for regelverksendringer

Tiltaket går ut på å vurdere om det er behov for å klargjøre og samordne eksisterende lovpålagte plikter kommunen har i arbeidet med barns oppvekstsvilkår.

Utrede mer stabil finansiering av kommunens arbeid på oppvekstområdet

Tiltaket innebærer å utrede hvordan staten finansierer kommunens arbeid med barns oppvekstsvilkår, med særlig vekt på tiltak og innsatser som ikke er lovpålagte, og vurdere hvordan finansieringen kan bli mer stabil, forutsigbar og samordnet.

6.3 Vold og overgrep i nære relasjoner

6.3.1 NOU 2020: 17 Varslede drap? – Partnerdrapsutvalgets utredning

6.3.1.1 Mandat

Partnerdrapsutvalget ble oppnevnt ved kongelig resolusjon 12. oktober 2018 for «å gjennomgå saker om drap der gjerningspersonen er daværende eller tidligere partner». Målet med denne gjennomgangen var å avdekke om og i hvilken grad hjelpeapparatet sviktet i håndteringen før drapet. Utvalget skulle gi anbefalinger som kunne bidra til å forebygge slike drap i fremtiden. Partnerdrapsutvalget avga sin utredning til Justis- og beredskapsdepartementet 15. desember 2020.

Utvalgets gjennomgang av 19 konkrete partnerdrapssaker ga innsikt i gjennomgående utfordringer i hjelpeapparatets håndtering.

6.3.1.2 Identifisert problembilde knyttet til samarbeid og informasjonsdeling

Det trekkes frem fem hovedutfordringer knyttet til samarbeid og informasjonsdeling i forebygging av partnerdrap i utvalgets utredning:

Mangelfull kunnskap og kompetanse i hjelpeapparatet

Utvalget mener at det blant annet er manglende forståelse for partnervold og for lav voldskompetanse generelt i hjelpeapparatet. Det mangler også kunnskap om risikofaktorer og hvordan disse bør vurderes og håndteres. Risikoen ble ofte undervurdert. Det var en viktig årsak til at forebyggende tiltak ikke ble iverksatt tidsnok. I tillegg manglet hjelpeapparatet ofte kompetanse på samtaler med personer i krevende livssituasjoner. De manglet også kulturforståelse, og de hadde lav kultursensitivitet. Utvalget peker også på at hjelpeapparatet manglet kunnskap om relevant regelverk, særlig knyttet til informasjonsutveksling og rettigheter for voldsutsatte.380

Manglende kommunikasjon og tillit mellom bruker og hjelpeapparatet

Flere saker viste at både ofre og gjerningspersoner hadde begrenset kunnskap om hjelpeapparatet, og at dette ofte hadde sammenheng med lav tillit til offentlige myndigheter. Frykt for innblanding fra myndighetene, for eksempel tap av oppholdstillatelse eller inngripen fra barneverntjenesten ved omsorg for barn, bidro til lav tillit og begrenset kontakt. Hjelpeapparatet har ikke i alle saker hatt tilstrekkelig kompetanse til å gjennomføre trygge og tillitsfulle samtaler med voldsutsatte. Det kan føre til at saker avsluttes fordi voldsutsatte er for redde til å fortelle om vold. Manglende bruk av kvalifisert tolk var en hindring for trygg kommunikasjon. Andre kommunikasjonsutfordringer inkluderte uformelle språkbarrierer, manglende kultursensitivitet og bruk av avansert fagspråk av hjelpeapparatet. Manglende kulturforståelse og kultursensitivitet har ført til at problematisk atferd er forklart med kultur i stedet for å vurdere det som vold.381

Manglende regelverk

Partnerdrapsutvalget pekte på at hjelpeapparatet er underlagt et komplisert sammensatt regelverk for å forebygge partnervold. Dette regelverket består av lovregler, forskriftsbestemmelser og ikke-rettslig bindende veiledere, nasjonale retningslinjer, faglige råd og andre typer anbefalinger. Regelverket består av et komplisert sett med påbud og forbud, retningslinjer og anbefalinger. Utvalget konkluderte med at dette regelverket til dels ikke ble etterlevd, at det til dels manglet rettslig bindende regler, og at det var for mange anbefalinger og veiledere. I en travel hverdag med knappe ressurser vil lovpålagte plikter bli prioritert fremfor oppgaver som ikke er juridisk bindende. Utvalget fant et stort forebyggingspotensial i dreining fra anbefalinger til lovfestede plikter i forebyggingsarbeidet.

Manglende etterlevelse av regler, retningslinjer og anbefalinger

En sentral utfordring er at hjelpeapparatet ikke har fulgt gjeldende regelverk, som opplysningsplikt til barnevernet og avvergingsplikten etter straffeloven. Det har også forekommet brudd på taushetsplikten, der voldsutøveren i enkelte tilfeller har blitt informert om at den voldsutsatte hadde kontakt med hjelpeapparatet. Utvalget avdekket også manglende bruk av strukturerte risikovurderingsverktøy, som SARA V3, til tross for at politiet er pålagt å bruke dette i alle anmeldte partnervoldssaker. Partnerdrapsutvalget pekte på at mange av regelbruddene skjedde i politiets håndtering av sakene, noe som kan skyldes at politiets arbeid er sterkt lovregulert. I noen tilfeller skyldtes regelbruddene manglende forståelse for risikoen i saken, mens det i andre tilfeller var mangel på kunnskap om regelverket. En annen utfordring som ble påpekt, var at viktige føringer for forebyggingsarbeidet ofte er regulert i retningslinjer og anbefalinger som ikke er rettslig bindende. Dette gjelder særlig i helsetjenesten.382

Manglende organisering, rutiner og profesjonalitet

Saksgjennomgangen til utvalget viser betydelige mangler når det gjelder organisering, tydelige rutiner og profesjonell praksis i hjelpeapparatet, noe som har svekket evnen til å samarbeide og dele informasjon på tvers av instanser. En viktig utfordring er at saksbehandleren ofte har stått alene i svært krevende saker, uten støtte fra kolleger eller ledere. Hjelpeapparatet har også i mange tilfeller forholdt seg passiv selv når det forelå kunnskap om vold eller bekymringsverdige forhold. Passiviteten kan ha sammenheng med ressursmangel, manglende risikovurderinger eller frykt for å gjøre feil. I noen tilfeller har hjelpeapparatet avventet situasjonen i stedet for å gripe inn. Manglende og svake rutiner har også bidratt til at vold ikke ble avdekket, og at risiko ikke ble fanget opp. Journalføring og dokumentasjon har vært mangelfull. Dette har gjort det vanskelig å forstå hva som faktisk ble gjort i sakene og det har svekket muligheten for oppfølging og læring.383

Risikovurdering og risikohåndtering

Partnerdrapsutvalget fant i sin undersøkelse av straffesaksdokumenter at ingen av dokumentene inneholdt opplysninger om at politiet gjennomførte risikovurderinger ved bruk av risikovurderingsverktøyet SARA. Partnerdrapsutvalget anbefalte derfor at det innføres en lovfestet plikt for politiet til å bruke en oppdatert utgave av SARA i alle partnervoldssaker etter straffeloven §§ 282 og 283.

Videre anbefalte utvalget at helsepersonell pålegges en lovfestet plikt til å gjennomføre en faglig og skriftlig risikovurdering der det foreligger kunnskap om vold i nære relasjoner, for eksempel ved hjelp av «Danger Assessment».

Utvalget anbefalte at krisesenteransatte fikk opplæring i bruk av voldsrisikoverktøyene SARA og PATRIARK, og at krisesenteransatte fikk i oppgave å utarbeide en sikkerhetsplan.

Manglende informasjonsutveksling, samarbeid og samordning mellom instanser

Partnerdrapsutvalget viste videre til at mange voldsutsatte og gjerningspersoner var i kontakt med flere tjenester før partnerdrapet, ofte på grunn av sammensatte levekårsutfordringer. Likevel fremstår hjelpeapparatet som lite samordnet og fragmentert. Manglende informasjonsdeling og samarbeid mellom instanser har ført til at alvorlig risiko ikke ble fanget opp, og at forebyggende tiltak ikke ble iverksatt i tide. I de fleste sakene satt ulike instanser på bruddstykker av viktig informasjon, men informasjonen ble ikke sammenstilt til et helhetlig risikobilde. Dette skyldes ifølge utvalget blant annet at instansene ikke etterlevde eller utnyttet regelverket for informasjonsdeling. Det var få eksempler på tverrfaglig samarbeid, og nesten ingen saker ble drøftet anonymt mellom instanser, selv om regelverket åpner for dette.384

Utvalget peker på flere årsaker til manglende informasjonsutveksling. Dette inkluderer manglende kunnskap om regelverket, frykt for å bryte taushetsplikten og misoppfatninger om hva andre instanser håndterer. Utvalget peker også på at samordning og samarbeid fremstår som tilfeldig og personavhengig og i liten grad var en integrert del av virksomheten i tjenestene. I mangel av rutiner og struktur oppsto ansvarspulverisering. I noen tilfeller ønsket instanser å unngå involvering fra politi eller barnevern av frykt for å skremme brukerne, bryte tillit eller eskalere situasjonen. Dette viser behovet for en samordnet innsats, der instansene har felles forståelse av risiko og klare rutiner for samarbeid og informasjonsdeling.385

6.3.1.3 Kort om foreslåtte tiltak knyttet til samarbeid og informasjonsdeling

Partnerdrapsutvalgets utredning pekte på at bedre informasjonsutveksling mellom relevante instanser vil øke muligheten for forebygging av partnervold. Utvalget foreslo 70 tiltak for å styrke forebygging av partnerdrap, både tverretatlige tiltak og sektorspesifikke. De følgende tiltaksforslagene var knyttet til samarbeid og informasjonsdeling:

Bedre utnyttelse av eksisterende virkemidler og styrket samhandling

En del av utvalgets anbefalinger dreier seg om å sikre at politi og hjelpeapparat tidsnok tar i bruk allerede eksisterende virkemidler. Anbefalingen handler om å forbedre etterlevelsen av gjeldende regelverk, rutiner og anbefalinger som allerede er tilgjengelige for å forebygge partnervold og partnerdrap.

Partnerdrapsutvalget peker på at det finnes et betydelig forebyggingspotensial i tiltak som besøksforbud, voldsalarm, risikovurderingsverktøy, beskyttede botilbud og adressesperre, men at slike tiltak ofte ikke blir iverksatt i tide. For å motvirke at tiltakene tas for sent i bruk foreslo utvalget blant annet en tydeliggjøring av lederansvar, målrettet tilsyn og en dreining fra anbefalinger til lovfestede plikter. Dette skal bidra til at hjelpeapparatet handler raskere og mer konsekvent når risikoen er høy.386

Plikt for kommunene til å etablere tverretatlige samarbeidsmodeller og felles risikovurderingsverktøy

Utvalget anbefalte at kommunene pålegges å etablere faste strukturer for samarbeid, slik at instanser som politi, helsevesen, barnevern og andre instanser kan samhandle systematisk. Dette skal sikre helhetlig vurdering og håndtering av saker med forhøyet risiko. Slike modeller skal inkludere fagekspertise og bidra til at informasjon samles og vurderes i fellesskap.387

Økt kompetanse om reglene om informasjonsutveksling

Utvalget pekte på at uklare og komplekse regler om taushetsplikt hindrer effektivt samarbeid. Det foreslås derfor at en ny tverrsektoriell veileder om regelverket om taushetsplikt og informasjonsutveksling implementeres i alle deler av hjelpeapparatet. Videre omhandler tiltaket kompetanseheving om taushetsplikt i tjenestene. Målet med tiltaksforslagene er å sikre at relevant informasjon om risiko faktisk deles mellom instanser som kan iverksette tiltak.388

6.3.1.4 Status på oppfølging

Partnerdrapsutvalgets rapport ble sendt på høring 11. juni 2024, med høringsfrist 15. august 2024.

Tiltakene følges opp gjennom to nasjonale planer: handlingsplanen «Frihet fra vold» (2021–2024) og opptrappingsplanen «Trygghet for alle» (2024–2028). Gjenstående tiltak fra den første planen er videreført i den nye for å sikre kontinuitet. Et av tiltakene i opptrappingsplanen er å legge til rette for at den nye veilederen om taushetsplikt, opplysningsrett og opplysningsplikt gjøres kjent og brukes av alle deler av tjenesteapparatet.

For å heve kvaliteten i de ulike instansenes samlede arbeid med saker om vold i nære relasjoner vil regjeringen utforme et nasjonalt forebyggingsprogram. Justis- og beredskapsdepartementet er i dialog med den nyetablerte direktoratsgruppen som følger arbeidet mot vold mot barn og vold i nære relasjoner for utforming av et nasjonalt forebyggingsprogram. Statens sivilrettsforvaltning (SRF), som har sekretariatsansvar for partnerdrapskommisjonen, deltar i direktoratsgruppen.389

6.3.2 Lov og frihet NOU 2024: 13

6.3.2.1 Mandat og målgruppe

Ved kongelig resolusjon 3. september 2021 ble det oppnevnt et lovutvalg som skulle utrede juridiske problemstillinger og forslag til regelverksendringer i tilknytning til negativ sosial kontroll, æresmotivert vold, tvangsekteskap, kjønnslemlestelse, psykisk vold og ufrivillig utenlandsopphold.

Utvalget skulle vurdere og legge frem forslag til endringer i straffeloven eller relevant særlovgivning for bedre å hensynta negativ sosial kontroll og æresmotivert vold i lovverket.

Hoveddelen av utredningen omhandler forslag for å styrke rettsvernet til utsatte individer. Utredningens kapittel VI «Avvergingsplikt, opplysningsrett og opplysningsplikt» inneholder drøftelser om informasjonsdeling og samarbeid for å forebygge negativ sosial kontroll og æresrelatert vold.

6.3.2.2 Identifiserte utfordringer og foreslåtte tiltak knyttet til samarbeid og informasjonsdeling

Kapittel 35 i utredningen foretar en gjennomgang av avvergingsplikten opp mot forebyggingsområdet innenfor utvalgets mandat, negativ sosial kontroll og æresmotivert vold. Utvalget vurderte i hvilken grad rettsvernet til personer utsatt for negativ sosial kontroll og æresmotivert vold ivaretas gjennom avvergingsplikten i straffeloven § 196. Blant annet vurderte utvalget hvor langt avvergingsplikten strekker seg når den straffbare handlingen finner sted i utlandet, og om flere straffebud bør inkluderes i avvergingsplikten.

For at negativ sosial kontroll skal utløse avvergingsplikt, må kontrollen utgjøre et brudd på en av straffebestemmelsene som er listet opp i straffeloven § 196. Den mest sentrale bestemmelsen som rammer negativ sosial kontroll, er straffeloven § 282 om mishandling i nære relasjoner. Utvalget ble gjennom sitt arbeid gjort kjent med at mange yrkesutøvere opplevde det som vanskelig å vurdere forholdet mellom taushetsplikt og avvergingsplikt. Tilsvarende gjaldt forholdet mellom yrkesutøveres meldeplikt til barnevernstjenesten og avvergingsplikten. Lovutvalget anbefalte at straffelovens bestemmelse om mishandling i nære relasjoner endres. Det ble også foreslått innført en ny straffebestemmelse om skadelige utenlandsopphold, som det også ble foreslått tatt inn i straffeloven § 196 om avvergingsplikt. Lovutvalget fremhevet også at det er sentralt med god fenomenforståelse og kjennskap til indikatorer på negativ sosial kontroll, æresmotivert vold, tvangsekteskap, kjønnslemlestelse og skadelige utenlandsopphold for at yrkesutøvere kan praktisere avvergingsplikten effektivt.

Utvalget vurderte om avvergingsplikten i straffeloven § 196 burde forenkles eller gjøres mer generell. I denne vurderingen viste lovutvalget til at bestemmelsen ofte blir kritisert for å være komplisert og vanskelig å anvende. Utvalget vurderte å innføre en tilsvarende ordning som den danske straffeloven § 141, men fant ikke grunn til det. Lovutvalget fant den danske ordlyden om at enhver plikter å avverge en «forbrydelse, der medfører fare for menneskers liv eller vælferd eller for betydelige samfunnsværdier» som for vid og vag sett hen til det strafferettslige klarhetskravet. Etter utvalgets oppfatning ville det være svært vanskelig å vite hvor grensen mellom straffbar adferd går, og at det ville innebære en risiko for å nærme seg et angiversamfunn. Lovutvalget konkluderte med at klarhetskravet i strafferetten talte mot å endre loven, og at presiseringer heller burde gjøres i veiledningsmateriell.

Utvalget vurderte også, men fant det ikke nødvendig med en egen informasjonsdelingsbestemmelse for å hindre utstedelse av pass ved mistanke om skadelige utenlandsopphold.

6.3.2.3 Status på oppfølging

NOU 2024: 13 ble sendt på høring 28.06.2024 med høringsfrist 28.10.2024. Det kom inn 85 høringssvar.

Arbeids- og inkluderingsdepartementet sendte 10. oktober 2025 forslag til ny lov om særskilt innsats mot negativ sosial kontroll og æresmotivert vold på høring.390 Forslaget gikk ut på å regulere behandlingen av personopplysninger i den særskilte innsatsen mot negativ sosial kontroll og æresmotivert vold. Lovforslaget knytter seg ikke direkte til NOU 2024: 13, men er nært tilknyttet utredningen. Formålet med lovforslaget var i tillegg å etablere et rettslig rammeverk for den særskilte innsatsen mot negativ sosial kontroll og æresmotivert vold. Det kom inn 43 høringssvar til lovforslaget og videre oppfølging skjer i regi av Arbeids- og inkluderingsdepartementet. 27. mars 2026 la Arbeids- og inkluderingsdepartementet Prop. 69 L (2025–2026) Lov om særskilt innsats mot negativ sosial kontroll og æresmotivert vold frem for Stortinget.

6.4 Voldelig ekstremisme

6.4.1 NOU 2024: 3 Ekstremismekommisjonen

6.4.1.1 Mandat og målgruppe

Ekstremismekommisjonen ble oppnevnt ved kongelig resolusjon 10. juni 2022 for å frembringe og analysere kunnskap og gi anbefalinger for å forbedre landets evne til å forebygge radikalisering og fremvekst av ekstremisme. Følgende opplistede mandatpunkter er særskilt relevante for ekspertgruppens mandat. Kommisjonen skulle blant annet

• belyse hvordan samarbeidet og samhandlingen fungerer innad og mellom involverte myndigheter og tjenester på ulike nivåer, samt mellom sivilt samfunn og myndigheter, knyttet til forebygging av radikalisering og ekstremisme

• beskrive tilfeller der samfunnet har lyktes med å forebygge og hindre radikaliseringsprosesser og bruk av vold, og belyse faktorer som gjør at man har lyktes i disse tilfellene

• belyse hvilke tiltak og systemforbedringer som kan gjøres for bedre å forebygge radikalisering og ekstremisme, for eksempel bedre informasjonsdeling mellom ulike etater og bedre oppfølging av personer som er særlig sårbare for radikalisering – dette kan for eksempel være bedre informasjonsdeling mellom ulike etater og bedre oppfølging av personer som er særlig sårbare for radikalisering

Kommisjonen benyttet to innganger til ekstremisme i arbeidet sitt:

• ekstremisme som aksept for og bruk av vold for å nå bestemte mål

• ekstremisme som aktiv avvisning av demokratiet og aktiv motarbeidelse av grunnleggende menneskerettigheter

6.4.1.2 Identifiserte utfordringer knyttet til samarbeid og informasjonsdeling

Ekstremismekommisjonen identifiserte følgende problemer knyttet til samarbeid og informasjonsdeling ved forebygging av ekstremisme:

Variasjon i forebyggingsarbeidet mellom kommuner

Kommunene mangler ofte et tydelig mandat i det forebyggende arbeidet. Det er stor variasjon i hvordan kommuner håndterer radikalisering – ofte skjer det først når problemet har kommet så langt at det er for sent å forebygge. Usikkerhet om lovlighet og dokumentasjon av tiltak svekker innsatsen. Ekstremismekommisjonen fremhevet at forebygging av ekstremisme i bred forstand ikke hadde en tilsvarende overordnet styring og struktur på nasjonalt nivå som individrettet forebygging. Tiltak er til en viss grad forankret nasjonalt, men den overordnede nasjonale styringen av tidlig og bred forebygging av ekstremisme mangler.

Balansen mellom sikkerhet og personvern er utfordrende

Det er vanskelig å finne balanse mellom personvern og sikkerhet. Høy terskel for informasjonsdeling, særlig i helsefeltet, skaper utfordringer. Det er behov for lavere terskel for informasjonsdeling, men med gode kontrollmekanismer. Ulike sektorer har ulike verdigrunnlag og regelverk, noe som fører til friksjon og misforståelser mellom ansatte i ulike forvaltningsorganer.

Risikovurderingsverktøy

Ekstremismekommisjonen fremhever at det ikke finnes felles verktøy for risikovurderinger knyttet til ekstremisme på tvers av aktører i det forebyggende arbeidet. Formålet med slike verktøy er å identifisere personer som utgjør en risiko, og utarbeide og iverksette forebyggende tiltak for å redusere risiko. Politiet og PST benytter slike verktøy, til dels også andre forebyggingsaktører, men det finnes ikke noen felles verktøy. Se ytterligere i punkt 6.4.1.4 for å lese om statusen til utarbeidelsen av et slikt felles risikovurderingsverktøy på ekstremismefeltet.

En rask teknologiutvikling gjør forebygging utfordrende

Ekstremister bruker digitale plattformer og kunstig intelligens til å spre budskap og manipulere informasjon. Det er krevende å holde tritt med raske endringer og nye trusselbilder. Barn og unge er særlig sårbare for påvirkning på nett.

Forebygging av ekstremisme har en risiko for å virke stigmatiserende

Det er utfordrende å snakke om sårbarhet uten å reprodusere fordommer. Risikoen for at legitime politiske eller religiøse overbevisninger blir mistenkeliggjort, er reell. Mange minoriteter opplever forskjellsbehandling og har lav tillit til myndighetene.

6.4.1.3 Foreslåtte tiltak knyttet til samarbeid og informasjonsdeling

De mest sentrale tiltaksforslagene fra ekstremismekommisjonen som omhandler samarbeid og informasjonsdeling, er følgende:

Forpliktende samhandlingsmodell

Kommisjonen foreslår å etablere en nasjonal modell for samhandling i det forebyggende arbeidet mot ekstremisme. Modellen skal gi kommunene et tydelig mandat og ansvar, og sikre at alle kommuner inngår i lokale og regionale samarbeidsfora. Dette skal legge til rette for systematisk og tverrfaglig samarbeid mellom aktører som politi, PST, helsevesen, skole, barnevern og Nav. Målet er å sikre helhetlig vurdering og koordinert oppfølging av saker med bekymring for radikalisering og ekstremisme.391

Utvidelse av hjemler for informasjonsdeling

Et sentralt tiltak er å gjøre det enklere å dele taushetsbelagt informasjon mellom aktører i det forebyggende arbeidet. Kommisjonen foreslår en forskrift etter forvaltningsloven § 13 g, som skal gi klar hjemmel for deling av taushetsbelagte opplysninger og personopplysninger i tverretatlig samarbeid for å forebygge voldelig ekstremisme og radikalisering. Formålet med forslaget er å bidra til at relevante aktører kan gjøre bedre trusselvurderinger og sette inn riktige tiltak.392

Felles vurderingsverktøy

Kommisjonen anbefaler utvikling av et nasjonalt vurderingsverktøy for radikaliseringssaker. Verktøyet skal brukes på tvers av sektorer og bidra til faglige og kvalifiserte helhetsvurderinger. For at dette skal fungere, er det avgjørende med riktig informasjonsdeling og etablerte samarbeidsstrukturer. Verktøyet skal også kunne oppdateres ved endringer i personens situasjon, og krever derfor kontinuerlig samhandling.393

Kurs og opplæring i regelverk

Kommisjonen peker på at det er stor usikkerhet blant fagpersoner om reglene for taushetsplikt, opplysningsplikt og opplysningsrett. Det foreslås derfor at Justis- og beredskapsdepartementet oppdaterer veilederen på området, og at det utvikles kurs og opplæringstilbud for ansatte i førstelinjetjenesten. Dette skal styrke kompetansen og tryggheten i regelanvendelsen.394

Samarbeid mellom PST, politiet og kriminalomsorgen

Kommisjonen anbefaler tydeligere ansvarsfordeling og bedre rutiner for informasjonsutveksling mellom PST, politiet og kriminalomsorgen. Evalueringer viser at samarbeidet kun delvis fungerer etter sin hensikt, og at gradert informasjon ofte ikke deles, noe som skaper utfordringer i oppfølgingen av saker. Bedre samhandling skal sikre at tiltak iverksettes raskt og målrettet.395

Faste dialogarenaer med trusselutsatte grupper

For å styrke tillit og forståelse mellom myndigheter og utsatte grupper foreslår kommisjonen å etablere faste møtepunkter for dialog og informasjonsutveksling. Slike arenaer skal bidra til at myndighetene får bedre innsikt i gruppenes behov og bekymringer, og at gruppene opplever økt trygghet og ivaretakelse.396

6.4.1.4 Status på oppfølging

I Meld. St. 13 (2024–2025) Forebygging av ekstremisme – Trygghet, tillit, samarbeid og demokratisk motstandskraft følger regjeringen opp enkelte av forslagene i ekstremismekommisjonens utredning. I Meld. St. 13 punkt 4.2 redegjør regjeringen for en helhetlig struktur for styrket forebyggende innsats mot ekstremisme. Denne innsatsen består særlig i et nytt senter for innsats mot radikalisering og voldelig ekstremisme. Senteret skal bidra til bedre organisering, en helhetlig struktur og tydelige samarbeidsstrukturer som reduserer sårbarheten i dagens arbeid på feltet.

Senteret skal ha som oppgave å forebygge ekstremisme forstått som aksept av og bruk av vold for å nå bestemte mål, jf. Meld. St. 13 side 25. De mest sentrale oppgavene er generell veiledning, og senteret er ikke ment å ha oppgaver knyttet til individrettet forebygging. Senteret skal også bistå i arbeidet med en ny veileder om taushetsplikt, opplysningsrett og opplysningsplikt i forvaltningen, som omfatter spørsmål knyttet til det forebyggende arbeidet mot ekstremisme.

I Meld. St. 13 punkt 4.2.2. fremgår regjeringens planer knyttet til taushetsplikt og informasjonsdeling som et ledd i oppfølgingen av ekstremismekommisjonens tiltaksforslag. Stortingsmeldingen peker her på revisjon av ulike veiledere og rundskriv samt opplæring av ansatte i taushetsplikt og informasjonsdeling. Videre peker stortingsmeldingen på Stortingets anmodningsvedtak, der regjeringen er anmodet om å «gjennomføre «en juridisk gjennomgang av relevant lovverk knyttet til taushetsplikt og informasjonsplikt for alle relevante instanser som jobber med barn og unge som har høy risiko for å begå alvorlige lovbrudd, med spesielt henblikk på mulighetsrommet for informasjonsflyt».397 Dette anmodningsvedtaket er oppfylt gjennom denne ekspertgruppens utredning.

En annen oppfølging av ekstremismekommisjonen er knyttet til lokale og regionale samarbeidsarenaer. Stortingsmeldingen fremhever at samordnede og helhetlige tiltak i situasjoner hvor en person eller grupper radikaliseres, er sentralt. Regjeringen vil derfor vurdere et mer strukturert, formalisert og forpliktende kriminalitetsforebyggende samarbeid hvor informasjonsutveksling inngår som et sentralt element. Hensynet til det kommunale selvstyret og den kommunale organisasjonsfriheten skal ligge til grunn. Et viktig punkt er å balansere hensynene til samfunnsvern og personvern. Informasjonsdelingen må være egnet til å forebygge kriminalitet, og forholdsmessigheten av informasjonsdelingen (unntaket fra taushetsplikten) må også vurderes opp mot kriminalitetstrusselen.

Videre har Politidirektoratet (POD), Politiets sikkerhetstjeneste (PST) og Kriminalomsorgsdirektoratet (KDI) høsten 2023 utarbeidet en anbefaling om mulig bruk av et felles risikovurderingsverktøy for politiet, PST og kriminalomsorgen i arbeidet mot radikalisering og voldelig ekstremisme.

Regjeringen vil gi det nasjonale senteret for innsats mot radikalisering og voldelig ekstremisme i oppgave å utvikle et slikt risikovurderingsverktøy. Arbeidet må sees i sammenheng med vurderingen av et mer strukturert, formalisert og forpliktende kriminalitetsforebyggende samarbeid, da et risikovurderingsverktøy vil ha størst gevinst, jf. Meld. St. 13 Forebygging av ekstremisme side 29.

6.4.2 Utredning til ekstremismekommisjonen av professor, ph.d. Morten Holmboe

6.4.2.1 Mandat

Professor Morten Holmboe fikk i oppdrag fra ekstremismekommisjonen utrede en oversikt over mulighetene for informasjonsdeling mellom tjenester etter gjeldende regelverk som er relevant for arbeidet mot ekstremisme og radikalisering.398 Videre skulle rapporten sammenligne adgangen til å dele informasjon på ekstremismefeltet i Norge og Danmark, redegjøre for hensynene for og imot utvidet informasjonsdeling og utrede sikkerhetsmekanismer ved utvidet informasjonsdeling og hvordan dette lovteknisk kunne gjennomføres.

6.4.2.2 Fremstilling av gjeldende rett og sammenligning mellom Norge og Danmark

Rapporten gir en fremstilling av gjeldende rett om taushetsplikt og unntakene fra denne som ikke gjengis her. Den peker blant annet på at mangelfull samhandling kan skyldes at ulike profesjoner tolker taushetspliktbestemmelser og unntak forskjellig, eller at samhandlingsverktøy ikke benyttes. Dette kan skyldes kulturforskjeller mellom forskjellige yrkesgrupper.

Den peker også på at avvergingsplikten etter straffeloven ikke er kun forbeholdt relativt akutte situasjoner. Kunnskap om forhold som ligger langt frem i tid, kan også utløse en avvergingsplikt. Det skal likevel en del til før en enkeltperson regner det som sikkert eller mest sannsynlig at konkrete straffbare handlinger vil bli begått.

Politiets adgang til å dele opplysninger etter politiregisterloven synes tilsvarende som det danske politiets adgang til å dele opplysninger etter retsplejeloven § 115. Skillet mellom norsk rett og dansk rett går særlig på andre organers adgang til å dele opplysninger. Etter dansk rett kan forvaltningen gi politiet og andre myndigheter opplysninger som ledd i det kriminalitetsbekjempende samarbeidet, og helsevesenet kan også bidra til samarbeidet. Videre skiller dansk rett seg fra norsk rett ved at politiet kan dele opplysninger om personer over 18 år med pårørende.

6.4.2.3 Hensynene for og imot utvidet informasjonsdeling

Rapporten fremhever at det er sentralt at vilkårene for informasjonsdeling er formulert så klart som mulig. Det kan være naturlig å vurdere en tilsvarende hjemmel som forskriften om a-krimsamarbeidet samt hjemler i særlovgivningen.399 Unntak fra taushetsplikten for prester og forstandere bør ikke være videre enn for helsepersonell.

En hjemmel for helsepersonell for å gi opplysninger med formål om å få opplysninger tilbake kan utformes etter mal av barnevernsloven § 13-1 tredje ledd. Se for øvrig tabell 6.1 for en oversikt over hensynene for og imot utvidet informasjonsdeling.

6.4.3 22. juli-kommisjonen

Ved kongelig resolusjon 12. august 2011 ble det oppnevnt en uavhengig kommisjon (22-juli-kommisjonen) for å gjennomgå og trekke lærdom fra angrepet på regjeringskvartalet og massakren på Utøya 22. juli 2011.400 Formålet med kommisjonens arbeid var å foreta en gjennomgang og evaluering for å trekke lærdom fra hendelsen med sikte på at det norske samfunnet skulle kunne stå best mulig rustet til å avverge og møte eventuelle fremtidige angrep. I NOU 2012: 14 på side 387 drøfter kommisjonen om taushetsplikt er et hinder for samhandling i forebygging av fremtidige terrorangrep.

Kommisjonen viser til at det rettslige utgangspunktet er at offentlige ansatte skal beholde taushet om kunnskap de får om personlige forhold i tjenesten. Dersom PST for eksempel skal ha tilgang til offentlige registre, trengs det hjemmel i lov. I sine undersøkelser observerte kommisjonen at taushetspliktbestemmelser i andre lover ofte stiller høyere krav til mistanke før etatene kan tipse eller på forespørsel utlevere informasjon i en tidlig fase av en sak. Dette kan ifølge 22-juli-kommisjonen forhindre at PST får tilgang til den kritiske nødvendige informasjonen for å kunne avdekke terror. 22. juli-kommisjonen så på bakgrunn av angrepet behov for en gjennomgang av taushetspliktbestemmelsene for å legge til rette for at PST får anledning til å effektivt etterprøve sine hypoteser om mulige terrorforberedelser.

22. juli-kommisjonen anerkjente at informasjon fra helse- og sosialvesenet innebærer særlige problemstillinger knyttet til privatlivets fred. Likevel mente kommisjonen at regelverket innenfor disse sektorene bør gjennomgås for å påse at bestemmelsene er rimelig balansert mellom integritetshensyn og hensynet til politiets legitime behov. Der helse- eller sosialetater har hjemmel til å gi informasjon fra seg, bør PST gis tilgang. Der PST sikres anledning til å innhente informasjon fra andre etaters registre, oppstår spørsmålet om PST skal ha direkte tilgang til slike registre, eller om tjenesten bør henvende seg til andre etater og be om informasjon. 22. juli-kommisjonen vurderte det som samarbeidsfremmende om PST i all hovedsak samarbeidet med tjenestene i stedet for å skaffe seg egen tilgang. Gjennom et slikt samarbeid vil omkringliggende etater få styrket sin forståelse for sikkerhetstjenestens behov.

6.4.4 Evaluering av politiets og PSTs håndtering av terrorhendelsen i Bærum 10. august 2019

6.4.4.1 Mandat

I etterkant av terrorhendelsen i Bærum i 2019 ga Politidirektoratet, PST og Oslo politidistrikt et eksternt utvalg ledet av Anja Dalgaard Nilsen i oppdrag å evaluere politiets og PSTs innsats i forkant av hendelsen.401 Terrorhendelsen var et høyreekstremt angrep der en bevæpnet mann først drepte sin stesøster og deretter åpnet ild i Al-Noor moskeen. Utvalget skulle evaluere politiets og PSTs håndtering av terrorhendelsen for å identifisere læringspunkter om hva som fungerte, og hva som kunne vært gjort bedre knyttet til formidling og oppfølging av PSTs trusselvurderinger når det gjaldt høyreekstremisme, tipshåndteringen og den operative håndteringen av hendelsen ved Al-Noor-moskeen.

6.4.4.2 Problembildet

Evalueringsutvalget ga uttrykk for at saken vitner om generelle samhandlingsutfordringer på tvers av myndigheter og etater når det gjelder innsatsen for å forebygge radikalisering og ekstremisme. Utvalget foretok intervjuer med ulike aktører som indikerte at det i mange tilfeller ikke vil være grunnlag for unntak fra taushetsplikten fordi en enkelt aktør mangler vesentlig informasjon som muligens andre aktører sitter med. At mangel på informasjon forhindrer deling av informasjon, ble fremhevet som én utfordring på dette feltet.

Evalueringsutvalgets funn omfattet også trusselkommunikasjon, rutiner for automatisk interessentanalyser hos PST, tipshåndtering hos politiet, utfordringer i samarbeidet mellom politiet og PST og rollefordeling dem imellom. Ansvarsfordelingen mellom politiet og PST anses ikke i kjernen av denne ekspertgruppens mandat, og evalueringsutvalgets funn knyttet til denne ansvarsfordelingen omtales derfor ikke ytterligere.

Evalueringsutvalgets mandat nevnte ikke forebygging. Det ble likevel understreket at forebygging på mange måter er det viktigste tiltaket for å unngå at nye terrorangrep finner sted. Evalueringsutvalget la også til grunn at eventuelle oppfølgingstiltak som ble iverksatt i etterkant av evalueringsutvalgets rapport, ikke må gå på bekostning av den forebyggende innsatsen.

I tillegg er det et misforhold mellom alvorlighetsgraden av denne typen hendelser på den ene siden, og avvergingspliktens kunnskapskrav på den andre. Avvergingsplikten krever at det skal fremstå som «sikkert eller mest sannsynlig» at den kriminelle handlingen vil bli begått. Selv om saken utredningen gjaldt var et terrorangrep, må dette kravet være oppfylt for at taushetsplikten skal kunne oppheves.

Avveiningen mellom personvern og taushetsplikt på den ene siden og sikkerheten på den andre er krevende og var utenfor utvalgets rammer og mandat. Utvalget så likevel behov for en lavere terskel for å utveksle taushetsbelagt informasjon innen dette området, samtidig som det i så fall må suppleres med gode og sterke kontrollmekanismer for å forhindre misbruk.

6.4.4.3 Tiltak og anbefalinger

Utvalget vurderte at det var et generelt behov for økt oppmerksomhet om samarbeid og informasjonsutveksling på tvers av offentlige etater og myndigheter, særlig med henblikk på Tolletaten, helse og skole. Utvalget erkjenner at myndighetene i sitt arbeid med å forebygge radikalisering og voldelig ekstremisme må foreta en vanskelig avveining mellom personvern og sikkerhet. Enslige aktører kommuniserer ikke nødvendigvis sin voldelige intensjon til omgivelsene.

Generelt mener utvalget at dersom terskelen for utveksling av informasjon senkes, må kontrollen som skal forhindre misbruk, styrkes tilsvarende.

Økt informasjonsdeling mellom PST og Tolletaten kan avsløre kjøp i utlandet som PSTs søk i valutaregisteret ikke avdekker. For eksempel ble kjøp med annet betalingsmiddel enn kredittkort fremhevet av utvalget.

6.4.5 Evalueringen av PST og politiets håndtering av Kongsberg-hendelsen 13. oktober 2021

6.4.5.1 Mandat

PST og Politidirektoratet utstedte et mandat til et uavhengig evalueringsutvalg for å evaluere Kongsberg-hendelsen 13. oktober 2021. I hendelsen ble fem personer drept av en mann som skjøt med pil og bue i Kongsberg sentrum, og gikk inn i flere hus og deretter knivstakk personer til døde.402 Personen var kjent av politiet som en person med kriminell og truende atferd og psykiske problemer.403 Formålet med evalueringen var å identifisere læringspunkter om hva som fungerte godt, og hva som kunne vært gjort bedre knyttet til

• politiets og PSTs tipshåndtering

• politiets og PSTs håndtering og informasjonsutveksling før hendelsen, både mellom politiet og PST og med andre aktører, som helsevesenet

• politiets operative håndtering av hendelsen

Evalueringen knyttet seg til tidspunktet politiet første gang fikk kjennskap til gjerningspersonen og frem til politiets pågripelse.

Evalueringsrapporten rettet seg mot politiet og PST og fokuserte på å gi kunnskap til politiet til det videre arbeidet med å forebygge og bekjempe alvorlige straffbare handlinger og hendelser.

6.4.5.2 Problembildet knyttet til samarbeid og informasjonsdeling

Sentralt i utvalgets evalueringsrapport var den rettslige problemstillingen om når reglene om taushetsplikt i politiregisterloven kapittel 5 gjør det mulig å utveksle informasjon internt i politietaten og eksternt, og når reglene om taushetsplikt utgjør en kommunikasjonssperre.

Utvalget pekte på at vurderingen av om det er nødvendig å dele informasjon – slik unntaksregelen for taushetsplikt åpner for – vil påvirkes av om det er rimelig å anta at mottakeren både har anledning til og er villig til å gi relevant informasjon tilbake til politiet. Dersom mottakeren ikke har mulighet eller vilje til å bidra med informasjon som politiet behøver for å løse sine oppgaver, svekkes grunnlaget for å dele informasjon. Videre pekte evalueringsrapporten på at den manglende muligheten til å få informasjon fra helsevesenet utgjør en viktig begrensning i det forebyggende arbeidet rettet mot psykisk syke personer med kriminell adferd.

Utvalget formulerte også problembeskrivelsen som at det er ganske store ulikheter mellom unntaksreglene for ulike taushetsplikter i ulike regelverk. Det er ulikheter mellom vilkårene for opplysningsrett og opplysningsplikt. Problembildet ble også formulert som om at det hersker usikkerhet om hva unntaksreglene omfatter, og hvor langt de rekker. Denne usikkerheten og ulik forståelse av taushetspliktreglene i helsevesenet og politiet kunne også ha sammenheng med de ulike etatenes primæroppgaver og verdimessige tyngdepunkt. Hovedhindringen for informasjonsdeling var ifølge evalueringsutvalget ikke knyttet til politiets taushetsplikt etter politiregisterloven.

Evalueringsutvalget la til grunn at unntakene for helsepersonells taushetsplikt etter avvergingsplikten i straffeloven først og fremst tar sikte på forholdsvis akutte situasjoner og i meget liten grad kan benyttes i forebyggende sammenheng. Utvalget beskrev den rettslige reguleringen av helsepersonells adgang til å dele informasjon som mindre tilfredsstillende fra et polisiært forebyggende perspektiv.

Når det gjelder sosialetatens taushetsplikt etter sosialtjenesteloven og adgangen til informasjonsdeling, beskrev utvalget at sosialtjenesteloven i all hovedsak følger taushetspliktreglene og unntakene etter forvaltningsloven. Sosialtjenesten kan bare gi opplysninger til andre forvaltningsorganer når det er nødvendig for å fremme arbeids- og velferdsforvaltningens oppgaver, jf. sosialtjenesteloven § 44 tredje ledd. Det innebærer at sosialtjenesten kun kan opplyse andre forvaltningsorganer om lovbrudd på eget forvaltningsområde etter klientens samtykke, til bruk for primærformålet eller når det er nødvendig for å fremme sosialtjenestens oppgaver. Videre uttalte utvalget at det langt fra er gitt at kriminalitetsbekjempelse er en del av sosialtjenestens formål, jf. sosialtjenestelovens § 1.

Utvalget uttalte at flere informanter beskrev PSTs informasjonsutveksling med politiet som mangelfull. Historisk har PST opptrådt som en mer «hemmelig» etat, men i den senere tid har PST i større grad åpnet seg for politiet. Hovedfunnet i evalueringen var at PST og politiet deler informasjon med hverandre, men har ulik forståelse av hva som skal forebygges eller avverges: radikalisering og terror eller psykiatri/vold i nære relasjoner. Informasjonsutvekslingen mellom politiet og PST ble beskrevet som god, men samhandlingen som lite tilfredsstillende.

Tilsvarende beskrev utvalget politiets informasjonsutveksling med helsevesenet som god, men samhandlingen mellom politi og helsevesenet som mangelfull. Politiets informanter beskrev en enveiskommunikasjon der politiet gir sin informasjon til helsevesenet, mens det i liten grad gis informasjon andre veien.

6.4.5.3 Tiltak og anbefalinger

Som et bevaringspunkt fremhevet utvalget at politiet jevnlig ga informasjon til helsevesenet om gjerningspersonens atferd og utvikling.

I det forebyggende arbeidet mot radikalisering og ekstremisme ga utvalget råd om at PST og politiet bør ha en større grad av forståelse av sin egen og den andres rolle.

Utvalget trakk også frem som et læringspunkt at politiet, PST og helsevesenet bør ha mer formaliserte samarbeidsmodeller knyttet til psykisk syke med voldsrisiko etter mal av SLT-modellen. I slike samarbeid må man kunne diskutere og vurdere risikoen knyttet til enkeltpersoner. Slike formaliserte samarbeidsordninger bør være både hendelsesstyrte, og psykisk syke personer med voldsrisiko bør også følges opp rutinemessig etter faste intervaller.

I slike formelle samarbeidsfora er det etter utvalgets oppfatning sentralt at helsepersonells taushetsplikt ikke uthules generelt. For akutte situasjoner kan helsepersonell ha en straffesanksjonert plikt til å dele informasjon, jf. straffeloven § 196. Avvergingsplikten etter straffeloven gir ikke ytringsrett eller ytringsplikt i en mer generelt forbyggende setting som er aktuell for det formaliserte samarbeidet. Utvalget foreslo derfor et unntak fra helsepersonells taushetsplikt for helsepersonell i samarbeidsmodeller med følgende ordlyd:

Taushetsplikt etter [de ulike aktørers lovbestemte taushetsplikt] er ikke til hinder for at det gis opplysninger til andre offentlige organer eller institusjoner som inngår i et formalisert forebyggende arbeid knyttet til psykisk syke og kriminelt belastede personer når dette anses nødvendig for å kunne forebygge alvorlig kriminalitet og verne samfunnet.

Forslaget til unntakshjemmel gjelder kun for aktører som inngår i samarbeidet. Videre gjelder den foreslåtte hjemmelen kun for pasienter som er registrert i samarbeidet, og kun så langt hensynet til det risikoreduserende forebyggende arbeid tilsier det.

Andre lovendringer for å sikre utveksling av nødvendige opplysninger mellom helsetjenesten, politiet og PST om personer med psykiske lidelser og antatt voldsrisiko ble sendt på høring i 2025 med høringsfrist 4. november 2025.404

6.4.6 25. juni-evalueringen

18. august 2022 utstedte Politidirektoratet og PST et mandat som kunngjorde at masseskytingen i Oslo sentrum 25. juni 2022 skulle evalueres.405 Det overordnede formålet med evalueringen var å identifisere læringspunkter om hva som fungerte, og hva som kunne vært gjort bedre med hensyn til PSTs og politiets evne til å forhindre angrepet gjennom forebyggende og avvergende tiltak samt en evaluering av håndteringen av hendelsen.

Evalueringsrapporten inneholdt ti sentrale funn med tilhørende anbefalinger. I det følgende opplistes funnene som er mest relevante for samarbeid og informasjonsdeling for kriminalitetsforebygging.

Selv om PST satt på egenprodusert etterretning om gjerningspersonen, delte ikke PST denne etterretningen med radikaliseringskontaktene i politiet som hadde ansvar for å følge ham opp. PST delte ikke opplysninger om relasjonen mellom Bhatti og Matapour, eller om PSTs vurderinger av Matapours evne og vilje til å begå politisk vold. Evalueringsutvalget anbefalte at PST i større grad bør dele egenprodusert etterretning om personer som politiet har ansvaret for å følge opp, med politiet.

Evalueringsutvalget etter 25. juni ble bedt om å vurdere «informasjonsdelingen mellom politiet og helsevesenet, herunder psykisk helsevern». Før den konkrete hendelsen hadde det ikke vært noen informasjonsutveksling mellom PST og helsevesenet, men kort tid etter hendelsen gikk PST ut med en pressemelding om at de var kjent med at gjerningspersonen hadde psykiske helseutfordringer, selv om det i dette tilfellet dreide seg om opplysninger som PST ikke hadde verifisert.

I evalueringsrapporten går utvalget gjennom normer og rammevilkår for informasjonsdeling mellom politiet og helsepersonell. Etter å ha gjennomgått bakgrunnen for og regelverket om helsepersonells taushetsplikt, understreker evalueringsutvalget at selv om helsepersonell har vidtgående taushetsplikt, er ikke taushetsplikten absolutt. Etter EMK er det heller ikke et absolutt vern av privatlivet, og derved heller ikke for den taushetsplikten som kan utledes av dette vernet. Etter norsk rett gir helsepersonelloven adgang til å gjøre unntak fra taushetsplikten.

Evalueringsutvalget merket seg at man særlig fra PSTs side har ønsket å senke terskelen for at helsevesenet skal kunne dele taushetsbelagt informasjon med politiet og PST. For å vurdere hensiktsmessigheten av en slik delingsadgang vurderte evalueringsutvalget politiets og PSTs evne til å nyttiggjøre seg av helseopplysninger i sitt forebyggende arbeid. I denne vurderingen la evalueringsutvalget til grunn fire vurderingskriterier:

• I hvilken grad har politiet og/eller PST kontaktet helsemyndighetene med ønske om å verifisere/berike sin ubekreftede informasjon om gjerningspersonens helse?

• I hvilken grad har politiet og/eller PST selv delt informasjon om gjerningspersonen med helsevesenet med ønske om at helsevesenet eventuelt skal dele relevant informasjon om gjerningspersonen tilbake?

• I hvilken grad har de som har jobbet forebyggende med denne saken i politiet og PST, hatt tilgang på relevant helsekompetanse, slik at de kan dra nytte av denne kunnskapen i det forebyggende arbeidet?

• I hvilken grad har helseopplysninger vært en del av politiets og PSTs vurderinger av gjerningspersonens intensjon og kapasitet, og i vurdering av hva slags tiltak som kan være hensiktsmessige i dette tilfellet?

På bakgrunn av disse fire opplistede vurderingskriteriene vurderte utvalget at det finnes flere måter utfordringene med deling av helseinformasjon kunne vært løst på. For eksempel vurderer evalueringsutvalget innhenting av samtykke som et nærliggende tiltak for å redusere utfordringene med deling av helseinformasjon. Utvalget mente at samtykke kan løse utfordringene dersom personen det er knyttet bekymring til, gir tillatelse til at politiet og/eller PST får tilgang på helseopplysninger av relevans for deres forebyggende arbeid. Utvalget ga uttrykk for at dette ser ut til å være en lite utprøvd løsning både i politiet og i PST som det i enkelte tilfeller kan være hensiktsmessig å benytte seg av. Dette gjelder imidlertid kun for de tilfellene hvor det allerede er etablert kontakt og dialog mellom personen og politiet eller PST. Utvalget ga uttrykk for den oppfatning at ikke alle vil gi samtykke, men at noen trolig vil gjøre det, og at det i seg selv vil kunne gi politiet og PST mer erfaring med å håndtere relevant helseinformasjon i det forebyggende arbeidet. Evalueringsutvalget etter 25. juni mente derfor at denne løsningen i større grad burde utprøves og benyttes i fremtidig forebyggende arbeid.

Evalueringsutvalget anbefaler at videre oppfølging av problemstillingen skjer i samarbeid mellom Helsedirektoratet og Politidirektoratet knyttet til revisjon av rundskrivet Helsetjenestens og politiets ansvar for psykisk syke – oppgaver og samarbeid.

Videre anbefalte evalueringsutvalget at politiet og PST deler flere opplysninger med helsevesenet for å sette helsemyndighetene bedre i stand til å selv vurdere om det kan være aktuelt å dele mer informasjon tilbake. Slik informasjonsdeling burde skje i faste kanaler mellom politiet og helsevesenet. Videre burde politiet og PST, ifølge evalueringsutvalget, utvikle opplæringstilbud om hvordan helseutfordringer og særlig psykisk helse kan henge sammen med ulike former for kriminell adferd, samt hvordan kunnskap om dette kan integreres i det forebyggende arbeidet.

6.4.7 Evalueringer etter drapet på Kampen 2025

6.4.7.1 Innledning

Både Oslo politidistrikt og PST har gjennomført evalueringer etter drapet på Kampen 24. august 2025 på Tamima Nibras Juha. Den tiltalte, som per juni 2026 ikke er dømt for handlingen, var en 18 år gammel mann som var kjent for politiet og PST fra før. PST vurderte imidlertid ikke vedkommende som en alvorlig trussel. Ekspertgruppen vil presisere at gjennomgangen av evalueringsrapporten ikke på noen måte må forstås som at ekspertgruppen har noen oppfatning om skyldspørsmålet, som må avgjøres i domstolene.

6.4.7.2 Politiets evaluering

Oslo politidistrikts felles enhet for forebygging har evaluert politiets forebyggende innsats overfor gjerningspersonen i forkant av drapet.406

Det fremheves i evalueringen at taushetspliktregelverket gjør det utfordrende for helsevesenet å delta i det tverretatlige samarbeidet når det ikke foreligger fritak fra taushetsplikten. Evalueringen påpeker viktigheten av at helsevesenet deltar og gis de samme mulighetene til å dele og motta informasjon som de andre aktørene i det tverretatlige samarbeidet. Dette vil ifølge Oslo politidistrikt berike situasjonsbildet og gi et bredere og mer helhetlig beslutningsgrunnlag i det forebyggende arbeidet.

Følgende hovedfunn er særlig relevant for ekspertgruppens utredningsmandat:

Regelverket for taushetsplikt gjør samhandling mellom politi, helse og barnevern krevende. Ulike forståelser av regelverket begrenser informasjonsflyt og hemmer helhetlige vurderinger. Det er behov for nasjonale avklaringer som kan legge til rette for trygg og effektiv informasjonsdeling.

6.4.7.3 PSTs evaluering

PSTs evaluering av drapet og PSTs forebyggende innsats overfor tiltalte foreligger i en gradert og ugradert versjon.407 Ekspertgruppen har kun hatt tilgang til den ugraderte versjonen av 2. februar 2026. Den graderte versjonen omhandler interne virksomhetsrutiner samt ansattes arbeidsprosesser og metoder, og den er dermed unntatt offentligheten.

PSTs evaluering ble foretatt av en intern tverrfaglig arbeidsgruppe og foregikk i perioden september 2025 til februar 2026.

Det fremgår i evalueringen at PST, politiet og barnevernstjenesten var kjent med gjerningspersonen og var involvert i å følge opp bekymringene knyttet til trusler og vold. PST konkluderer i den ugraderte evalueringsrapporten med at: «Vi vet av erfaring at det å få felles situasjonsforståelse hos ulike forebyggende aktører i forkant av alvorlige hendelser kan være krevende, blant annet på grunn av taushetsplikten.»

Et av hovedfunnene i evalueringsrapporten til PST var manglende informasjonsdeling og samarbeid med andre aktører. Informasjonsdelingen mellom Oslo politidistrikt og PST var ikke optimal. Evalueringsrapporten peker på tydelige forbedringsområder i system og samhandling mellom PST og politiet om trusselaktører.

Videre konkluderte PST slik i sin evalueringsrapport:

Det andre hovedfunnet i den interne evalueringen er at PST raskere må få en riktig forståelse av alvorlighetsgraden i bekymringsmeldingene. Et tiltak går ut på å videreutvikle og revidere indikatorsettet som benyttes. Dette er kjennetegn og forhold som påvirker en trusselaktør som eksempelvis livskriser, helsemessige forhold og rusmisbruk. Det vil gjøre PST i bedre stand til å oppdage en negativ utvikling hos personer det er knyttet en bekymring til slik at det er mulig å sette inn riktige tiltak i tide. Eksempel på tiltak kan være å styrke et lærerteam på en skole, få personer ut i arbeidslivet eller å holde en ungdom aktiv i en idrettsforening.408

6.5 Oppsummering av utfordringer og tiltaksforslag i tidligere rapporter

6.5.1 Innledning

I det følgende vil utfordringene og tiltaksforslagene knyttet til tverretatlig samarbeid og informasjonsdeling i tidligere rapporter og utredninger bli sammenfattet. Gjennomgangen viser at det er mange av de samme utfordringene som trekkes frem på tvers av kriminalitetsområdene.

6.5.2 Identifiserte utfordringer knyttet til tverretatlig samarbeid og informasjonsdeling

6.5.2.1 Uklare roller og ansvarsforhold i det kriminalitetsforebyggende arbeidet

Et gjennomgående funn i tidligere rapporter, evalueringer og utredninger er at forebygging av kriminalitet krever involvering av mange forvaltningsorganer, men at ansvaret mellom organene er uklart. Dette blir særlig understreket når det gjelder kriminalitet som begås av barn og unge i Storberget-gruppens utredning. I ytterste konsekvens kan dette føre til at få eller ingen av de ulike offentlige organene som er involvert i barn og unges liv, tar tilstrekkelig ansvar. Det kan også føre til at oppfølgingen av barna og de unge blir lite koordinert.

6.5.2.2 Svak statlig styring

Flere tidligere utredninger fremhever at staten i for liten grad har bidratt til å støtte aktørene som skal utføre det forebyggende arbeid. Hvis staten har tilbudt veiledning og støtte, har den ofte vært fragmentert og ikke tilstrekkelig koordinert mellom sektorene. Dette har gjort at etatene som utfører forebyggingen, i for stor grad, selv har måttet finne ut hvordan de skal løse sine forebyggingsoppgaver. Det er også vanskelig å få oversikt over og anvende den tilgjengelige kunnskapen om forebygging helhetlig. Dette har skapt betydelige utfordringer, særlig for kommunene, men også for samarbeidet mellom politi og PST. Mer hensiktsmessig styring, tydelige styringssignaler og mer statlig veiledning til aktørene, og da særlig til kommunene, kunne ha gjort aktørene bedre i stand til å forebygge kriminalitet. De tidligere utredningene har fremhevet dette spesielt for kriminalitet som begås av barn og unge og ekstremisme. Staten har ikke i tilstrekkelig grad fulgt opp at kommunene ivaretar sitt ansvar for å forebygge barne- og ungdomskriminalitet, ifølge Riksrevisjonens undersøkelse i 2025. Ekstremismekommisjonen fremhevet manglende nasjonal styring av forebygging av voldelig ekstremisme som en vesentlig svakhet ved forebyggingsarbeidet.

Det påpekes gjennomgående at manglende avklaringer av roller og ansvar har sin bakgrunn i svak statlig styring på forebyggingsfeltet. Forebygging er ofte regulert gjennom svake rettskilder som anmodninger, tildelingsbrev og rundskriv i stedet for gjennom lover og forskrifter. Manglende ansvarsavklaringer virker ikke samarbeidsfremmende. Når ulike organer opplever uklarhet knyttet til egne oppgaver og sitt eget ansvar, kan det virke hindrende for tverretatlig samarbeid. Den svake statlige styringen av forebyggingsfeltet gjelder også utvikling av metodikk, verktøy og kompetansebygging.

6.5.2.3 Samordning og strukturer for samarbeid

De tidligere utredningene har fremhevet at manglende strukturer for hvem (hvilket forvaltningsorgan) som skal ta et hovedansvar for å koordinere det forebyggende ansvaret, er et hinder for tverretatlig samarbeid om forebygging. Dette er eksempelvis illustrert med gul vest-tiltaksforslaget i Storberget-gruppens rapport.

Videre har tidligere rapporter, utredninger og evalueringer av tverretatlig samarbeid for kriminalitetsforebygging påpekt at manglende faste strukturer for samarbeid gjør den forebyggende innsatsen fragmentert. Dette innebærer også en risiko. Hvis PST for eksempel oppdager en radikalisert enkeltperson i en distriktskommune, og kommunen ikke har en kontaktperson eller fast struktur for samarbeid mellom politi og kommunen, vil mye tid gå bort. Tid som kunne vært brukt til forebygging, må da brukes til å ringe rundt i kommunen og finne de riktige personene. En viktig forutsetning for at samarbeidsstrukturer skal ha effekt, er at de ulike organene som har oppgaver innen individrettet forebygging, har vilje til samarbeid og vilje til å dele informasjon. Dersom samarbeid mellom PST og politiet skal fungere, underbygger eksempelvis flere evalueringer etter terrorangrep at PST må ha vilje til å dele informasjon med politiet.

6.5.2.4 Kompetanse og regelverksforståelse

Mange av utredningene peker på lav kunnskap om egne og andres forebyggingsoppgaver som et hinder for tverretatlig samarbeid. Det første hinderet for samarbeid, er at tjenestene som inngår i samarbeidet ikke har full oversikt over egne forebyggingsoppgaver, egne forebyggingsvirkemidler og eget ansvar. Hvis polititjenestepersoner for eksempel ikke har fullgod oversikt over egne polisiære virkemidler i saker om vold i nære relasjoner, som voldsalarm, sperret adresse eller besøksforbud, er ikke det samarbeidsfremmende.

Videre er det en forutsetning for godt tverretatlig samarbeid at de ulike tjenestene og samarbeidsaktørene også har oversikt over de andre samarbeidsaktørenes forebyggingsoppgaver, forebyggingsvirkemidler og ansvar.

En annen viktig forutsetning er fenomenforståelse av det som skal forebygges. Særlig partnerdrapsutvalget trekker frem at det er en forutsetning for tverretatlig samarbeid om vold i nære relasjoner at de ulike forvaltningsorganene som skal samarbeide, har kunnskap om vold. Slikt samarbeid vil også nødvendiggjøre at de ulike forvaltningsorganene har tilstrekkelig kulturkompetanse og kultursensitivitet.

6.5.2.5 Manglende felles risikovurderingsverktøy og manglende bruk av risikovurderingsverktøy

Flere tidligere utredninger, herunder ekstremismekommisjonen og partnerdrapsutvalget, har fremhevet at et hinder for samarbeid om forebygging av kriminalitet er knyttet til risikovurderingsverktøy. Det gjelder både manglende felles risikovurderingsverktøy og manglende bruk av slike.

Ekstremismekommisjonen fremhever at det forebyggende arbeidet mot voldelig ekstremisme og radikalisering mangler et felles risikovurderingsverktøy som kan brukes på tvers av organer. Det nye ekstremismesenteret har fått i oppgave å utrede et slikt felles verktøy i regjeringens handlingsplan mot voldelig ekstremisme.

Partnerdrapsutvalget anbefalte at det innføres en lovfestet plikt for politiet til å bruke en oppdatert utgave av SARA i alle partnervoldssaker etter straffeloven §§ 282 og 283. Videre anbefalte partnerdrapsutvalget at helsepersonell pålegges en lovfestet plikt til å gjennomføre en faglig og skriftlig risikovurdering der det foreligger kunnskap om vold i nære relasjoner, for eksempel ved hjelp av «Danger Assessment». Utvalget anbefalte også at krisesenteransatte fikk opplæring i bruk av voldsrisikoverktøyene SARA og PATRIARK, og at krisesenteransatte fikk i oppgave å utarbeide en sikkerhetsplan.

6.5.2.6 Informasjonsdeling og taushetsplikt

Gjennomgående fremhever tidligere rapporter, evalueringer og utredninger at taushetspliktregelverket er komplekst og vanskelig å anvende. Når regelverket skal anvendes sammen med sektorspesifikt regelverk, avvergingsplikten i straffeloven og personvernregelverket, fremstår det som enda mer komplekst. Noen av de tidligere utredningene gir uttrykk for en oppfatning om at utfordringer med informasjonsdeling kan løses ved i større grad å innhente samtykke til informasjonsdeling. Enkelte utredninger og rapporter peker også på utfordringer ved å innhente samtykke. Først og fremst pekes det da på at tiden som blir brukt på å innhente samtykke, kunne vært benyttet til å hjelpe personen. Samtykke kan dermed føre til at hjelpen kommer for sent, fremheves det i enkelte av de tidligere rapportene.

En rekke tidligere utredninger peker på at tydeligere veiledere og opplæring i taushetspliktregelverket vil kunne avhjelpe situasjonen noe, og at det burde forsøkes. Flere av utredningene gir uttrykk for enten at det bør gis utvidede hjemler for informasjonsdeling, eller for at dette spørsmålet bør utredes. Ekstremismekommisjonen utarbeidet for eksempel forslag til en ny informasjonsdelingsforskrift med hjemmel i forvaltningsloven § 13 g.

6.5.3 Tiltak foreslått i flere forskjellige utredninger

Følgende tiltaksforslag går igjen i flere av utredningene:

• utredning av endringer i regelverket om taushetsplikt og informasjonsdeling

• etablering av tverrsektorielle samarbeidsmodeller

• utvikling av felles vurderingsverktøy for å vurdere den samlede risikoen på tvers av statlige og kommunale forvaltningsorganer

• kompetanseheving og opplæring i regelverk

• styrking av strukturer for koordinering og ledelse

• økt statlig styring av det kriminalitetsforebyggende arbeidet

• opprettelse av faste dialogarenaer mellom tjenester og brukere

7 Kunnskap fra personer med egenerfaring og innspillsaktører

7.1 Innledning

Ekspertgruppens oppdrag er å utrede tiltak for bedre samarbeid og informasjonsdeling for å forebygge kriminalitet som begås av barn og unge, vold og overgrep i nære relasjoner og voldelig ekstremisme.

For å belyse hvordan dagens praksis faktisk fungerer, har ekspertgruppen lagt vekt på å innhente erfaringer både fra personer som selv er berørt og fra innspillsaktører. Med innspillsaktører menes både aktører som jobber direkte med målgruppene i praksisfeltet, og aktører som arbeider for målgruppene gjennom styring, kunnskapsutvikling, interessearbeid og støtte. Dette omfatter blant annet statlige og kommunale tjenester, bruker- og interesseorganisasjoner, forsknings- og fagmiljøer, fagforeninger og direktorater. Dette kapittelet oppsummerer dermed kunnskap fra personer med egenerfaringer og innspillsaktører med ulike roller og ståsteder.

Innspillene fra personer med egenerfaring omfatter bidrag fra personer som enten har utøvd kriminalitet, vært utsatt for vold i nære relasjoner, eller som er foreldre til barn og unge som har vært i kontakt med hjelpeapparatet og politiet. I tillegg inngår innspill fra ulike innspillsaktører.

Aktørene har gitt sine innspill til ekspertgruppen i møter med hele eller deler av gruppen i perioden fra august 2025 til februar 2026. Se en fullstendig liste over innspillsaktørene i kapittel 1.4.

Formålet med kapittelet er å synliggjøre hvordan samarbeid og informasjonsdeling oppleves i praksis, hvilke utfordringer som går igjen, og hva både berørte personer og fagmiljøer mener er nødvendig for å forebygge kriminalitet bedre.

Kapittelet er inndelt i to hoveddeler. Den første delen omfatter hva personer med egenerfaring mener om samarbeid og informasjonsdeling for å forebygge kriminalitet. Den andre delen av kapittelet tar for seg innspillene ekspertgruppen har fått fra innspillsaktørene.409

7.2 Kunnskapsinnhenting fra personer med egenerfaring

7.2.1 Om egenerfaringene som er lagt til grunn

7.2.1.1 Oversikt

Ekspertgruppen har gjennomført 21 samtaler med til sammen 28 personer med egenerfaring for å få innsikt i hvordan tverretatlig samarbeid og informasjonsdeling oppleves av dem det gjelder. Disse personene inngår i tre ulike informantgrupper: barn og unge voksne, foreldre til ungdommer og voksne. Av de 28 personene er fire barn og åtte unge voksne under 25 år. To av barna var under 16 år da samtalene ble gjennomført, og to var under 18 år. Av de unge voksne var én 18 år, fire var 19 år, mens tre var i alderen 20–25 år. De fleste barn og unge voksne har egenerfaring med å begå kriminalitet, og en del har også erfaring med å være utsatt for vold i nære relasjoner. Tre av de 28 personene er foreldre til ungdommer som har vært i kontakt med politiet og/eller hjelpeapparatet, mens 13 er voksne med egenerfaring enten som utøver eller utsatt. Flere av de voksne har egenerfaring enten med ett eller flere av de tre kriminalitetsområdene. Kombinasjonen av både å være utsatt og utøver er en hyppig forekommende kombinasjon hos personene ekspertgruppen har snakket med.

Formålet med samtalene har vært å forstå bedre hvordan samarbeid og informasjonsdeling fungerer i praksis, hvilke utfordringer som oppleves som særlig krevende. Videre har målet vært å få innsikt i hva informantene mener er viktig for å få hjelp, trygghet og forutsigbar oppfølging. Innspillene gir et erfaringsnært bilde av hvordan dagens praksis kan oppleves, og hvilke konsekvenser samarbeid og deling kan få for den enkelte.

I det følgende beskrives først hvordan personene er rekruttert, og hvordan samtalene er gjennomført. Deretter oppsummeres innspillene tematisk, basert på temaer som har vært fremtredende i samtalene.

7.2.1.2 Rekruttering

For ekspertgruppen har det vært viktig å innhente innspill både fra personer som nylig har stått i slike situasjoner, og de som har erfaring fra lenger tilbake.

Personene har vært bosatt på ulike steder av landet, med hovedvekt i Oslo og østlandsområdet. Noen er også bosatt på Vestlandet, i Midt-Norge og i Nord-Norge. Et flertall av personene vi har snakket med, er menn/gutter. I overkant av en tredjedel er kvinner/jenter. Vi har snakket med både utøvere av og utsatte for vold og overgrep i nære relasjoner. Ekspertgruppen har også snakket med personer som har vært del av radikaliseringsprosesser eller miljøer preget av ekstremistisk ideologi. Personene var på intervjutidspunktet ikke lenger aktive i slike miljøer.

For å rekruttere barn og unge som kunne gi innspill, kontaktet ekspertgruppen brukerorganisasjoner. Ekspertgruppen var i kontakt med Landsforeningen for barnevernsbarn (LfB), Forandringsfabrikken (FF), Mental helse ungdom (MHU), Stine Sofies Stiftelse (SSS) og Ly (tidl. Barn av rusmisbrukere).

Ekspertgruppen har også fått hjelp til å rekruttere informanter fra Alternativ til vold (ATV), Uteseksjonen og Barne- og familieetaten i Oslo, Nav og oppsøkende virksomhet i Trøndelag, radikaliseringskontakter, SLT-koordinatorer og ungdomsenheten øst.

Ekspertgruppen har også fått hjelp til rekruttering av informanter fra kontaktpersoner under ekspertgruppens studiebesøk. I tillegg har vi snakket med seks erfaringskonsulenter i Ullersmo fengsel. Dette er voksne innsatte som deltar i et studieløp i regi av fagskolen i Trondheim for å bli erfaringskonsulenter.

7.2.1.3 Gjennomføring

Tre av samtalene ble gjennomført i grupper på henholdsvis seks, tre og to personer,410 mens de øvrige samtalene ble gjennomført individuelt. Noen av samtalene er foretatt digitalt, enten av praktiske årsaker, eksempelvis geografisk avstand, eller etter ønske fra informanten. I gruppesamtalene med erfaringskonsulentene og foreldregruppen har sekretariatet og flere fra ekspertgruppen deltatt. I de øvrige har enten en av medlemmene fra ekspertgruppen og en tillitsperson av ungdommen deltatt, eller to–tre personer fra ekspertgruppen eller sekretariatet. I forkant av samtaler med enkeltpersoner har sekretariatet lagt til rette for at deltakerne selv kunne påvirke hvordan samtalen skulle organiseres. Det var blant annet anledning til å ha med seg en person de kjenner fra før.

Målet med samtalene har vært å få innspill om hvordan praksis fungerer i dag, og om hva berørte personer mener må til for å få til godt tverretatlig samarbeid og informasjonsdeling for å forebygge kriminalitet innenfor de tre kriminalitetsområdene. Ekspertgruppen har ønsket å få innsikt i erfaringer med informasjonsdeling mellom ulike aktører i forebyggingsarbeidet. Vi har ønsket å få innsikt i hvordan slik informasjonsdeling oppleves, hva som skal til for at man ønsker slik deling selv, og hvilke faktorer som bidrar til tillit og opplevelse av trygghet i samarbeidet.

Ekspertgruppen har vært opptatt av å møte alle med respekt og omtanke. Før samtaler med enkeltpersoner ble gjennomført, har ekspertgruppen forsikret seg om at informantene hadde tilgang til støtte i etterkant dersom de skulle ha behov for det. Det har vært viktig at ingen blir stående alene med vanskelige følelser eller opplevelser etter intervjuet. Flere informanter ga uttrykk for at det opplevdes positivt å bli lyttet til og å få anledning til å formidle sine erfaringer og synspunkter. Enkelte informanter hadde også en oppfølgingssamtale i etterkant av den første samtalen.

Det ble utarbeidet og delt ut et skjema i forkant av samtalene. Skjemaet handlet om ekspertgruppens oppdrag, begrunnelsen for innhenting av innspill om informasjonsdeling, gjennomføringen av samtalen og hvem som var ansvarlig. Det ble opplyst at de som gjennomførte samtalen hadde taushetsplikt, og at det ble skrevet et referat uten navn eller andre opplysninger som kunne gi grunnlag for å kjenne igjen vedkommende. Det ble også opplyst at referatet ville bli lagret i ekspertgruppens arkiv og at referatet ville bli et saksdokument som det kan begjæres innsyn i etter offentleglova. For barn under 18 år har vi også bedt foresatte/verge om samtykke til at barnet snakker med oss, samt at de som foresatte/verge tar ansvar for eventuell oppfølging. Behandlingsgrunnlaget for mulige indirekte identifiserbare personopplysninger i referatet var personens samtykke som ble nedtegnet på et skjema. Vanligvis kan ikke offentlige myndigheter benytte samtykke som behandlingsgrunnlag. Ekspertgruppen vurderte at behandlingssituasjonen kunne ha samtykke som behandlingsgrunnlag i dette tilfellet, fordi ekspertgruppen kun samlet erfaringer til en utredning. Det vedkommende fortalte til ekspertgruppen er kun brukt som bakgrunnsinformasjon i utredningen. Skjemaet inneholdt opplysninger om personens rettigheter, retten til å trekke samtykke tilbake samt kontaktinformasjon til Datatilsynet og personvernombudet. I skjemaet ble personen bedt om å samtykke til å delta i kunnskapsinnhentingen i form av en samtale og at opplysninger om vedkommende uten direkte identifiserbare beskrivelser kunne brukes i ekspertgruppens utredning. Det har vært utarbeidet et skjema for barn og et skjema for voksne.

Vi utarbeidet også fiktive case, ett per kriminalitetsområde som ble benyttet under de fleste samtalene, særlig med barn under 18 år. Casene ble brukt for å legge til rette for konkrete innspill og for å redusere press på informantene til å dele egne erfaringer. Bruken av caser var frivillig, og enkelte informanter valgte å snakke om egne opplevelser i stedet.

Casene ble brukt som utgangspunkt for samtalene, der informantene kunne trekke inn egne erfaringer for å belyse ulike problemstillinger knyttet til caset. Casene ble først og fremst benyttet i samtaler med barn og unge voksne, men ble også anvendt på ulike måter avhengig av deltakernes alder og erfaringsgrunnlag.

7.2.2 Formålet med samarbeid og deling av opplysninger

Et svært tydelig tema som kom frem under samtalene med personer med egenerfaring, handler om formålet med samarbeid og hvorfor opplysninger deles.

Både barn og unge voksne, foreldregruppen og de voksne med egenerfaring, er samstemte i at målet med å dele personlige opplysninger alltid må være å hjelpe, ikke å straffe personen det gjelder. Når opplysninger deles, må det føre til handling og være formålstjenlig for saken. Dette gjelder også deling i samarbeidsmøter med representanter fra flere organer til stede. Flere informanter understreker at det er avgjørende at det avklares tydelig hva opplysningene skal brukes til. De understreker også at det er viktig å få vite om informasjonen deles for å gi hjelp, eller om den kan få konsekvenser i form av kontroll eller straff.

Særlig barn og unge er opptatt av dette. Møtene må ha et klart mål, og dette målet må handle om å hjelpe barnet ut av den negative situasjonen. Det må ikke være deling for delingens skyld. En av ungdommene forklarer dette med at «delt informasjon må føre til noe». Både voksengruppen, barn og unge voksne har erfaringer med møter der selve delingen fremstår som målet. De mener informasjonsdelingen må knyttes opp til tiltak og oppfølging. For at det skal skje, kreves det stabile voksenpersoner og varig kontakt med hjelpeapparatet over tid. Det må bygges relasjoner og brukes flere verktøy for å kunne forebygge og hjelpe personene det gjelder, ut av vanskelige situasjoner.

Flere av informantene, både voksne og barn, uttrykker at det sjelden er behagelig å dele opplysninger om seg selv til folk man ikke kjenner.

En av de voksne informantene sier det slik:

Det [er] aldri gøy å dele så mye informasjon, men […] det kan være et nødvendig onde for å få hjelp.

Voksengruppen, barn og unge voksne understreker betydningen av at den som mottar bekymringen, tar kontakt med personen som har utøvd volden, på en ordentlig måte. Det betyr at vedkommende formidler bekymringen til den det gjelder, på en ikke-anklagende måte, og gir en rolig forklaring på hvorfor man er bekymret. Hjelpen må bygge på dialog og respekt. En informant beskriver et konkret tilfelle der PST møtte ham med høflighet og respekt. Informanten forteller at PST var uten uniform, var direkte og spurte ham hvorfor han publiserte bestemte artikler. Informanten forteller at han fikk forklare seg og opplevde at PST ønsket å hjelpe ham, og at målet ikke var å ta saken inn i et straffespor. Dette trekker han frem som et tydelig eksempel på respekt i praksis. På grunn av måten han ble møtt på, sa han ja til samarbeid med PST.

Flere av de voksne vi har snakket med, beskriver hvordan frykt kan hindre åpenhet. En voksen informant forteller at han som barn ikke turte å si fra om vold i hjemmet fordi han var redd for at det skulle få konsekvenser for ham. Også flere barn og unge forteller om frykt for at informasjon skal føre til drastiske konsekvenser, som for eksempel fengsel.

Både voksengruppen, barn og unge voksne understreker derfor at fokuset må være å beskytte barna, slik at barna kan være trygge på at de får hjelp. De fremhever også at barnets behov må veie tyngre enn foreldrenes rettigheter. Det er viktig at loven er til hjelp for barnet også, ikke bare for foreldrene. Også voksne med egenerfaring mener at barns rettssikkerhet er viktig, og at barns stemme må tas på alvor også der barnets alder er lav. En av de voksne informantene eksemplifiserer at når en 4-åring sier at hen er redd for å være hos far og viser hvordan far er når han er sint, da må det tas på alvor. Beskyttelse av barn bør stå sterkere enn fars samværsrett.

7.2.3 Når bør opplysninger deles?

Det kommer frem i mange av innspillene at opplysninger må deles når det er alvorlig, enten det gjelder enkeltpersoners problemer eller familier med store problemer. Flere, både i voksengruppen og barn og unge voksne, trekker frem at de fleste nok ikke vil like at informasjonen deles der og da, men at de i ettertid vil kunne se at det var riktig.

En stor andel gir uttrykk for at terskelen for når det deles personlige opplysninger, bør være forskjellig avhengig av alvorlighetsgrad av bekymring og ut fra kriminalitetsområdet det gjelder. Det kan også variere fra sak til sak og fra person til person når det bør deles. Både voksengruppen og barn og unge trekker dette frem.

Det som ofte trekkes frem som mest alvorlig, er vold og overgrep i nære relasjoner. I slike tilfeller er det viktig at informasjon som gir grunnlag for bekymring, ikke blir liggende, men blir formidlet videre raskt. Flere trekker frem dette og understreker at det må vurderes individuelt i hvert enkelt tilfelle. En voksen formulerer at «det er ikke ‘one size fits all’».

En ung voksen understreker at det er ekstra alvorlig når et barn sier fra om vold i hjemmet, særlig i familier med sterke bånd, som eksempelvis i en del innvandrerfamilier. I disse tilfellene er det særlig viktig at opplysningene deles for å kunne hjelpe. Flere i voksengruppen og barn og unge voksne mener at det samme gjelder når det er bekymring for radikalisering, eller at ett barn har flere forhold i livet som er bekymringsfulle. En voksen med voldserfaring, både som utsatt og utøver, uttrykker at dersom et barn sier fra om vold i hjemmet, må det være det voldsutsatte barnet som har definisjonsretten på om det er alvorlig eller ikke.

Samtidig forteller flere at det finnes mange hindringer for å si fra den første gangen, og at mange bruker lang tid før de søker hjelp. Særlig beskriver voksne utsatt for vold i en nær relasjon at det ofte først er når situasjonen oppleves som så akutt at de frykter for eget liv, at de kontakter politiet.

Et annet eksempel som gis på en situasjon som anses som alvorlig, er der et barn er i et dårlig miljø og skylder en annen person en stor pengesum. I slike tilfeller vurderes faren akutt, og informasjonen må deles fordi det er stor sannsynlighet at noe farlig vil skje.

Voksne og unge voksne med erfaringer med kriminalitet i ungdomsalderen fremhever at opplysninger særlig må deles når det gjelder barn for å hjelpe barnet, selv i situasjoner der barnet ikke vil. Samtidig trekker flere frem at det vil kunne føre til at de trekker seg unna for å unngå å bli oppdaget. De legger til at delingen må gjøres på riktig måte. Det vil si at barnet må informeres om at opplysninger blir delt, hvem det blir delt med, og hvorfor. Flere andre av de voksne sier at dette også gjelder for andre alvorlige hendelser.

Voksengruppen peker også på at opplysninger noen ganger må deles når personen er over 18 år og ikke ønsker at informasjonen skal deles. Ofte tør ikke de som er utsatt for vold, å si fra eller melde fra selv. Det gjelder både de som er utsatt for vold som barn, og de som er utsatt som voksen i et parforhold. Flere viser til at det var tydelige tegn på at ting ikke var bra, og at de ønsket at noen skulle gripe inn for å hjelpe dem ut av situasjonen. De sier at instanser må dele informasjon når de observerer hendelser og atferd, eller når de får kunnskap som gir alvorlig bekymring.

En voldsutsatt forteller at hen selv tok kontakt med politiet, og at hen var positiv til at politiet informerte barnevernet siden barna hadde vært vitner til vold. Hen kan ikke huske å ha blitt informert om at dette ble delt videre, men reagerte heller ikke på det.

7.2.4 Hvilke opplysninger kan og bør deles?

Mange informanter i alle aldersgrupper understreker at det kun er relevante opplysninger som bør deles, og at det som deles, må brukes for å kunne saksbehandle på riktig måte. Hjelperne må få nok informasjon til å forstå situasjonen, men de trenger ikke alle detaljene. Barn og unge påpeker at det ikke er nødvendig å dele opplysninger dersom det ikke er en realistisk mulighet til å få hjelp. Barn og unge voksne trekker frem at informasjon ikke bør deles med skolen så lenge problemene til barnet ikke påvirker skolen. Samtidig forteller flere om at de har vært i en situasjon der de mener at skolen burde stilt flere spørsmål om hvordan de hadde det.

Flere av de voksne trekker frem at dersom det mangler gode tiltak for å hjelpe personer, så kan deling av opplysninger fremstå som en slags snarvei. Det kan oppleves som et tiltak som først og fremst gir myndighetene bedre oversikt og kontroll, men som ikke gir reell hjelp til dem det gjelder. Det kan gi inntrykk av handlekraft uten at situasjonen faktisk forbedres.

Sensitive opplysninger som helse og rus må håndteres med særlig varsomhet. Det påpeker både barn og unge og voksengruppen. Flere uttrykker også at slike opplysninger kan brukes mot dem og gjøre situasjonen verre. En voksen utsatt for vold og overgrep i nære relasjoner forteller at en voldsutøver misbrukte hennes helseopplysninger som et middel til å få kontroll over henne. Voldsutøveren presenterte hennes helseopplysninger for hjelpeapparatet for å styrke sin egen posisjon og undergrave hennes troverdighet. Ved å vise til helseutfordringene hennes hevdet han at han visste bedre enn henne hva som var best, noe som ga ham mer kontroll og presset henne ytterligere ned.

Noen voksne viser til at det også er kultursensitive tabuer knyttet til forhold som vold, seksuelle overgrep og rusproblemer. Dette gjør det vanskeligere for personer å varsle og kan resultere i at informasjonen holdes tilbake. Både barn, unge voksne og voksengruppen understreker at delingen i seg selv ikke vil løse problemer. Informasjonsdeling må ses på som ett av flere verktøy i arbeidet og ikke som det eneste virkemiddelet for samarbeid og hjelp.

7.2.5 Rammer, regulering og samtykke

7.2.5.1 Deling av opplysninger må være strengt regulert

Flere, både i voksengruppen, barn og unge voksne, mener at deling av opplysninger må være strengt regulert. Barn og unge voksne uttrykker dette ved at de ofte ikke ønsker at opplysninger om dem skal deles, fordi de er redde for å bli straffet og at ting skal bli verre.

Samtidig trekker alle gruppene frem at det må være mulig å dele opplysninger som ikke bare gjelder liv og helse, men også for å forebygge andre alvorlige hendelser. Foreldregruppen og barn og unge voksne fremhever viktigheten av forebygging og at det må prioriteres fremfor å vente for lenge.

Mange mener at opplysninger må deles tidlig og før situasjonen blir så alvorlig at barnet må ut av hjemmet. Hjelpen må komme når vanskene oppstår, og ikke etter flere år. Både barn og unge voksne uttaler at et barn som opplever gjentatte skuffelser fra voksne som ikke kan hjelpe dem, til slutt vil miste troen på at noen kan hjelpe. Dette mener de vil kunne føre til at barnet slutter å snakke og fortelle om hvordan det har det.

7.2.5.2 Deling av opplysninger med eller uten samtykke?

Det er delte meninger om informasjonsdeling uten samtykke. Noen barn og unge viser til at når barn har flere risikofaktorer, må informasjonen deles selv om barnet motsetter seg det. Dette gjelder også selv om konsekvensen kan være at barnet trekker seg fra kontakten med den voksne som deler opplysningene. Dette trekkes også frem av foreldrene vi har snakket med.

Foreldrene mener det er vanskelig å se for seg å jobbe helt uten samtykke. Likevel uttrykker de at det er nødvendig med hjemmel for å dele informasjon også uten samtykke. Dette gjelder særlig når barn og unge viser risikoatferd, eller når det er familier med store problemer. De mener at det i slike tilfeller må ligge tydelige føringer i bunn. Foreldrene opplever at hjelpen ofte kommer for sent inn og at problemene utvikler seg til å bli større enn nødvendig. De opplever at det er mangelfull informasjonsdeling mellom organer, og at det blant annet handler om utfordringer ved bruk av samtykke. De opplever at taushetsplikt og samtykkekrav tolkes svært strengt. Foreldrene mener at samtykke fra foreldre må være tilstrekkelig når et barn trenger hjelp. De viser til at barn på for eksempel 12 år ikke kan bestemme om de vil gi samtykke til at informasjon deles.

Barn og unge voksne peker på at deling uten samtykke skaper mistillit og opplevelse av svik. Resultatet vil ofte bli at de ikke vil ha noe å gjøre med personen som har delt opplysningene. Likevel er det flere som trekker frem at det i enkelte tilfeller er riktig å dele uten samtykke, fordi barn ofte ikke forstår alvoret i situasjonen.

Flere i voksengruppen og barn og unge forteller at samtykke ikke alltid oppleves som frivillig. Mange har opplevd at de rundt dem har forsøkt å gi dem et valg, men at valget ikke opplevdes som reelt. Samtidig påpeker flere at de likevel ville at opplysningene skulle deles, slik at de kunne få hjelp.

7.2.5.3 Betydningen av modenhetsnivå

Flere av informantene trekker frem at når man er ung, forstår man ikke hvor alvorlig en situasjon kan være, eller hvordan deling av informasjon om barnets situasjon kan hjelpe barnet. Både barn, unge voksne og voksne med erfaring med kriminalitet i barne- og ungdomsalderen påpeker dette. Noen fremhever også at voksne har et ansvar for å handle når det er til barnets beste, selv om barnet ikke liker det. Flere av informantene forteller at når man er ung, er man ofte mest redd for konsekvenser, mens man med økt modenhet forstår mer av det som foregår i eget liv. En ungdom uttrykker at:

Jo eldre man blir, jo mer forstår man av seg selv.

Foreldregruppen uttrykker også at barn og unge ofte sier nei til deling av informasjon fordi de ikke er modne nok til å forstå alvoret. I slike situasjoner mener særlig barn og unge at den voksne må realitetsorientere barnet. De sier at den voksne gjentatte ganger må forklare bekymringen sin. En ung voksen er tydelig på at hjelperen må forklare for barnet hva vedkommende og andre voksne ser, og samtidig hente inn barnets egne tanker og forståelse av det som skjer. Observasjonene må ses i sammenheng med hvordan barnet selv opplever situasjonen.

Flere trekker frem at dette må gjøres flere ganger før barnet eventuelt vil endre mening og synes det er greit at det deles. Flere sier også at det er viktig at den voksne ikke overtaler barnet til å dele informasjon, men forklarer slik at barnet forstår hvorfor det kan være viktig å dele. Den voksne må prøve å finne ut hvorfor barnet ikke vil dele, heller enn å overtale barnet om at det skal deles. Barnet må oppleve en forståelse fra den voksne om hvorfor barnet sier nei til deling. En ung voksen uttrykker det slik:

Det er alltid en grunn hvis barnet sier nei. Da bør den voksne forstå at det er noe de ikke vet, som barnet ikke vil si.

7.2.5.4 Anonyme drøftinger løser ikke alltid problemet

Foreldregruppen peker også på at det problematisk at ungdommer drøftes anonymt. Det blir da vanskelig for aktørene å vite om de snakker om samme person, slik at bekymringer ikke samordnes. Det kan føre til at flere aktører har bekymring rundt samme person, uten at de vet at de snakker om samme person.

7.2.6 Faglige vurderinger og kompetanse

Voksengruppen og barn og unge som ekspertgruppen har snakket med, mener at hjelpere må utøve faglig skjønn og gjøre profesjonelle vurderinger når de mottar bekymringsfull informasjon. De voksne trekker frem at dette særlig gjelder helsepersonell, mens barn og unge ikke spesifiserer det så konkret. De påpeker at den voksne hjelperen må vurdere situasjonen nøye før informasjon deles. Det innebærer blant annet å undersøke alvorlighetsgraden og bruke faglig skjønn.

Ett av barna uttrykker dette ved at «hjelperen må ha ‘is i magen’». Flere barn og unge voksne mener at hjelperen må forsøke å undersøke hva som er årsaken til barnets problemer: Er det tankekjør, hjemmesituasjon, press fra venner eller mangel på jobb eller aktiviteter som bidrar til problemene? De understreker at fokus må være på hvordan barnet har det, og at det må være det avgjørende for om man deler opplysninger eller ikke.

Både voksne og barn og unge mener at hjelpere må ha bedre kompetanse til å se og vite når noe er alvorlig nok til at det må deles. De må ha kompetanse til å vurdere alvorlighetsgrad og risiko. Særlig voksne med egenerfaring og foreldregruppen mener at manglende kompetanse og ressurser vanskeliggjør samarbeid. Flere av de voksne og barn og unge peker på at det ofte er tydelige tegn på at barn ikke har det bra. Flere innspill viser et sterkt ønske om at voksne tar initiativ til å handle når barn og voksne viser tegn til å ha det vanskelig.

Mange påpeker at voksne i større grad må bruke kompetansen sin til å reagere på signalene for å hjelpe barnet. Blant annet har noen av de voksne erfaringer med at skolen ikke griper inn selv ved svært tydelige tegn på at barn blir utsatt for vold. Flere opplever også at skolen har lite kunnskap om hvordan vold og overgrep i nære relasjoner påvirker barn. Dette peker også barn og unge på, selv om de ikke er like tydelige på at dette handler om manglende kompetanse. Særlig voksne og barn med erfaring fra kriminalitet i ungdomstiden påpeker at en hjelper må se bak atferden og ha kompetanse til å forstå at det er en grunn til oppførselen. De burde vite at det ofte er et rop om hjelp.

Barn og unge trekker frem viktigheten av at den voksne først må vurdere om det er akutt nødvendig å dele opplysninger, eller om barnet kan hjelpes uten slik deling. Det kan for eksempel være når en ungdom ruser seg. Hjelperen kan først prøve å legge til rette for alternative aktiviteter til rus, som å delta i en fritidsaktivitet. Hvis situasjonen ikke bedrer seg, mener de at hjelperen må vurdere om opplysninger skal bringes videre. Det er viktig at hjelperen spør barnet eller den unge voksne om hvordan hen vil ha hjelp, og hvilken hjelp hen ønsker. Dersom det er usikkert hvordan barnet har det hjemme, må man avvente involvering av foreldre for å beskytte barnet.

Flere av de voksne opplever at hjelpeapparatet har god vilje, men mangler fenomenforståelse og verktøy. Dette gjelder særlig ved vold og overgrep i nære relasjoner og ekstremisme, men også kriminalitet som begås av barn og unge. Manglende forståelse fører til at feil tiltak settes inn, og at det i praksis blir symptombehandling og ikke behandling av det egentlige problemet. En voksen informant uttrykker det slik:

Man kan ikke behandle lungebetennelse med plaster.

Flere peker også på viktigheten av at ansatte har kulturforståelse. I mange kulturer og språk finnes det ikke begreper for traumer. Det kan gjøre det vanskelig å forstå hva traumer innebærer. Psykiske utfordringer oppfattes ofte som noe man må ordne selv. Flere informanter mener at familier trenger informasjon og kunnskap om at psykisk uhelse og traumer er noe man kan få hjelp til å håndtere. Uten slik kunnskap kan det være vanskelig å ta imot hjelp.

Enkelte av de voksne som ekspertgruppen har snakket med, etterlyser rutiner for deling når barn er involvert, samt verktøy som kan forebygge og hjelpe i vanskelige situasjoner. En viser til at PLIVO-tankegang411 kan brukes når det er vold i hjemmet og det er barn til stede. Da kunne det også vært psykologer og sykepleiere som rykket ut.

Foreldregruppen trekker også frem viktigheten av kompetanse og kunnskap. De sier at også tjenestene må ha bedre kunnskap om hverandre. I dag oppleves det som «vanntette skott» mellom statlig og kommunalt nivå. I tillegg må det være informasjon ut til barn og foreldre om hva slags tiltak og hjelp det er mulig å få. Dette vil gjøre det enklere for barn og foreldre å ta kontakt for å få hjelp.

7.2.7 Helhetlig bilde og samarbeid mellom tjenester

Flere i voksengruppen og barn og unge med egenerfaring mener at formålet med deling av opplysninger skal være å gi et mer helhetlig bilde av den enkeltes situasjon, redusere risikoen for feiltolkning og øke forståelse for årsakene bak problemene. Slik deling vil kunne bidra til riktig hjelp og til å forebygge kriminalitet. Flere av barna og de unge voksne, påpeker også at det ikke må være slik at alle sitter med hver sin del uten å vite helheten. En 18-åring uttrykker det slik:

Barnevernet gjorde en egen vurdering, uten å snakke med skolen. Hvis barnevernet hadde snakket med skolen og lærerne, hadde vi ikke blitt sendt hjem igjen. Hvis man hadde hatt et felles sted der man så mønstrene, hadde det vært bedre.

Foreldregruppen trekker frem at manglende koordinering forsterker samarbeidsproblemer. De peker blant annet på at det er behov for bedre koordinering og en felles plattform der man kan dele informasjon, innenfor et gitt område. Foreldrene ønsker en koordinator som kan dele informasjon mellom sektorene for å hjelpe barnet og sikre helhetlig hjelp. Mange av informantene, i alle gruppene, opplever at ulike forvaltningsorganer ikke nødvendigvis snakker sammen.

Flere voksne med egenerfaring og foreldregruppen viser også til erfaringer med at etater skal håndtere samme situasjon, men at det ikke er en selvfølge at de snakker sammen. Det kan ofte være uklart hvem som snakker med hvem, og om hva. Dette gjør det slitsomt for den som skal hjelpes. De må ofte gjenta historien og begynne forfra når de møter en ny hjelpeinstans.

Voksne (voldsutsatte) og foreldre har også gitt eksempler på tungrodd og manglende informasjonsdeling. En informant viser til utfordringer med informasjon fra barnevernet til politiet og at dette tok lang tid. Hen ga et eksempel der politiet trengte bekreftelse fra barnevernet på hva slags samværsavtale foreldrene hadde i forbindelse med en sak om ileggelse av besøksforbud. For å få dette til måtte politiet be om innsyn i saken, og barnevernet brukte lang tid på å gi ut denne informasjonen. Et annet eksempel som har blitt fremhevet, er at informasjon ikke formidles til barnevernet når en forelder blir pågrepet. Voldsutsatte som ekspertgruppen har snakket med, mener at politiet alltid bør undersøke om det er aktiv sak i barnevernet. Hvis det er en aktiv barnevernssak, mener de at politiet bør dele nødvendig informasjon, slik at barnevernet kan vurdere situasjonen og unngå å planlegge samvær.

7.2.8 Trygg relasjon, involvering og kommunikasjon

7.2.8.1 Involvering og medvirkning er viktig

Alle ekspertgruppen har snakket med, understreker viktigheten av at personen det gjelder, blir involvert i prosessen og får medvirke. Dette gjelder både når opplysninger skal deles, og når de er uenige i at det skal deles. Barn og unge understreker at det ikke betyr at den det gjelder, skal bestemme alt, men at vedkommende skal vite hva som skjer.

Hjelperen må snakke med vedkommende om bekymringen og informere om hva slags hjelp vedkommende har rett på. Personen må også få forklart prosessen fremover: Hvem som får vite hva, hvorfor informasjon må deles, og hva dette innebærer. Mange ønsker dessuten fortløpende informasjon, slik at de er involvert underveis og forstår hvordan delingen kan være til hjelp.

Foreldregruppen trekker frem at det er viktig at barn får medvirke, ut fra sitt modenhetsnivå. Samtidig mener de at voksne må sette grenser når det er nødvendig, og forklare barna hvorfor grensene settes. Det må være tydelig når de voksne sitt ansvar inntreffer.

Både foreldregruppen, voksengruppen og barn og unge voksne mener det må gjennomføres en grundig samtale om hvorfor delingen er nødvendig, hva det innebærer, og hvordan det kan hjelpe både dem og andre. Hvis taushetsplikten oppheves, må det forklares grundig. God praksis er at etater forklarer formålet tydelig, informerer før deling der det er mulig, eller i hvert fall informerer i etterkant om hva som er delt, og hvorfor. Dette gjelder også når samtykke er gitt tidligere. Flere av de med egenerfaring, både barn og voksne, legger vekt på at eierskap og kontroll er viktig. En voksen utøver uttrykker det slik:

Ingen vil gi opp kontrollen i sitt eget liv.

Barn og unge peker på at hjelperen må sjekke med den det gjelder, om de opplysningene de har, samsvarer med barnets egen oppfatning. Dette er viktig for å sikre at delingen bygger på barnets faktiske opplevelse og ikke på misforståelser. Barnet må også få velge hvem opplysninger kan deles med. Videre er det hjelperen som må forsikre barnet om at det er trygt å snakke, og at foreldrene ikke får vite det som blir sagt. Hjelperen bør også spørre barnet om det er noe barnet trenger hjelp til.

Når det gjelder deltakelse i møter med andre etater, forteller barn og unge voksne at det er viktig å få med barnets tanker. De voksne må oppfordre barnet til å delta i møter, og forberede barnet til møtet. Det innebærer å forklare hvorfor det skal være for eksempel et ansvarsgruppemøte, og at målet med møtet er å hjelpe barnet ut av den situasjonen det er i. Dersom barnet ikke ønsker å være til stede, må en trygg voksen bringe barnets stemme inn i møtet. Barnet må få informasjon selv om barnet ikke vil delta på møtene, slik at det vet hva som skjer underveis, og ikke mister tillit til hjelperne eller håp om at det skal bli bedre. Flere ønsker å være til stede når opplysninger om dem skal deles med andre. Dette gjelder både når det skal deles i et møte, og om det skal deles via telefon eller på annen måte.

Voksne trekker også frem at dette er viktig både for barn og for voksne og at det bidrar til at det blir trygt å delta i et møte. Flere mener at møtene bør organiseres med et begrenset antall deltakere for å hindre at opplysninger spres unødvendig bredt.

Flere voksne trekker også frem betydningen av en trygg relasjon til en person dersom opplysninger om dem skal deles. En informant presiserer at hen foretrekker at en person hen stoler på, som behandleren sin, deler opplysninger om hen i stedet for at hen må gjøre det selv. Dette kan for eksempel være nødvendig informasjon for å vise hvor hen er i behandlingsprosessen, eller for å få bekreftet at hen er i behandling. Hen opplever selv at det er vanskelig å snakke om dette.

7.2.8.2 Tillit og trygghet som grunnlag for informasjonsdeling

Åpenhet og tillit er avgjørende for at informasjonsdeling skal fungere. Det er viktig at man kjenner til hvem som får vite hva, og på hvilket tidspunkt. Mange i voksengruppen og barn og unge med egenerfaring fremhever at deling kan føre til at det blir bedre, men at det også kan ha negative konsekvenser. Informasjonsdeling kan gi lettere tilgang på hjelp. Samtidig kan det oppleves som et svik dersom informasjonen brukes feil eller deles uten forklaring. Hjelpere må være åpne og tydelige på hvorfor informasjon deles. Der det er mulig, må de si fra til den det gjelder, før delingen skjer. Flere, både voksne og barn, peker på at tillit bygges gjennom ærlige forklaringer, realistiske forventninger og en opplevelse av at hjelperen faktisk vil hjelpe. Relasjonen til hjelperen er avgjørende, og det er lettere å gi samtykke eller å støtte at opplysningene må videreformidles når man stoler på personen som spør, og når det er klart hva opplysningene skal brukes til.

De fleste understreker betydningen av at språket må være enkelt og forståelig, siden mange kan være i alarmberedskap og har mistillit til både voksne hjelpere og systemet. Hjelperne må være ærlige om konsekvensene og tydelige på hva som faktisk kan skje med familien. De må mene det de sier, det må oppleves som ekte. Dette bidrar til trygghet og bygger den tilliten som er nødvendig for at barnet skal stole på hjelperne og våge å dele informasjon. Dette trekker mange barn og unge voksne frem. De sier også at hjelperne må forklare og ikke skremme eller kjefte. En fremhever at ungdommen trenger å høre at hensikten er å hjelpe, og uttrykker det slik:

Noen må ha trua på meg selv om jeg gjør dumme ting, menneskeverdet må huskes.

En annen sier:

Jeg har følt at jeg ikke er verdt å kjempe for, da mister man også motivasjonen til å kjempe for seg selv.

Flere, særlig barn og unge, understreker at tillitsbygging tar tid og at det er viktig at hjelperen venter til barnet er klar for å dele.

Barn må få vite hvem som deltar på møter, hva som skal tas opp, og at de kan ha med en person de stoler på. Flere unge voksne forteller at deling uten forklaring kan føre til mistillit. Flere barn og unge voksne opplever det som ubehagelig å vite at det er snakket om dem, uten å vite hva som ble sagt. De mener at det kan føre til at man slutter å snakke og mister tillit. Flere ønsker likevel at opplysninger deles, men i begrenset omfang.

I innspillene som ekspertgruppen har fått fra voksne med egenerfaring, har det også kommet frem at man kan bli mer tilbakeholden og skremt hvis den som skal hjelpe, bruker uniform, for eksempel politiuniform. Da kan det være vanskelig å stole på at vedkommende vil hjelpe. Den som skal hjelpe, må bruke kommunikasjon som et middel til å skape tillit, og ikke for å vise makt.

7.2.8.3 Sikkerhet – informasjonsdeling må ikke sette noen i fare

Barn og unge fremhever også viktigheten av at hjelperne ikke deler sin bekymring for barnet eller det barnet har sagt, med foreldrene før hjemmesituasjonen er avklart og trygghet er sikret. Hjelperne må først skaffe seg et helhetlig bilde av barnets situasjon og sikre at barnet og familien er trygge. Flere barn og unge og voksne voldsutsatte forteller om tilfeller der deling førte til vold i etterkant.

Flere har uttrykt at de verken opplever å bli lyttet til eller beskyttet. En forteller at selv om hun delte og åpnet seg til en sykehusansatt om volden hun ble utsatt for, endte det likevel med at voldsutøver fikk det som han ville. Voldsutøveren hadde fremstilt saken til sin fordel, og det var «han de trodde på». Hun delte sin sårbarhet og utrygghet, og det gjorde situasjonen enda vanskeligere for henne. Det bidro til at det tok lang tid før hun stolte på at noen kunne hjelpe henne. Hun og flere av de voksne, barn og unge voksne som vi har snakket med, understreker at når man deler opplysninger om egne behov, så må man bli beskyttet og lyttet til. Opplysningene må håndteres på en profesjonell måte, slik at situasjonen ikke forverres.

Flere gir også konkrete eksempler på hvordan manglende vurderinger kan svekke tillit og trygghet og få alvorlige konsekvenser. En ung voksen forteller om et hjemmebesøk fra barnevernet da hen var barn og hadde fortalt om vold i hjemmet. Informanten forteller at ingen involverte hen i forkant av hjemmebesøket, og at hen ble banket opp av forelderen etterpå. Flere forteller om lignende situasjoner, der informasjon er videreformidlet til foreldre uten tilstrekkelig vurdering av risiko. Dette understreker behovet for at voksne innhenter mer informasjon før de tar kontakt med foreldre eller gjennomfører hjemmebesøk. Det pekes også på at hjelperen burde følge opp i etterkant for å undersøke hvordan barnet har det.

Mange av dem ekspertgruppen har snakket med, forteller at de ikke ble involvert eller spurt før handlinger som gjaldt dem, ble iverksatt. Dette førte ofte til at situasjonen ble vanskeligere og til svekket tillit til hjelpeapparatet. Flere av barna beskriver situasjoner der foreldre har manipulert dem og instruert dem om hva de skal si til barnevernet. En forteller at hen måtte ta lydopptak av det hen sa til barnevernet, slik at foreldrene kunne kontrollere at instruksene deres ble fulgt.

To unge voksne trekker frem at det bør lages en plan for hva som skal skje etter at opplysninger er delt. En slik risikoplan kan beskrive hva vedkommende kan gjøre, og hvem som kan hjelpe hvis noe farlig skjer som følge av delingen. Dette mener de vil gjøre situasjonen mer forutsigbar og vil trygge barnet.

7.2.9 Informasjon og oppfølging videre i prosessen

7.2.9.1 Manglende informasjon til enkeltpersoner

Et stort flertall av dem ekspertgruppen har snakket med, trekker frem viktigheten av å få nok informasjon underveis i prosessen.

Flere (særlig barn og unge, men også voksne) etterlyser

• forklaring på hvorfor prosessen tar tid

• tydelige beskjeder om hvem som følger opp

• informasjon om møter de ikke deltar i

• en trygghetsperson de kan ha med i møter

Flere, både barn, unge og voksengruppen, understreker at kunnskap og informasjon er avgjørende for å gjøre det lettere å ta imot hjelp. De peker på at det kan være vanskelig å dele informasjon når man ikke vet hva som skjer etterpå, eller om delingen vil føre til hjelp eller straff. De ønsker å ha kontroll over hva som blir fortalt, og å vite hvilke tiltak som finnes, slik at de selv kan ta kontakt med riktig instans. Flere foretrekker å bringe informasjonen videre selv fremfor at andre snakker om dem uten at de er til stede.

Mange barn og unge voksne forteller at de trenger forklaringer underveis for å forstå at prosessen kan ta tid. Uten forklaringer blir mange utålmodige hvis de ikke opplever raske resultater etter at de har delt noe vanskelig. De trenger å vite hvorfor ting tar tid, samt å få tydelig beskjed om hva som skjer videre, og hvem som følger opp, slik at de vet at saken ikke er lagt bort.

De etterlyser også informasjon om hva som blir snakket om på møter der de selv ikke deltar, og ønsker at dette formidles gjennom en trygghetsperson. Flere ønsker en trygghetsperson med seg også i møter de selv deltar i. I tillegg ønsker de å vite hva som kan skje etter at opplysningene er delt, både hvilke muligheter som finnes, og hvilke konsekvenser som kan oppstå. Det er særlig barn og unge som trekker frem dette, men også voksne.

Voksne som har egenerfaring med vold i nære relasjoner, forteller at det er utfordrende at de får lite informasjon om hva som skjer. Det oppleves blant annet som vanskelig ikke å få informasjon om hvorvidt voldsutøver er arrestert, innlagt til behandling, skrevet ut eller løslatt fra arrest. De opplever at de får lite informasjon fra politiet. En forteller at hen lever med voldsalarm og alltid låst dør fordi hen er redd for at voldsutøveren skal komme.

En annen voksen mener at manglende kunnskap gjorde at hen ble sårbar for manipulering fra voldsutøveren. Hen beskriver hvordan voldsutøveren styrte hva hen skulle si til tjenestene, og at hen ønsket at hjelperne hadde sørget for at hen fikk snakke alene. Hen visste heller ikke at hen kunne beholde barna dersom hen gikk fra voldsutøveren. Flere trekker frem viktigheten av å kjenne til konsekvensen av å leve med vold og overgrep, og særlig hvordan det preger barn. Flere understreker at slik informasjon hadde gjort det lettere å komme seg ut av forholdet.

7.2.9.2 Informasjon om rettigheter og hjelpetilbud

Flere voksne informanter understreker hvor viktig det er å kjenne til hjelpetilbud og rettigheter. En forteller at hen ikke visste at Alternativ til vold (ATV) også hjelper personer som er utsatt for vold, ikke kun voldsutøvere. Flere påpeker at de generelt kjente lite til hvilke tilbud som fantes. En ønsket informasjon om rettigheter om samvær med barn, og at voldsutøver ikke bare kunne ta barna fra henne. Hun opplevde også å bli lite involvert i egen situasjon og savnet veiledning om sine rettigheter.

Mange fremhever behovet for støtte for å stå i prosessen. Noen beskriver god støtte for eksempel fra Støttesenteret for kriminalitetsutsatte (SKU), som bidro til å avklare hva som burde deles, og hvorfor. Andre opplevde mangel på støtte og at de ble skjermet, i beste mening, fra møter de egentlig ønsket å delta i. Flere ønsker noen som kan koordinere informasjonen, slik at alle som trenger informasjonen, får den. Dette handler både om å bli tatt på alvor og om å slippe å bære informasjonsbyrden alene. En forteller at hun ønsket at noen kunne informere skolen om situasjonen, slik at skolen skulle forstå alvoret, og for at hen selv skulle slippe å stå alene i dialogen i en vanskelig situasjon.

Samtidig peker andre på at de i noen tilfeller selv ønsker å dele informasjonen direkte med de som trenger den. Det forutsetter at de får tilstrekkelig informasjon om hvilken hjelp de kan få, slik at de vet hvem de bør dele opplysninger med.

Informasjon om taushetsplikt, meldeplikt og avvergingsplikt trekkes frem som viktig av flere av barna og de unge voksne som ekspertgruppen har snakket med. De sier at slik informasjon gjør at de ikke føler seg lurt, og at tilliten til systemet øker når barnet forstår reglene. En ung voksen sier at om hen hadde visst at taushetsplikten var absolutt, hadde det vært lettere å åpne seg for hjelpeapparatet. Hen sier «[j]eg gikk ikke i terapi fordi jeg ikke ønsket at informasjonen skulle deles».

7.2.10 Noen ganger er andre tiltak enn informasjonsdeling bedre

I noen tilfeller kan andre tiltak enn informasjonsdeling være tilstrekkelig. Flere trekker frem at det å fortelle om noe vanskelig ikke alltid betyr at de ønsker at så mye skal skje der og da. Noen ganger kan det viktigste for et barn være å ha noen å lette på hjertet til. Noen av de unge voksne forteller at hvis en ungdom har tillit til den voksne, ønsker hen ikke at informasjonen skal videreformidles til flere. Da kan det være viktigere for barnet at noen bryr seg, viser omtanke og bygger tillit og relasjon til dem heller enn at delingen skjer umiddelbart.

Noen ønsker ikke at informasjon skal deles fordi de er redde for at andre kan misbruke den, misforstå den eller bruke den på en måte som skaper problemer for dem. De frykter også at andre kan bruke informasjonen til å fremme sine egne interesser og ikke det personen opplysningene gjelder, selv trenger. Derfor foretrekker noen å formidle opplysningene selv, heller enn at tjenestene gjør det for dem. For å få til dette trenger de hjelp til å vite hvor de kan henvende seg, slik at de selv kan ta kontakt.

7.3 Kunnskapsinnhenting fra innspillsaktører

7.3.1 Overordnet om innspillene

7.3.1.1 Introduksjon

Denne delen av kapittelet oppsummerer innspill fra innspillsaktører om samarbeid og informasjonsdeling i kriminalitetsforebyggende arbeid.

Innspillene gir et bilde av hvordan dagens systemer, rammer og arbeidsformer fungerer i praksis, og hvilke utfordringer aktørene møter i det daglige arbeidet. Aktørene peker både på forhold som fremmer og hemmer godt samarbeid. De viser også til spenninger mellom ulike hensyn, som behovet for forebygging, krav til personvern og betydningen av tillit i møte med barn, unge og familier. Flere understreker at utfordringene i stor grad handler om organisering, kompetanse og praktisering av regelverket heller enn mangel på formelle hjemler.

I det følgende redegjøres det først kort for aktørkategoriene og hvordan ekspertgruppen har innhentet innspillene. Deretter oppsummeres hovedutfordringene knyttet til samarbeid og informasjonsdeling. Videre oppsummeres innspill om behov for lovendringer, behov for endringer i organisering og samarbeid samt betydningen av tillit og personvern i det kriminalitetsforebyggende arbeidet.

7.3.1.2 Om aktørkategoriene

For å gi en god og oversiktlig oppsummering av alle innspillene ekspertgruppen har fått, har vi valgt å samle de faglige aktørene i noen overordnede kategorier. Vi har valgt å bruke så få kategorier som mulig og har tatt utgangspunkt i sektorene for å få innsikt i hva som skiller dem. I denne teksten bruker vi fire overordnede kategorier:

• justissektor

• helsesektor

• skolesektor

• oppvekstsektor

Det er krevende å finne kategorier som alle aktørene passer godt inn i. Det er viktig å merke seg at oppvekstsektor er bredt definert. Kategorien rommer kommunale aktører som barnevern, Nav, kultur og fritid samt aktører som samarbeider med eller gir råd til kommuner. Dette inkluderer interesse-, bruker- og fagorganisasjoner, ideelle organisasjoner og rådgivende aktører som har barn, familie og oppvekst som fokus. De ulike direktoratene har vi valgt å definere inn i sin sektor. Bufdir har vi valgt å definere inn i oppvekstsektor, fordi direktoratet har sentrale oppgaver knyttet til barn, unge og oppvekst, innenfor et bredere samfunnsmandat. Kompetansesentre er også definert inn i sektoren de hører til.

7.3.1.3 Hvordan innspillene er innhentet

Innspillene som oppsummeres i det følgende, er hentet fra 11 ekspertgruppemøter, andre møter med eksterne innledere, et innspillsmøte arrangert 5. november 2025, studiereiser, innspill fra nettsiden og andre skriftlige innspill. I forkant av møtene har deltakerne fått tilsendt spørsmål ekspertgruppen har ønsket å diskutere. For ekspertgruppen har det vært sentralt å få innspill om utfordringer og suksesskriterier for tverretatlig samarbeid og informasjonsdeling i kriminalitetsforebyggende arbeid. Vi har ønsket innspill om forståelsen og praktiseringen av reglene om taushetsplikt fra ulike offentlige etaters perspektiver. I tillegg har det vært viktig å få innspill om eksisterende samarbeidsmodeller og hvordan deling av opplysninger foregår i disse, samt hva som skal til for at kommunale og statlige aktører skal ta i bruk samarbeidsmodellene.

7.3.2 Hovedutfordringer med samarbeid og informasjonsdeling

7.3.2.1 Oversikt over hovedutfordringer

Ekspertgruppen har valgt å oppsummere innspillene fra de faglige aktørene om utfordringer i samarbeid og informasjonsdeling i seks overordnede kategorier:

• fragmenterte tjenester og uklare roller

• manglende styring, strukturer og systemer for samarbeid

• ressursmangel, finansieringssystemer og kulturhindringer

• usikkerhet og uvisshet om regelverket

• manglende kompetanse og verktøy

• avveininger mellom tillit, personvern og kriminalitetsforebygging

Oppsummeringen omfatter også hva aktørene selv løfter frem som underliggende årsaker til disse utfordringene.

7.3.2.2 Fragmenterte tjenester og uklare roller

Nesten alle aktørene peker på fragmenterte tjenester og uklare ansvarsforhold som en grunnleggende årsak til utfordringer i det kriminalitetsforebyggende samarbeidet. Innspillene ekspertgruppen har fått, viser at ansvar ofte faller mellom systemer, og at oppfølgingen og informasjonsdelingen blir uforutsigbar. I det følgende beskrives hvordan denne utfordringen kommer til uttrykk og påvirker de øvrige hovedutfordringene.

Mange opplever at tjenestene er fragmenterte, at roller og ansvarsfordeling er uklare, og at hver sektor ser saken fra sitt eget perspektiv. Det er mangelfull fenomenforståelse og lite kjennskap til hverandres ansvar og lovverk. Tjenestene ser ikke helheten i en persons situasjon, og kunnskap fra ulike sektorer kobles i liten grad sammen. Dette kan blant annet føre til at personer utsatt for vold ikke oppdages tidlig nok, og at hjelpen kommer for sent. Dette gjelder på tvers av kriminalitetsområdene og aktørkategorier.

Flere aktører, blant annet Landsforeningen for barnevernsbarn (Lfb) og Forandringsfabrikken (FF), beskriver store ulikheter i hvordan regelverk tolkes og brukes i praksis. LfB beskriver at enkelte tjenester tolker regelverket for restriktivt, mens FF peker på situasjoner der det deles for mye informasjon.

Særlig skolesektoren peker på uklare roller og etiske dilemmaer, for eksempel at ansatte opplever at de må velge mellom taushetsplikt og omsorgsplikt. Aktører fra helsesektoren viser til fragmentert oppfølging av barn med sammensatte problemer. De mener at dette blant annet handler om ulik praksis mellom sektorer og manglende kapasitet til å følge opp og samarbeide. Fra justissektoren pekes det på fragmentert informasjon, uklart regelverk og en frykt for å gjøre feil.

Flere aktører peker på at samarbeidsmodeller og informasjonsdeling ses på hver for seg. Noe som gir manglende helhet og store variasjoner i praksis. Dette gjør det krevende for kommunene å få til helhetlige prosesser som ivaretar både personvern og barnets beste. Det pekes også på at det finnes mange samarbeidsinitiativ i kommunene allerede, og at dette kan føre til en overbelastning av prosjekter med overlappende mål. Det er særlig aktører fra oppvekstsektoren og helsesektoren som trekker frem dette.

Flere i blant annet helse- og oppvekstsektoren understreker at det blir lite helhet dersom ulike voldstyper avgrenses fra hverandre, når de i praksis ofte overlapper. Samordningsbehovet bør defineres ut fra faktiske behov, ikke voldstype. Et eksempel er familier med samtidige utfordringer som vold i nære relasjoner, der en 14-åring begår kriminalitet, samtidig som et eldre søsken blir radikalisert. En inndeling i voldstyper vil ikke fange hele dette bildet. Samarbeidet bør derfor ha et bredere perspektiv og bør ikke være organisert etter enkeltstående problemkategorier.

7.3.2.3 Manglende styring, strukturer og systemer for samarbeid

Dette identifiserte problemet handler om de strukturelle rammeproblemene som gjør samhandling vanskelig. Flere aktører påpeker at utfordringer ikke bare handler om lovverk, men også uformelle løsninger og mangel på notoritet. Manglende strukturer for samarbeid og systemer som ikke er tilrettelagt for informasjonsdeling, kompliserer arbeidet. Flere viser til at det er problematisk at den lovfestede samarbeidsplikten mellom tjenester ikke inkluderer politi, og at det heller ikke er godt nok implementert. Dette løftes frem blant annet av justis- og helsesektoren.

Innspill fra alle aktørgruppene beskriver manglende rutiner, mangel på helhetlig forankring og stor variasjon i hvordan samarbeid organiseres. Manglende nasjonale føringer og manglende styring nevnes som en hovedutfordring i mange sektorer, og det etterlyses noe mer enn anbefalinger og oppfordringer.

Flere, særlig i oppvekstsektoren, peker på manglende lederforankring i den enkelte tjenesten, manglende kontinuitet i tankesett og for lite tålmodighet hos ledelsen i gjennomføring av langsiktige prosesser.

Helse- og skolesektoren viser til manglende strukturer i kommunene for å samarbeide, noe som fører til ulik praksis og usikkerhet hos ansatte. Det pekes på mangel på veiledningstjenester som kan gi hjelp til å tolke lovverket og gi veiledning i vanskelige vurderinger.

Videre nevnes manglende eller lite hensiktsmessige sikre delingskanaler mellom sektorer og uklarhet rundt lagring av opplysninger fra samarbeidsmøter før det eventuelt er opprettet som en egen sak. Det er uklart hva som skal lagres, hvor det skal lagres, og om personen opplysningene gjelder, skal informeres. Flere peker på at det i praksis kan være krevende å dele opplysninger skriftlig på en sikker måte på tvers av sektorer. Selv om det finnes sikre løsninger, oppleves de ikke alltid som tilgjengelige eller tilpasset samhandlingsbehovene. Dette kan føre til at opplysninger i større grad deles muntlig. Politiet kan for eksempel dele opplysninger muntlig med kommunen, mens skriftlig deling i praksis kan være mer krevende, blant annet på grunn av krav til sikre løsninger og uklare rammer for informasjonsdeling. Det trekkes også frem at ulike lovgrunnlag og mandater mellom politi og kommune skaper utfordringer. Kommunen har begrenset adgang til å dele tilbake til politiet, hvilket gjør det vanskelig for politi når de vurderer risiko, for eksempel voldsrisiko. Hvis politiet vet at kommunen har satt inn tiltak eller om tiltak forsvinner, for eksempel bolig, så vil dette kunne påvirke politiets vurdering av risikonivået.

7.3.2.4 Ressursmangel, finansieringssystemer og kulturhindringer

Flere aktørgrupper beskriver at selv gode regelverk og rutiner ikke fungerer i praksis på grunn av ressursmangel, finansieringssystemer og kulturhindringer. Flere trekker frem finansieringssystemet og kommuneøkonomi som barrierer for tverretatlig samarbeid. Manglende kapasitet fører til at tjenester ikke har tid til grundige vurderinger, koordinering og samarbeid. Når flere tjenester involveres, øker behovet for koordinering. Samtidig har tjenestene ofte begrenset tid og kapasitet. Dette svekker kvaliteten på koordinering, informasjonsdeling og beslutninger. Det fører til at mange ikke får god nok støtte og oppfølging fra tjenestene, som må til for å forebygge.

Helsesektoren viser til at finansieringssystemer og styringslogikk i statlig og kommunal sektor ikke belønner samarbeid. Når samarbeid ikke er lovpålagt, blir det mindre prioritert. Ressursmangel, manglende kompetanse og kulturforskjeller mellom etater forsterker problemene. Flere innspill fra flere av aktørgruppene, særlig helse- og oppvekstsektoren, peker på at ansatte ofte blir fanget i sektorinterne kulturer og praksiser.

Flere peker på at når andre tjenester ikke har kapasitet til å innhente nødvendige opplysninger, kan politiet få en uforholdsmessig stor rolle som innhenter av informasjon. Da skjer innhentingen ut fra politiets egne behov og vurderinger. Brukerorganisasjoner (Røde Kors) og oppvekstsektoren deler dette synet.

Ressursmangelen har også betydning for tiden lærere, ledere og laget rundt eleven har til rådighet til tverretatlig og tverrfaglig samarbeid. Handlingsrommet benyttes ikke fordi ansatte har for lite tid, ressurser og kompetanse om eget og andres regelverk.

7.3.2.5 Usikkerhet og uvisshet om regelverket

Usikkerhet knyttet til regelverket nevnes gjennomgående som en årsak til at både samarbeid og informasjonsdeling svikter. Mange trekker frem at frykt for å bryte taushetsplikten gjør at for lite informasjon deles for sent. Regelverket beskrives som strengt utformet og vanskelig å forstå. Det dras frem at det er vanskelig å tolke hva reglene innebærer, og at de er krevende å bruke i praksis. Det fører til at det tolkes forskjellig i ulike sektorer, men også innad i samme sektor. Ulike lovverk og aldersgrenser for samtykke skaper ytterligere forvirring i vurderinger av hva som kan deles når. Dette trekkes frem fra flere i både oppvekst- og justissektoren.

Flere innspill fra alle aktørgruppene utdyper denne usikkerheten. Mange beskriver at de mangler oversikt både over eget og andre sektors lovverk, og at dette bidrar til at det blir ulike vurderinger av hva som kan deles, og når. Flere peker på at utfordringene er størst i de mindre klare tilfellene der regelverket ikke gir tydelige svar. Det er også vanskelig å vite hvilket lovverk som gjelder i de ulike sakene, og uklart hvilket lovverk for eksempel SLT skal bruke i individsaker. Dette gjelder også for alle tre kriminalitetsområdene. Særlig ved bekymring om partnervold kan usikkerheten føre til at viktig informasjon om risiko ikke blir videreformidlet, og at berørte opplever at alvoret ikke blir fanget opp i tide.

Flere peker på at det er en utfordring når man ikke får samtykke til informasjonsdeling fra den det gjelder. Mangel på samtykke skaper ytterligere barrierer. I ekstremismesaker kan samtykke i en del tilfeller være mindre aktuelt. Ved bekymring om partnervold blir viktig informasjon ofte ikke videreformidlet, og den utsatte opplever at alvoret ikke forstås. Redsel for at tilliten skal brytes når informasjon deles, kan gjøre at deling uteblir, selv der finnes hjemmel. Dette kan føre til at personen trekker seg unna hjelp.

Enkelte av aktørene, som Stine Sofies Stiftelse, peker på at rettsvernet for de minste barna er for svakt, og at personlige barrierer hos ansatte påvirker vurderingene. Det er krevende å vurdere når avvergingsplikten inntrer. Som følge av dette blir helseopplysninger i noen tilfeller ikke delt når det er nødvendig. Det er også uenighet og usikkerhet knyttet til hvordan personvernhensyn skal vektlegges. Dette gjør det vanskelig å vite når man skal gripe inn, og når man skal avvente.

7.3.2.6 Manglende kompetanse og verktøy

Mange av aktørene trekker frem manglende kompetanse og verktøy som en sentral årsak til problemene. Det pekes på manglende opplæring om tolkning, utilstrekkelig kunnskap om taushetspliktens handlingsrom og mangel på obligatorisk opplæring, mengdetrening og dilemmatrening. Dette gjelder særlig helse- og skolesektoren, men det trekkes også frem av aktører i oppvekst- og justissektoren.

Praktiske og kompetansemessige utfordringer gjør at samarbeid svikter. Usikkerhet om regelverk, uklare ansvarsforhold og svake samarbeidsstrukturer fører til at fagfolk blir «overforsiktige». Det er også manglende kunnskap om risikovurdering og helhetlig utredning, som trekkes frem som avgjørende for tidlig identifisering og forebygging. Det er for få verktøy tilgjengelig for kommunene, og det fører til at risikovurderinger sjelden blir foretatt. Flere trekker frem dette, blant annet i saker med vold i nære relasjoner. Det mangler også verktøy som samtykkemaler, flytskjema mv.

Tjenestene kartlegger ofte bekymringer hver for seg i stedet for å gjøre dette samlet. Det gjør at de ikke får oversikt over tidligere bekymringer og bekymringer fra andre sektorer. Dette fører til at kunnskap ikke kobles sammen. Svak koordinering, ulike forståelser av hva som er barnets beste eller familiens behov, samt manglende fenomenforståelse på tvers av sektorer bidrar til uensartet praksis. Dette fører til at barn som er utsatt for vold eller omsorgssvikt, ofte ikke oppdages tidlig nok, og at hjelpen kommer for sent. Det påpekes også store lokale variasjoner i tjenestetilbudet i kommunene. Flere fra særlig oppvekstsektoren peker på dette.

Flere i særlig skole-, oppvekst- og helsesektoren trekker frem at det er for lite handlingskompetanse ved bekymringer og for lite relasjonskompetanse i møte med barn, unge og andre brukere. Det trekkes også frem manglende kompetanse på å se hva som er årsaken bak handlingene, og manglende kulturell kompetanse nevnes også. Det er også manglende kompetanse på tverrfaglig koordinering og forståelse av risiko, spesielt i voldssaker hvor deling potensielt kan øke risikoen for den utsatte.

Det pekes på at selv om informasjon samles, har aktørene ofte ulik forståelse av hva som er viktig. Enkelte aktører i oppvekstsektoren viser til at ulike oppfatninger om hvem som har rett til informasjon, skaper ulik praksis og potensielt mer utenforskap. Det er behov for bedre voldskompetanse, fenomenforståelse og vurdering av sikkerhetsrisiko. Det trekkes frem at det kan være manglende forståelse for at samarbeid og deling av opplysninger ikke alltid fører til bedre hjelp og forebygging. Særlig helsesektoren trekker frem dette. Ansatte må ha tilstrekkelig kompetanse og fenomenforståelse for å vite at det å dele informasjon i vold i nære-saker kan være farlig, det kan øke risikonivået. Kompetansen må være god nok til å kunne vurdere om samarbeid vil være til beste for den enkelte personen. Det er heller ikke nok i seg selv å samle alle puslebrikkene når de ulike aktørene som skal hjelpe, har helt ulik forståelse av hva som er viktig. Dette synet deles av flere aktører i helse- og oppvekstsektoren.

Dette kommer også til uttrykk i mer praktiske utfordringer i samarbeidet. Tjenester har ikke alltid direkte kontaktinformasjon til hverandre, noe som gjør samarbeid tungvint. Det mangler voldskompetanse til blant annet å forstå manipulering fra voldsutøver. Det påpekes også at mange tjenester ikke innhenter tilstrekkelig med informasjon innenfor eget mandat for å kunne jobbe godt med saken.

7.3.2.7 Avveininger mellom tillit, personvern og kriminalitetsforebygging

Mange aktører beskriver utfordringer knyttet til balansen mellom tillit, personvern og kriminalitetsforebygging. Mangelfull forståelse for personvern som verdi gjør at personvern ikke alltid ses som et grunnleggende premiss i samarbeidet. Individuelle personvernrettigheter blir tidvis fremstilt som «tiltak» heller enn rettigheter. En av brukerorganisasjonene, FF, peker på svak forståelse av personvern. Datatilsynet peker på strukturelle svakheter som påvirker praksis, som vage formål uten klare avgrensninger, manglende utredninger og uklarheter rundt personvernkonsekvenser.

Utydelige rammer for personvern og formålet med deling trekkes frem. Det beskrives også at menneskerettigheter ikke alltid tas hensyn til. Usikkerhet om personvern gjør at samhandling svekkes. Enkelte viser til at personvernregelverket oppleves som en barriere i praksis. Det er en krevende balansegang mellom forebygging og personvern, særlig knyttet til kommunens adgang til å dele med politiet. Dette påvirker også dokumentasjonspraksis, der det oppstår usikkerhet om hva som skal lagres, hvor og hvordan. Flere trekker frem viktigheten av å dokumentere for å kunne forebygge og samarbeide målrettet sammen, men også hensynet til den enkeltes personvern.

Det er krevende å vurdere terskelen for når opplysninger skal deles. Blant annet er det uklart om man skal dele informasjon også om søsken. Det er også uklart om det skal gjelde like regler for alle, eller om vurderingene må ta hensyn til individuelle forhold. Likeledes er det usikkerhet om delingen bør baseres på antallet risikofaktorer i den enkeltes liv. Slike forholdsmessighets- og nødvendighetsvurderinger er utfordrende, fordi hensynet til tillit og personvern må ivaretas, samtidig som det i noen tilfeller er behov for å dele opplysninger for å få et helhetlig bilde, redusere risiko eller avdekke økende risiko.

Flere, særlig i oppvekstsektoren, uttrykker at tyngdepunktet ligger på personvernet, og at forebygging dermed svekkes når ansatte heller lar være å dele informasjon av frykt for å gjøre feil. Skolen viser til uklare roller og etiske dilemmaer som når ansatte må velge mellom taushetsplikten og omsorgsplikten.

Manglende tillit mellom aktører og til systemet fremheves som en stor utfordring. Dette gjelder både mellom hjelper og bruker og mellom instanser. Det tar tid å bygge tillit, og samtykke brukes ofte for å skape trygghet. Flere peker på at jo større utfordringer en person har, desto lengre tid tar det å få samtykke. Dette fremgår av innspill fra aktører i både justis-, helse- og oppvekstsektoren.

Ulik praksis og usikkerhet rundt deling kommer også til uttrykk ved at noen mener det deles for lite, mens andre mener det deles for mye. Både frykt for underdeling og overdeling kan føre til at personer unngår å benytte seg av tjenestene. Enkelte brukerorganisasjoner beskriver at overdeling kan svekke tilliten, og at barn kan miste trygghetsfølelse dersom de ikke vet hva som skjer med informasjonen de deler. Underdeling kan utsette personer for fare og hindre at viktige aktører får nødvendig informasjon for å gi helhetlig hjelp.

Aktører fra oppvekstsektoren peker på at tillit er nødvendig for å hjelpe, men at mange har dårlige erfaringer med hjelpeapparatet. Dette kan gjøre det vanskelig å etablere trygge relasjoner. Samtidig beskrives det at hjelpere kan være tilbakeholdne med å dele informasjon av frykt for å skade relasjonen til den det gjelder. Innspill beskriver også at ulike beslutningsnivåer og mangel på tillit forsterker utfordringene. Vern om opplysninger er viktig, men ikke viktigere enn barnets beste.

Manglende tillit til offentlige tjenester gjør også at mange ikke ber om hjelp, noe som kan bidra til at vansker eskalerer. Flere som trenger hjelp bærer på egne traumer, og tilliten til hjelpeapparatet er ofte lav. Frykten er basert på egne erfaringer, rykter eller historier som svekker tilliten. Aktører fra helse- og oppvekstsektoren viser til dette. Det gjør det utfordrende å etablere trygge rammer for åpenhet og samarbeid. Det tar tid å skape trygge rom for deling. Brukerorganisasjoner beskriver også at for rask deling av informasjon kan svekke tilliten ytterligere.

Mange ansatte/hjelpere er redde for å ødelegge tillitsforholdet. Personvern og taushetsplikt er grunnleggende betingelser for all helsehjelp og behandling av psykiske lidelser, rus og vold. Dette er tilstander og vansker som er sterkt forbundet med skam og stigma, og som kan inkludere kriminelle handlinger. Voldsbehandling innebærer derfor i stor grad å nå frem til mennesker som kvier seg kraftig mot å søke hjelp for sitt problem, og hvor trygg kontaktetablering og motivasjonsarbeid er helt avgjørende for et godt resultat. Frykt for melding til barnevern eller politi har vist seg å være en av flere hemmende faktorer som kan gjøre at både den som utøver vold, og den som utsettes for den, holder tilbake informasjon om vold i møter med hjelpeapparatet.

7.3.3 Behov for lovendring

Det er stor uenighet blant innspillsaktørene om det er behov for lovendringer for å kunne samarbeide bedre om kriminalitetsforebygging. En liten overvekt av aktørene mener dagens lovverk gir tilstrekkelig handlingsrom, og at utfordringen ligger i manglende kunnskap, usikkerhet i praktisk anvendelse og et komplekst og fragmentert regelverk. Mange fremhever at det ikke er terskelen for informasjonsdeling som er problemet, men at ansatte lar være å dele i frykt for å bryte loven, eller fordi de vurderer at delingen ikke vil være til det beste for alle involverte.

De fleste som mener lovverket er tilstrekkelig, viser til dagens utbredte praksis med bruk av samtykke og argumenterer for at samtykke er nødvendig for å kunne dele. Flertallet som deler dette synet, kommer fra helsesektoren, men noen er også fra oppvekstsektoren og skolesektoren samt deler av justissektoren.

Innspillene fra praksisfeltet vektlegger i hovedsak samtykke som et virkemiddel for medvirkning og tillitsbygging. Noen løfter frem spørsmål knyttet til maktforhold, reell frivillighet og press i samtykkesituasjoner der personer er i en sårbar posisjon.

En del aktører er usikre eller uklare på om lovendring faktisk er nødvendig. De løfter frem at det viktigste er å gjøre samarbeid og informasjonsdeling mer transparent og oversiktlig. En aktør peker på at en slik klargjøring av regelverket bør tydeliggjøre hvem som defineres som «kommunen», slik at det fremgår hvem som har ansvar for å oppsøke personen, og unngå vide betegnelser som pulveriserer ansvar. Særlig helseaktører, men også noen aktører i oppvekstsektoren, uttrykker usikkerhet om lovendring er riktig løsning. De viser til at det i større grad handler om kompetanse og ulik praksis når det gjelder å involvere familien eller personen det gjelder. Videre understreker de at tillit må veies opp mot ønsket om å gi hjelp tidligere, og at informasjon må deles med varsomhet. En eventuell lovendring må derfor knyttes tett til nødvendigheten og forholdsmessigheten av deling.

Landsforeningen for barnevernsbarn (LfB) og Forandringsfabrikken (FF) peker på at utfordringene først og fremst handler om praksis, kompetanse og tillit, og ikke om behov for store lovendringer. LfB og FF er særlig opptatt av hvordan reglene brukes i møte med barn og unge, og fremhever behov for tydeligere retningslinjer og bedre relasjonskompetanse. Røde Kors peker på at dagens hjemler stort sett er tilstrekkelige, men åpner for et tydeligere regelverk dersom informasjon må deles uten samtykke. Stine Sofies Stiftelse etterlyser flere konkrete lovendringer for å styrke beskyttelsen av de minste barna.

Et mindretall mener det er nødvendig med lovendring for å kunne dele informasjon. Dette synet finnes på tvers av aktørgruppene med unntak av helsesektoren. Disse aktørene peker på at reguleringen på dette området må være tydelig og ikke fragmentert. Flere, blant annet Datatilsynet, fremhever behovet for klarhet i hvilke aktører som kan dele hvilke opplysninger med hverandre. Andre understreker at lovendringer må ses sammen med andre tiltak, og at det krever en praktisk tilnærming og forutsetter god implementering. Flere peker også på behovet for at eventuelle endringer skjer innenfor et forpliktende tverretatlig samarbeid.

Mange viser til at det bør være en mulighet til å dele, og ikke en plikt. Særlig aktører fra oppvekstsektoren ønsker en enkel regel som gir grunnlag for å dele innenfor en etablert gruppe med et tydelig formål. Reglene må formuleres slik at de også kan forstås av personer uten juridisk bakgrunn. Dette fordrer vurderinger av forholdsmessighet, både når det gjelder hensikten med delingen og mulige negative konsekvenser deling kan føre til.

Aktører fra justissektoren, blant annet PST, trekker frem at nye hjemler for informasjonsdeling kan bidra til bedre forebygging av ekstremisme. Det trekkes også frem behov for hjemmel for forebyggende samtaler. Samtidig understreker flere at hjemler for å dele opplysninger uten samtykke må sikre at personen fortsatt blir involvert og informert. Delingen må skje i dialog og ikke uten at vedkommende vet om det.

Flere aktører i skole-, oppvekst- og justissektoren foreslår presise og smale hjemler for informasjonsdeling i alvorlige saker samt tydelige bestemmelser om hva som er nødvendig og forholdsmessig. Andre i samme aktørkategorier, inkludert helsesektoren, advarer mot omfattende endringer som kan svekke personvernet og tilliten til tjenestene.

Enkelte ønsker lovfestet samarbeidsplikt og tydeligere rammer for deling uten samtykke i situasjoner med fare for liv og helse, mens andre mener samtykke og bedre opplæring er tilstrekkelig.

Justissektoren understreker at informasjonsdeling handler om muligheten for å sette inn risikoreduserende tiltak og ikke om straff eller fengsling.

De fleste som trekker frem den danske retsplejeloven § 115, mener at denne gir en for vid adgang til deling. Et fåtall ønsker seg tilsvarende hjemmel i Norge.412 Enkelte mener bestemmelsen kan vurderes, men uttrykker usikkerhet om noe slikt bør innføres i Norge.413

7.3.4 Behov for endring i organisering og samarbeid

Det er bred enighet om at det er behov for endringer i organisering av tverretatlige samarbeid for kriminalitetsforebygging. Dette fremgår i alle aktørgruppene. Det pekes blant annet på behov for mer langsiktige strukturer, forankring og tydelige rammer. Endringene skal bidra til å unngå ad hoc-løsninger og sikre mer stabile arbeidsformer på tvers av sektorer. Mange av aktørene etterlyser formelle og varige strukturer, for eksempel forpliktende samarbeidsmodeller, som enten lovfestes eller tydelig bygges inn i styringsdokumenter. En av aktørene fra justissektoren peker på at manglende lovpålagte modeller skaper usikkerhet blant ansatte om stillingene deres videreføres fra år til år. Dersom samarbeidsmodeller blir lovpålagt, vil det også kreve klare føringer for å sikre at alle ser sin rolle i modellen. Flere understreker viktigheten av at politiet inngår i samarbeidsmodellene.

Aktørene er samstemte i behovet for tverrfaglige/tverretatlige team med tydelige ansvarsfordelinger, nasjonale retningslinjer og felles faste møteplasser. Det pekes på behov for klare rutiner for hvordan informasjon skal deles, både i akutte situasjoner og i mindre akutte saker. Justissektoren påpeker at det bør være en felles kjerne i samarbeidsmodellen som er dynamisk og kan tilpasse seg ulike kriminalitetsområder. Dette innebærer også at det til enhver tid må foreligge et oppdatert risiko- og situasjonsbilde. Oppvekstaktører og helseaktører fremhever behovet for felles risikokriterier, klare delingskriterier og strukturerte samarbeidsavtaler. PST viser til behovet for vurderingsverktøy for radikaliseringsrisiko.

Flere fremhever viktigheten av koordinatorroller, felles IT-systemer og obligatorisk opplæring i regelverk og håndtering av vold og overgrep. Mange peker på at det er behov for økt fenomenforståelse og kompetanse. Det trekkes også frem at sektorene må ansvarliggjøres for det ansvaret de har, og sørge for at saker ikke slippes før en annen aktør har tatt imot. Det innebærer at ansvar må være avklart i sektorene, og forutsetter kulturendring og tydelige rollebeskrivelser.

Eksisterende modeller som BTI414 og SLT415 pekes på som gode utgangspunkt, men de må styrkes og tilpasses lokalt. Det må også fremgå hvilket lovverk SLT skal bruke i individsaker. Konsultasjonsteam i ekstremismesaker brukes både anonymt og med samtykke og fremheves som et viktig virkemiddel. Blant annet skolesektoren trekker frem at man i stedet for å tenke at man må ha én samarbeidsmodell, bør legge til rette for flere måter å samarbeide på rundt det enkelte barn. Kommunene er ulikt organisert, og derfor må man utvikle strukturer som passer lokalt.

Kompetanseheving, dilemmatrening og tydelige ansvarsfordelinger løftes frem som sentrale og nødvendige tiltak.

Mange understreker behovet for å involvere brukere selv og at målgruppene i samarbeidsmodeller ikke bør defineres for snevert. En for streng avgrensning fører til at mange faller utenfor. Det må være felles fenomenforståelse. Flere i alle aktørgruppene peker på behovet for å etablere en nasjonal veilednings- og ressursfunksjon med oversikt over regelverk og mulighet for støtte i vanskelige saker. Samtidig pekes det på at slike tjenester ikke er til hjelp i akutte situasjoner.

Særlig justissektoren fremhever at nasjonal koordinering er avgjørende i krevende enkeltsaker og EXIT-arbeid, hvor mange ulike aktører er involvert. Dette vil kunne sikre oppfølging og gode overganger uavhengig av forvaltningsnivå, region, distrikt, fylke og kommune. Flere aktører i justissektoren ønsker at særlig SLT-koordinatorer lovfestes, og at det følger en tydelig rollebeskrivelse.

Oppsummert peker mange på behov for faste team med kompetanse og mandat, en nasjonal veileder, felles IT-systemer, obligatorisk opplæring, dilemmatrening, trygge ansatte og en koordinerende funksjon.

7.3.5 Behov for å ivareta tillit og personvern

Tillit og personvern er et gjennomgående tema i alle innspillene. Flere peker på at spørsmålet om deling handler om hvilke verdier man vil at samfunnet skal bygge på. Også Datatilsynet trekker dette frem og konkretiserer det ved å si at statens syn på personvern også er et spørsmål om hvilket samfunn vi har og ønsker å ha. Det handler om tilliten mellom tjenester og bruker så vel som tilliten mellom tjenester. Helseaktører beskriver taushetsplikten som en grunnpilar i tilliten til helsevesenet. Overdreven informasjonsdeling kan svekke tilliten til offentlige tjenester og føre til at folk unngår å søke hjelp, mens for lite deling kan utsette personer for fare.

Helse- og oppvekstaktører legger vekt på at tillit er avgjørende for å komme i posisjon til å hjelpe. Unntak fra taushetsplikten må ikke undergrave tillitsforholdet. Mange har dårlige erfaringer med hjelpeapparatet, og det å føle seg sett og involvert er grunnleggende. Det uttrykkes frykt for at lovendringer kan svekke tilliten, særlig blant personer som allerede er paranoide eller er skeptiske til myndighetene av andre årsaker.

En av aktørene i helsesektoren viser til at mange voldsutsatte og utøvere ikke er så skeptiske til at informasjon deles, men forstår at det må deles for å få hjelp. Samtidig advares det mot overdreven deling som kan føre til diskriminering og lavere rettssikkerhet. Kulturkompetanse og trygge rom for hjelp trekkes frem som viktige faktorer for å bygge tillit, særlig i møter med minoritetsmiljøer.

Flesteparten understreker at deling må være målrettet og forholdsmessig med tydelig formål og dokumentasjon. Involvering og åpenhet bør skje så langt det er mulig. Barn og unge må forstå hvem som vet hva, og hvorfor for å unngå tap av motivasjon og tillit. Det samme gjelder voksne. Mange understreker at tillitbasert arbeid er årsaken til at man lykkes. Skole- og oppvekstaktører beskriver at relasjonell kompetanse kan være vel så viktig som lovendringer.

Flere aktører i oppvekstsektoren som jobber med radikaliseringsfeltet, fremhever at deling uten samtykke ikke blir mer etisk riktig selv om loven åpner for det. Samtidig er det nødvendig å kunne dele informasjon for å kunne gjøre tilstrekkelige risikovurderinger og trygge ansatte. Det trekkes frem at det er særlig krevende når personen trekker samtykket, mens andre i familien fortsatt ønsker at vedkommende skal få hjelp.

7.4 Oppsummering av kunnskapsinnhentingen fra personer med egenerfaring og innspillsaktører

Kunnskapsinnhentingen fra personer med egenerfaring og øvrige innspillsaktører viser et system som i dag ikke legger godt nok til rette for helhetlig samarbeid og trygg informasjonsdeling for å forebygge kriminalitet. Samtidig viser ekspertgruppens møter med personer med egenerfaring og øvrige innspillsaktører at det også gjøres mye godt arbeid i tjenestene. Innspillene peker på at samarbeid og informasjonsdeling ofte skjer usystematisk, med uklart formål og store variasjoner i praksis. Det kan føre til at informasjon deles for tidlig, for sent, for mye eller for lite. Tjenestene fremstår som fragmenterte, roller og ansvar er uklare, og ansatte er ofte usikre på regelverket og hverandres ansvar, tiltak og rolle. Det fører til en redsel for å gjøre feil.

Utfordringene som går igjen, er særlig fragmenterte tjenester, uklare roller, manglende koordinering, usikkerhet om regelverk, manglende kompetanse og krevende avveininger mellom personvern, tillit og forebygging. Både personer med egenerfaring og innspillsaktører understreker at både underdeling og overdeling kan få alvorlige konsekvenser. For lite deling kan føre til at risiko ikke fanges opp, og at hjelp kommer for sent. For mye eller feil deling kan svekke tillit, øke risikoen for den det gjelder, og gjøre at personer trekker seg unna hjelpeapparatet.

Personer med egenerfaring er særlig opptatt av at deling av personopplysninger må føre til hjelp, beskyttelse eller bedre oppfølging. Deling må ikke bli et mål i seg selv. De understreker betydningen av å bli informert, hørt og involvert, også når deling skjer uten samtykke. Mange peker på at tillit bygges gjennom gode forklaringer, forutsigbarhet og opplevelsen av at den som deler informasjon, faktisk ønsker å hjelpe. Det mest problematiske er når den det gjelder, ikke forstår hva som skjer, ikke får vite hva opplysningene brukes til, eller opplever at deling gjør situasjonen farligere eller vanskeligere.

Innspillsaktørene peker i større grad på de strukturelle og juridiske rammene. Mange viser til manglende statlige føringer, svake samarbeidsstrukturer, ressursmangel, tidspress og ulik forståelse av regelverket som sentrale barrierer. Det er ulike syn på om det er behov for lovendringer. Mange mener utfordringene først og fremst handler om praksis, kompetanse og tryggere anvendelse av gjeldende regelverk. Andre mener det er behov for klarere hjemler for informasjonsdeling i alvorlige saker. Felles er likevel en understrekning av at deling må ha et tydelig formål, være nødvendig og forholdsmessig, og være koblet til konkrete tiltak og ansvar for videre oppfølging.

Samlet peker innspillene på at bedre forebygging ikke bare krever adgang til å dele opplysninger. Det krever også tydeligere ansvarsfordeling, bedre koordinering og faste samarbeidsstrukturer, samt mer kompetanse og kapasitet i tjenestene til å gjøre grundige vurderinger, koordinere og samarbeide. I tillegg etterspørres tryggere rammer for faglige vurderinger.

Hovedbudskapet er at informasjonsdeling må brukes klokt, trygt og målrettet: Den må bidra til hjelp og forebygging, ikke bare til oversikt, kontroll eller ansvarsforskyvning.