Del 3
Vurderinger og tiltaksforslag

8 Ekspertgruppens problemforståelse

8.1 Innledning

I det følgende besvares det første spørsmålet i utredningsinstruksen, «hva er problemet». Svaret bygger på ekspertgruppens gjennomgang av gjeldende rett og praksis, innspill fra berørte enkeltpersoner og relevante aktører samt tidligere rapporter, utredninger og evalueringer.

Ekspertgruppen skal vurdere tiltak som kan gi bedre tverretatlig samarbeid og informasjonsdeling på individnivå for å forebygge kriminalitet som begås av barn og unge, vold og overgrep i nære relasjoner og voldelig ekstremisme. For å vurdere nødvendige, forholdsmessige og hensiktsmessige tiltak er det sentralt først å redegjøre for hva som er problemet, og hva som er årsaken(e) til problemet.

Fremstillingen i dette kapittelet er todelt. I punkt 8.2 redegjøres det for de rettslige problemene knyttet til tverretatlig samarbeid og informasjonsdeling for forebygging av kriminalitet som ekspertgruppen har identifisert. Deretter redegjøres det i punkt 8.3 for de viktigste organisatoriske problemene ved tverretatlig samarbeid og informasjonsdeling.

8.2 Identifiserte rettslige problemer knyttet til samarbeid og informasjonsdeling

8.2.1 Oversikt over de rettslige problemene

Det mangler rettslige grunnlag som er egnet for deling av personopplysninger mellom forvaltningsorganer for å forebygge kriminalitet. Utredningen har identifisert at gjeldende regelverk kan føre til at det enten deles for lite informasjon for sent for å kunne forebygge kriminalitet, eller at det deles for mye informasjon på utilstrekkelig rettslige grunnlag. Resultatet i praksis er at informasjonsdelingen er varierende og personavhengig, samt i noen tilfeller ulovlig.

Gjeldende regelverk om tverretatlig informasjonsdeling for å forebygge kriminalitet gir ikke tilstrekkelig forutberegnelighet for berørte enkeltpersoner om når det kan deles personopplysninger og taushetsbelagte opplysninger om dem. Det gir heller ikke tilstrekkelig praktisk handlingsrom for offentlige organer som samarbeider om kriminalitetsforebygging.

Regelverket legger ikke godt nok til rette for tverretatlig samarbeid. Det kan føre til både risiko for svikt i forebyggingen og til risiko for uforholdsmessige inngrep i privatlivet og personvernet. Dette kan gå ut over tilliten til det offentlige og rettighetene til enkeltpersoner.

De viktigste rettslige problemene for samarbeid og informasjonsdeling kan oppsummeres i følgende hovedpunkter:

• Høy risiko for ulovlig informasjonsdeling basert på samtykke: Bruk av samtykke som delingsgrunnlag for personopplysninger i tverretatlige kriminalitetsforebyggende samarbeid er i strid med presumsjonen i personvernforordningen om at offentlige myndigheter ikke kan benytte samtykke som behandlingsgrunnlag. Bruk av samtykke vil, som klart utgangspunkt, ikke oppfylle frivillighetsvilkåret i personvernforordningen i saker om forebygging av kriminalitet. Likevel er samtykke det mest brukte grunnlaget for informasjonsdeling i kriminalitetsforebyggende samarbeid. Det medfører høy risiko for ulovlig informasjonsdeling.

• Utilstrekkelige rettslige grunnlag for informasjonsdeling: Med unntak av politiets hjemler i politiregisterloven foreligger det etter gjeldende rett ikke egnede rettslige grunnlag for å dele personopplysninger og taushetsbelagte opplysninger mellom ulike offentlige organer for å forebygge kriminalitet utover i nødrettslignende situasjoner. Det fører til at yrkesutøvere, ofte i beste hensikt, strekker delingshjemler lenger enn det er rettslig grunnlag for. De utilstrekkelige rettslige grunnlagene kan også medføre en risiko for at Norge ikke oppfyller menneskerettslige forpliktelser til å forebygge kriminalitet.

• Fragmentert og krevende regelverk: Regelverket om taushetsplikt, om taushetspliktsunntak og om behandling av personopplysninger er fragmentert og krevende å anvende for yrkesutøvere som arbeider med kriminalitetsforebygging.

• Manglende ivaretakelse av den enkeltes rettigheter: Enkeltpersoners rettigheter ved deling av personopplysninger og taushetsbelagte opplysninger ivaretas i mange tilfeller ikke godt nok. Ekspertgruppen har særlig fått innspill om at barn og unges rett til å medvirke før deling og til å bli informert i etterkant av deling ikke alltid etterleves. Notoritet om deling av opplysninger er i enkelte tilfeller mangelfull. Videre kan det være vanskelig for den enkelte å vite hvem man skal forholde seg til for å få oppfylt rettigheter etter personvernregelverket.

8.2.2 Høy risiko for ulovlig informasjonsdeling basert på samtykke

Samtykke er i praksis det mest brukte rettsgrunnlaget for å dele personopplysninger og taushetsbelagte opplysninger i tverretatlige samarbeid for å forebygge kriminalitet. Siden personlige forhold underlagt taushetsplikt nærmest alltid også er personopplysninger, må det foreligge både et taushetspliktunntak og et behandlingsgrunnlag for å kunne dele. Samtykke fra den som har krav på taushet, kan isolert sett gi grunnlag for å oppheve forvaltningsrettslig taushetsplikt. Men et samtykke kan, som klart utgangspunkt, ikke oppfylle kravene til frivillig avgitt samtykke etter personvernforordningen når det brukes for å dele personopplysninger for å forebygge kriminalitet.

For at et samtykke etter forvaltningsloven skal være lovlig rettsgrunnlag for å dele personopplysninger, må det oppfylle kravene til samtykke etter personvernforordningen.1 Etter forordningen gjelder det en presumsjon om at offentlige myndigheter ikke kan benytte samtykke som behandlingsgrunnlag for personopplysninger. Bakgrunnen for denne presumsjonen er at skjevhet i styrkeforhold mellom den registrerte og den behandlingsansvarlige kan føre til at samtykke ikke er frivillig. For å sikre at et samtykke er frivillig avgitt, skal samtykke ikke kunne benyttes som behandlingsgrunnlag der det er en klar ubalanse i styrkeforholdet mellom den behandlingsansvarlige og den registrerte.

Ekspertgruppen har konkludert med at samtykke, som klart utgangspunkt, ikke kan utgjøre behandlingsgrunnlaget for å dele personopplysninger mellom forvaltningsorganer med formål om å forebygge kriminalitet, som omtalt i mandatet. Behandling av personopplysninger i form av deling for å forebygge kriminalitet, kjennetegnes av at behandlingen initieres av det offentlige, at formålet med delingen er inngripende og at opplysningene ofte gjelder personer i utsatte livssituasjoner. Ved slik informasjonsdeling kommer presumsjonen om at det offentlige ikke kan benytte samtykke som behandlingsgrunnlag til anvendelse.

På bakgrunn av ekspertgruppens konklusjon er det høy risiko for at det finner sted ulovlig deling av personopplysninger i tverretatlige samarbeid om kriminalitetsforebygging. Ekspertgruppen har fått kjennskap til flere eksempler på at personopplysninger deles uten lovlig behandlingsgrunnlag.

Gjennom kunnskapsinnhentingen har ekspertgruppen også fått kjennskap til flere problematiske sider ved hvordan samtykke i praksis blir brukt som grunnlag for deling. For det første har ekspertgruppen fått beskrivelser om praksis for innhenting av samtykker som ikke kan anses å være reelt frivillig. Enkelte yrkesutøvere har beskrevet samtykkeinnhenting som bruk av «positiv tvang», eller at man får samtykke til informasjonsdeling så lenge man bruker overtalelse og spør om samtykke tilstrekkelig mange ganger.

For det andre har ekspertgruppen identifisert en risiko for unødvendig og uforholdsmessig deling av personopplysninger når det foreligger signerte samtykkeskjemaer. Etter gjeldende rett stilles det krav til at samtykker er spesifiserte. Samtykker kan ikke brukes som generelle delingsfullmakter uten vurdering av nødvendighet og forholdsmessighet i det enkelte tilfellet. Eksempler fra ulike steder i landet underbygger likevel at det i praksis deles flere opplysninger enn det som er nødvendig og forholdsmessig når samtykke først er gitt.

For det tredje har ekspertgruppen gjennom kunnskapsinnhentingen blitt oppmerksom på praktiske utfordringer ved innhenting av samtykke til informasjonsdeling. Det kan være krevende å forklare til enkeltpersoner hva et samtykke innebærer, særlig når det gjelder utsatte barn og unge. Et samtykkeskjema må inneholde følgende forhold: samtykke til deling av taushetsbelagt informasjon etter forvaltningsloven eller relevant sektorspesifikt regelverk, samtykke til behandling til et nytt formål (viderebehandlingsgrunnlag) og eventuelt samtykke til behandling av særlige kategorier personopplysninger. Det er utfordrende å kommunisere dette på en forståelig måte. Det er like fullt et krav etter personvernforordningen artikkel 12.

Ekspertgruppen har fått oversendt eksempler på samtykkeskjemaer som ikke er i tråd med forvaltningsloven og personvernforordningen. I enkelte skjemaer samtykker man for eksempel til behandling av andres personopplysninger. Det er ikke uvanlig at opplysninger som deles i kriminalitetsforebyggende samarbeid, også omhandler andre enn den det innhentes samtykke fra. Det kan for eksempel være informasjon som omhandler venner, familie, søsken og omgangskrets. Behovet for å dele opplysninger om tredjepersoner taler også for at samtykke er utilstrekkelig som delingsgrunnlag.

8.2.3 Utilstrekkelige rettslige grunnlag for informasjonsdeling

Ekspertgruppen mener at det mangler rettslige grunnlag som er egnet for tverretatlig informasjonsdeling for å forebygge kriminalitet som begås av barn og unge, vold og overgrep i nære relasjoner og voldelig ekstremisme.

Politiet har hjemler i politiregisterloven for å dele personopplysninger i kriminalitetsforebyggende samarbeid dersom delingen er nødvendig og forholdsmessig for å forebygge kriminalitet. Andre statlige og kommunale organer som deltar i kriminalitetsforebyggende samarbeid har vesentlig mer begrensede delingshjemler. Ekspertgruppens vurdering er at de rettslige grunnlagene som kunne vært aktuelle, ikke oppfyller kravene til et klart og forutberegnelig rettsgrunnlag for å dele personopplysninger mellom offentlige organer for å forebygge kriminalitet.

De rettslige grunnlagene som i praksis er mest aktuelle, er deling basert på samtykke og deling som er nødvendig for å fremme avgiverorganets oppgaver, jf. forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 5. Det vises til punkt 8.2.2 over for redegjørelsen for at samtykke, som klart utgangspunkt, ikke kan benyttes som behandlingsgrunnlag. Deling som er nødvendig for å fremme avgiverorganets oppgaver, er heller ikke et egnet og tilstrekkelig grunnlag for informasjonsdeling i tverretatlige samarbeid for å forebygge kriminalitet. Informasjonsdeling for å forebygge kriminalitet berører kjernen av vernet av retten til privatliv og personopplysningsvernet etter personvernforordningen, EMK artikkel 8 og Grunnloven § 102. Bestemmelsen i forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 5 gir ikke en tilstrekkelig klar og forutberegnelig hjemmel for slike inngrep. Den er heller ikke en særlig praktisk hjemmel for gjensidig deling i tverretatlige samarbeid for å forebygge kriminalitet.2

Gjeldende rett har også flere nødrettslige eller nær-nødrettslige hjemler for informasjonsdeling, for eksempel avvergingsplikten i straffeloven § 196 og opplysningsplikten i helsepersonelloven § 31. Slike delingshjemler er egnet for formålet de er til for, men de er ikke praktiske delingshjemler i kriminalitetsforebyggende samarbeid der tidlig innsats er sentralt. Det er et reelt behov for tverretatlig informasjonsdeling for å forebygge kriminalitet på et tidligere tidspunkt i risikoutviklingen.

Innspillsaktørene som ekspertgruppen har snakket med, har vært delte i spørsmålet om gjeldende rett gir tilstrekkelige hjemler for tverretatlig informasjonsdeling for å forebygge kriminalitet. Det er ulike oppfatninger om det er behov for lovendringer.3 Flertallet av innspillsaktørene ga uttrykk for at handlingsrommet i dagens lovverk er tilstrekkelig, og mente at utfordringen først og fremst ligger i kunnskap om og praktisering av regelverket. Delingshjemlene som innspillsaktørene har vist til som tilstrekkelige, er imidlertid i hovedsak samtykke og delingshjemler av nødrettslig- eller nær-nødrettslig karakter. Gjennomgangen av gjeldende rett viser at disse delingsgrunnlagene ikke er egnet for tverretatlig informasjonsdeling for å forebygge kriminalitet som er omfattet av ekspertgruppens mandat.

Samtidig som hjemlene for informasjonsdeling er utilstrekkelige, har forventningene til tverretatlig samarbeid økt. Lovgiver har i flere tilfeller innført samarbeids- og samordningsplikter som er tiltenkt å skje i tråd med eksisterende taushetspliktunntak og i tråd med eksisterende supplerende rettsgrunnlag for behandling av personopplysninger. Offentlige organer har altså fått utvidet plikt til å samarbeide, uten at det er innført nye hjemler for nødvendig deling av personopplysninger. Dette krysspresset kan øke risikoen for ulovlig deling.

De utilstrekkelige hjemlene for informasjonsdeling i tverretatlige samarbeid om kriminalitetsforebygging medfører ulike typer risiko. Det kan føre til svikt i kriminalitetsforebyggingen. En forutsetning for et velfungerende kriminalitetsforebyggende samarbeid er at det, i en viss utstrekning der det er nødvendig og forholdsmessig, kan deles personopplysninger og taushetsbelagte opplysninger. Tverretatlig informasjonsdeling har størst betydning når det gjelder enkeltpersoner med sammensatte utfordringer med behov for helhetlige tiltak fra flere offentlige aktører samtidig. Uten tilstrekkelige hjemler for å dele personopplysninger, vil ikke ulike offentlige organer ha forutsetninger for å kunne samarbeide om felles vurderinger av risiko og av behov for tiltak. Det medfører risiko for at norske myndigheter ikke i tilstrekkelig grad oppfyller sine positive forpliktelser etter internasjonale konvensjoner til å forebygge kriminalitet, blant annet etter EMK artikkel 2, 3 og 8 og Istanbulkonvensjonen. Positive folkerettslige forpliktelser stiller i en del tilfeller krav til tverretatlig informasjonsdeling.4

Videre kan de utilstrekkelige delingshjemlene føre til en risiko for ulovlig deling av personopplysninger og taushetsbelagte opplysninger. Yrkesutøvere kan strekke de foreliggende delingshjemlene lenger enn det er grunnlag for. Ekspertgruppen har i sin kunnskapsinnhenting fått høre om flere eksempler på deling av personopplysninger som er i en gråsone eller ulovlige. Det vises til gjennomgangen av ulike rettslige grunnlag for deling som har blitt benyttet i praksis i kapittel 3.7. Deling av personopplysninger og taushetsbelagte opplysninger om enkeltpersoner uten hjemmel i lov vil være i strid med personvernforordningen, EMK artikkel 8 og Grunnloven § 102.

8.2.4 Fragmentert og krevende regelverk

Regelverket om taushetsplikt, om taushetspliktsunntak og om behandling av personopplysninger oppleves av yrkesutøvere som fragmentert, uklart og vanskelig å tolke i praksis. Personvernregelverket oppleves som en barriere for å dele informasjon med andre forvaltningsorgan.

Yrkesutøvere er usikre på hva som kan deles, når, med hvem og hvordan. Det er vanskelig å forstå begrensningene og handlingsrommet i eksisterende regelverk. Dermed kan ulike aktører havne i hver sin ytterkant: enten at man deler mer informasjon enn det er rettslig adgang til, eller at man unnlater å dele informasjon i tilfeller der det er lovlig og nødvendig. Flere yrkesutøvere har for eksempel opplyst til ekspertgruppen at det er vanlig å la være å dele personopplysninger og taushetsbelagte opplysninger på grunn av frykt for å bryte loven. Ekspertgruppen har erfart at yrkesutøvere har omtalt deling av informasjon etter en aktiv opplysningsplikt som «brudd på taushetsplikten», mens informasjonsdeling som har skjedd uten rettslig grunnlag har blitt omtalt som lovlig. Ulik forståelse av regelverket kan føre til konflikter i tverretatlige samarbeid.

Ekspertgruppen er av den oppfatning at det er behov for endringer både fordi taushetspliktregelverket er vanskelig å anvende i praksis, men også fordi regelverket «riktig» forstått og anvendt ikke gir god balanse mellom hensynene til forebygging og hensynet til den enkeltes privatliv.

8.2.5 Manglende ivaretakelse av den enkeltes rettigheter

Ekspertgruppen har mottatt flere innspill om at det er mange tilfeller der barn og unges medvirkning ved informasjonsdeling ikke ivaretas godt nok. FNs barnekomite har også i sin siste periodiske evaluering av Norge uttalt at det er en forutsetning at barns rett til medvirkning og informasjon sikres når det deles informasjon om dem, med mindre slik medvirkning ikke vil være til barnets beste. Alle personene med egenerfaring innenfor kriminalitetsområdene som ekspertgruppen har snakket med, trekker frem viktigheten av at personen det gjelder blir involvert i prosessen og får medvirke. Mange trekker frem at det er behov for at den det gjelder får løpende informasjon om hva som kan skje etter at opplysningene er delt, både hvilke muligheter som finnes, og hvilke konsekvenser som kan oppstå.

Ekspertgruppen anser det som avgjørende at retten til medvirkning og informasjon om deling av taushetsbelagt informasjon og personopplysninger sikres ved en eventuell hjemmel for informasjonsdeling. Retten til medvirkning følger av både barnekonvensjonen, menneskerettighetene og personvernforordningen. Dagens samtykkepraksis ivaretar ikke retten til medvirkning tilstrekkelig i de tilfellene samtykkeskjemaer benyttes som generelle delingsfullmakter. En lovhjemmel kan sikre reell medvirkning fra den det gjelder, på en mer hensiktsmessig og egnet måte enn dagens samtykkepraksis.

I enkelte tilfeller er det manglende notoritet rundt informasjonsdelingen basert på samtykke. Det er også vanskelig for enkeltpersoner å vite hvem de kan forholde seg til for å få rettighetene etter personvernforordningen kapittel III oppfylt ved tverretatlig informasjonsdeling basert på samtykkeskjemaer. Kun et fåtall av skjemaene ekspertgruppen har fått oversendt har vært i tråd med kravene i forvaltningsloven. Ingen av de oversendte samtykkeskjemaene har vært i tråd med personvernforordningen artikkel 12.

8.3 Identifiserte organisatoriske og strukturelle problemer

8.3.1 Oversikt over de organisatoriske og strukturelle problemene

Gjennom kunnskapsinnhentingen har ekspertgruppen erfart at organiseringen av tverretatlige samarbeid for å forebygge kriminalitet er for personavhengig, fragmentert og lite systematisk. Det gjøres mye godt forebyggingsarbeid i Norge i dag. Samtidig varierer kvalitet og praksis betydelig, og det fører til en risiko for at arbeidet kan bli vilkårlig.

Kunnskapsinnhentingen underbygger at den uønskede lokale variasjonen i det tverretatlige samarbeidet mellom kommunale- og statlige aktører skyldes blant annet manglende nasjonal støtte og svak lokal ledelsesforankring av samarbeidet. Prioriteringen av samarbeid og forebygging varierer. Det er i en del tilfeller manglende kompetanse både om fenomenene som skal forebygges, hvordan man kan samarbeide godt, og hvordan man kan bygge tillit hos mottakerne av tjenestene. I tillegg mangler det i mange sammenhenger velutviklede arbeidsmetodikker på tvers av ulike offentlige aktører. Utilstrekkelige informasjonsdelingshjemler og fragmentert og krevende regelverk bidrar også til at samarbeid ikke alltid fungerer som ønsket.5

Med bakgrunn i innspillene vi har fått, mener ekspertgruppen at kommunale- og statlige aktører og politiet har behov for mer systematisk samarbeid med tydeligere rammer for ansvarsfordeling, koordinering og beslutningsprosesser.

De organisatoriske og strukturelle problemene kan inndeles i følgende hovedpunkter:

• svekket tillit hos enkeltpersoner som følge av hvordan offentlige samarbeidsaktører møter dem

• manglende helhetlige nasjonale føringer og lokale forankringer

• ulik problemforståelse mellom profesjoner

• manglende kompetanseutvikling på flere områder

• manglende felles arbeidsmetoder for risikovurderinger, tiltaksutvikling og evaluering

8.3.2 Svekket tillit hos enkeltpersoner som følge av hvordan offentlige samarbeidsaktører møter dem

Det er en sentral utfordring at personer som har behov for hjelp, opplever at offentlige samarbeidsaktørene i kriminalitetsforebyggende arbeid opptrer på en måte som ikke oppleves som tillitsfull. Kunnskapsinnhentingen peker på at måten offentlige aktører samhandler på, kan bidra til uklarhet og svekket tillit, snarere enn trygghet og støtte.

Ekspertgruppen mener at dette er et strukturelt problem. De tverretatlige aktørene har ofte knappe ressurser og varierende opplæring i hvordan enkeltpersoner kan involveres og medvirke på en god måte. Det er varierende kompetanse på relasjonsarbeid og ulike måter å oppnå tillit på. Bevissthet rundt egen rolle og hvordan skjevhet i styrkeforhold kan påvirke relasjoner, er en viktig del av en slik kompetanse. For mange mottakere er det uklart om hjelpen faktisk er ment som støtte, eller om den kan føre til kontroll eller sanksjoner. Dette kan undergrave tilliten til de offentlige aktørene og øke risikoen for negativ utvikling.

I kriminalitetsforebyggende arbeid er det avgjørende at den som skal hjelpes, får tydelig og forståelig informasjon om formålet, prosessen og konsekvensene av informasjonsdeling. De trenger blant annet å vite hva som skal deles, når og med hvem. Hvis dette ikke skjer, svekkes grunnlaget for samarbeid og medvirkning. Det kan føre til motstand, tilbaketrekning eller manglende oppfølging. I så fall blir det forebyggende arbeidet mindre treffsikkert.

Manglende tillit, manglende reell medvirkning og utilstrekkelig koordinering er ikke bare utfordringer i systemet, men en del av selve problemet som må løses. Skal samfunnet klare å forebygge kriminalitet bedre, må samarbeid og informasjonsdeling bidra til tydeligere ansvar, bedre forståelse og konkrete tiltak som oppleves som reell hjelp for dem det gjelder.

8.3.3 Manglende helhetlige nasjonale føringer og lokale forankringer

Det mangler tydelige og helhetlige nasjonale føringer som klargjør hva som forventes av kommunale og statlige aktører i tverretatlige samarbeid for forebygging av kriminalitet. Den nasjonale veiledningen og støtten mangler på noen områder, mens den på andre områder er fragmentert.

Det finnes mange kompetansemiljøer, og det er utviklet mange veiledere. For aktørene som skal utføre det forebyggende arbeidet, kan dette mangfoldet være en styrke, fordi de ulike miljøene kan tilby ulik type kompetanse og støtte. Mangfoldet er imidlertid også en utfordring. Det gjelder særlig når miljøene og støtten i stor grad er fragmentert og inndelt etter kriminalitetsområder, og de ikke i tilstrekkelig grad ses i sammenheng. Spesielt er dette en utfordring for mindre kommuner med begrensede ressurser. Manglende helhet i den statlige støtten bidrar til stor lokal variasjon i struktur, praksis og metodikk.

De kommunale og statlige aktørene etterlyser tydeligere råd om hvordan samarbeidet bør organiseres og gjennomføres. Dette gjelder blant annet hvordan man kan etablere felles situasjonsforståelse, håndtere faglig uenighet, sikre gode beslutningsprosesser og følge opp og evaluere iverksatte tiltak over tid.

Overordnet mangler det nasjonale avklaringer av ulike aktørers mandat, rolle og ansvar. Dette gjelder på tvers mellom organer, men også internt i det enkelte organ. For velferdstjenestene handler dette blant annet om hvordan de skal balansere rollen som hjelpere og kontrollører. For politiet er det viktig å avklare skiller mellom forebygging, etterretning og etterforskning fordi forebygging og etterretning i økende grad veves sammen. Det kan skape usikkerhet om hvilke formål politiet kan bruke mottatte opplysninger til, og det kan skape utfordringer i samarbeidet med andre forvaltningsorganer.

På lokalt nivå varierer ledelsesforankringen av tverretatlig samarbeid. Noen steder er samarbeidet forankret i avtaler og tydelige strukturer fra øverste ledelsesnivå. Andre steder mangler slik forankring. Svak ledelsesforankring kan gi uklart mandat, utydelig ansvarsfordeling, manglende samordning og manglende prioritering av samarbeid. Når flere sektorer har ansvar, kan resultatet bli at ingen tar hovedansvar, eller at aktørene arbeider parallelt uten tilstrekkelig koordinering. Manglende ledelsesforankring kan også gi et svakere fundament for samarbeidet. Det er en særlig utfordring fordi kriminalitetsforebyggende arbeid er, som mye annet forebyggende arbeid, sårbart for budsjettkutt.

Tid og kapasitet til samarbeid er ofte begrenset i statlige og kommunale forvaltningsorganer. Det settes ikke av nok tid til å drøfte problemstillinger slik at man i felleskap kan komme frem til løsninger om hva den enkelte sektor kan bidra med av tiltak. Mange kommuner har heller ikke ressurser eller kapasitet til å organisere team hvor man kan drøfte felles bekymringer. Det finnes få økonomiske insentiver for samarbeid, særlig der deltakelse i møter går på bekostning av ordinær drift.

Ekspertgruppen har erfart at manglende digitale løsninger og felles rutiner for dokumentasjon kan hindre forsvarlig samarbeid. Informasjonsdeling skjer delvis på e-post og telefon, uten tilstrekkelig personopplysningssikkerhet og notoritet. Ekspertgruppen mener at manglende nasjonale og lokale føringer gir utfordrende rammebetingelser for tverretatlige kriminalitetsforebyggende samarbeid.

8.3.4 Ulik problemforståelse mellom profesjoner

Tverretatlig samarbeid om kriminalitetsforebygging forutsetter samarbeid mellom aktører med ulike mandater, oppgaver, regelverk, profesjonskulturer og institusjonelle logikker.6 Dette er en styrke fordi aktørene besitter ulik kunnskap og ulike virkemidler, men det kan også skape samarbeidsproblemer. En skole, en barnevernstjeneste, en helsetjeneste, Nav, politiet, konfliktrådet og kriminalomsorgen kan forstå den samme bekymringen forskjellig og vektlegge ulike hensyn. Det som for én aktør fremstår som et hjelpe- eller omsorgsbehov, kan for en annen fremstå som kriminalitetsrisiko eller behov for kontroll.

En særlig utfordring er at kriminalitetsforebyggende samarbeid ofte skjer i skjæringspunktet mellom hjelp og kontroll. Velferdstjenestene skal i hovedsak gi hjelp, omsorg, behandling, opplæring eller sosial støtte, mens politiet, PST og straffegjennomførere i større grad har oppgaver knyttet til kontroll, avdekking, avverging og samfunnsbeskyttelse. Når disse aktørene skal samarbeide i samme sak, kan det oppstå uklarhet om hva samarbeidet primært skal oppnå, hvilke hensyn som skal veie tyngst, og hvilke tiltak som er riktige.

Profesjons- og kulturforskjeller kan føre til ulik begrepsbruk og ulike forventninger til informasjonsdeling. Begreper som «risiko», «bekymring», «hjelp», «forebygging» og «nødvendig informasjon» kan forstås forskjellig av ulike samarbeidsaktører. Dersom slike forskjeller ikke håndteres åpent, kan de føre til misforståelser, gnisninger og uavklarte forventninger om hvem som skal dele informasjon, hvem som skal handle, og hvem som har ansvar for videre oppfølging.

Ekspertgruppen mener at profesjons- og kulturforskjeller er en viktig organisatorisk utfordring. Utfordringen er ikke at aktørene har ulike perspektiver, men at forskjellene ofte ikke er tilstrekkelig erkjent og håndtert. Det er behov for tydeligere rolleavklaringer mellom sektorene. Det er også behov for at det utvikles mer veiledning og støtte til aktørene som skal samarbeide. Dette omfatter blant annet etablering av felles begrepsforståelse, prosessledelse og arbeidsformer som gjør det mulig å håndtere faglig uenighet og ulike risikoforståelser på en mer systematisk måte.

8.3.5 Manglende kompetanseutvikling på flere områder

Kompetansen til de ansatte er avgjørende for kvaliteten på tverretatlig samarbeid. Mange ansatte, som utfører det daglige kriminalitetsforebyggende arbeidet, har god kompetanse, men kunnskapsinnhentingen har vist at kompetansen varierer, og at det er rom for forbedringer. Kompetanseutviklingen for aktørene som inngår i kriminalitetsforebyggende samarbeid er etter vårt syn ikke god nok, og bør styrkes.

Ekspertgruppen har erfart at forskjellige forvaltningsorganer har ulik kompetanse om hverandres ansvar, regelverk og behov. Det mangler felles forståelse for hva som er nødvendig informasjon for å kunne forebygge, og om regelverket om informasjonsdeling. Det er et behov for å utvikle felles språk og fenomenforståelse. Et slikt felles språk og felles fenomenforståelse handler om å vite hva man skal se etter, hvilken informasjon man kan dele og når.

Den varierende kunnskapen om andre forvaltningsorganers ansvar og oppgaver har sammenheng med at sektorene har lite opplæring i regelverk, særlig knyttet til avvergingsplikten og andre opplysningsplikter. Innspillsaktører har gitt eksempler der de vurderer å melde bekymring, men er usikre på om de har lov til å gjøre det. Flere yrkesutøvere forteller om usikkerhet og frykt for å gjøre feil. Det er behov for å trygge de ansatte i førstelinjen gjennom økt og bedre opplæring.

Det er et problem at fenomen- og kulturkompetansen er sprikende blant ansatte. Kunnskapsinnhentingen viser at ansatte har varierende kompetanse på flere områder. Dette gjelder blant annet evnen til å identifisere risikofaktorer for vold og overgrep i nære relasjoner. Det gjelder også hvilke hensyn som bør tas i oppfølgingen og iverksettelsen av tiltak når voldsutøvelsen skjer mellom personer som lever sammen. Tilsvarende problemer knyttet til fenomenkompetanse foreligger ved forebygging av voldelig ekstremisme. For begge områdene er kunnskapen om å vurdere bekymring og risiko varierende.

Manglende kulturkompetanse og kultursensitivitet kan være en utfordring i kriminalitetsforebyggende samarbeid. Kompetanse om kultur, språk, religion, familie- og æresnormer kan ha betydning for hvordan bekymringer forstås og følges opp. Manglende kompetanse kan gjøre det vanskelig å skille mellom forhold som faktisk gir grunn til bekymring, og forhold som først og fremst handler om ulikhet i språk, kultur, uttrykksform eller familieliv. Risikoen her er todelt: Aktørene kan overse alvorlige forhold fordi de forklares som «kultur», eller de kan tolke alminnelige kulturelle, religiøse eller familiære uttrykk som tegn på risiko. Begge deler kan føre til feil tiltak, svekket tillit og dårligere grunnlag for samarbeid med personen og familien det gjelder. Økt fenomen- og kulturkompetanse vil kunne bidra til bedre og mer effektiv forebygging.

Samarbeidskompetansen hos ansatte i de involverte tjenestene er varierende. Det er et problem fordi de som samarbeider for å forebygge kriminalitet har ulike mandater, oppgaver og tilnærminger. Det er et behov for å forbedre kompetansen til å håndtere faglige uenigheter. Det vil kunne føre til at de ulike faglige perspektivene blir utnyttet, i stedet for at uenigheter blir sett på som et problem. I tillegg trengs det å styrke kompetansen i prosess- og møteledelse, for å sikre at ulike faglige perspektiver kommer frem og håndteres på en god måte.

Samlet sett er kompetansebygging avgjørende for at tverretatlig kriminalitetsforebyggende samarbeid skal bli forsvarlig, treffsikkert og likere på tvers av kommuner og statlige aktører. Aktørene trenger både kunnskap om kriminalitetsområdene, regelverket og hverandres roller.

8.3.6 Manglende felles arbeidsmetoder for risikovurderinger, tiltaksutvikling og evaluering

En sentral utfordring i tverretatlig kriminalitetsforebyggende samarbeid er at det mangler en felles arbeidsmetodikk. Det gjelder både hvordan bekymringer skal vurderes, hvordan vurderingen skal følges opp med konkrete tiltak og evaluering av iverksatte tiltak på tvers av ulike aktører. Utfordringen handler overordnet om et fravær av en felles struktur for å gå fra bekymring til vurdering, fra vurdering til tiltak og fra tiltak til systematisk oppfølging.

Flere tidligere utredninger har pekt på utfordringer knyttet til risikovurderinger.7 Det gjelder både manglende felles risikovurderingsverktøy og manglende bruk av verktøy som allerede finnes. Utfordringen kan ikke løses ved å innføre enkeltstående verktøy alene. Risikovurderinger må inngå i en bredere arbeidsform. Denne må sikre at relevant informasjon bringes inn, at ulike faglige perspektiver vurderes samlet og at uenighet synliggjøres. Vurderingene må også lede til konkrete beslutninger.

I dag gjøres slike vurderinger i varierende grad i fellesskap på tvers av samarbeidsaktørene. Ulike organer kan sitte med hver sin del av informasjonen og gjøre egne vurderinger ut fra egne mandater, uten at det etableres en felles situasjonsforståelse på tvers. Det kan føre til at risikoen undervurderes fordi ingen ser helheten, eller at risikoen overvurderes fordi enkeltopplysninger får for stor vekt. Manglende felles metodikk kan bidra til å gjøre det uklart hva som er kjent, hva som er antatt, hva som er usikkert og hva som må avklares før det tas beslutninger.

Ekspertgruppen mener at det ofte er en svak kobling mellom vurderinger og tiltak. Tverretatlige møter kan bli arenaer for bekymringsdeling og informasjonsutveksling uten at bekymringene omsettes i beslutninger, ansvar og oppfølging. Når flere aktører deltar, kan det oppstå uklarhet om hvem som skal gjøre hva, hvem som har ansvar for koordinering, og hvordan tiltakene skal følges opp. Dette svekker muligheten for at informasjonsdeling faktisk fører til hjelp, beskyttelse eller redusert risiko.

Det er også behov for en arbeidsmetodikk som hjelper aktørene med å balansere hjelp og kontroll. Kriminalitetsforebyggende tiltak kan parallelt både handle om å beskytte andre, redusere risiko, gi hjelp, bygge relasjoner, styrke omsorgsbetingelser og sette grenser. I praksis kan det være krevende å avgjøre når saken bør håndteres gjennom hjelp og frivillig oppfølging. Det kan også være vanskelig å vurdere når det er behov for sterkere kontroll- eller beskyttelsestiltak. Samtidig må disse hensynene kombineres uten at tilliten til statlige og kommunale aktører svekkes unødvendig.

Det er også for lite systematikk i evalueringen av om tiltakene faktisk virker. I komplekse saker kan risikobildet endre seg raskt. Tiltak som fremstår riktige på ett tidspunkt, kan bli utilstrekkelige, uvirksomme eller uheldige senere. Det er derfor behov for arbeidsformer som sikrer jevnlig revurdering av risiko, behov og tiltak.

Ekspertgruppen mener på denne bakgrunn at manglende felles arbeidsmetodikk er en selvstendig samarbeidsutfordring. Det er behov for nasjonale føringer som støtter en mer enhetlig og etterprøvbar arbeidsform på tvers av aktører og kriminalitetsområder. Slike føringer bør ikke erstatte faglig skjønn eller lokal tilpasning. De bør gi kommuner og statlige aktører en felles grunnstruktur. Denne bør omfatte situasjonsforståelse, risikovurdering, håndtering av faglig uenighet, beslutninger om tiltak, ansvarsplassering og evaluering. Dette omtales nærmere i kapittel 11.

9 Vurdering av behovet for regelverksendringer

9.1 Innledning

I det følgende vil ekspertgruppen i punkt 9.2 utrede fire overordnede alternativer for hvordan de identifiserte rettslige hindrene for deling av personopplysninger og taushetsbelagte opplysninger i kriminalitetsforebyggende samarbeid kan håndteres.8

Alternativene vurderes etter om de gir tilstrekkelig klarhet og forutberegnelighet for den enkelte, om de oppfyller kravene etter Grunnloven, EMK og personvernforordningen, om de gir et praktisk anvendelig handlingsrom for forvaltningsorganer som samarbeider om kriminalitetsforebygging og om de ivaretar hensynet til tillit og medvirkning.

Det første alternativet er et nullalternativ som innebærer at det ikke gjøres endringer i gjeldende rett. Nullalternativet fungerer som et sammenligningsgrunnlag for å vurdere virkningene av mulige endringer i gjeldende rett. I nullalternativet tas det kun med tiltak som er vedtatt eller har fått bevilget midler fra Stortinget.

Det andre alternativet er å innføre en regel i forvaltningsloven om at forvaltningsorganer kan dele taushetsbelagte opplysninger seg imellom av hensyn til mottakerorganets oppgaver.

Det tredje alternativet er å avskaffe taushetsplikten mellom ansatte i ulike forvaltningsorganer, slik at taushetsplikten ikke gjelder innad mellom forvaltningsorganer, men kun utad mot andre.

Det fjerde alternativet er å vedta et nytt unntak fra taushetsplikten som også skal være behandlingsgrunnlag for behandling av personopplysninger når det er nødvendig og forholdsmessig for et konkret angitt forebyggingsformål.

Ekspertgruppen anbefaler det siste alternativet, å vedta en ny hjemmel for nødvendig og forholdsmessig informasjonsdeling mellom forvaltningsorganer.

I punkt 9.3 vurderes prinsipielle spørsmål som en ny lovhjemmel reiser, og i punkt 9.4 vurderes positive og negative virkninger for berørte enkeltpersoner og statlig og kommunal forvaltning med en slik hjemmel.

Til slutt i kapittelet analyseres i punkt 9.5 hvordan en ny informasjonsdelingshjemmel bør innføres i norsk rett. Det vurderes om regelendringen bør innføres gjennom forskrift eller lov, om endringen bør innføres i eksisterende lover eller om det bør vedtas en ny lov.

9.2 Vurdering av alternative løsninger

9.2.1 Alternativ 1: nullalternativet

Ekspertgruppen har identifisert at nåværende informasjonsdelingspraksis med utstrakt bruk av samtykke etter forvaltningsloven som hjemmel for informasjonsdeling for forebygging av kriminalitet som begås av barn og unge, vold og overgrep i nære relasjoner og voldelig ekstremisme, ikke er i tråd med personvernforordningens presumsjon om at offentlige myndigheter ikke kan bruke samtykke som behandlingsgrunnlag.9 I mange tilfeller vil delingspraksisen på grunnlag av samtykke ikke oppfylle personvernforordningens frivillighetsvilkår. Lovgiver har avgjort at et samtykke etter forvaltningsloven må oppfylle kravene etter personvernforordningen.10 Etter personopplysningsloven § 2 fjerde ledd og EØS-loven § 2 må bestemmelser i personvernforordningen som er i konflikt med annen lov som regulerer samme forhold, gis forrang.

Nullalternativet innebærer enten at dagens praksis fortsetter med høy risiko for deling uten tilstrekkelig behandlingsgrunnlag, eller at praksis endres i tråd med ekspertgruppens rettslige vurdering. Det vil i så fall bety vesentlig mindre informasjonsdeling enn i dag. Uten nye hjemler vil informasjonsdelingen mellom forvaltningsorganer for å forebygge kriminalitet måtte reduseres sammenlignet med dagens praksis.

Nullalternativet vil i realiteten innebære en betydelig risiko for mindre tverretatlig informasjonsdeling for å forebygge kriminalitet enn i dag. Konsekvensene vil mest sannsynlig være at færre personer i målgruppen får et helhetlig og koordinert tjenestetilbud. I mange tilfeller vil bekymringer først vil bli delt når vilkårene for deling etter opplysningspliktregler som blant annet avvergingsplikten i straffeloven § 196 er oppfylt. Det vil føre til at tjenestene får et svakere informasjonsgrunnlag for å beslutte forebyggende tiltak enn i dag. Nullalternativet vil også kunne føre til dårligere samarbeidsklima i tverretatlige samarbeid for kriminalitetsforebygging.

Nullalternativet vil i tillegg til dette kunne utfordre Norges folkerettslige forpliktelser etter EMK artikkel 2, 3 og 8 samt Istanbulkonvensjonen.11

Ekspertgruppen har på denne bakgrunn kommet til at nullalternativet verken vil oppfylle ekspertgruppens mandat eller være en hensiktsmessig løsning.

9.2.2 Alternativ 2: deling av hensyn til mottakerorganets oppgaver etter forvaltningsloven

En mulig løsning vil være å innføre en hjemmel i forvaltningsloven som gir forvaltningsorganer adgang til å dele informasjon når det er nødvendig av hensyn til mottakerorganets utførelse av sine oppgaver, ikke bare av hensyn til avgiverorganets oppgaver. En slik hjemmel ble foreslått av forvaltningslovutvalget,12 men ble ikke vedtatt. Forvaltningslovutvalget begrunnet forslaget med at reglene om unntak fra taushetsplikten ble oppfattet som vanskelig tilgjengelig, og at det var grunn til å tro at regelutformingen i seg selv kunne utgjøre et hinder for å dele opplysninger.13 Utvalget vektla også at forvaltningens utførelse av sine oppgaver har blitt endret, og at utviklingen har gått i retning av utstrakt oppgavedeling på tvers av organer.

Et klart flertall av høringsinstansene var positive til forvaltningslovutvalgets forslag. Høringsinstansene som ikke støttet forslaget, vektla at delingsadgangen av hensyn til mottakerorganets oppgaver innebar mindre beskyttelse av den enkeltes personvern, og at dette kunne gå utover tilliten til forvaltningen.

Bakgrunnen for at forvaltningslovutvalgets forslag ikke ble vedtatt, var at Justis- og beredskapsdepartementet konkluderte med at den foreslåtte utvidelsen av delingsadgangen ville utgjøre «et betydelig inngrep i retten til privatlivet».14 Departementet mente også at en slik regel ville utgjøre et for stort inngrep i formålsbegrensningsprinsippet i personvernforordningen og ikke ville gi tilstrekkelige garantier etter personvernforordningen artikkel 9 nr. 2 bokstav g). Forslaget ville også kunne skape utfordringer der avgiverorganet er gitt hjemmel til å innhente flere opplysninger enn mottakerorganet. For det tilfellet at det var behov for en mer vidtrekkende delingsadgang, anbefalte departementet at dette ble vurdert spesifikt i en egen lov eller forskrift. En slik lov måtte oppgi hvilke konkrete typer personopplysninger som skal kunne deles for et gitt formål, og i hvilke tilfeller og til hvem de skal kunne deles med.

Ekspertgruppen har vurdert en tilsvarende regel som i forvaltningslovutvalgets NOU, men har kommet til at en slik regel ville gå lenger enn nødvendig, sett hen til ekspertgruppens mandat. Ekspertgruppens kunnskapsinnhenting har underbygget at ulike forvaltningsorganer har til dels uklart definerte oppgaver innenfor individrettet forebygging av kriminalitet. En regel som foreslått i NOU 2019: 5 ville risikere å åpne for et større inngrep i personvernet enn nødvendig for forebyggingsformålet. Regelen vil fortsatt kunne gi en uklar rettsstilling vedrørende i hvilke tilfeller den åpner for informasjonsdeling for å forebygge kriminalitet. Videre vurderer ekspertgruppen at en slik regel ville vært et for stort inngrep i formålsbegrensningsprinsippet i personvernforordningen. På denne bakgrunn vurderer ekspertgruppen dette alternativet som mindre egnet for å oppnå formålet om informasjonsdeling for individrettet forebygging.

9.2.3 Alternativ 3: avskaffe taushetsplikten mellom ansatte i ulike forvaltningsorganer

En mulig løsning vil være å avskaffe taushetsplikten mellom ansatte i ulike forvaltningsorganer. Det vil si at taushetsplikten kun gjelder utad mot uvedkommende utenfor forvaltningen, men ikke innad mellom forvaltningsorganer. Det er mulig å se for seg en slik hovedregel, og at det gis relevante unntak fra hovedregelen når det er nødvendig av hensyn til den enkeltes personvern.

En slik løsning vil innebære et markant brudd med norsk forvaltningsrettslig tradisjon. Lovgiver har innført ulike samordnings- og samarbeidsforpliktelser som til en viss grad har bidratt til å utviske skillene mellom forvaltningsorganer. Ulike forvaltningsorganer har imidlertid hver sine selvstendige og ulike mandat, formål og oppgaver. Det endres ikke av at det på mange områder er overlapp mellom ansvarsområder og behov for, og forpliktelser til, samhandling. Dersom utgangspunktet skulle være adgang til fri deling mellom ulike forvaltningsorganer, vil det føre til at opplysninger om personlige forhold i større utstrekning kan bli benyttet til helt andre forhold enn formålet de ble innhentet for. Taushetsplikten mellom ansatte i ulike forvaltningsorganer bidrar til å verne om den enkeltes integritet, til å gi en følelse av kontroll over egne personopplysninger og til å forhindre misbruk av personopplysninger.

Selv om det skulle bli vedtatt at taushetsplikten ikke gjelder mellom ansatte i ulike forvaltningsorganer, vil personvernforordningen, EMK artikkel 8 og Grunnloven § 102 stille krav til et klart rettsgrunnlag for deling av personopplysninger. Et slikt rettsgrunnlag må være formålsavgrenset, begrenset til det som er nødvendig og være forutberegnelig for berørte enkeltpersoner. Ekspertgruppen vurderer at alternativet med å fjerne taushetsplikten mellom ansatte i offentlige organer vil kunne utgjøre et unntak fra taushetsplikten, men ikke nødvendigvis gi et tilstrekkelig behandlingsgrunnlag for å dele personopplysninger mellom forvaltningsorganer.

Ekspertgruppen mener at taushetsplikten har en klar funksjon og et klart formål også mellom ansatte i ulike forvaltningsorganer. Det vil eksempelvis oppleves mer inngripende at syv personer i to ulike forvaltningsorganer har informasjon om personlige forhold, sammenlignet med at en saksbehandler i ett forvaltningsorgan sitter på informasjonen. Deling av taushetsbelagte opplysninger til et annet forvaltningsorgan vil også øke risikoen for misbruk av informasjonen og øke risikoen for at informasjon kommer på avveier. Dette utgangspunktet vil gjelde uavhengig av om de ansatte hos forvaltningsorganet som mottar informasjonen har taushetsplikt overfor personer utenfor forvaltningen.

Ekspertgruppen har kommet til at en løsning der taushetsplikten oppheves mellom forvaltningsorganer, vil gi mer deling av informasjon, også for andre formål enn formålene i ekspertgruppens utredningsmandat. Ekspertgruppen anbefaler derfor at utgangspunktet med fortsatt taushetsplikt mellom offentlige ansatte i ulike forvaltningsorganer opprettholdes.

9.2.4 Alternativ 4: ny hjemmel for nødvendig og forholdsmessig informasjonsdeling

Det fjerde alternativet som ekspertgruppen har vurdert, er at det vedtas en ny informasjonsdelingshjemmel som skal gjelde mellom forvaltningsorganer og ha som formål å forebygge nærmere angitt kriminalitet. Forutsetningen er at en slik hjemmel må avgrense delingsadgangen til konkrete angitte formål og oppstille krav om at deling bare kan skje der det er nødvendig og forholdsmessig.

Nye unntak fra taushetsplikten er et viktig prinsipielt spørsmål. Ved spørsmålet om personopplysninger skal deles, har ekspertgruppen veid hensynet til effektivt vern av andres menneskerettigheter og samfunnsinteressen opp mot hensynet til den enkeltes personlige integritet. Den enkeltes tillit til det offentlige og hjelpetjenestene er også et sentralt hensyn ved vurderingen av å innføre nye unntak fra taushetsplikten.

Taushetsplikten er ikke absolutt etter gjeldende rett. Det finnes flere unntak. Når lovgiver har vedtatt nye samarbeids- og samordningsplikter, har ulike forvaltningsorganer fått et press på seg til å samordne innsatsen, uten at det har blitt vedtatt nye unntak fra taushetsplikten og rettsgrunnlag for å dele personopplysninger. Til tross for at det finnes flere unntak fra taushetsplikten i dag, mener ekspertgruppen at det er behov for regler som gir forvaltningsorganer en klarere og mer forutberegnelig adgang til å utveksle taushetsbelagte opplysninger og personopplysninger for å forebygge kriminalitet som begås av barn og unge, vold og overgrep i nære relasjoner og voldelig ekstremisme.

En rekke offentlige utredninger har tidligere påpekt at taushetspliktregelverket er et reelt hinder for informasjonsdeling i kriminalitetsforebyggende arbeid. Behovet for en ny hjemmel forsterkes av ekspertgruppens konklusjon om at informasjonsdeling basert på samtykke i kriminalitetsforebyggende samarbeid som klart utgangspunkt ikke oppfyller personvernforordningens frivillighetsvilkår.

Ekspertgruppen mener, som nærmere omtalt i kapittel 8 ovenfor, at dagens rettslige rammer for informasjonsdeling verken har tilstrekkelig klarhet eller gir tilstrekkelig forutberegnelighet for berørte enkeltpersoner eller praktisk handlingsrom for forvaltningen. Det fører i praksis til at det enten deles for lite informasjon for sent for å forebygge kriminalitet, eller at det deles for mye informasjon på ikke-tilstrekkelige rettslige grunnlag. Dagens situasjon øker risikoen både for svikt i forebyggingen og for uforholdsmessige inngrep i personvernet. Det vises til kapittel 3.7 for en gjennomgang av problemene med dagens regelverk og praktiseringen av det. Ekspertgruppen mener at en ny informasjonsdelingshjemmel er nødvendig for at det i tilstrekkelig grad skal være adgang til nødvendig informasjonsdeling for å forebygge kriminalitet, samtidig som personvernet til den enkelte ivaretas.

9.2.5 Konklusjon

Ekspertgruppen har etter dette kommet til at det best egnede alternativet for å håndtere de identifiserte rettslige hindrene for informasjonsdeling i kriminalitetsforebyggende samarbeid er at det innføres en ny hjemmel for deling av personopplysninger og taushetspliktunntak.

Grunnloven § 102, EMK artikkel 8 og personvernforordningen stiller krav om at slik behandling av personopplysninger kun kan skje når det er nødvendig og forholdsmessig. Ekspertgruppen har kommet til at en ny hjemmel for informasjonsdeling er den best egnede måten å etterleve kravene etter Grunnloven, EMK og personvernforordningen på. Den nye hjemmelen må inneholde vilkår som sørger for at informasjonsdeling kun skjer når det er nødvendig og forholdsmessig sett hen til forebyggingsformålet.

Målet med en ny hjemmel må være å etablere en rettsregel som gir et tydeligere juridisk rammeverk for deling. Den må gi bedre veiledning for de konkrete avveiningene som skal gjøres i praksis mellom behovet for å dele informasjon for å forebygge kriminalitet, og ivaretakelsen av den enkeltes rett til privatliv og personvern. Ekspertgruppen mener, på grunnlag av kunnskapsinnhentingen, at det i dagens praksis noen ganger deles mer og andre ganger mindre informasjon enn det avveiningen mellom hensynene skulle tilsi. En ny hjemmel må bidra til at informasjonsdelingen skal være på «riktig nivå», og at den skal skje innenfor en lovlig ramme.

9.3 Prinsipielle spørsmål

Det følger av utredningsinstruksens punkt 2-1 spørsmål nr. 3 at utredningen skal gi svar på hvilke prinsipielle spørsmål et tiltak som vurderes reiser.

Informasjonsdeling i form av unntak fra taushetsplikten og et rettsgrunnlag for behandling av personopplysninger vil reise flere prinsipielle spørsmål som må identifiseres, vurderes og avveies.

Utredningen av menneskerettslige og folkerettslige forpliktelser i kapittel 3 avklarte at Norges folkerettslige forpliktelser til en viss grad står i et innbyrdes spenningsforhold. På den ene siden krever Norges folkerettslige forpliktelser etter EMK artikkel 2, 3 og 8, tolket i samsvar med Istanbulkonvensjonen, at Norge må gjøre mer for å forebygge alvorlig kriminalitet. På den andre siden krever andre forpliktelser etter EMK artikkel 8 og EØS-avtalen at Norge beskytter den enkeltes privatliv og personvern, og kun griper inn i dette rettighetsvernet når det følger av lov, og at inngrepet er egnet til å oppnå et legitimt formål og er forholdsmessig. Dette spenningsforholdet er utredet i utredningens kapittel 3. Det er likevel viktig å fremheve de prinsipielle aspektene rundt Norges folkerettslige, menneskerettslige og EØS-rettslige forpliktelser. De ulike forpliktelsene må ivaretas og harmoniseres i utformingen av en ny hjemmel.

Et viktig prinsipielt spørsmål er i hvilken grad en ny hjemmel som gir adgang til informasjonsdeling fra velferdstjenester til politiet, kan innebære en risiko for at velferdstjenester blir oppfattet som politiets «forlengede arm». Det kan være en risiko for at velferdstjenester blir oppfattet å ha et kontrollperspektiv fremfor et hjelpeperspektiv når de deler informasjon med formål å forebygge kriminalitet. Ekspertgruppen mener at dette er en prinsipiell problemstilling som må håndteres konkret i utformingen av en informasjonsdelingshjemmel.

Problemstillingen er tilknyttet den nære sammenhengen mellom hjelpe- og kontrollperspektivet i norsk kriminalitetsforebygging.15 Selv om velferdstjenester først og fremst skal hjelpe innbyggere ut av et liv i kriminalitet, er det ikke sikkert at den enkelte alltid oppfatter det slik. Forebyggende tiltak kan bli oppfattet som inngripende paternalistiske tvangsinngrep, selv om de gjennomføres i beste hensikt.

En rekke velferdstjenester har i dag tilgang til ulike hjelpetiltak med kriminalitetsforebyggende virkning. Dette er, som det fremgår i kapittel 2 og 4, et sentralt trekk med hvordan kriminalitetsforebyggingen er lagt opp i Norge. Politiet har forebygging av kriminalitet som en lovpålagt oppgave, men har først og fremst tilgang til straffeprosessuelle tiltak som hindrer ny kriminalitet ved innlåsing, for eksempel ved varetektsfengsling, eller andre inngripende tiltak som besøksforbud eller voldsalarm. Velferdstjenestene har i større grad tilgang på hjelpetiltak med langvarig kriminalitetsforebyggende effekt som gir større potensiale for reell endring. I dag har velferdstjenestene mulighet til å motta informasjon fra politiet i medhold av politiregisterloven § 27 fjerde ledd. Formålet med en ny lovhjemmel er ikke først og fremst at informasjonsflyten skal gå fra velferdstjenestene til politiet. Forslaget skal gjøre det mulig for forvaltningsorganer og velferdstjenester å dele informasjon seg imellom, men også med politiet når det er nødvendig og forholdsmessig for å forebygge konkrete straffbare handlinger. Ekspertgruppen har vært oppmerksom på mulige utilsiktede effekter av informasjonsdeling fra velferdstjenester til politiet, og har hatt som mål å redusere disse mest mulig ved å sette klare vilkår for når informasjonsdeling kan skje.

Et prinsipielt spørsmål i et liberalt demokrati er hvilke opplysninger som skal tilfalle politiet og sikkerhetstjenesten. Dette kommer særlig på spissen innen forebygging av voldelig ekstremisme. I et liberalt demokrati er det lov å ha ekstremistiske holdninger. Likevel vet vi at mange av bekymringene som meldes til politiet og PST, bunner i personers holdninger og uttalelser. Av alle som havner i politiets søkelys for ekstreme holdninger og synspunkter, vil en god del aldri komme til å begå ekstremistisk vold. Blant annet vil vilkår om graden av bekymring som må foreligge for at det skal kunne deles, og den nærmere avgrensningen av forebyggingsformålene, være sentrale virkemidler for å redusere denne risikoen.

En prinsipiell utfordring er at virkningen av forebygging er vanskelig å forutsi, måle og konkretisere. Vellykket forebygging vil enten innebære at kriminaliteten som skal forebygges, ikke blir begått, eller at den blir mindre omfattende eller mindre alvorlig enn den ellers ville ha blitt. Det er ikke mulig å vite sikkert hva som ville ha blitt den alternative utviklingen dersom forebyggingstiltak ikke hadde blitt iverksatt i den enkelte sak. Hvis det vedtas en ny hjemmel for å dele personopplysninger og taushetspliktige opplysninger for å forebygge bestemte former for kriminalitet, så må det forventes at det deles opplysninger også i en del saker der forebyggingen ikke gir ønsket effekt. Det er altså risiko for at informasjonsdeling fører til et inngrep i den enkeltes privatliv uten at det legitime formålet med informasjonsdelingen og forebyggingen oppnås. Det er ikke mulig å unngå denne risikoen helt om det skal være informasjonsdelingsadgang mellom ulike offentlige organer for å forebygge kriminalitet. Forutsetningen for å vedta en ny hjemmel må være at den forventede positive effekten i saker der forebyggingen lykkes, veier tyngre enn at det skjer inngrep i privatlivet også i noen saker der forebyggingseffekten ikke inntreffer. Risikoen for inngrep i privatlivet som ikke gir ønsket effekt, må søkes redusert gjennom vilkårene som stilles for å kunne dele opplysninger. Blant annet vil vilkår om graden av bekymring som må foreligge for at det skal kunne deles, og den nærmere avgrensningen av forebyggingsformålene, være sentrale virkemidler for å redusere denne risikoen.

En annen viktig prinsipiell vurdering er om en ny hjemmel for informasjonsdeling vil kunne føre til at utsatte personer i mindre grad oppsøker hjelp. Dersom personer i målgruppen unngår å oppsøke hjelpetjenester i frykt for at opplysninger om dem kan bli delt, er det mulig å se for seg at det samlet sett vil kunne gi dårligere kriminalitetsforebygging. Det kan eksempelvis tenkes at en behandler ikke kommer i posisjon til å hjelpe en person med å dempe en atferd som kan føre til farlige situasjoner. Ekspertgruppen har vært særlig oppmerksom på dette spørsmålet i kunnskapsinnhentingen. Det er ikke mulig fullt ut å kartlegge eller måle risikoen for at en ny hjemmel for informasjonsdeling kan føre til at folk unngår hjelpeapparatet i større utstrekning enn i dag. Et flertall av de ekspertgruppen har møtt som har egenerfaring fra kriminalitet, har fremhevet viktigheten av involvering og medvirkning og at informasjonsdeling ikke skjer uten at den berørte enkeltpersonen vet om det. Ekspertgruppen mener at risikoen for at folk i målgruppen kan unngå å oppsøke hjelp kan reduseres gjennom at det stilles krav som sikrer reell medvirkning fra den berørte før det eventuelt deles informasjon.

En beslektet prinsipiell problemstilling er om en ny hjemmel for informasjonsdeling for å forebygge kriminalitet vil kunne redusere tilliten til myndighetene, og om den eventuelt kan medføre risiko for at samfunnet vårt går i en retning der innbyggerne får en opplevelse av økt sosial kontroll og overvåkning. Noen av personene med egenerfaring som ekspertgruppen har møtt, har fremhevet at de har lav tillit til myndighetene. Spesielt har personer fra minoritetsgrupper som har tidligere erfaring med myndighetsinitiert diskriminering, fortalt om manglende tillit. Ekspertgruppen mener at også slike tillitsaspekter underbygger at deling av taushetsbelagte opplysninger og personopplysninger i størst mulig grad må skje etter medvirkning fra den opplysningen gjelder. Innretningen av de øvrige vilkårene som må oppstilles for at det skal kunne deles informasjon, vil også ha stor betydning for i hvilken grad tilliten kan ivaretas. Hvis deling i en konkret sak vil gå ut over tilliten som en person har til et forvaltningsorgan, vil det være et moment som taler mot at det vil være forholdsmessig å dele informasjon i saken. Hensynet til å opprettholde tillit i samfunnet generelt og hos utsatte enkeltpersoner spesielt, må tillegges vekt både ved utformingen av en delingshjemmel og i den konkrete saken der hjemmelen eventuelt skal anvendes.

En annen problemstilling av prinsipiell karakter, er at en ny hjemmel for informasjonsdeling alltid vil komme med en iboende misbruksrisiko. Risikoen for misbruk knytter seg til at loven kan bli benyttet til å dele informasjon utover det den gir grunnlag for. Det er en viktig prinsipiell avveining at en eventuell informasjonsdelingsadgang må utformes slik at misbruksrisikoen reduseres så mye som mulig. En slik risiko kan ikke fjernes fullt ut, men den kan reduseres gjennom presise formålsavgrensninger, spesifikke vilkår for deling og krav til notoritet. Krav om konkret begrunnet bekymring, nødvendighet, forholdsmessighet, reell medvirkning, notoritet og avgrenset mottakerkrets er sentrale rettssikkerhetsgarantier i flertallets lovforslag, se kapittel 10, 15 og 16.

Ekspertgruppen har i dette kapittelet fremhevet sentrale prinsipielle spørsmål som en ny informasjonsdelingshjemmel reiser. Det drøftes også prinsipielle spørsmål i kapittel 10, de konkrete vurderingene til ekspertgruppens flertall knyttet til en ny lov som åpner for deling av personopplysninger og taushetsbelagte opplysninger, fremgår. Det vises videre til kapittel 12, som vurderer konsekvensene lovforslaget vil ha for personvernet.

9.4 Positive og negative virkninger

9.4.1 Positive og negative virkninger for berørte enkeltpersoner

Ekspertgruppen har i en egen personvernkonsekvensanalyse identifisert virkningene av en ny informasjonsdelingshjemmel i form av risiko for vernet om den enkeltes rett til personvern.16 Det vises til denne analysen for en redegjørelse for personvernkonsekvensene.

Positive og negative virkninger av ekspertgruppens lovforslag vil først og fremst berøre personer i målgruppen som det er en risiko for at kan begå kriminalitet i barne- og ungdomsårene, som utsetter noen i en nær relasjon for vold og overgrep eller blir utsatt for dette eller som kan begå eller bidra til voldelig ekstremisme. I tillegg vil personopplysninger om personer i nær tilknytning til personer i målgruppen kunne få delt taushetsbelagte opplysninger og personopplysninger om seg. Det kan typisk være personer i familie, vennskaps eller bekjentskapsforhold med den det gjelder, forutsatt at det er nødvendig og forholdsmessig å dele slike opplysninger.

En positiv virkning for berørte enkeltpersoner er at straffbare handlinger i større grad kan bli forebygget før de skjer. Det vil være positivt for både den potensielle gjerningspersonen og for personer som unngår å bli utsatt for vold og annen integritetskrenkende kriminalitet. Forebygging av kriminalitet som begås av barn og unge, vold og overgrep i nære relasjoner og voldelig ekstremisme vil også kunne medføre sparte menneskeliv. Videre vil loven kunne føre til bedre rettssikkerhet fordi deling flyttes fra en gråsone til klarere hjemmel, fordi loven kan føre til bedre mulighet for medvirkning og underretning enn dagens praksis med samtykke og gi en klarere avgrensning av hvilke opplysninger som kan og ikke kan deles.

Lovforslaget til ekspertgruppens flertall har direkte betydning for barn fordi de er en del av målgruppen for informasjonsdeling. Tidlig innsats for å forebygge at barn og unge begår kriminalitet og kommer inn i en negativ utvikling, forventes å være en positiv virkning av lovforslaget.

Mulige negative virkninger for berørte enkeltpersoner er blant annet at risikoen for at informasjonsdelingsadgangen blir misbrukt av offentlige ansatte til formål som hjemmelen ikke åpner for. Slikt misbruk vil være ulovlig og medføre unødvendige og uforholdsmessige inngrep i den enkeltes rett til privatliv og personvern. Lovforslaget, som fremgår i kapittel 16, har flere mekanismer for å redusere misbruksrisikoen. Mekanismene inkluderer en rett til reell medvirkning, plikt til etterfølgende underretning, en rett til at informasjonsdelingen kun skal skje når det er nødvendig og forholdsmessig og bare mellom en begrenset krets av forvaltningsorganer som har taushetsplikt. Hvilke personopplysninger og særlige kategorier av personopplysninger som kan deles, er også uttømmende opplistet i lovforslaget.

Det å få taushetsbelagte personopplysninger om seg selv delt mellom ulike forvaltningsorganer kan også tenkes å føre med seg stigma og en følelse av at staten har stemplet deg som en mulig kriminell. Dette stigmaet kan i sin ytterste konsekvens medføre at informasjonsdelingen fører folk inn i kriminalitet. Personer som føler seg stemplet som kriminelle, kan tenkes å begå kriminalitet på grunn av stigmaet eller følelsen av umyndiggjøring som informasjonsdelingen medfører. En annen identifisert negativ virkning for berørte enkeltpersoner er knyttet til at regelendringen kan gi en følelse av redusert kontroll over eget liv. Deling av ellers taushetsbelagte opplysninger kan føre til at enkeltpersoner opplever redusert autonomi. En måte å redusere denne negative virkningen på er retten til reell medvirkning, som er foreslått i lovforslaget § 5. Når berørte enkeltpersoner har rett til å komme med synspunkter, som forvaltningsorganet skal vektlegge i vurderingen av om informasjonen skal deles, kan denne følelsen reduseres til et akseptabelt nivå.

Det kan også være en negativ virkning med en ny hjemmel at den potensielt kan føre til redusert tillit til det offentlige og økt frykt for hjelpeapparatet. Mange berørte personer i målgruppene har allerede lav tillit til det offentlige. En ny hjemmel, som i en del tilfeller kan gi økt informasjonsdeling mellom forvaltningsorganer, kan føre til at ulike velferdstjenester i større grad oppleves som politiets, og eventuelt også barnevernets, «forlengede arm». Det er en reell problemstilling at deler av befolkningen, særlig personer i minoritetsgrupper, ikke har tillit til at barnevernet har som mål å hjelpe familiene og barna. Særlig har dette blitt aktualisert i etterkant av at Norge ble dømt av storkammer i EMD for å ha krenket retten til familieliv i flere barnevernssaker. Hvis en ny informasjonsdelingshjemmel reduserer tilliten til myndighetene i grupper av befolkningen eller hos enkeltpersoner, kan det føre til at noen flere personer unngår å oppsøke hjelp. Ekspertgruppen mener at slike negative virkninger for enkeltpersoner må håndteres gjennom klare vilkår i loven, men også gjennom tillitvekkende og åpen kommunikasjon fra det offentliges side. Personer i målgruppen må i det enkelte tilfellet informeres om de reelle konsekvensene av informasjonsdeling, herunder mulige tiltak de kan få tilgang til fra det offentlige. Det må gjøres på en tilgjengelig måte og på et språk de forstår.

9.4.2 Positive og negative virkninger for statlig, fylkeskommunal og kommunal forvaltning

En klar positiv virkning for statlige, fylkeskommunale og kommunale forvaltningsorganer er at flertallets lovforslag gir en langt tydeligere juridisk ramme for deling av personopplysninger og ellers taushetsbelagte opplysninger. Det vil antakelig skape større forståelse og redusere usikkerhet blant offentlig ansatte om når man kan dele taushetsbelagte opplysninger og personopplysninger med andre forvaltningsorganer. Denne tydeligheten kan både resultere i mindre ulovlig informasjonsdeling enn i dag og til at formålet med tidlig innsats for å forebygge kriminalitet blir oppfylt bedre.

En annen viktig side ved lovforslaget er at organene kan få bedre oversikt over helheten i situasjonen til enkeltpersoner i sitt forebyggingsarbeid. Lovforslaget vil kunne bidra til at ulike organer, som hver for seg sitter på en del av det totale informasjonsbildet, i felleskap kan vurdere den samlede risikoen for kriminalitet som begås av barn og unge, vold og overgrep i nære relasjoner og voldelig ekstremisme. Informasjonsdeling kan bidra til at ulike organer får et bedre beslutningsgrunnlag for å iverksette tiltak for enkeltpersoner, noe som igjen kan føre til mindre kriminalitet. Det kan være hjelpetiltak, som har mål om å styrke personens utvikling, men også kontrolltiltak for å forhindre at kriminaliteten utføres. Lovforslaget kan bidra til at organene blir i bedre stand til å avdekke, forebygge og forhindre fremtidig kriminalitet. Mindre kriminalitet vil bidra til mindre menneskelig lidelse og vil være samfunnsøkonomisk gunstig.

Flertallets lovforslag antas ikke å bidra til vesentlig økt ressursbruk for statlig, fylkeskommunal og kommunal forvaltning. I dag er samtykke det vanligste grunnlaget for deling av taushetsbelagte opplysninger mellom forvaltningsorganer for å forebygge kriminalitet. Et klarere og lettere tilgjengelig rettsgrunnlag vil kunne bidra til mer effektivt forebyggingsarbeid.

Det antas at lovforslaget vil kunne føre til en viss økning i tilsyns- og håndhevingskostnader, fordi det kunne føre til økt behandling av personopplysninger. Det vil kunne generere økt omfang av henvendelser og klager til Datatilsynet, og andre relevante tilsynsmyndigheter, som for eksempel statsforvalterne og Statens helsetilsyn. Disse økte tilsyns- og håndhevingskostnadene kan føre til behov for økte overføringer til tilsynsmyndighetene over statsbudsjettet for å sikre effektiv kontroll av etterlevelsen av personvernregelverket, sektorspesifikk lovgivning og grunnleggende rettsstatlige prinsipper.17

En negativ konsekvens av lovforslaget er at det kan føre til at ulike velferdstjenester i større grad kan tenkes å bli opplevd som «politiets forlengede arm», og at innbyggere kan få en opplevelse av økt sosial kontroll og overvåkning i samfunnet. Selv om dette er en mulig risiko, vil flertallets lovforslag føre eksisterende informasjonsdelingspraksis, som skjer i en juridisk gråsone og delvis er ulovlig, inn i lovlige rammer i tråd med menneskerettighetene og personvernforordningen. Det vil i sum føre til økt forutberegnelighet for berørte enkeltpersoner og være tillitsskapende for statlige, fylkeskommunale og kommunale forvaltningsorganer. Loven medfører ikke noen endring av statlige, fylkeskommunale og kommunale ansvarsoppgaver innenfor individrettet forebygging.

9.5 Vurdering av hvordan et nytt rettslig grunnlag for deling bør innføres i regelverket

9.5.1 Innledning

I det følgende kapittelet vurderes ulike mulige regulatoriske virkemidler for å innføre et nytt supplerende rettsgrunnlag og unntak fra taushetsplikten for informasjonsdeling mellom forvaltningsorganer for å forebygge kriminalitet innenfor områdene i mandatet. I det følgende utredes ulike alternativer for rettslige grunnlag etter personvernforordningen artikkel 6 nr. 1 bokstav e).

I punkt 9.5.2 redegjøres det kort for kravene personvernforordningen og overordnede rettighetsnormer, særlig Grunnloven og EMK, stiller til rettsgrunnlag som åpner for inngrep i privatlivet og personopplysningsvernet.

Det utredes deretter i punkt 9.5.3 til 9.5.5 tre alternative rettslige grunnlag:

• forskrift med hjemmel i forvaltningsloven § 13 g og ny forvaltningslov § 35

• endringer i eksisterende taushetspliktbestemmelser i forvaltningsloven- og i ulike sektorlover

• en ny lov om deling av personopplysninger og taushetsbelagte opplysninger for forebygging av bestemte former for kriminalitet

Ekspertgruppens konklusjon er at en ny lov er det beste alternativet for å gjennomføre endringen. Det vil gi best forutsetninger for å oppfylle kravene i overordnede rettighetsnormer og personvernforordningen. Videre er en ny lov også best egnet til å kunne oppnå formålet med informasjonsdelingen, som er individrettet kriminalitetsforebygging.

9.5.2 Krav til supplerende rettsgrunnlag

Behandling av personopplysninger vil utgjøre et inngrep i retten til privatliv og i personopplysningsvernet. Alle behandlingsgrunnlag må derfor forholde seg til kravene til inngrep etter overordnede rettighetsnormer og til de grunnleggende behandlingsprinsippene i personvernforordningen artikkel 5. Kravene til det supplerende rettsgrunnlaget i nasjonal rett etter personvernforordningen artikkel 6 nr. 1 bokstav e) følger av personvernforordningen artikkel 6 nr. 3 og behandlingsprinsippene.18

Etter personvernforordningen artikkel 6 nr. 3 må det supplerende rettsgrunnlaget i norsk rett inneholde formålet med behandlingen, og bør inneholde de generelle vilkårene for å behandle personopplysninger, hvilke typer personopplysninger som kan behandles, berørte registrerte, enhetene som personopplysninger utleveres til og formålene med dette, formålsbegrensning, lagringsperioder samt behandlingsaktiviteter og fremgangsmåter for behandling. Lagringsperioder for informasjonsdeling mellom forvaltningsorganer for å forebygge kriminalitet, vil i all hovedsak fremgå av arkivloven og arkivforskrifta.19

De grunnleggende behandlingsprinsippene i personvernforordningen artikkel 5 må sikres gjennom det supplerende rettsgrunnlaget. Formålsbegrensningsprinsippet, lagringsbegrensningsprinsippet og prinsippet om integritet og konfidensialitet fremgår delvis av kravene til rettsgrunnlaget i personvernforordningen artikkel 6 nr. 3. Det supplerende rettsgrunnlaget må også etterleve prinsippene i artikkel 5 nr. 1 bokstav a) (lovlighet, rettferdighet og åpenhet), c) (dataminimering) og d) (riktighet).

Ved behandling av særlige kategorier av personopplysninger etter personvernforordningen artikkel 9, må rettsgrunnlaget «stå i et rimelig forhold til det mål som søkes oppnådd, være forenlig med det grunnleggende innholdet i retten til vern av personopplysninger og sikre egnede og særlige tiltak for å verne den registrertes grunnleggende rettigheter og interesser», jf. artikkel 9 nr. 2 bokstav g).

Videre må et behandlingsgrunnlag oppfylle krav for inngrep i privatlivet etter Grunnloven § 102 og EMK artikkel 8 og krav etter legalitetsprinsippet i Grunnloven § 113. Etter disse bestemmelsene skal rettsgrunnlaget oppfylle krav til klarhet, nødvendighet og forholdsmessighet. Etter EMK artikkel 8 må myndighetene kunne vise til et nasjonalt rettsgrunnlag for sin myndighetsutøvelse som innebærer behandling av personopplysninger som utgjør et inngrep i EMK artikkel 8. Reglene må være så presise og forutberegnelige for innbyggeren som forholdene tillater. Staten må sikre at innbyggerne ikke får sine personopplysninger delt på en måte som ikke er «normally forseable».20 Selv om konvensjonen krever hjemmel i lov, utelukker ikke dette at det kan være nødvendig å foreta en tolkning for å klarlegge rekkevidden av bestemmelsen. Ordlyden skal likevel utformes på en så presis og forutberegnelig måte som forholdene tillater. Ved behandling av særlig sensitive opplysninger vil EMK stille strengere krav til klarhet for hjemmelen.

9.5.3 Valget mellom lov eller forskrift til forvaltningsloven § 13 g

9.5.3.1 Vilkår i forvaltningsloven § 13 g og den nye forvaltningsloven § 35

Det fremgår av forvaltningsloven § 13 g at kongen kan gi forskrift om at taushetsplikt etter forvaltningsloven ikke skal være til hinder for at bestemte organer kan dele opplysninger for å utføre oppgaver som er lagt til avgiver- og mottakerorganet. En slik forskrift kan etter ordlyden i forvaltningsloven § 13 g fungere både som unntak for taushetsplikten etter forvaltningsloven og som behandlingsgrunnlag for behandling av personopplysninger etter personvernforordningen artikkel 6 nr. 1 bokstav e). En rekke av forvaltningsorganene som deltar i samarbeid om kriminalitetsforebygging, vil være forvaltningsorganer underlagt forvaltningslovens taushetspliktbestemmelse eller taushetspliktbestemmelser i sektorlover som viser tilbake til forvaltningsloven, for eksempel barnevernsloven. I det følgende vil det vurderes om en forskrift etter forvaltningsloven § 13 g (ny forvaltningslov § 35) kan fungere som et unntak fra taushetsplikten og et supplerende rettsgrunnlag for informasjonsdeling for å forebygge kriminalitet innenfor kriminalitetsområdene i ekspertgruppens mandat.

En forskrift etter forvaltningsloven hjemler kun opplysningsrett, det vil si en adgang til å dele opplysninger. Det er forutsatt i forarbeidene at en slik forskrift ikke kan hjemle opplysningsplikt.21 En forskrift etter forvaltningsloven som åpner for å dele ellers taushetsbelagte opplysninger og behandle personopplysninger, kan heller ikke oppheve taushetsplikten for personer som er underlagt strengere taushetsplikt enn etter forvaltningsloven, som for eksempel taushetsplikten for helsepersonell om legems- og sykdomsforhold etter helsepersonelloven.22

Ved etablerte samarbeid mellom organer fastsetter forvaltningsloven § 13 g at en delingsforskrift kan omfatte opplysninger som etter annen lov er underlagt særlige begrensninger i adgangen til å dele opplysninger, jf. forvaltningsloven § 13 b første ledd. Innholdet i denne delen av bestemmelsen vil bli ytterligere utpenslet i punkt 9.5.3.6.

Forvaltningsloven § 13 g ble vedtatt ved endringslov 18. juni 2021 nr. 127 og fulgte opp forslaget om en utvidet delingsadgang for taushetsbelagte opplysninger i forvaltningslovsutvalgets utredning NOU 2019: 5 Ny forvaltningslov.

En tilsvarende forskriftshjemmel følger av ny forvaltningslov § 35. Den nye forvaltningsloven er vedtatt av Stortinget, men har ikke trådt i kraft. Ikrafttredelsesdatoen er per juni 2026 ikke kjent.

Realitetsforskjellen mellom det materielle innholdet i forvaltningsloven § 13 g og den nye forvaltningsloven § 35 fremgår av figur 9.1. Forskjellen er at den nye forvaltningsloven inkluderer selvstendige rettssubjekter nevnt i offentleglova § 2 første ledd bokstav c) og d) som mulige aktører i delingsforskriften. Selvstendige rettssubjekter etter offentleglova § 2 første ledd bokstav c) og d) er rettssubjekt der stat, fylkeskommuner eller kommuner har en bestemmende eierandel eller rett til å velge mer enn halvparten av medlemmene til det øverste organet, for eksempel et kommunalt foretak eller en kommunal stiftelse. Slike private selskaper er etter ekspertgruppens oppfatning ikke relevante aktører ved informasjonsdeling mellom forvaltningsorganer for å forebygge kriminalitet.

Kravene til en forskrift som kan vedtas etter forvaltningsloven og fungere som et unntak fra taushetsplikten og som et behandlingsgrunnlag etter personvernforordningen, fremstår ellers å være de samme etter gammel og ny forvaltningslov. Kravene er at forskriften avgrenses til

1. bestemte forvaltningsorganer, som

2. kan dele opplysninger for å utføre oppgaver som er lagt til avgiver- eller mottakerorganet, og

3. at slik deling ikke kan skje dersom det vil være uforholdsmessig for den opplysningen gjelder.

9.5.3.2 Vilkåret om «bestemte forvaltningsorganer»

Vilkåret om at forskriften kun kan gjelde «bestemte organer», innebærer at det må fastsettes i forskriften hvilke organer som dekkes av delingsadgangen.23

Et forvaltningsorgan er definert i forvaltningsloven § 1 første ledd, andre punktum som «et hvert organ for stat eller kommune». Private rettssubjekt regnes som forvaltningsorganer «i saker hvor det treffer enkeltvedtak eller utferdiger forskrift». Forskriftshjemmelen dekker ikke deling av taushetsbelagte opplysninger for andre rettssubjekter enn forvaltningsorganer og åpner heller ikke for å dele taushetsbelagte opplysninger med andre enn forvaltningsorganer.²

En forskrift etter forvaltningsloven § 13 g kan dermed oppheve taushetsplikten for «et hvert organ for stat eller kommune». Et relevant spørsmål er hvor spesifikt en delingsforskrift må fastsette hvilke organer som dekkes av delingsadgangen. Vil «kommunen» være spesifikt nok, eller må forskriften for eksempel fastsette at kommunalt Nav (Nav sosial) kan dele ellers taushetsbelagte opplysninger?

I forarbeidene er følgende eksempler nevnt som forvaltningsorganer: «departementer, direktorater og andre deler av det ordinære statlige, fylkeskommunale og kommunale forvaltningsapparatet, medregnet nemnder, styrer og råd». I arbeid for å forebygge kriminalitet som begås av barn og unge, vold og overgrep i nære relasjoner og voldelig ekstremisme er tidlig innsats sentralt. Kjerneområdet for en eventuell delingsforskrift etter forvaltningsloven § 13 g vil derfor være «andre deler av det ordinære statlige, fylkeskommunale og kommunale forvaltningsapparatet», og ikke departementer.

En forskrift etter forvaltningsloven § 13 g vil utgjøre et rettsgrunnlag for inngrep i privatlivet og i personvernet. Kravene til klarhet etter Grunnloven § 102, EMK artikkel 8 og personvernforordningen taler for at «forvaltningsorganer» som kan dele taushetsbelagte opplysninger må oppregnes i delingsforskriften. Kravene etter overordnede rettighetsnormer taler for at forvaltningsorganer defineres ut fra oppgaver som fastsettes i sektorlover, og ikke, for eksempel, så generelt som «kommunen».

9.5.3.3 Vilkåret om «oppgaver lagt til avgiver- eller mottakerorganet»

Etter forvaltningsloven § 13 g første ledd kan forskriften åpne for deling av ellers taushetsbelagte opplysninger og behandling av personopplysninger «for å utføre oppgaver som er lagt til avgiver- eller mottakerorganet».

Ordlyden i bestemmelsen medfører at forskriften ikke kan åpne for deling av taushetsbelagte opplysninger som pålegger avgiver- eller mottakerorganet nye oppgaver. Videre inneholder ordlyden en forutsetning om at forskriften må angi hvilke oppgaver som kan gi grunnlag for deling.24 Oppgavene kan følge både av lov eller et annet grunnlag, for eksempel oppgaver i et tildelingsbrev.

I akriminformasjonsforskriften,25 den eneste forskriften gitt i medhold av forvaltningsloven § 13 g, er oppgavene til mottaker- og avgiverorganet definert som oppgaver som gjelder «å forebygge, avdekke, forhindre eller sanksjonere lovbrudd som kan gi dårligere arbeidsvilkår, krenke arbeidstakeres rettigheter, skade konkurransen i næringslivet eller medføre misbruk av skatte-, avgifts- eller velferdsordninger», jf. a-kriminformasjonsforskriften § 2.

Til forskjell fra organene underlagt a-kriminformasjonsforskriften, er forvaltningsorganers oppgaver i tilknytning til forebygging av kriminalitet som begås av barn og ungdom, vold og overgrep i nære relasjoner og voldelig ekstremisme mer indirekte knyttet til organets oppgaver. En skole skal for eksempel sørge for «god opplæring i eit godt miljø», jf. opplæringslova § 1-1. Omfattende kriminalitet i skolegården vil ikke utgjøre et godt skolemiljø. Likevel kan ikke kriminalitetsforebygging sies å være innenfor skolens kjerneoppgaver. Tilsvarende gjelder for barnevernstjenesten. Etter barnevernsloven § 3-1 andre ledd skal barnevernet avdekke omsorgssvikt, atferds-, sosiale- og emosjonelle problemer så tidlig at varige problemer kan unngås. Forebygging av at barn begår lovbrudd, kan anses som en del av dette ansvaret og dermed være innenfor barnevernstjenestens oppgaver.26 Hovedoppgaven til barnevernstjenesten er likevel å «sikre at barn og unge som lever under forhold som kan skade deres helse og utvikling, får nødvendig hjelp, omsorg og beskyttelse til rett tid», jf. barnevernsloven § 1-1.

For at en informasjonsdelingsforskrift skal være i tråd med forvaltningsloven, vil oppgavene til de ulike forvaltningsorganene knyttet til avdekking og forebygging av ulike handlinger innenfor de tre kriminalitetsområdene måtte identifiseres og oppregnes i forskriften.

9.5.3.4 Forholdsmessighetsvilkåret

Deling etter en forskrift til forvaltningsloven § 13 g kan bare skje dersom «det ikke utgjør et uforholdsmessig inngrep overfor den opplysningen gjelder». Dette kravet må vurderes ved forskriftsfestingen av den aktuelle delingsadgangen. Forarbeidene til lovendringen forutsetter at forholdsmessigheten «fastsettes og eventuelt presiseres nærmere i den enkelte forskriften».27

Et forholdsmessighetskrav kan fastsettes og presiseres i en delingsforskrift etter forvaltningsloven § 13 g på ulike måter. I a-kriminformasjonsforskriften er forholdsmessighetsvilkåret for eksempel forskriftsfestet slik i § 1 tredje ledd:

Ved vurderingen av hva som er nødvendig etter første ledd, skal det foretas en forholdsmessighetsvurdering, der det blant annet skal legges vekt på formålet med delingen, det aktuelle lovbruddets karakter og alvorlighet, konsekvensene for den enkelte arbeidstaker, arbeidslivet eller velferdssystemet og opplysningenes sensitivitet.

9.5.3.5 Særlig om taushetsplikt etter andre regelverk enn forvaltningsloven

En forskrift etter forvaltningsloven § 13 g kan ikke oppheve andre taushetsplikter enn taushetsplikt etter forvaltningsloven eller taushetsplikt etter en sektorlov, som viser tilbake til taushetsplikten etter forvaltningsloven. En slik forskrift kan dermed ikke oppheve eller unnta helsepersonells taushetsplikt etter helsepersonelloven eller politiets taushetsplikt etter politiregisterloven. Denne begrensningen får først og fremst betydning for helsepersonell, fordi politiet har hjemmel til å dele taushetsbelagte opplysninger i kriminalitetsforebyggende samarbeid etter politiregisterloven § 27 fjerde ledd.28

Dersom helsepersonell, inkludert skolehelsetjenesten, skal dele opplysninger om noens legems- eller sykdomsforhold i det kriminalitetsforebyggende arbeidet, kan unntak fra taushetsplikten ikke fastsettes i forskrift med hjemmel i forvaltningsloven § 13 g. Ansatte i spesialisthelsetjenesten og kommunehelsetjenesten, for eksempel en helsesykepleier, kan likevel være mottaker av opplysninger etter en forskrift etter forvaltningsloven § 13 g, fordi helsetjenesten anses som forvaltningsorganer.29

Helsepersonell har to typer taushetsplikt: en taushetsplikt etter helsepersonelloven og en taushetsplikt etter helselovene.30 Dersom helsepersonell med taushetsplikt etter helse- og omsorgstjenesteloven § 12-1 eller spesialisthelsetjenesteloven § 6-1, som viser til taushetsplikten etter forvaltningsloven, skal dele opplysninger som ikke gjelder legems- eller sykdomsforhold, vil slike organer kunne være en del av en delingsforskrift etter forvaltningsloven § 13 g. Det vil likevel ikke utgjøre et praktisk delingsgrunnlag, fordi svært mye av den personlige informasjonen helsepersonell innehar, enten vil gjelde legems- eller sykdomsforhold eller andre personlige forhold som helsepersonell har fått kjennskap til i egenskap av å være helsepersonell. Slike opplysninger vil være omfattet av helsepersonellovens selvstendige taushetsplikt, og kan ikke deles med grunnlag i en forskrift etter forvaltningsloven § 13 g alene.

9.5.3.6 Mer vidtrekkende delingsadgang ved «etablerte samarbeid»

Det følger av forvaltningsloven § 13 g første ledd andre punktum og ny forvaltningslov § 35 andre ledd at dersom det foreligger «et etablert samarbeid mellom organer», så kan en delingsforskrift om nødvendig «også omfatte opplysninger som etter annen lov er underlagt særlige begrensninger i adgangen til å dele opplysninger etter § 13 b første ledd».

En rekke forvaltningsrettslige sektorlover utleder taushetsplikten for ansatte i forvaltningsorganet fra forvaltningsloven, men begrensninger i delingsadgangen. Eksempler på slike lover er

• barnevernsloven § 13-1

• krisesenterlova § 5

• Nav-loven § 7

• sosialtjenesteloven § 44

Krisesenterlova § 5 tredje ledd har for eksempel slik ordlyd:

Opplysningar til andre forvaltningsorgan, jf. forvaltningsloven § 13 b nr. 5 og 6, kan berre givast når dette er nødvendig for å fremme oppgåvene til kommunen etter denne lova, eller for å førebyggje vesentleg fare for liv eller alvorleg skade på helsa til nokon.

Etter denne bestemmelsen, og etter bestemmelsene i de andre lovene opplistet over, kan det kun deles opplysninger for å utføre henholdsvis barnevernstjenesten, de kommunale krisesentrene, statlig Nav og kommunalt Navs oppgaver. Etter bestemmelsen i forvaltningsloven § 13 g første ledd andre punktum, kan forskriften åpne for at disse organene, med en slik særskilt begrensning i delingsadgangen, kan dele opplysninger også av hensyn til mottakerorganets oppgaver når det er nødvendig og det foreligger «et etablert samarbeid».

Hva som skal regnes som et etablert samarbeid, er omtalt i forarbeidene til forvaltningsloven. For det første må både delings- og mottakerorganet inngå i det etablerte samarbeidet. For det andre kreves det at samarbeidet er «etablert». I forarbeidene kommenteres dette vilkåret slik:

[N]år det gjelder hva som skal regnes som «et etablert samarbeid», kan dette bygge på praksis over noe tid, eller på at samarbeidet bygger på et formelt grunnlag som lov, forskrift eller avtale.

Det kreves ikke at samarbeidet skal ha pågått over svært lang tid, men samarbeidets varighet vil være ett av flere momenter. Et samarbeid som kun har vart en måned eller kortere, og som ikke bygger på et formelt grunnlag, vil for eksempel ikke kunne regnes som etablert. Selv om et samarbeid ikke har eksistert særlig lenge, vil det for øvrig kunne regnes som etablert dersom det er svært tett og omfattende kontakt mellom organene, samarbeidet omfatter et stort og viktig fagfelt, eller det foreligger andre særlige forhold.

Den nærmere vurderingen her må skje konkret.

Dersom det gis en forskrift om slik deling uten at det foreligger et etablert samarbeid, vil forskriften i utgangspunktet være ugyldig, og dersom det gis ut taushetsbelagte opplysninger på grunnlag av en slik forskrift, vil dette kunne være ulovlig og straffbart.31

Oppsummert må samarbeidet ha vært pågående over noe tid, ha et grunnlag i lov, forskrift eller avtale eller innebære svært tett og omfattende kontakt for at det skal anses som et etablert samarbeid. Hva som skal til for at det foreligger et «etablert samarbeid», er ut fra sitatet fra forarbeidene uklart. Dette er uheldig når det vil være avgjørende for om det er adgang til å dele taushetsbelagte opplysninger eller ikke, og særlig problematisk når deling av taushetsbelagte opplysninger i strid med reglene vil kunne være ulovlig og straffbart.

9.5.3.7 Ekspertgruppens vurdering av forskrift til forvaltningsloven som delingshjemmel

Ekspertgruppen har utredet og vurdert om en forskrift etter forvaltningsloven § 13 g og den nye forvaltningsloven § 35 er et hensiktsmessig delingsgrunnlag for deling av taushetsbelagte opplysninger og behandling av personopplysninger for å forebygge kriminalitet innenfor de tre kriminalitetsområdene som omfattes av mandatet.

En fordel med en delingsforskrift er at den kan vedtas raskere og etter en enklere prosess enn en lovendring. Prosessen med å gjøre endringer i ettertid vil også være enklere og raskere. Videre er forskriftsfesting av delingshjemler utprøvd gjennom a-kriminformasjonsforskriften, som kan tjene som en modell for en eventuell ny forskrift. Denne forskriften har enkelte likhetstrekk med informasjonsdeling innenfor ekspertgruppens mandat.

På den andre siden er unntak fra taushetsplikten og informasjonsdeling for å forebygge kriminalitet prinsipielt viktig. Prinsipielle spørsmål bør behandles åpent i en opplyst, demokratisk debatt. De prinsipielle aspektene ved deling av taushetsbelagte opplysninger for å forebygge kriminalitet taler for at endringer i eksisterende regelverk ikke skjer ved forskrift, men eventuelt ved lov etter en høringsprosess og debatt i Stortinget. Informasjonsdeling for å forebygge kriminalitet vil ha reelle konsekvenser for den enkeltes personvern og for tilliten til det offentlige.32 Ekspertgruppen mener at Stortinget, og ikke regjeringen, bør ta stilling til personvernkonsekvensene og avveie dem opp mot formålet om å forebygge kriminalitet. Følgende fremgår av Innst. S. nr. 296 (1995–96) fra Stortingets kontroll- og konstitusjonskomité om valget mellom lov og forskrift: «Et utgangspunkt er at alle spørsmål som er av en slik karakter at Stortinget bør ta stilling til dem, bør reguleres i formell lov og ikke overlates til forskrift.» Ekspertgruppen vurderer at informasjonsdeling mellom forvaltningsorganer for å forebygge kriminalitet innenfor områdene som er omfattet av mandatet, er spørsmål som er av en så prinsipiell karakter at Stortinget bør ta stilling til dem.

Ekspertgruppen konkluderer etter dette med at informasjonsdelingsgrunnlaget bør reguleres i lov og ikke i forskrift. Konklusjonen bygger på den prinsipielle siden ved å innføre unntak fra taushetsplikten for å forebygge kriminalitet. Videre legges det vekt på at lov er den rettskilden som gir best tilgjengelighet for brukerne, og at oppgavene til forvaltningsorganer i forbindelse med kriminalitetsforebygging er dels uklare og indirekte. Om forskriftshjemmelen benyttes som hjemmelsgrunnlag, blir det nødvendig å identifisere organenes kriminalitetsforebyggende oppgaver. Videre vil ikke helsepersonell kunne omfattes av en forskrift etter forvaltningsloven, og det ville være uheldig. Ekspertgruppen mener også at vilkåret om «etablerte samarbeid» gir en uklar rettslig avgrensning og taler mot å bruke forskriftshjemmelen som grunnlag.

I det følgende vil to ulike former for regulering av informasjonsdeling gjennom lov vurderes. Endringer i eksisterende taushetspliktbestemmelser vil vurderes først.

9.5.4 Endringer i eksisterende lover

Ett alternativ til å vedta en ny lov er at taushetspliktbestemmelsene i forvaltningsloven § 13, i sektorlovene som viser tilbake til forvaltningslovens taushetspliktbestemmelse og i andre lover, for eksempel helsepersonelloven, endres.

Følgende lover viser tilbake til taushetspliktbestemmelsen i forvaltningsloven og anses relevant for ekspertgruppens mandat:

• barnehageloven § 44

• barnevernsloven § 13-1

• helse- og omsorgstjenesteloven § 12-1

• krisesenterlova § 5

• Nav-loven § 7

• opplæringslova § 22-4

• politiloven § 24 (politiets forvaltningsmessige gjøremål)

• sosialtjenesteloven § 44

• spesialisthelsetjenesteloven § 6-1

Hvis helsepersonell skal inngå i informasjonsdelingshjemmelen for kriminalitetsforebygging, vil det i tillegg måtte vedtas unntak fra helsepersonells taushetsplikt om folks legems- og sykdomsforhold i helsepersonelloven § 21 samt endringer i pasientjournalloven og eventuelt i psykisk helsevernloven. Videre vil konfliktrådsloven, straffegjennomføringsloven, folketrygdloven og utlendingsloven kunne måtte endres dersom konfliktrådet, Nav og UDI skal inngå i informasjonsdelingshjemmelen.

For å oppfylle kravene til et supplerende rettsgrunnlag etter personvernforordningen og kravene som stilles etter overordnede rettighetsnormer, vil det kreves relativt omfattende reguleringer i den enkelte sær- og sektorlov. Det er grunn til å anta at det er behov for at det vesentligste av de foreslåtte bestemmelsene i flertallets lovforslag som er inntatt i kapittel 16, må tas inn i sær- og sektorlovene dersom man velger å foreta endringer i de eksisterende lovene.

Slike taushetspliktunntak vil kunne følge malen i boks 9.2.

Ekspertgruppen har vurdert om informasjonsdelingsgrunnlaget kan fremgå av eksisterende lover i form av endringer som innfører nye taushetspliktunntak som samtidig utgjør behandlingsgrunnlag for behandling av personopplysninger.

En fordel med endringer i sær- og sektorlovene vil være at de ansatte i ulike sektorer kan forholde seg til «sin» lov som de benytter i sitt daglige virke, ved at deling av taushetsbelagte opplysninger fremgår av den enkelte loven som fagfolk og praktikere har et forhold til i sin arbeidshverdag. Dersom man kommer til at unntakene fra taushetsplikten bør være forskjellig for de ulike tjenestene, kan det være fordeler med å ha dem i separate lover.

På den andre siden vil det være et hinder for samarbeidet om å forebygge kriminalitet dersom det må baseres på spredte og mindre oversiktlige taushetspliktunntak i en rekke forskjellige lover. Ekspertgruppen har gjennom kunnskapsinnhentingen erfart at mange yrkesutøvere opplever taushetspliktregelverket som vanskelig og lite tilgjengelig i dag. Ved endringer i den enkelte sær- og sektorlov vil lovgivningen om taushetspliktsunntak fortsatt ha et fragmentarisk preg, og man risikerer at det fremstår lite helhetlig. Ved endringer i en rekke lover kan det være uklart om taushetspliktunntakene i forvaltningsloven og de øvrige lovene samlet vil gi tilstrekkelig supplerende rettsgrunnlag etter personvernforordningen for behandling av personopplysninger. Denne usikkerheten vil særlig gjøre seg gjeldende når forskjellige forvaltningsorganer møtes i tverretatlige team for å diskutere enkeltsaker. Det vil også være en fare for ytterligere eller fortsatt silotenkning ved at samarbeid for å forebygge kriminalitet anses som hvert enkelt forvaltningsorgans ansvar, og ikke et felles ansvar.

Inngripende former for behandling av personopplysninger bør ha et klart rettsgrunnlag. Det kan være en risiko for at taushetspliktunntakene blir mindre tilgjengelige og uoversiktlige hvis reguleringen av behandling av personopplysninger skal fremgå av taushetspliktunntakene. Formålet med delingen vil stå sentralt i en informasjonsdelingshjemmel. Dersom reglene om informasjonsdeling for forebygging av ulike former for kriminalitet skal angis i hver enkelt bestemmelse i hver sær- og sektorlov, vil det føre til lange og uoversiktlige bestemmelser. Slike bestemmelser vil passe dårlig inn i systematikken i sær- og sektorlovene. Dersom man ønsker å synliggjøre taushetspliktunntakene bedre, er det mulig å innta en henvisning til en felles lov i sær- og sektorlovene.

På denne bakgrunnen konkluderer ekspertgruppen med at endringer i sær- og sektorlover vil være dårligere egnet for å oppnå formålet med informasjonsdeling for kriminalitetsforebygging enn en felles lov.

9.5.5 En ny informasjonsdelingslov

Ekspertgruppen har, etter å ha vurdert alternativer i form av en informasjonsdelingsforskrift og endringer i eksisterende lover, kommet frem til at en ny lov om deling av personopplysninger og taushetsbelagte opplysninger er det best egnede alternativet. En ny lov vil kunne utformes på en måte som ivaretar kravene til klarhet og forutberegnelighet etter overordnede rettighetsnormer og personvernforordningen. Videre vil en ny lov kunne virke positivt for tverretatlig samarbeid for å forebygge kriminalitet og bidra til å hindre silotenkning i det kriminalitetsforebyggende arbeidet. Loven kan utformes på en måte som gjør at ulike tjenester og profesjoner får ulike vilkår og rammer for informasjonsdeling dersom det skulle være behov for det. Ekspertgruppen mener at loven bør inneholde en adgang til informasjonsdeling, og ikke en informasjonsdelingsplikt.

En ny lov for å forebygge kriminalitet kan inneholde en egen forskriftshjemmel. En slik forskriftshjemmel kan åpne for å forskriftsfeste enkelte aspekter ved informasjonsdelingen. Eksempler på forhold som det kan være aktuelt å vurdere å regulere i forskrift, kan være hvilke forvaltningsorganer som kan dele og motta informasjon, og hvilke personopplysninger og særlige kategorier av personopplysninger som kan deles.

Det er både fordeler og ulemper ved å la reguleringer av noen aspekter fremgå av forskrift med hjemmel i loven. En fordel er at en forskrift kan endres raskere og enklere enn en lov. En forskrift kan for eksempel lettere justeres ved, for eksempel, endringer i kriminalitetsutviklingen eller ved endringer i offentlige organers mandat og oppgaver. Men at prosessen med å endre en forskrift er enklere og raskere kan også fremholdes som en ulempe, spesielt dersom det som reguleres, er av prinsipiell betydning. Den grundige prosessen før en lovendring bidrar til å sikre blant annet demokratisk forankring og tilstrekkelig kvalitet i lovgivningsprosessen. En annen fordel med forskriftsregulering av enkelte detaljer er at det kan bidra til at loven blir kortere og mer oversiktlig. På den andre siden kan det å regulere detaljer i forskriften føre til at yrkesutøvere må forholde seg til både en lov og en forskrift, noe som kan gjøre reglene mindre tilgjengelig i en hektisk arbeidshverdag.

Ekspertgruppen har valgt å foreslå at all regulering gjøres samlet i lov. I denne vurderingen har ekspertgruppen lagt avgjørende vekt på at spørsmålene om hvilke organer som skal være omfattet, og hvilke opplysninger som skal kunne deles, er av en så prinsipiell karakter at Stortinget bør ta stilling til dem.

9.5.6 Konklusjon

Ekspertgruppen anbefaler at det vedtas en ny lov som regulerer adgangen til å dele personopplysninger og taushetsbelagte opplysninger mellom forvaltningsorganer for å forebygge kriminalitet som begås av barn og unge, vold og overgrep i nære relasjoner og voldelig ekstremisme.

10 Flertallets vurderinger ved utformingen av lovforslaget

10.1 Innledning

Tidligere kapitler har på bakgrunn av kunnskapsinnhentingen og den juridiske gjennomgangen av personvernforordningens krav, identifisert et behov for endringer i gjeldende rett.

Kapittel 9 konkluderte med at en egen lov vil være det best egnede regulatoriske virkemidlet for å oppfylle kravene etter Grunnloven, EMK og personvernforordningen.33 Videre konkluderte kapittelet med at en ny lov vil være det mest egnede, hensiktsmessige og pedagogiske virkemidlet for riktig informasjonsdeling for forebygging av kriminalitet som begås av barn og unge, vold og overgrep i nære relasjoner og voldelig ekstremisme. Med riktig informasjonsdeling menes at verken mer eller mindre personopplysninger eller taushetsbelagte opplysninger enn det som er nødvendig for formålet skal deles. For at informasjonsdelingen skal bli riktig må det blant annet tas hensyn til hvor sensitive opplysninger som deles, hvem som mottar dem, at berørte personer får rett til reell medvirkning og at informasjonsdelingen har notoritet.

I dette kapittelet redegjøres det for vurderingene og valgene ekspertgruppens flertall har tatt ved utformingen av lovforslaget. I vurderingene har flere overordnede hensyn stått mot hverandre. Ett viktig eksempel er at statens positive plikt til å sikre og beskytte innbyggerne mot kriminalitet har blitt veid opp mot statens plikt til å ikke gripe inn i retten til privatliv og personvern, med mindre det er nødvendig og forholdsmessig. Ett annet eksempel er at personvernforordningens og menneskerettighetenes krav til et klart og forutberegnelig rettsgrunnlag på den ene siden, har blitt veid opp mot hensynet til en pedagogisk og lett anvendelig lov for yrkesutøvere på den andre siden. De nevnte hensynene er ikke alltid motstridende, men et presist juridisk språk vil ofte kunne gå på bekostning av hvor pedagogisk og lett anvendelig lovteksten blir. Medlemmer av ekspertgruppen og sekretariatet har hatt møte med Språkrådet, og fått bistand med språklig kvalitetssikring av lovteksten.

Forslaget til lovtekst og utfyllende merknader til den enkelte bestemmelse i loven fremgår av kapittel 15 og 16.

Mindretallet, medlemmene Lid og Svendsen, har tatt dissens til lovforslaget og foreslår i stedet at det utredes videre hvordan en ny informasjonsdelingshjemmel skal utformes. Disse medlemmene har likevel uttrykt at de også er enige i betydelige deler av flertallets vurderinger og lovforslag. Blant annet er de enig i sentrale rettssikkerhetsgarantier i lovforslaget, som kravene til konkret begrunnet bekymring, nødvendighet, forholdsmessighet, medvirkning og notoritet. Uenigheten omhandler blant annet tolking av mandatet, lovforslagets formålsavgrensninger og hvem det kan deles opplysninger om. Mindretallet har gitt uttrykk for at det er punktene 10.2, 10.5.2.1, 10.5.2.3, 10.5.2.4, 10.5.2.5 og 10.5.8.1 det tas dissens mot. Detaljene om mindretallets syn fremgår i kapittel 17.

Ekspertgruppens flertall, medlemmene Strandbakken, Blekkan, Hanch-Hansen og Holmboe, konstaterer at mindretallet, som mener å ha uttrykt uenighet om tolkingen av mandatet, ikke har foreslått alternative formuleringer av loven under arbeidet, og heller ikke foreslår noen alternativ lovtekst i sin dissens. Flertallet har forholdt seg til det mandatet som var kjent da arbeidet ble påbegynt. At mindretallet mener at mandatet kan tolkes slik som mindretallet nå gir uttrykk for i dissensen, ser ikke flertallet grunn til å kommentere ytterligere. Flertallets kommentarer til mindretallets øvrige synspunkter fremgår særlig i punkt 10.2.3, punkt 10.2.5, punkt 10.4 og punkt 10.5.8.3.

10.2 Overordnede valg om formålsavgrensninger i lovforslaget

10.2.1 Introduksjon – vurdering av alternative formålsavgrensninger

Ved utformingen av en ny informasjonsdelingslov er et helt sentralt spørsmål hvordan formålene som kan gi grunnlag for deling skal defineres og avgrenses. Taushetsplikten er en straffesanksjonert plikt. Videre er det som utgangspunkt ulovlig å behandle personopplysninger. Disse to utgangspunktene innebærer at en lov som skal åpne for unntak fra taushetsplikten og samtidig gi et supplerende rettsgrunnlag for deling av personopplysninger, må være både tydelig, presis og forutberegnelig. Klar angivelse av formålene som kan gi grunnlag for deling er avgjørende for å kunne oppfylle disse kravene. Flertallet legger til grunn at en lov uten tilstrekkelig klare formålsavgrensninger vil medføre fare for misbruk, uforholdsmessig deling og være vanskelig å anvende i praksis.

Flertallet har vurdert flere overordnede alternative formålsavgrensninger underveis i utredningsarbeidet. Mandatet er avgrenset til tre kriminalitetsområder beskrevet som «barne- og ungdomskriminalitet, ekstremisme og mishandling i nære relasjoner». Ekspertgruppen har i utredningen valgt i stedet å benytte begrepene kriminalitet som begås av barn og unge, voldelig ekstremisme og vold og overgrep i nære relasjoner. Disse kriminalitetsområdene har dannet den ytre rammen for utredningen, inkludert innhentingen av kunnskap og innspill.

I punkt 10.2.2 og 10.2.3 redegjøres det for flertallets vurdering av om lovforslaget bør forholde seg til mandatavgrensningen, eller om det vil være mer hensiktsmessig å foreslå en lov som gjelder generelt uavhengig av kriminalitetstyper, eventuelt at den gjelder for bredere kategorier av kriminalitet avgrenset ut fra handlingstype eller alvorlighetsgrad. I punkt 10.2.4 redegjøres det for flertallets vurdering av om lovforslaget om informasjonsdeling skal begrenses til nærmere angitte faste samarbeidsmodeller eller samarbeidsfora for å forebygge kriminalitet, slik løsningen er i den danske rettsplejeloven § 115. I punkt 10.2.5 oppsummeres og begrunnes flertallets syn om at kriminalitetsområdene bør danne grunnlag for formålsavgrensningene i loven.

10.2.2 Vurdering av et generelt kriminalitetsforebyggende formål

Det er mulig å se for seg en lov som åpner for deling av personopplysninger og taushetsbelagte opplysninger for å forebygge enhver form for kriminalitet, men det ville innebære et betydelig inngrep i innbyggernes rett til privatliv og personvern.

Et argument for å gi en generell lov er at kriminalitetsforebygging ikke alltid knytter seg til bestemte kriminalitetstyper. Politiet eller en ansatt på en barnevernsinstitusjon kan for eksempel arbeide med en alvorlig voldssak, ulovlig deling av seksualiserte bilder og rekruttering til kriminelle nettverk i løpet av samme arbeidsdag. I enkeltsaker kan det være utfordrende å vurdere om en bekymring er relatert til ett nærmere definert kriminalitetsområde. En generell lov der formålet er forebygging av alle former for kriminalitet, vil derfor være enklere å anvende. Hensynet til mest mulig effektiv forebygging kan isolert tale mot å avgrense informasjonsdelingsloven til konkrete kriminalitetsområder.

Et annet argument som kan hevdes å tale for en generell lov, er at uansett hvordan forebyggingsformålene innenfor kriminalitetsområdene blir definert, vil det kunne være andre kriminalitetstyper som det også er viktig å forebygge som faller utenfor definisjonene.34 Et eksempel som ikke omfattes av flertallets lovforslag, er seksuelle overgrep mot barn som ikke begås i en «nær relasjon», men av en annen voksen. I likhet med det som gjelder for kriminalitetsområdene i mandatet, kan informasjonsdeling være viktig for å forebygge slike overgrep. Det er mulig at det kan være behov for å utrede informasjonsdelingshjemler for å forebygge annen alvorlig kriminalitet enn det som omfattes av kriminalitetsområdene i mandatet.

Flertallet i ekspertgruppen har likevel kommet til at det er nødvendig å avgrense lovens virkeområde etter kriminalitetstyper, i tråd med mandatet.

Dersom loven gis et generelt formål om å forebygge alle former for kriminalitet kan det medføre et altfor stort inngrep i retten til privatliv og personvern. Det kan også medføre en større uthuling av taushetsplikten enn hensynet til forebygging kan begrunne. Konsekvensene av en så omfattende informasjonsdelingshjemmel kan bli uforutsigbare. Blant annet vil det i for stor grad kunne gå ut over tilliten innbyggerne har til forvaltningen både i den enkelte sak og generelt.

Etter flertallets syn er det viktig med tydelige formålsavgrensninger i loven for å sikre at inngrepene i retten til privatliv og personvern holdes innenfor det som er nødvendig og forholdsmessig. Avgrensning til bestemte kriminalitetsområder, som defineres med grunnlag i behovene for informasjonsdeling innenfor hvert område, er et viktig grep for å oppnå dette.

10.2.3 Vurdering av formålsavgrensninger basert på handlingstyper eller alvorlighetsgrad

Det er også mulig å se for seg at formålsavgrensningene i informasjonsdelingsloven baseres på bredere kategorier kriminalitet enn områdene i mandatet. For eksempel kan man se for seg at avgrensningene foretas ut fra straffbare handlingers art eller alvorlighetsgrad. Det er en slik formålsavgrensning mindretallet tar til orde for, uten å fremme et konkret forslag om hvordan avgrensningen skal foretas.

Flertallet har vurdert om formålsavgrensninger kan foretas ut fra straffbare handlingers alvorlighetsgrad, men har kommet til at en slik avgrensning alene ikke vil være hensiktsmessig i en lov om forebygging. Begrunnelsen for dette er at flertallet har vanskelig for å se at en slik avgrensning kan utformes slik at den på samme tid både gir et praktisk delingsgrunnlag for de som anvender loven og oppfyller kravene til klar lovhjemmel for inngrep i den enkeltes privatliv og personvern.

En løsning basert på alvorlighetsgrad som vil kunne gi en klar lovhjemmel, er at det angis en bestemt strafferamme for forholdene som skal omfattes av loven. En lov med formålsavgrensninger som forutsetter at den som skal anvende loven må sette seg inn i strafferammer i et stort antall ulike straffebestemmelser, vil imidlertid være krevende å anvende i praksis. Det samme vil være tilfelle dersom formålet med loven avgrenses gjennom å liste opp et stort antall straffebestemmelser som skal omfattes.

Denne typen utfordringer gjør seg gjeldende ved anvendelse av dagens bestemmelse om avvergingsplikt i straffeloven § 196. Den som kan ha plikt til å avverge et lovbrudd etter denne bestemmelsen, må vurdere om lovbruddet som kan bli begått faller inn under en av de mange alternative straffebestemmelsene som er opplistet i bestemmelsen. Reguleringen kan være krevende å sette seg inn i for andre enn jurister. Etter flertallets syn er det viktig at en ny lov om informasjonsdeling på et tidligere stadium i risikoutviklingen blir vesentlig enklere å anvende enn bestemmelsen om avvergingsplikt.

På denne bakgrunn mener flertallet at en avgrensning av forebyggingsformålet til konkret angitte straffebestemmelser eller ut fra en bestemt angitt strafferamme ikke er en hensiktsmessig regulering.

Mindretallets syn, slik det fremkommer i dissensen, er ikke at avgrensningen bør foretas ut fra bestemte straffebestemmelser eller strafferammer, men at loven gir kvalitative beskrivelser av hvilke alvorlige situasjoner den skal gjelde for. Slik flertallet forstår dissensen foreslås beskrivelsene å handle om handlingstype og alvorlighetsgrad.

Flertallet kan vanskelig se hvordan en lovtekst som avgrenses ut fra handlingstype, alvorlighet og skadepotensial alene, kan utformes på en hensiktsmessig måte. Rettsområdet stiller ikke bare krav om at inngrep i privatlivet i form av deling av personopplysninger må ha hjemmel i lov. Loven skal i tillegg oppfylle følgende krav etter personvernforordningens fortale pkt. 41:

[A]nvendelsen av det [rettsgrunnlaget] bør være forutsigbar for personer som omfattes av det, i samsvar med rettspraksisen til Den europeiske unions domstol (…) og Den europeiske menneskerettighetsdomstol.

I praksis fra EMD er det lagt til grunn at et inngrep i EMK artikkel 8 må være tilstrekkelig presist og forutberegnelig.35 I EU-domstolens praksis er også dette lagt til grunn.36

Det kreves derfor en presis avgrensning av tilfeller hvor det kan foretas informasjonsdeling. Beskrivelser som for eksempel voldslovbrudd, seksuallovbrudd og utnyttelse, tvang og kontroll «med vesentlige konsekvenser»37 vil bli uklare, gi begrenset veiledning og vil reise en rekke tolkingsspørsmål. Enhver lovbestemmelse vil ha et tolkingsrom, men flertallet mener en formålsavgrensning som kun er basert på kvalitative beskrivelser av handlingstype og alvorlighetsgrad blir for uklar, og kan reise utfordringer overfor lovskravet i Grunnloven § 102, EMK artikkel 8 og personvernforordningen. Flertallet kan ikke anbefale et usikkert rettsgrunnlag basert på yrkesutøveres behov for en praktisk hjemmel. På et tidlig stadium i en risikoutvikling vil det være vanskelig å vurdere om en konkret begrunnet bekymring i fremtiden kan føre til en handling av bestemt alvorlighetsgrad. Formålsbestemmelser som baseres kun på slike kriterier, skaper en fare for at vurderingene av om deling kan skje, blir av subjektiv karakter og medfører fare for misbruk.

10.2.4 Vurdering av løsningen i den danske retsplejeloven § 115

En annen måte å avgrense forebyggingsformålet på, som har blitt vurdert, er å knytte formålet opp mot nærmere angitte faste samarbeidsmodeller eller samarbeidsfora for å forebygge kriminalitet.38 Den danske informasjonsdelingshjemmelen i retsplejeloven § 115 har for eksempel en slik formålsavgrensning.39 En avgrensning som medfører at informasjonsdeling bare kan skje innenfor bestemt angitte faste samarbeidsfora, kan begrense omfanget av inngrep i privatlivet og personopplysningsvernet. Et krav om en fast organisering av samarbeidet vil også kunne tenkes å ha en positiv effekt på kvaliteten av vurderingene som gjøres i forbindelse med informasjonsdelingen og oppfølgingen av personen i etterkant.

Flertallet anbefaler likevel ikke en lovhjemmel som tilsvarer den danske retsplejeloven § 115 i Norge. Vi legger blant annet vekt på at den danske bestemmelsen ikke sikrer tilstrekkelig medvirkning fra berørte enkeltpersoner ved spørsmålet om deling. Dessuten vil en slik løsning i for stor grad innebære deling uten et tilstrekkelig spesifikt angitt formål. Det vil kunne være problematisk sett opp mot formålsbegrensningsprinsippet, særlig fordi organer som samarbeider om kriminalitetsforebygging i Norge, til dels har uklare roller og ansvar i det forebyggende arbeidet. Den danske ordningen er knyttet til nærmere definerte typer samarbeid.

I tillegg legger vi vekt på at det kan diskuteres om den danske løsningen i tilstrekkelig grad oppfyllert kravet i personvernforordningen artikkel 9 nr. 2 bokstav g) til at nasjonal rett skal sikre egnede og særlige tiltak for å verne den registrertes grunnleggende rettigheter og interesser ved behandling av særlige kategorier av personopplysninger. På studieturen til Danmark var flertallets inntrykk at det er en risiko for at retsplejeloven § 115 kan bli benyttet som en blankofullmakt for deling av sensitive opplysninger innenfor det kriminalitetsforebyggende samarbeidet. Etter vårt syn er det behov for at en norsk informasjonsdelingshjemmel gir en klarere regulering av formålsavgrensninger, krav til nødvendighet og forholdsmessighet, medvirkning, notoritet og personopplysningssikkerhet, sammenlignet med reguleringen i retsplejeloven § 115.

Flertallet ser også andre vektige ulemper med å knytte en delingshjemmel til bestemte tverretatlige samarbeidsmodeller eller faste møtefora. Det foreligger per i dag ikke noen samarbeidsmodeller eller møtefora på individnivå som er utbredt over hele landet innenfor kriminalitetsområdene i mandatet. Den mest utbredte modellen (SLT) benyttes i om lag 200 kommuner. Modellen er utformet for å systematisere samarbeid og omtales derfor som en modell på systemnivå, selv om utførernivået i modellen også omfatter individrettet arbeid. Hvordan SLT-modellen er knyttet opp mot arbeid på individnivå varierer mellom kommunene som har SLT. Variasjonene av organiseringen i kommuner uten SLT er enda større. Dersom en delingshjemmel skulle knyttes opp mot bestemte modeller eller fora, er det nødvendig at enkelte modeller eller fora får større geografisk utbredelse.

Etter mandatet skal utredningen «hensynta det kommunale selvstyret og kommunenes organisasjonsfrihet». Flertallet har valgt ikke å foreslå at bestemte tverretatlige samarbeidsmodeller eller møtefora skal være obligatorisk for kommunene, se nærmere kapittel 11. Bakgrunnen er blant annet at forskjellene mellom norske kommuner når det gjelder folketall, areal og utfordringsbilde, gir behov for lokale tilpasninger. En annen ulempe ved å knytte delingsadgangen til konkrete samarbeidsmodeller eller møtefora, er at viktige deler av det tverretatlige samarbeidet og informasjonsdelingen om kriminalitetsforebygging i dag foregår ad hoc fra sak til sak mellom enkeltorganer. Dersom adgangen knyttes til en bestemt samarbeidsmodell, kan det i praksis føre til at samarbeid og informasjonsdeling i større grad begrenses kun til faste møtetidspunkter og at organene i mindre grad tar kontakt når behov oppstår. Etter flertallets syn bør lovforslaget omfatte deling av personopplysninger og taushetsbelagte opplysninger fra et organ til et annet i en enkeltsak. Selv om faste møtefora kan gi viktige bidrag til i kriminalitetsforebyggingen, har også det forebyggende samarbeidet utenom slike fora stor betydning i praksis. En informasjonsdelingsadgang som kun omfatter bestemte faste møtefora, vil etter ekspertgruppens syn derfor ikke oppfylle formålet om kriminalitetsforebygging godt nok. Slik loven er utformet, vil den også fungere om det skjer endringer i måten det kriminalitetsforebyggende arbeid organiseres: Man slipper å endre loven som følge av en administrativ omorganisering.

10.2.5 Samlet vurdering og konklusjon – kriminalitetsområdene bør fungere som formålsavgrensning

Flertallet har etter vurdering av ulike alternativer kommet til at formålsavgrensninger basert på kriminalitetsområdene i mandatet er en hensiktsmessig løsning. Det vises til at det er tale om tre kriminalitetsområder som på ulike måter har store samfunnsmessige konsekvenser. Tverretatlig informasjonsdeling er viktig for forebyggingen på alle de tre områdene og delingshjemlene etter gjeldende rett er utilstrekkelige. De konkrete avveiningene av hvordan hvert av kriminalitetsområdene skal defineres og avgrenses fremgår i punkt 10.5.2.3–10.5.2.5 nedenfor. Som mindretallet har pekt på, er den valgte avgrensningsmetoden ulik for de tre områdene. Men metodene for avgrensning er konkret begrunnet ut fra behovet på det enkelte området.

Dersom det er ønskelig å innføre ytterligere delingshjemler, er lovforslaget utformet på en måte som gjør at det lovteknisk sett er enkelt å utvide lovens formål til forebygging innenfor andre kriminalitetsområder.

Men utvidelse av loven til andre kriminalitetsområder vil kreve en grundig utredning av nødvendighet, innretning for informasjonsdeling og vilkår. Hensynene for og mot en vid delingsadgang kan slå ulikt ut fra område til område, og det kan være nødvendig å avgrense delingsadgangen til spesielt alvorlige typer lovbrudd innen den enkelte kriminalitetstypen. På noen kriminalitetsområder kan de eksisterende hjemlene for deling etter gjeldende rett bli vurdert som tilstrekkelige.

Flertallet har ikke utredet andre kriminalitetsområder. Det er ikke en del av ekspertgruppens mandat og er ikke spørsmål som kan løses forsvarlig innenfor den tid og utredningskapasitet ekspertgruppen har til rådighet.

10.3 Like eller særskilte vilkår for hvert av kriminalitetsområdene

Flertallet har også vurdert om forskjellene mellom de tre kriminalitetsområdene i mandatet tilsier at det bør være ulike reguleringer og ulike vilkår for adgangen til å dele personopplysninger og taushetsbelagte opplysninger innenfor hvert av områdene. Vi har imidlertid kommet til at alle de sentrale vilkårene for deling bør være de samme. De overordnede kravene etter Grunnloven, EMK og personvernforordningen er like for de tre kriminalitetsområdene. Som vist i analysen i kapittel 3 stiller de overordnede rettighetsnormene krav om nødvendighet og forholdsmessighet ved inngrep i retten til privatliv og personopplysningsvernet. Disse vilkårene må fremgå av rettsgrunnlaget. Vi kan ikke se at det er behov for at disse vilkårene formuleres ulikt innenfor de tre kriminalitetsområdene.

Etter vårt syn er det heller ikke noe behov for at de øvrige, generelle vilkårene som bør stilles for deling, utformes ulikt. Det fremstår mest hensiktsmessig og brukervennlig at bestemmelsene om informasjonsdeling er felles og fremgår i den samme loven. Dette gjelder både for lovens kunnskapskrav, kravet til reell medvirkning, og for tilleggsvilkåret for å dele særlige kategorier av personopplysninger, se den nærmere omtalen av disse vilkårene nedenfor. De formelle kravene om hvordan deling og behandling av personopplysninger skal gjennomføres, bør også inneholde den samme reguleringen for alle tre områder. Bestemmelsene om behandlingsansvar, beslutningsmyndighet, notoritet og underretning kan med fordel utformes likt. Lik regulering vil gjøre regelverket lettere å anvende for yrkesutøvere som har oppgaver innenfor flere av områdene.

Det eneste som det etter vårt syn er nødvendig å regulere særskilt for hvert kriminalitetsområde, er selve formålsavgrensningen knyttet til kriminaliteten som skal forebygges, se punkt 10.5.2 nedenfor. At forebyggingsformålene, og dermed også grunnvilkåret for delingsadgangen etter loven, må formuleres forskjellig, kan ivaretas innenfor samme lov uten at det kompliserer loven for mye. En oppdeling i tre ulike regelsett vil i større grad fragmentere regelverket.

De tre kriminalitetsområdene kan i utgangspunktet fremstå som svært ulike. Men i praksis er kriminalitet som begås av barn og unge, vold og overgrep i nære relasjoner og voldelig ekstremisme ofte tett sammenvevd. Barn og unge som begår kriminalitet, er ofte utsatt for vold og overgrep av noen i en nær relasjon. De samme barn og unge kan være i risiko for å bli rekruttert og «groomet» inn i kriminelle nettverk, og eventuelt bli rekruttert til å begå voldelig ekstremisme. De aktuelle personene kan sånn sett bevege seg mellom å være potensiell gjerningsperson og potensielle kriminalitetsutsatte innenfor de tre ulike områdene. Yrkesutøvere i forvaltningsorganer som driver med forebygging, må ofte forholde seg til problematikk innenfor alle tre områdene. Dette taler etter vårt syn for at en felles regulering av informasjonsdelingsadgangen er hensiktsmessig.

Det understrekes at selv om vilkårene for delingsadgang er like, kan tersklene for informasjonsdeling variere mellom ulike forebyggingssaker etter lovforslaget. Vurderingene av vilkårene kan bli forskjellig mellom saker på ulike kriminalitetsområder, men også mellom saker innenfor hvert av områdene, avhengig av sakens faktiske forhold. For eksempel kan forskjeller i alvorlighetsgraden i det som skal forebygges og graden av hast i den aktuelle saken ha stor betydning for vurderingen av om lovens vilkår er oppfylt. Både lovens kunnskapskrav, vilkårene om nødvendighet, forholdsmessighet og vurderingene etter «kan»-skjønnet må foretas konkret i hver enkelt sak. Vilkårene gir etter flertallets syn tilstrekkelig fleksibilitet til at særegenhetene i hver enkelt sak kan hensyntas.

10.4 Overordnet flytskjema som viser lovens vilkår og systematikk

I figur 10.1 og 10.2 er lovens vilkår og overordnede systematikk illustrert i et flytskjema. For at loven skal kunne gi rettsgrunnlag for deling av taushetsbelagte opplysninger og personopplysninger med en ansatt i et annet forvaltningsorgan, må alle vilkårene i loven være oppfylt. Det innebærer

• at kunnskapskravet «konkret begrunnet bekymring» må være oppfylt

• at denne bekymringen må knytte seg til et av forebyggingsområdene innenfor lovens virkeområde

• at den berørte personen må ha fått anledning til å medvirke i informasjonsdelingsspørsmålet

• at delingen må være nødvendig og forholdsmessig

Det oppstilles et tilleggsvilkår for deling av særlige kategorier av personopplysninger, for eksempel helseopplysninger. Videre inneholder loven en liste over hvilke forvaltningsorganer som kan dele og motta taushetsbelagte personopplysninger etter loven, samt lister over hvilke kategorier av personopplysninger og særlige kategorier av personopplysninger som kan deles, forutsatt at vilkårene er oppfylt.

Når vilkårene er funnet å være oppfylt, er det den enkelte yrkesutøveren som må avgjøre om de taushetsbelagte personopplysningene skal deles med ansatte i et annet forvaltningsorgan. Denne skjønnsmessige vurderingen, «kan-skjønnet», handler overordnet om informasjonsdeling er hensiktsmessig i det enkelte tilfellet. Vurderingen må foretas med grunnlag i den enkeltes yrkesutøvers profesjonsetikk.

Vurderingen av lovens vilkår vil være konkret i hver enkelt sak. I det følgende redegjøres det for flertallets avveininger, og gis samtidig veiledning for hvordan bestemmelsene i lovforslaget skal forstås. Veiledningen om utøvelsen av den enkeltes profesjonsetiske skjønn er søkt ivaretatt ved eksempler i egne bokser i kapittelet.

Flertallet har notert seg at mindretallet mener at lovteksten i større grad bør synliggjøre hva som skal vurderes. Flertallet vil fremheve at reglene om medvirkning (§ 5) og om nødvendig og forholdsmessig deling (§ 6) er mer utførlige enn det som ellers er vanlig. Det er et bevisst valg for å gjøre det lettere for både yrkesutøvere og berørte enkeltpersoner å få oversikt over hva som kreves.

Skulle lovteksten redegjøre utførlig for avveiningene ut over det som følger av flertallets lovutkast, måtte bestemmelsene bli vesentlig lengre og mer tekstrike. En slik lovteknisk løsning kunne i seg selv gjøre reglene vanskelige å forstå. Etter flertallets syn gir forslaget til lovtekst, sammenholdt med lovforarbeider, tilstrekkelige styringssignaler. Teksten i forarbeidene kan brukes som utgangspunkt for veiledere mv., og det foreslås også opplæringstiltak. Flertallet kan derfor ikke se at det er hensiktsmessig å gjøre lovteksten mer detaljert.

I de følgende punktene vil redegjørelsene i all hovedsak følge systematikken og rekkefølgen i flytskjemaet i figur 10.1 og 10.2.

10.5 Lovforslagets innhold

10.5.1 Kunnskapskravet

For at det skal være aktuelt å dele informasjon etter lovforslaget, må den enkelte ansatte i et forvaltningsorgan ha en grunn til bekymring som knytter seg til ett av de tre forebyggingsformålene i loven. Kunnskapskravet er formulert slik at det må foreligge en «konkret begrunnet bekymring» for at en relevant kriminell handling innenfor ett av de tre kriminalitetsområdene kan bli begått, jf. lovforslagets § 4 første ledd.

Lovforslaget § 4 første ledd oppstiller grunnvilkår for å behandle personopplysninger og dele ellers taushetsbelagte opplysninger for å forebygge kriminalitet innenfor de tre aktuelle områdene. Det er nødvendig å stille krav om at organet som vurderer å dele opplysninger har relevant kunnskap om en bekymring for at personen det gjelder kan utføre den type handlinger som skal forebygges. For at det skal foreligge en straffebelagt avvergingsplikt etter straffeloven § 196 er kunnskapskravet formulert som at «det fremstår som sikkert eller mest sannsynlig at lovbruddet er eller vil bli begått». Dette kunnskapskravet innebærer at det må være sannsynlighetsovervekt for at det aktuelle lovbruddet vil skje.

Den foreslåtte loven er ment å sørge for at det foreligger adgang til deling av opplysninger mellom forvaltningsorganer på et tidligere tidspunkt i risikoutviklingen. Kunnskapskravet i loven bør etter flertallets syn derfor settes lavere enn kravet om sannsynlighetsovervekt i straffeloven § 196. Samtidig bør det være tydelige krav til at forvaltningsorganet har konkrete holdepunkter for at personen kan utføre slike handlinger som det er et mål å forebygge. Dersom kunnskapskravet blir satt for lavt, kan det være fare for at vernet om den enkeltes privatliv og personopplysninger ikke ivaretas godt nok.

Formuleringen av kunnskapskravet er nytt i lovforslaget og korresponderer ikke direkte med ordlyden i andre lover.

Flertallet har vurdert om kunnskapskravet «grunn til å tro» som benyttes i flere andre lovbestemmelser, herunder blant annet i barnevernsloven § 13-2 om meldeplikt til barneverntjenesten og bestemmelsene om besøksforbud og oppholdsforbud i straffeprosessloven §§ 222 a og 222 c, bør benyttes i loven. Innholdet i kravet om «grunn til å tro» omtales slik i forarbeidene til barnevernsloven:

Kravet om «grunn til å tro» innebærer at det må foreligge en begrunnet bekymring for at barnet befinner seg i en situasjon som omtalt i bestemmelsen. Det er ikke et krav om sannsynlighetsovervekt eller sikker viten for å utløse meldeplikt, men det kreves noe mer enn kun en vag mistanke. Meldeplikten inntrer derfor når det foreligger omstendigheter som gir melderen en begrunnet bekymring om barnets situasjon.40

Det sentrale er at det må foreligge en konkret begrunnet bekymring eller risiko som har sitt grunnlag i kjente faktiske forhold. Flertallet mener at terskelen «grunn til å tro» er dekkende for det nivået av kunnskap som bør foreligge for at deling av opplysninger med et annet offentlig organ skal kunne skje etter loven.

Det kunne vært fordeler med å benytte den samme formuleringen som er benyttet i andre lovbestemmelser. Ved å bruke et kjent kunnskapskrav fra andre lover kan det for eksempel ses hen til forståelsen i andre lover når den nye lovbestemmelsen skal tolkes og gis et innhold. Flertallet har likevel valgt å foreslå en annen formulering enn «grunn til å tro». Bakgrunnen for valget er at loven skal anvendes av praktikere fra mange forskjellige profesjoner og ikke bare av jurister. Formuleringen «grunn til å tro» gir etter flertallets syn begrenset veiledning om hva som kreves av konkret kunnskap om risiko for å dele. Ordlyden «tro» kan isolert sett medføre en risiko for assosiasjoner til personlige overbevisninger og antagelser uten konkret grunnlag i faktiske forhold. Flertallet mener at formuleringen om at det må være «en konkret begrunnet bekymring» på en mer pedagogisk måte får frem at det kreves konkrete faktiske holdepunkter som underbygger bekymringen. Selv om denne formuleringen velges i forslaget, er ikke terskelen ment å være en annen enn den som ligger i kravet om at «det er grunn til å tro» i for eksempel barnevernloven § 13-2.

Flertallet har også vurdert å benytte ordlyden «konkret begrunnet risiko», men har under tvil kommet frem til at det er bedre å benytte ordet «bekymring» i kunnskapskravet. Bekymring er et begrep som i større grad enn risiko benyttes i tverretatlige kriminalitetsforebyggende samarbeid. Det antas derfor at bekymring er et begrep som de som skal anvende loven i større grad er fortrolige med, sammenlignet med ordet risiko. Det er neppe vesentlige realitetsforskjeller mellom de to alternativene. Flertallet ser likevel at det kan være en mulighet for at begrepet «risiko» vil bli forstått som å gi en litt høyere terskel for informasjonsdeling. Ordlyden «bekymring» kan bidra til å sikre at forebyggende innsats for enkeltpersoner kan settes inn på et tidlig stadium i risikoutviklingen. Flertallet anser dette som en fordel med alternativet «bekymring». En mulig motforestilling mot å benytte «bekymring», er muligheten for at det språklig sett kan oppfattes å handle om en subjektiv opplevelse av bekymring. Begrepet risiko kan i større grad bli oppfattet å handle om en objektiv vurdering basert på faktiske forhold. Flertallet har valgt å ikke legge avgjørende vekt på denne motforestillingen. Kravet om at bekymringen skal være «konkret begrunnet» tydeliggjør at vurderingen skal være basert på kunnskap om faktiske forhold og ikke en subjektiv opplevelse.

Det foreslåtte kunnskapskravet om «konkret begrunnet bekymring» er ment å sikre at informasjonsdeling av taushetsbelagte opplysninger og personopplysninger ikke skjer rutinemessig, men etter en konkret vurdering i hver enkelt sak. Vurderingen av risikoen for at bekymringen materialiserer seg må bygge på konkrete forhold som foreligger på informasjonsdelingstidspunktet. En vag bekymring for at barn og unge kan begå kriminalitet, for at noen kan begå voldelig ekstremisme eller at noen blir eller kan bli utsatt for vold og overgrep i en nær relasjon, vil ikke være tilstrekkelig.

Den individuelle skjønnsmessige vurderingen av om kunnskapskravet «konkret begrunnet bekymring» er oppfylt må foretas av den enkelte yrkesutøver som har tilknytning til den aktuelle personen. Dersom en 14-åring for eksempel ser på halshuggingsvideoer og uttrykker hat mot grupper i samfunnet, kan kunnskapskravet være oppfylt. Et annet konkret eksempel på relevante, bekymringsfulle opplysninger kan være kontakt med kriminelle nettverk på krypterte chattekanaler. For vold og overgrep i nære relasjoner kan den konkrete bekymringen for eksempel være begrunnet i skader som ikke stemmer overens med forklaringen til den skadede, eller uvanlige skader for alder og funksjonsnivå.

Ordlyden «konkret» i vilkåret skal underbygge at det ikke i seg selv er tilstrekkelig at det foreligger sårbarhetsfaktorer hos et individ, for eksempel at et barn lever i vedvarende lavinntekt med foreldre som er straffedømt. Informasjonsdelingen må være knyttet til konkrete bekymringsfulle forhold om enkeltpersonen. Sårbarhetsfaktorer og beskyttelsesfaktorer i systemet rundt enkeltpersonen kan likevel inngå i en samlet vurdering av om bekymringen er tilstrekkelig begrunnet. Det kan være nødvendig for organet som vurderer informasjonsdeling å innhente mer informasjon for å vurdere om kunnskapskravet er oppfylt. For eksempel kan det innhentes informasjon ved å snakke med enkeltpersonen det gjelder.

Kunnskapskravet må ses i sammenheng med hva bekymringen knytter seg til. Hvis konsekvensene om bekymringen materialiserer seg kan bli svært alvorlige, for eksempel ved bekymring for et terrorangrep eller for at et lite barn blir utsatt for alvorlig vold, bør det stilles relativt sett lavere krav til den konkrete kunnskapen. Tidsaspektet kan også spille inn. Dersom det er bekymring for at noe skal skje i løpet av kort tid, vil det trekke i retning av at organet bør handle raskt. Kunnskapskravet kan derfor måtte vurderes ulikt avhengig av hva bekymringen knytter seg til, men det bør holdes fast ved at bekymringen alltid skal kunne begrunnes konkret, basert på faktiske forhold.

10.5.2 Formålsavgrensninger i loven

10.5.2.1 Lovens formål

Formålet med loven fremgår av lovforslaget § 1. Hovedformålet med en egen lov om informasjonsdeling er å fungere som supplerende rettsgrunnlag etter personvernforordningen artikkel 6 nr. 1 bokstav e). Det betyr at loven gir et tydelig hjemmelsgrunnlag som gjør det lovlig for offentlige organer å behandle og dele nødvendige opplysninger for å forebygge kriminalitet. Loven skal også utgjøre et unntak fra taushetsplikten for deling av taushetsbelagte personopplysninger. Det overordnede formålet med informasjonsdelingen mellom forvaltningsorganer er forebygging av kriminalitet innenfor de tre kriminalitetsområdene i mandatet. Loven regulerer kun informasjonsdelingen. Selve forebyggingstiltakene vil skje innenfor det enkeltes forvaltningsorgans lovverk.

En lovfesting av en informasjonsdelingsadgang vil ha en iboende risiko for feilpraktisering og for misbruk av delingsadgangen. Slik feilpraktisering og misbruk kan tenkes dersom loven benyttes til deling av personopplysninger for andre formål enn loven åpner for. Vi mener at loven må utformes slik at risikoen for feilpraktisering og misbruk blir minst mulig.

Et supplerende rettsgrunnlag må nevne formålet med behandlingen, jf. personvernforordningen artikkel 6 nr. 3. Flertallet foreslår at risikoen for at loven brukes for andre formål hensyntas ved tydelige formålsavgrensninger i lovens § 1, som følges opp og presiseres i informasjonsdelingsbestemmelsene i loven, se særlig lovforslagets §§ 3 og 4. Formålsavgrensningene gjennomføres blant annet ved legaldefinisjoner i loven. Det foreslås en legaldefinisjon av forebygging i loven, og av de tre forebyggingsformålene knyttet til nærmere bestemte former for kriminalitet. Videre foreslås det en formålsavgrensning mot etterforsking av straffesaker. Til sist vil også tydelige redegjørelser i forarbeidene for hvordan lovforslaget skal forstås og for lovforslagets forhold til andre lover bidra til å redusere risikoen for feilpraktisering og misbruk.41

Det foreslås at det også fremgår av loven at formålet skal være å ivareta den enkeltes rett til privatliv og personopplysningsvern. Loven inneholder klare vilkår for informasjonsdeling som skal sikre at deling av personopplysninger og taushetsbelagte opplysninger kun skjer når det er nødvendig for formålet og er forholdsmessig. Loven er ikke ment å kodifisere dagens praksis knyttet til samtykkeskjemaer, men å gi en reell innramming av nåværende informasjonsdelingspraksis. Det betyr at loven ikke skal bevare dagens system, men erstatte det med et klarere og mer forutsigbart regelverk. Lovforslaget vil føre til økt forutberegnelighet for berørte enkeltpersoner, og klargjøre hvem man kan forholde seg til for å få rettighetene etter personvernforordningen oppfylt.

Loven skal hindre unødvendig og uforholdsmessig deling av taushetsbelagte opplysninger og personopplysninger. I kunnskapsinnhentingen har vi sett flere eksempler på ulovlig informasjonsdeling. Det har ofte skjedd med en god intensjon, men i strid med eksisterende regelverk. Lovforslaget skal hindre tilfeldige og vilkårlige inngrep i den enkeltes rett til privatliv og personopplysningsvern, som ulovlig informasjonsdeling kan innebære.

Lovforslaget gjelder informasjonsdeling mellom statlige og kommunale forvaltningsorganer. Loven vil ikke gi hjemmel til å dele taushetsbelagte personopplysninger til eller fra andre organer enn de som er opplistet i lovforslagets § 7. Enkelte private rettssubjekter som har taushetsplikt og utfører tilsvarende oppgaver for det offentlige er omfattet. Deling med andre, som for eksempel offentlige organer som ikke er opplistet i lovforslaget, frivillige organisasjoner, stiftelser eller utenlandske myndigheter med formål om kriminalitetsforebygging, må eventuelt skje med hjemmel i andre regler enn den foreslåtte loven.

I tillegg til deling mellom organene opplistet i loven, gir loven hjemmel for taushetspliktunntak for deling av taushetsbelagte opplysninger internt i de samme organene, jf. lovforslaget § 4 andre ledd. Ansatte i samme forvaltningsorgan vil ha et behandlingsgrunnlag for å dele personopplysninger seg imellom i personvernforordningen artikkel 6 nr. 1 bokstav e) og i hvert enkelt organs supplerende rettsgrunnlag. Ansatte innad i samme forvaltningsorgan kan imidlertid være underlagt forskjellige typer taushetsplikt. Et eksempel her er helsepersonell ansatt i politiet for å foreta voldsrisikovurderinger. Flertallet har kommet til at det kan være et behov for å dele taushetsbelagte opplysninger mellom ansatte i samme organ med forskjellig taushetsplikt i enkelte tilfeller.

10.5.2.2 Legaldefinisjon av forebygging

For å redusere risikoen for misforståelser, har flertallet sett behov for å definere hva som menes med forebygging i lovforslaget. Forslaget til definisjon er tatt inn i lovforslaget § 3 første ledd bokstav a).

Med forebygging menes i lovforslaget individrettet forebygging og ikke universell kriminalitetsforebygging. Det betyr at det ikke kan deles informasjon etter dette lovforslaget for å kartlegge kriminalitet i et område eller en bydel, eller for å forebygge kriminalitet i samfunnet generelt eller overfor større grupper mennesker. Det kan heller ikke deles opplysninger etter loven for å produsere statistikk. Deling av informasjon for slike formål vil eventuelt måtte skje ved deling av anonyme opplysninger som ikke kan identifisere enkeltindivider. Alternativt må det benyttes hjemler i annen lovgivning.

Forebygging foreslås legaldefinert som «tiltak rettet mot enkeltpersoner for å motvirke fremtidig kriminalitet».42 Det mest sentrale i definisjonen er at individrettet forebygging handler om fremoverskuende arbeid for å motvirke fremtidig kriminalitet utført av konkrete enkeltpersoner.

Ordet «tiltak» skal ikke forstås slik at det allerede før det deles informasjon er tatt stilling til at det er behov for et konkret tiltak overfor personen. Situasjoner der opplysninger om en person deles for å vurdere behovet for tiltak, eller for at flere organer i felleskap skal kunne vurdere risiko eller bekymring, er også omfattet. Formålet med å dele opplysninger er å gjøre de involverte aktørene bedre i stand til i felleskap å avgjøre om personen har behov for tiltak fra det offentlige og hva et eventuelt tiltak kan bestå i. Deling av opplysninger kan både bekrefte og avkrefte om det er behov for å sette i verk videre tiltak.

10.5.2.3 Forebyggingsformålet kriminalitet som begås av barn og unge

Flertallet har kommet til at lovforslaget skal benytte uttrykket «kriminalitet som begås av barn og unge» i stedet for «barne- og ungdomskriminalitet». Barn er først og fremst barn. Begrepsbruken er ment å underbygge at barnet eller den unge personen er mer enn handlingene det mistenkes for å ha begått eller som barnet eller den unge kan begå i fremtiden.

Dette forebyggingsformålet skiller seg fra de to andre forebyggingsformålene i lovforslaget ved at det ikke avgrenses ut fra typen kriminalitet. Avgrensningen tar i stedet utgangspunkt i alder. Lovforslaget innebærer en utvidet adgang til tverretatlig informasjonsdeling for å forebygge kriminalitet som begås av barn og unge sammenlignet med det som gjelder for andre aldersgrupper. Det er hensynet til barn og unge selv og deres utvikling som begrunner forslaget om en særskilt tverretatlig informasjonsdelingshjemmel for denne gruppen.

Flertallet mener at det offentlige bør ha et særlig ansvar for forebygging av kriminalitet som begås av barn og unge. Barn og unge er under utvikling, og har vanligvis større behov for hjelp og oppfølging enn voksne. Bekymringer for barn og unge som omhandler kriminalitet vil ofte stå i sammenheng med andre problemer i barnets eller den unges liv, for eksempel omsorgssvikt, utenforskap, å bli utsatt for vold og overgrep eller psykisk uhelse. Det er viktig at ulike forvaltningsorganer, når det er nødvendig for forebygging, har adgang til å dele informasjon om barnet eller den unge seg imellom. Det vil muliggjøre at opplysninger som ulike organer har om barnet eller den unges situasjon kan ses i sammenheng. Tverretatlig informasjonsdeling vil i mange tilfeller være nødvendig for at det offentlige skal kunne iverksette helhetlige og koordinerte tiltak med formål om å hjelpe barn og unge. Dersom bekymringer om et barn eller en ung person som handler om kriminalitet materialiserer seg, kan det potensielt ha store konsekvenser for barn og unges utvikling. Det kan igjen få negative konsekvenser for deres mulighet til å få et godt voksenliv.

En viktig problemstilling er hvor grensen oppad skal settes for barn og unge som omfattes av lovhjemmelen. Flertallet foreslår at den særlige hjemmelen bør gjelde for barn og for unge voksne frem til de fyller 25 år. Det vil etter flertallets oppfatning ikke være hensiktsmessig om adgangen til å dele taushetsbelagte opplysninger opphører allerede ved myndighetsalderen på 18 år. Dersom grensen settes til 25 år, vil det bidra til at forebygging av kriminalitet som begås av barn og unge ikke stopper opp når et barn når myndighetsalderen. Ved fastsettelsen av grensen har det betydning at perioden rundt fylte 18 år er den perioden unge i størst grad blir registrert som siktet for kriminalitet.43 Barn og unge er ikke ferdigutviklet når de fyller 18 år, og det kan være viktig for noen unge voksne med tett oppfølging også i perioden etter fylte 18 år.44

I SLT-modellen, som er sentral for det forebyggende arbeidet i flertallet av norske kommuner, er hovedmålgruppen barn og unge som begår eller står i fare for å begå kriminalitet. Det er opp til kommunene å definere nærmere hva de legger i begrepet barn og unge i SLT-samarbeidet. I utgangspunktet inkluderes gjerne aldersspennet 10–25 år, men dette varierer fra kommune til kommune med utgangspunkt i organisering og utfordringer i målgruppene lokalt.45 Det er også flere andre kriminalitetsforebyggende tiltak og samarbeid der grensen ikke har blitt satt ved 18 år, men som også omfatter unge voksne.46 Dette underbygger at det i praksis er et konkret behov for at informasjonsdelingshjemmelen også skal omfatte unge voksne. Forebyggingstiltakene som er rettet mot unge voksne bør ikke gis dårligere forutsetninger for å lykkes ved at informasjonsdelingsadgangen innskrenkes betydelig ved fylte 18 år.

Flertallet ser også noen motforestillinger mot at unge voksne omfattes av den samme informasjonsdelingshjemmelen som barn under 18 år. Oppnådd myndighetsalder fører med seg forventninger om økt selvbestemmelse og autonomi. Selv om den øvre aldersgrensen i den foreslåtte hjemmelen er ment å legge til rette for tilgang til forebyggende hjelpetiltak i en overgangsperiode på vei inn i voksenlivet, så vil den medføre inngrep i retten til privatliv og i personvernet som ikke gjelder for andre voksne personer. Flertallet legger, på tross av motforestillingene, avgjørende vekt på at hjemmelen vil kunne være viktig for at det offentlige kan sette inn målrettede forebyggingstiltak for unge voksne i en sårbar situasjon. Det understrekes at jo eldre barnet eller den unge er desto større vekt bør det legges på barnets eller den unges eget syn på om det skal deles opplysninger om vedkommende. Det vil sjelden være forholdsmessig å dele taushetsbelagte opplysninger om en 24-åring som ikke ønsker hjelp, og som er uenig i at det skal deles slik informasjon.

Flertallet har også vurdert om grensen oppad bør settes til en annen alder mellom 18 og 25 år, for eksempel til 20 år eller 23 år, men har under en viss tvil kommet til at det er mest hensiktsmessig at grensen går ved fylte 25 år. Denne grensen vil gi best sammenheng med andre bestemmelser i lovverket som gir særbestemmelser om forebygging og hjelpetiltak for unge voksne. Kriminalomsorgen har et særlig ansvar ved forberedelse av og ved beslutning om løslatelse av personer under 25 år, jf. straffegjennomføringsloven § 41 første ledd og § 42 femte ledd. Kriminalomsorgens plikt til å legge vekt på behovet for oppfølging ved løslatelse av domfelte under 25 år, vil ofte føre til et behov for informasjonsdeling for å koordinere tilbudet etter løslatelse med andre forvaltningsorganer. Selv om kriminalomsorgen vil ha egne informasjonsdelingshjemler etter straffegjennomføringsloven, er det et viktig hensyn at det er en mest mulig lik aldersgrense knyttet til forebygging i ulike lover. Aldersgrensen på 25 år står også i en naturlig sammenheng med at reglene om ettervern i barnevernet etter barnevernsloven gjelder opptil 25 år, jf. barnevernsloven § 1-2 første ledd andre punktum.

Flertallet mener at det ikke er behov for å definere en nedre aldersgrense for barn som kan være omfattet av informasjonsdelingshjemmelen.

Ikke alle brudd på straffeloven eller straffebestemmelser i den strafferettslige spesiallovgivningen av barn og unge under 25 år gir grunnlag for informasjonsdeling etter lovforslaget. Det foreslås at grunnvilkåret i bestemmelsen skal være at det må foreligge en konkret begrunnet bekymring for at «barn eller unge under 25 år kan begå kriminalitet som kan få vesentlige negative konsekvenser for deres utvikling», se lovforslaget § 4 første ledd bokstav a). Dette vilkåret innebærer en kvalifisering med hensyn til hvilke potensielle lovbrudd som er omfattet av forebyggingsformålet. Grunnvilkåret klargjør at det er hensynet til barnet eller den unge selv som begrunner den utvidede adgangen til inngrep i retten til privatliv og personvern sammenlignet med eldre aldersgrupper.

Alvorlighetsgraden potensielle lovbrudd kan ha for den enkeltes utvikling er avgjørende for om vilkåret er oppfylt. Vurderingen av hva som omfattes vil være konkret og dynamisk fra sak til sak. Kjerneområdet vil særlig være bekymring for vold- og seksualforbrytelser og annen kriminalitet som er alvorlig eller gjentatt.47 Det presiseres at vurderingen skal være fremtidsrettet, og at tidligere begåtte lovbrudd bare vil være et av flere momenter som inngår i vurderingen av konkret bekymring for fremtidig kriminalitet. Hvis et barn eller en ung person tidligere har begått svært alvorlig eller svært omfattende kriminalitet, kan det reises spørsmål ved om ytterligere kriminalitet vil kunne ha «vesentlige negative konsekvenser» for personens utvikling, eller om fortsatt kriminalitet i et slikt tilfelle bare er å regne som «status quo». Det bør imidlertid alltid legges til grunn at ny kriminalitet kan ha vesentlige negative konsekvenser for en ung person slik at grunnvilkåret kan være oppfylt i et slikt tilfelle.

I Prop. 57 L (2025–2026), som ble fremlagt 27. mars 2026, foreslo Regjeringen et straffebud mot å involvere mindreårige i kriminalitet. Forslaget til ny § 200 i straffeloven lyder slik:

Den som involverer en mindreårig i en straffbar handling som kan medføre fengsel i 3 år eller mer, eller som nevnt i §§ 160, 189, 190, 231, 263, 271, 321, 332, 336, 337 eller 341, straffes med bot eller fengsel inntil 3 år.48 Involveringen kan for eksempel gå ut på å gi oppdrag, yte fordeler eller overlevere gjenstander til den mindreårige eller å medbringe den mindreårige.

Flertallet mener at det er naturlig å se hen til hvilke straffbare handlinger som omfattes av det foreslåtte straffebudet i straffeloven § 200 ved avgrensningen av kriminalitet som begås av barn og unge i lovforslaget. Utvalget av straffbare handlinger dreier seg om «de mer alvorlige tilfellene der mindreårige involveres i straffbare handlinger», jf. Prop. 57 L (2025–2026) punkt 7.1.3. Inkluderingen av enkelte bestemmelser med strafferamme på fengsel under tre år skal sikre at enkelte lovbrudd som typisk kan ha sammenheng med organisert kriminalitet, men som har lavere strafferamme enn tre år, er inkludert i straffebestemmelsen.49

Vurderingene i forbindelse med det foreslåtte straffebudet om hva slags kriminalitet det er særlig alvorlig at barn blir involvert i, har overføringsverdi til vurderingen av om kriminaliteten vil ha «vesentlige negative konsekvenser» for et barns eller en ung persons utvikling. Lovbrudd som omfattes av det foreslåtte nye straffebudet vil ofte også oppfylle vilkåret etter flertallets lovforslag. Det må likevel gjøres en konkret vurdering i hver enkelt sak. Forutsatt at forslaget til ny § 200 i straffeloven blir vedtatt av Stortinget, vil også bekymring for overtredelse av det nye straffebudet i § 200 kunne gi rettslig grunnlag for deling av opplysninger mellom forvaltningsorganer etter flertallets lovforslag. Det kan være aktuelt ved bekymring for at en ung voksen eller et eldre barn involverer yngre barn i kriminalitet.

Det understrekes at også andre typer lovbrudd enn de som er omfattet av det foreslåtte nye straffebudet i straffeloven § 200 kan ha «vesentlige negative konsekvenser» for barnet eller den unges utvikling. Randsonen av vilkåret om «kriminalitet som kan få vesentlige negative konsekvenser» for barn eller unges utvikling vil være vurderingspreget. Alderen til barnet eller den unge kan ha betydning for hvor alvorlig en potensiell kriminell handling blir vurdert å være for vedkommendes utvikling. Enkeltstående mindre alvorlige lovbrudd som mindre tyveri, skadeverk eller lignende kan ikke anses å være omfattet hvis det ikke på grunn av konkrete omstendigheter er risiko for mer alvorlige lovbrudd. For eksempel vil ikke et ett enkelt tyveri fra en butikk av en spenningssøkende tenåring være tilstrekkelig for å oppfylle kravet. Gjentatte butikktyverier av en syvåring som ikke har foreldrestøtte og som beveger seg fritt rundt i byen vil derimot kunne være omfattet.

En kategori lovbrudd som krever særlig omtale, er narkotikakriminalitet og andre rusrelaterte lovbrudd. Narkotikakriminalitet vil ofte ha vesentlige negative konsekvenser for barn og unges utvikling. I tillegg vil rusproblemer hos barn og unge kunne utgjøre en risikofaktor for at barnet eller den unge kan begå annen kriminalitet. Generelt mener flertallet at barn som er involvert i omsetning av narkotika eller på annen måte har befatning med en ikke ubetydelig mengde narkotika, utviser en atferd som kan ha vesentlige negative konsekvenser for vedkommendes utvikling. Slik kriminalitet vil ofte også kunne ha vesentlige negative konsekvenser for en ung voksen under 25 år.

Bruk av eller besittelse av en mindre mengde narkotika til eget bruk er også bekymringsfullt hos et barn eller en ung person. Om slike lovbrudd når opp til terskelen «vesentlige negative konsekvenser for deres utvikling», må vurderes konkret. Blant annet vil barnets eller den unges alder, det ulovlige stoffets art og om det er tale om gjentakende bruk, være viktige momenter. Et enkeltstående tilfelle der en ungdom prøver ut ulovlige rusmidler vil neppe i seg selv være tilstrekkelig til å nå opp til terskelen. Dette kan imidlertid stille seg annerledes dersom det er tale om et svært ungt barn, om bruken gjentas og blir hyppig, eller om det foreligger andre samtidige bekymringsfulle opplysninger om barnets situasjon. Opplysninger om andre risikofaktorer og beskyttende faktorer i miljøene rundt barnet eller den unge er viktige momenter i en helhetsvurdering.

Situasjonen vil ofte være at det er summen av flere bekymringsfulle opplysninger om et barn eller en ung persons situasjon som fører til at bekymringen når opp til terskelen i lovforslaget. Tidligere kriminalitet eller annen normløs adferd vil alltid stå sentralt i vurderingen. Hendelser som nylig har skjedd, har større vekt enn hendelser som ligger tilbake i tid. Opplysninger om andre risikofaktorer og beskyttende faktorer i miljøene rundt barnet eller den unge er også viktige momenter i en helhetsvurdering. Misbruk av ulovlige eller lovlige rusmidler vil for eksempel være et moment som er egnet til å øke graden av bekymring. Det samme gjelder for eksempel negative opplysninger om et barns omsorgssituasjon, høyt skolefravær og opplysninger om tilknytning til miljøer der det er kjent at det begås kriminalitet. Forholdene som her er nevnt er ikke ment å være uttømmende. Det avgjørende vil være om det ut fra en helhetsvurdering av de kjente faktiske forholdene foreligger en konkret begrunnet bekymring for at barnet eller den unge kan begå kriminalitet som har vesentlige negative konsekvenser for barnet eller den unges utvikling.

10.5.2.4 Forebyggingsformålet vold og overgrep i nære relasjoner

Flertallet mener det er behov for å definere kriminalitetsområdet som i mandatet omtales som mishandling i nære relasjoner i en egen bestemmelse. Det å kun knytte forebyggingsmålet opp mot handlinger som rammes av straffebestemmelsen om mishandling i nære relasjoner i straffeloven § 282, vil etter flertallets syn kunne føre til at målet om tidlig forebygging før risikoen materialiserer seg ikke blir oppnådd godt nok. Det vil heller ikke være tilstrekkelig for å oppfylle Norges folkerettslige forpliktelser etter Istanbulkonvensjonen. Av den grunn foreslår flertallet en definisjon som både har en utvidet personkrets og omfatter flere krenkelser enn straffeloven § 282. For å unngå forveksling med straffebestemmelsen, vil forebyggingsmålet i lovforslaget bli betegnet som «vold og overgrep i nære relasjoner» og ikke som «mishandling i nære relasjoner». Uttrykket «vold og overgrep i nære relasjoner» anses å være mer dekkende for det spekteret av fysiske, psykiske og seksuelle krenkelser som flertallet mener bør være omfattet av forebyggingsformålet i bestemmelsen.

Legaldefinisjonen er inntatt i lovforslaget § 3 bokstav b) og definisjonen av nær relasjon er inntatt i samme paragraf bokstav c).

For at noe skal anses som mishandling i nære relasjoner etter straffeloven § 282 må forøvelsesmåtene i bestemmelsen – trusler, tvang, frihetsberøvelse, vold eller andre krenkelser – være rettet mot noen i personkretsen som fremgår av bestemmelsen. Videre må disse handlingsalternativene nå opp til terskelen «alvorlig eller gjentatt» «mishandler». Vilkåret om «alvorlig eller gjentatt» «mishandler» er i rettspraksis betegnet som et vilkår om at handlingen samlet sett må danne «et mønster som resulterer i at den som rammes må leve under et ‘regime’ preget av kontinuerlig utrygghet og frykt for vold».50

Etter flertallets syn vil det være å sette en for høy terskel for informasjonsdeling å koble informasjonsdelingshjemmelen opp mot vilkårene «alvorlig eller gjentatt» «mishandler» i straffeloven § 282. Selv om en slik hjemmel eventuelt kombineres med et lite kvalifiserende kunnskapskrav, vil det ofte være for sent å forebygge når man allerede forventer at noen lever under et regime av kontinuerlig utrygghet og frykt for vold.

Flertallet foreslår at forebyggingsmålet knyttes opp mot handlingsalternativene i straffeloven § 282 med noen justeringer, og uten at vilkåret «alvorlig eller gjentatt» «mishandler» inkluderes. I lovforslaget er vold og overgrep i nære relasjoner definert som «trusler, tvang, frihetsberøvelse, vold, seksuallovbrudd og andre fysiske og psykiske krenkelser i en nær relasjon».

Ordlyden i lovforslaget inkluderer seksuallovbrudd. Seksuallovbrudd er ikke blant handlingsalternativene i § 282, men krenkelser av seksuell art vil kunne være en del av et regime som rammes av § 282. Krenkelser av seksuell art kan anses som «andre krenkelser» etter § 282. I forarbeidene til bestemmelsen fremgår det imidlertid at det er begrensninger i adgangen til å la § 282 omfatte seksuallovbrudd: «Selv om slike krenkelser kan inngå i mishandlingen, inneholder seksuallovbrudd elementer som ikke vil være fullt ut dekket av straffebudet mot vold i nære relasjoner.»51 I mange saker blir det derfor tatt ut separat tiltale for alvorlige seksuallovbrudd ved siden av straffeloven § 282, men dette er ikke konsekvent i praksis. Høyesterett har uttalt at det «bare [er] de mest alvorlige volds- og seksuallovbrudd som anvendes ved siden av – i konkurrens med – mishandlingsbestemmelsen».52

Flertallet mener at det er behov for at det klargjøres i lovteksten at seksuallovbrudd i nære relasjoner skal være omfattet av informasjonsdelingshjemmelen. Det bør være tilsvarende adgang til å dele opplysninger mellom forvaltningsorganer for å forebygge seksuallovbrudd i nære relasjoner som for å forebygge for eksempel vold og trusler. At seksuallovbrudd inngår i «andre fysiske og psykiske krenkelser» i lovforslaget vil ikke være tilstrekkelig pedagogisk for brukerne av loven, og kan føre til at det ikke blir tilstrekkelig fokus på å forebygge seksuallovbrudd. Begrepet seksuallovbrudd er etter forslaget ment å favne om forhold som rammes av bestemmelsene i straffeloven kapittel 26. Når slike handlinger skjer i en nær relasjon, kan det deles informasjon for å forebygge handlingen forutsatt at lovens øvrige vilkår er oppfylt.

Etter flertallets oppfatning vil informasjonsdeling med medvirkning fra den informasjonen gjelder, som knyttes opp mot handlingsalternativene i straffeloven § 282, inkludert seksuallovbrudd, være et forholdsmessig inngrep i retten til privatliv. Informasjonsdeling blir etter lovforslaget aktuelt når det er en konkret begrunnet bekymring for at noen blir eller kan bli utsatt for slike handlinger i en nær relasjon. Kunnskapskravet sammenholdt med medvirkningsbestemmelsen, samt kravene til nødvendighet og forholdsmessighet, vil samlet sett gjøre inngrepet i EMK artikkel 8 forholdsmessig.

Forståelsen av alternativene trusler, tvang, vold og frihetsberøvelse er den samme som etter straffeloven § 282. I forarbeidene til den tidligere bestemmelsen om mishandling i nære relasjoner, straffeloven 1902 § 219 første ledd, fremgår at disse alternativene dekket handlinger som var omfattet av straffeloven 1902 §§ 222, 223, 227 og 228–231.53 Ved vedtakelsen av bestemmelsen i straffeloven § 282 ble det ikke tilsiktet noen realitetsendring.54 Det innebærer at de nevnte alternativene i § 282 omfatter gjerningsbeskrivelsen i §§ 251, 254, 263 og 271–274. Flertallet mener at det kan tas utgangspunkt i denne forståelsen av trusler, tvang, frihetsberøvelse og vold i lovforslaget. Dette favner om typiske straffbare handlinger som kan inngå i et mishandlingsregime. Alternativet andre fysiske og psykiske krenkelser sørger for at liknende krenkelser som isolert sett kan være mer eller mindre alvorlige enn de konkrete alternativene, men som ikke oppfyller straffbarhetsbetingelsene i §§ 251, 254, 263 og 271–274, blir omfattet. Flertallet nevner særskilt at drap eller forsøk på drap, jf. straffeloven § 275, skal være omfattet av forebyggingsformålet i lovforslaget uten at det anses nødvendig å presisere dette særskilt i ordlyden.

I likhet med i straffeloven § 282 mener flertallet at det er behov for å ha med alternativet «andre krenkelser» i forebyggingsformålet. Flertallet foreslår at alternativet formuleres som «andre fysiske og psykiske krenkelser» for å få tydelig frem at begge krenkelsesmåtene er omfattet. Dette alternativet er viktig å ha med for at andre fysiske og psykiske krenkelser enn de som er nevnt i de andre alternativene og som er særlig skadelige på grunn av den nære relasjonen mellom gjerningsperson og fornærmet blir omfattet. For dette alternativet mener flertallet at det er behov for å klargjøre nærmere hva som kjennetegner handlinger og adferd i nære relasjoner som er ment å være omfattet.

Flertallet har vurdert om alternativet andre fysiske og psykiske krenkelser bør gis en egen legaldefinisjon i loven. Vi har imidlertid kommet til at det ville innebære en for detaljert lovregulering, og at det ikke vil bidra til å gjøre loven mer pedagogisk og lettere å anvende i praksis. Legaldefinisjonen som flertallet har vurdert å foreslå går ut på at «andre fysiske og psykiske krenkelser» skal forstås som «nedverdigende, forulempende eller skremmende adferd som kan gå ut på å utnytte et avhengighetsforhold, isolere personen fra sitt nettverk, omfattende kontroll av personen eller som på annen måte kan være skadelige for personens psykiske eller fysiske helse.» I drøftelsen av om det bør utarbeides en legaldefinisjon har flertallet sett hen til utformingen av straffebestemmelser i Skottland og Danmark.55 Dersom departementet finner grunn til å utarbeide en slik definisjon, kan det være nærliggende å se hen til reguleringen i disse landene.

Alternativet andre fysiske og psykiske krenkelser vil inkludere ulike krenkelser som i seg selv kan være straffbare, for eksempel handlinger som rammes av straffeloven § 266 (hensynsløs atferd) eller straffeloven § 267 a (deling av krenkende bilder mv.). Alternativet vil også omfatte en del krenkelser som ikke er straffbare i seg selv, men som kan være en utvikling på vei mot et mishandlingsregime etter straffeloven § 282.

En informasjonsdelingshjemmel knyttet til vold og overgrep i nære relasjoner uten vilkårene «alvorlig eller gjentatt» «mishandler», som fremgår i straffeloven § 282, vil etter flertallets syn bedre ivareta Norges folkerettslige forpliktelser etter Istanbulkonvensjonen artikkel 28. Konvensjonsbestemmelsen har følgende ordlyd:

Article 28 – Reporting by professionals

Parties shall take the necessary measures to ensure that the confidentiality rules imposed by internal law on certain professionals do not constitute an obstacle to the possibility, under appropriate conditions, of their reporting to the competent organisations or authorities if they have reasonable grounds to believe that a serious act of violence covered by the scope of this Convention, has been committed and further serious acts of violence are to be expected.

En informasjonsdelingshjemmel i loven vil kun gjelde for organer og personer med lovbestemt taushetsplikt. Informasjonsdelingen vil falle inn under virkeområdet til konvensjonen artikkel 28 betegnet som «reporting by professionals». Artikkel 28 gjelder «acts of violence covered by the scope of this convention». Istanbulkonvensjonen dekker mer enn mishandling i nære relasjoner og har også konkrete kriminaliseringsforpliktelser for «all forms of violence». Det vil inkludere vold med fysiske, psykiske, seksuelle, psykologiske, økonomiske konsekvenser, inkludert trusler, tvang og frihetsberøvelse, jf. artikkel 3 bokstav a). Flertallet er av den oppfatning at definisjonen «vold og overgrep i nære relasjoner» med definisjonene gjennomgått over best vil ivareta Norges forpliktelser etter konvensjonen artikkel 28. Enkeltstående psykiske krenkelser som å forulempe eller bruke et stygt skjellsord én gang, vil for eksempel ikke være tilstrekkelig for å nå opp til terskelen i lovforslaget. Slike enkeltstående handlinger kan være tilstrekkelig for informasjonsdeling dersom de sammenholdt med andre konkrete holdepunkter fører til at det er konkret begrunnet bekymring for at det foreligger mer alvorlige fysiske eller psykiske krenkelser.

Bestemmelsen om mishandling i nære relasjoner omfatter følgende personkrets i straffeloven § 282: nåværende eller tidligere ektefelle eller samboer, sin nåværende eller tidligere ektefelles eller samboers slektning i rett nedstigende linje, sin slektning i rett oppstigende linje, noen i sin husstand eller noen i sin omsorg. Flertallet vurderer det som like viktig å forebygge mishandling og vold mot en kjæreste, uavhengig av om forøveren og den utsatte bor sammen eller har bodd sammen. I Istanbulkonvensjonen artikkel 3 bokstav b) er «domestic violence» definert som:

[A]ll acts of physical, sexual, psychological or economic violence that occur within the family or domestic unit or between former or current spouses or partners, whether or not the perpetrator shares or has shared the same residence with the victim.

Vold mellom personer i nære relasjoner er et alvorlig samfunnsproblem og forebyggingen bør ikke være betinget av at voldsutøveren og den voldsutsatte bor eller har bodd sammen.56 Det er mange som har en nær relasjon til en kjæreste eller en annen form for intim relasjon, uten å ha felles adresse. Det finnes også eksempler på at kjæresteforhold og lignende intime relasjoner kan oppstå digitalt uten at de nærstående bor sammen eller regelmessig møtes fysisk. Flertallet mener at en informasjonsdelingshjemmel for å forebygge fenomenet vold og overgrep i nære relasjoner bør løsrive seg noe fra personkretsen opplistet i straffeloven § 282 for å kunne virke tilstrekkelig effektivt. Videre vil en slik utvidelse av personkretsen fra straffeloven § 282 bedre ivareta Norges folkerettslige forpliktelser etter Istanbulkonvensjonen artikkel 28 tolket i samsvar med artikkel 3 bokstav b).

Flertallet foreslår at definisjonen av nær relasjon i loven i tillegg til det som er omfattet av straffeloven § 282, skal inkludere nåværende eller tidligere forlovede, kjæreste, og annen partner uavhengig av om man har eller har hatt felles husstand.

Begrepet forlovede omfatter personer når det er inngått et løfte om ekteskap, sml. Ot.prp. nr. 90 (2003–2004) side 408. Forlovelsen og forpliktelsen den medfører kan være egnet til å skape en psykologisk binding mellom de forlovede som tilsier at vold og overgrep i relasjonen bør være omfattet av forebyggingsformålet. Forlovelsen trenger ikke være offisielt kunngjort. I mange tilfeller vil forlovede samtidig være samboere eller kjærester, men det trenger ikke være slik, for eksempel ved arrangerte ekteskap. Ekteskapslignende forbindelser som nevnt i straffeloven § 253 første ledd bokstav b) vil omfattes selv om forbindelsen er frivillig.57

Videre mener flertallet at nåværende og tidligere kjærester og andre partnere uten felles bosted bør omfattes. Beskyttelsesinteressen i straffeloven § 282, er skadevirkningene av at en person i noens privatliv har krenket den særlige tryggheten mennesker i nære relasjoner har behov for fysisk eller psykisk. Flertallet mener at kjærester og lignende intime relasjoner bør inngå i informasjonsdelingshjemmelen for å kunne forebygge vold og overgrep i ulike former for nære relasjoner godt nok.

Innholdet i begrepene «kjærester» og «annen partner» krever nærmere forklaring. Begrepene vil reise tolkingsspørsmål om den nedre grensen for relasjoner som er omfattet. Begrepet «annen partner» er ment å omfatte mer enn relasjoner som vanligvis betegnes som «kjærester». På tross av at «annen partner» anses som et videre begrep enn «kjæreste» foreslås det at også «kjæreste» tas med i lovteksten av pedagogiske grunner. «Kjæreste» er et begrep som de fleste har et forhold til i dagligtalen. Relasjoner der begge parter definerer hverandre som kjærester må klart nok anses omfattet av lovforslaget. På den andre siden vil det at partene definerer hverandre som kjærester ikke være en nødvendig betingelse. Begrepet «annen partner» er ment å inkludere flere relasjoner enn der to personer gjensidig definerer hverandre som kjærester. Begrepet kan omfatte forskjellige relasjoner som ligner på kjæresteforhold. Det kan for eksempel være aktuelt for relasjoner mellom personer som har et forhold som er av og på, der forholdet er relativt nytt slik at statusen mellom personene ikke er avklart, eller det kan være tale om en intim, seksuell eller romantisk relasjon uten eksklusivitet eller forpliktelser.58 Et eksempel på et tilfelle fra rettspraksis som vil være omfattet av lovforslaget er inntatt i Rt. 2013 s. 588. Saken gjaldt en mann som utsatte en kvinne for langvarig, truende og skremmende forfølgelse, som hadde karakter av psykisk trakassering og terrorisering. Relasjonen mellom dem ble beskrevet som at de møttes, innledet et forhold og var kjærester i en kort periode.59 En slik relasjon må anses omfattet av forslaget.

For at det skal være naturlig å tale om en «annen partner» som etter lovforslaget likestilles med kjæreste, må det være tale om en nær relasjon som kan være egnet til å føre til en følelsesmessig eller psykologisk binding mellom partene. I denne vurderingen kan både varigheten, intensiteten og karakteren i kontakten mellom partene ha betydning. Det må avgrenses mot relasjoner som, fordi de var kortvarige eller fordi det kun har vært et fåtall kontaktpunkter, ikke er naturlig å omtale som en nær relasjon. For eksempel vil en relasjon mellom en kvinne og en mann som har møttes et fåtall ganger, men der mannen ikke godtar kvinnens avvisning og forfølger henne, ikke kunne anses omfattet av begrepet «annen partner». I et slikt tilfelle av såkalt «stalking» vil det kunne virke støtende for den som utsettes for personforfølgelsen om relasjonen blir ansett som en nær relasjon.

De øvrige relasjonene som omfattes av lovforslaget § 3 tredje ledd bokstav c) svarer i hovedsak til alternativene i straffeloven § 282 bokstav b) med enkelte språklige korrigeringer. Egne slektninger i rett opp- eller nedstigende linje er omfattet etter bokstav c) andre strekpunkt. Videre er nåværende eller tidligere partners slektning i rett nedstigende linje omfattet etter bokstav c) tredje strekpunkt. Det innebærer at personkretsen har blitt noe utvidet sammenlignet med straffeloven § 282 fordi også barn og barnebarn mv. av andre partnere enn ektefeller og samboere blir inkludert. Flertallet mener denne utvidelsen av personkretsen er både forholdsmessig og hensiktsmessig tatt i betraktning at formålet med loven er forebygging av kriminalitet.

Etter bokstav c) fjerde og femte strekpunkt er i tillegg «noen i husstanden» og «noen i ens omsorg» omfattet. Disse alternativene svarer til alternativene i straffeloven § 282 første ledd bokstav d) og e). Denne del av bestemmelsen fanger opp relasjoner mellom andre personer som man bor sammen med eller som er i ens omsorg enn de som omfattes av andre og tredje strekpunkt. For eksempel vil et fosterbarn kunne være omfattet av disse alternativene.

Flertallet er kjent med at Aasen-utvalget i NOU 2024: 13 foreslår en vesentlig utvidelse av virkeområdet til straffeloven § 282. Utvalget kjenner ikke til om forslaget vil bli fulgt opp med en lovproposisjon, og går ikke nærmere inn på dette forslaget.

10.5.2.5 Forebyggingsformålet voldelig ekstremisme

I mandatet er ekspertgruppen bedt om å vurdere tiltak som kan gi bedre tverretatlig samarbeid og informasjonsdeling på individnivå for å forebygge ekstremisme. Ekstremisme er ikke i seg selv straffbart, med mindre ekstremismen fører til at det blir begått vold eller andre straffbare handlinger. For å klargjøre at det som skal forebygges er straffbare voldshandlinger som begås på grunn av ekstremismen, har flertallet valgt å bruke begrepet «voldelig ekstremisme» i lovforslaget.

Flertallet mener det er behov for å definere voldelig ekstremisme. Definisjonen er inntatt i lovforslaget § 3 bokstav d).

PSTs definisjon av ekstremisme er som følger: «Med ekstremisme [menes] (…) aksept for bruk av vold for å nå politiske, religiøse eller ideologiske mål. En ekstremist aksepterer bruk av vold, men bruker ikke nødvendigvis vold selv».60 Flertallet mener at PSTs definisjon er et godt utgangspunkt for definisjonen av voldelig ekstremisme i loven, men ser behov for noen justeringer.

Flertallet mener at bruk av fysisk vold bør være en obligatorisk del av definisjonen av hva som forstås med voldelig ekstremisme etter lovforslaget. Ekstremistiske meninger som ikke begrunner en konkret risiko for vold, bør ikke være omfattet.

Når det gjelder den ekstremistiske motivasjonen for vold ser flertallet behov for å utvide noe fra det som inkluderes i PSTs definisjon. Det foreslås at voldelig ekstremisme i lovforslaget defineres som «bruk av vold motivert av politikk, ideologi, religion, livssyn eller hat mot personer eller grupper, blant annet på grunn av hudfarge, nasjonal eller etnisk opprinnelse, religion eller livssyn, seksuell orientering, kjønnsidentitet, kjønnsuttrykk eller nedsatt funksjonsevne.».

Etter ekspertgruppens syn bør det ikke differensieres mellom religion og andre livssyn. Så lenge livssynet eller religionen motiverer bruk av vold, bør det anses omfattet av begrepet voldelig ekstremisme. Livssyn er derfor tatt inn i definisjonen i tillegg til religion.

Videre mener flertallet at voldelig hatkriminalitet bør inkluderes i forebyggingsformålet voldelig ekstremisme. I ekstremismekommisjonens utredning fremgår det at hatkriminalitet som kommer til uttrykk ved vold kan være et uttrykk for voldelig ekstremisme.61 Hatkriminalitet er kriminelle handlinger som er motivert av hat eller negative holdninger til bestemte kategorier mennesker.62 Politiet har på bakgrunn av bestemmelsene i straffeloven § 185 og 186 definert hatkriminalitet som «straffbare handlinger som helt eller delvis er motivert av, eller har sin bakgrunn i andres hudfarge, nasjonale eller etniske opprinnelse, religion/livssyn, seksuell orientering, kjønnsidentitet eller kjønnsuttrykk og/eller nedsatt funksjonsevne.»63

Flertallet mener at voldshandlinger som er motivert av slike forhold som nevnt i straffeloven §§ 185 og 186 bør tas med i definisjonen av voldelig ekstremisme. Bruken av ordene «blant annet» i paragrafen betyr at de oppramsede forholdene som kjennetegner personer eller grupper som kan bli rammet av vold, ikke er ment å være uttømmende. Det vil være vanskelig å nevne alle mulige felles kjennetegn ved personer eller grupper som kan føre til hat som motiverer vold fra potensielle gjerningspersoner. De forholdene som nevnes i ordlyden favner om sentrale minoritetsgrupper som har behov for beskyttelse mot voldelig hatkriminalitet. Hat som fører til vold kan imidlertid også tenkes å ha sin bakgrunn i andre vesentlige forhold ved en person. Dersom hatet har sammenheng med den antatt voldsutsattes gruppetilhørighet, eller med andre vesentlige kjennetegn ved en person som er felles for flere mennesker, så bør forholdet anses omfattet av definisjonen. Selv om alle grunner til å hate personer eller grupper ikke er eksplisitt nevnt i bestemmelsen, fører det likevel til et tilstrekkelig forutberegnelig rettsgrunnlag for deling av opplysninger. Utenfor definisjonen av voldelig ekstremisme faller for eksempel vold som er motivert av hat på grunn av uvenn- eller fiendskap, sjalusi eller lignende i en personlig relasjon.

En annen justering som flertallet har valgt å gjøre fra definisjonen til PST er at det ikke foreslås at det skal være et vilkår at volden begås for å «oppnå […] mål». Det foreslås at det skal være tilstrekkelig at volden motiveres av ett av alternativene nevnt i bestemmelsen.

I definisjonen av forebyggingsformålet voldelig ekstremisme har flertallet vært opptatt av at vold som står i sammenheng med pågående trender med digital ekstremistisk voldsforherligelse bør være omfattet av definisjonen. Disse trendene, også betegnet som «nihilistic extremist violence», kjennetegnes av bruk og forherligelse av vold uten et klart politisk, religiøst eller ideologisk motiv.64 I trenden inngår grooming av sårbare barn og unge gjennom spillplattformer og sosiale medier. De sårbare barna og unge oppfordres og manipuleres til å begå samfunnsskadelige voldshandlinger, ofte rettet mot andre sårbare barn og unge. I en etterretningsrapport fra januar 2025, advarer EUROPOL om at trenden er økende i Europa.65 For barn og unge under 25 år, vil forebyggingen ved risiko for slik vold kunne skje både i medhold av bestemmelsen om forebygging av kriminalitet som begås av barn og unge og bestemmelsen om forebygging av voldelig ekstremisme. For personer over 25 år er det bare forebyggingsformålet om voldelig ekstremisme som er aktuelt.

Flertallet vurderer at nihilistisk ekstrem vold normalt må kunne anses omfattet av minst ett av alternativene i den foreslåtte definisjonen. Særlig kan alternativene at volden er motivert av livssyn eller hat være aktuelle. Vold som motiveres av glorifisering av vold som følge av et dystopisk og nihilistisk verdenssyn,66 kan i en del tilfeller forstås å være motivert av et livssyn. Videre bør det ikke stilles høye krav til at risiko for vold som kan bli utført mot tilfeldige personer eller grupper i samfunnet er motivert av en type hat som er omfattet av lovforslaget. Studenter og elever som er i risiko for å kunne begå skoleskytinger vil for eksempel kunne anses omfattet av definisjonen på dette grunnlaget. At voldsforherligende trender inkluderes innenfor ekstremismeforebygging, er i tråd med anbefalinger fra EU-Counter Terrorism Coordinator.67

I noen tilfeller vil det kunne være tvil om motivasjonen bak volden er politikk, ideologi, religion, livssyn eller hat. Spørsmål er om uklart motiv medfører at man er utenfor definisjonen. Lovforslaget skal ikke forstås slik at motivasjonen for volden må være avklart for at informasjonsdeling for å forebygge skal kunne skje. Dersom det foreligger en konkret begrunnet bekymring for vold bør det være tilstrekkelig om informasjonen som foreligger samlet sett gir holdepunkter for at motivasjonen kan være omfattet av minst et av alternativene i definisjonen.

Ved risiko for samfunnsfarlig vold utført mot tilfeldige personer av voksne over 25 år der det ikke er holdepunkter for at motivasjonen er omfattet av noen av alternativene i definisjonen, vil informasjonsdeling mellom forvaltningsorganer måtte skje med hjemmel i andre regelsett enn denne loven. Det kan for eksempel være tale om risiko for vold fra alvorlig psykisk syke personer. Grunnlag for deling av opplysninger i slike tilfeller kan blant annet være avvergingsplikten i straffeloven og taushetspliktunntak i helsepersonelloven.

Dersom det foreligger en konkret begrunnet bekymring for vold, men det hefter usikkerhet ved om motivasjonen er ekstremistisk, vil lovforslaget etter omstendighetene kunne benyttes som hjemmel for informasjonsdeling frem til dette er nærmere avklart. Det kan for eksempel være en glidende overgang mellom psykisk sykdom og ekstremisme. Hvis en person har psykiske problemer og ekstremistiske synspunkt samtidig, kan det i noen tilfeller være utfordrende å avklare om en eventuell voldsrisiko skyldes ekstremisme eller om vedkommende har en psykisk lidelse.

Flertallet har valgt å formulere grunnvilkåret for å behandle personopplysninger og dele ellers taushetsbelagte opplysninger i lovforslaget § 4 første ledd bokstav c,) slik at det må foreligge en konkret begrunnet bekymring for at «en person kan utføre eller bidra til voldelig ekstremisme». Ordlyden «utføre eller bidra til» voldelig ekstremisme er valgt fordi vi mener at forebyggingsformålet ikke bare bør omfatte tilfeller der det er bekymring for at vedkommende selv vil utføre voldelig ekstremisme, men også tilfeller der det er bekymring for at vedkommende vil bidra til at andre utfører slike handlinger.

Bakgrunnen for valget om å benytte begrepet bidra til i stedet for det strafferettslige begrepet medvirke, jf. straffeloven § 15, er at formuleringen «bidra til» har en annen betydning enn medvirkningsbegrepet etter straffeloven. Det vises særlig til at straffelovens kapittel 18 om terrorhandlinger og terrorrelaterte handlinger fastsetter straff for en del handlinger som ikke i seg selv utgjør vold eller medvirkning til vold ut fra straffelovens medvirkningsbegrep. Det vises til straffebudet i straffeloven § 135 om terrorfinansiering, straffeloven § 136 om oppfordring, rekruttering og opplæring til terrorhandlinger, § 136 a om straff for deltakelse mv. i en terrororganisasjon og § 136 b om reise med terrorformål. Flertallet mener at denne type straffbare handlinger i terrorkapittelet i straffeloven bør inkluderes i det som kan forebygges etter denne loven. Ordlyden «bidra til» voldelig ekstremisme skal forstås å omfatte slike handlinger.

10.5.2.6 Avgrensning mot etterforskning av straffesaker

Formålsbestemmelsen i lovforslaget § 1 presiserer i tredje ledd at «[d]eling av opplysninger etter denne loven [ikke kan] skje når formålet er etterforskning av straffesaker.» Ved etterforskning av straffesaker vil påtalemyndighetens innhenting av opplysninger skje etter reglene i straffeprosessloven, for eksempel gjennom reglene om utleveringspålegg og vitneplikt.68 Lovforslaget skal ikke kunne benyttes for å omgå reglene i straffeprosessloven. Forebygging handler om fremoverskuende arbeid for å motvirke fremtidig kriminalitet, mens etterforskning av straffesaker handler om straffbare forhold som er begått. Informasjonsdeling etter lovforslaget skal ikke ha som formål å avklare om objektive eller subjektive vilkår for straff er oppfylt for en handling som allerede er begått.

At formålet med deling av opplysninger etter lovforslaget ikke skal være etterforskning av straffesaker, innebærer ikke et forbud mot at informasjon som politiet får tilgang til på grunnlag av lovforslaget kan brukes i en straffesak.

Dette kan illustreres ved et eksempel: Hvis politiet har en mistanke om at en person utsetter sin ektefelle for vold, kan ikke lovforslaget benyttes som et virkemiddel til å avklare om det er grunnlag for å opprette en straffesak. Formålet med informasjonsdelingen kan ikke være å «bygge» en straffesak. Det blir annerledes om politiet deltar i et tverretatlig samarbeid med formål om å forebygge kriminalitet, og i samarbeidet får opplysninger om at en person utsetter sin ektefelle for vold. Da vil det ikke være noe forbud mot at politiet bruker opplysningen i etterforskningen av en eventuell straffesak. Flertallet ser det ikke som praktisk mulig eller hensiktsmessig at det skal være vanntette skott mellom politiets forebyggende oppgaver og oppgaver med etterforskning av straffesaker. Hvis det kommer frem viktige opplysninger enten til gunst eller ugunst for en mistenkt, kan ikke politiets forebygger være avskåret fra å informere om dette til den som etterforsker saken.

Flertallet mener at politiet bør være varsomme med å benytte opplysninger som tilflyter dem i tverretatlige samarbeid om forebygging i straffesaker. Slik bruk av opplysningene bør begrenses til det som er nødvendig. Hvis det rutinemessig benyttes opplysninger som er delt med politiet for å forebygge i etterforskningen av straffesaker, vil det etter flertallets syn kunne være til skade for det forebyggende samarbeidet. Flertallet legger ikke opp til en rettslig skranke om bruk av opplysninger i straffesaker, men en anbefaling om forsiktighet. Denne anbefalingen gjelder både for bruk av opplysninger i etterforskning og for bruk av opplysninger som bevis i en straffesak. Dersom politiet i forbindelse med forebyggingsarbeidet får vite om at en person var vitne til et ran, bør politiet kunne avhøre vedkommende. Politiet vil også kunne bruke opplysningene fra avhøret som bevis i retten når de straffeprosessuelle vilkårene for det er oppfylt.69

En særlig situasjon oppstår der opplysninger mottatt i en forebyggingssak kan underbygge at en tiltalt i en annen straffesak er uskyldig. Flertallet viser til at straffeloven § 226 første ledd fastsetter en straffesanksjonert opplysningsplikt om omstendigheter «som godtgjør at en som er tiltalt eller domfelt for en straffbar handling som kan medføre fengsel i mer enn 1 år, er uskyldig». Når den straffesanksjonerte opplysningsplikten får anvendelse, skal opplysninger som stammer fra forebyggende samarbeid brukes i straffesaken. Flertallet legger videre til grunn at politiets plikt til søke å unngå at en uskyldig blir straffet går lenger enn den straffesanksjonerte plikten som gjelder for enhver.70 Vi legger til grunn at politiet i tillegg til de straffesanksjonerte tilfellene må videreformidle opplysninger fra forebyggende samarbeid til de som behandler straffesaken der

• opplysningene kan underbygge at en siktet er uskyldig

• det straffbare forholdet ikke kan føre til fengsel i mer enn 1 år

• opplysningene ikke godtgjør uskyld, men likevel kan bidra til å forhindre at noen kan bli uskyldig dømt

Et tilknyttet spørsmål som vil oppstå etter lovforslaget, er forholdet mellom den foreslåtte loven og politiets etterforskningsplikt etter straffeprosessloven § 224 og påtaleinstruksen § 7-4. Etter loven og instruksen skal etterforskning foretas etter anmeldelse og når det foreligger «andre omstendigheter» som fører til at det er «rimelig grunn til å undersøke om det foreligger straffbart forhold». Opplysninger som politiet får i et kriminalitetsforebyggende samarbeid, kan alene eller sammen med andre forhold utløse etterforskningsplikt. Kunnskapsinnhentingen har vist at etterforskningsplikt som følge av opplysninger som mottas i et forebyggende spor er en praktisk problemstilling. Flertallet anbefaler ikke at det gjøres endringer i politiets etterforskningsplikt etter straffeprosessloven eller påtaleinstruksen. Ordlyden «rimelig grunn» bør etter flertallets syn forstås slik at det er et rom for å unnlate å iverksette etterforskning dersom etterforskning vil være skadelig for forebyggingen. Flertallet anbefaler likevel Riksadvokaten å være oppmerksom på problemstillingen, og eventuelt foreta presiseringer gjennom rundskriv eller annen styringsdialog.

Formålsavgrensningen mot etterforskning av straffesaker innebærer at politiet må behandle opplysningene de har fått i medhold av lovforslaget adskilt fra straffesak- og etterretningsopplysninger og i andre systemer enn politiets straffesaks- og etterretningssystemer STRASAK og BL. Formålet med lovforslaget er forebygging og ikke behandling av straffesaker eller etterretningsarbeid. Denne formålsavgrensningen må ivaretas i politiets IT-systemer. Inntil politiet eventuelt har utviklet eller anskaffet et eget forebyggingssystem, antar flertallet at dette kan ivaretas ved at det opprettes egne personorienterte Indicia-prosjekter som kun er tilgjengelig for forebyggere og skjermes fra øvrige polititjenestepersoner. Denne løsningen benyttes til dels i dag.

10.5.2.7 Forholdet mellom lovforslaget og andre lover

Politiet har en særskilt hjemmel for å dele taushetsbelagte opplysninger og behandle personopplysninger i det forebyggende arbeidet i politiregisterloven § 27 fjerde ledd. Siden politiet har en slik hjemmel allerede, antar flertallet at politiet kan fortsette å benytte informasjonsdelingshjemmelen i politiregisterloven. Lovforslaget vil først og fremst gjelde deling av opplysninger fra andre forvaltningsorganer enn politiet, for eksempel skoler, barnevernet eller kommunale krisesenter. At politiet er omfattet av lovforslaget har størst betydning ved at politiet kan motta opplysninger fra andre organer etter loven. Men også politiet vil ha en videre adgang til å dele opplysninger etter loven her enn det som ville følge av politiregisterloven.

Andre unntak fra taushetsplikten vil fortsatt gjelde. Det er det enkelte forvaltningsorgan som må avgjøre om vilkårene for informasjonsdeling etter denne loven er oppfylt, eller om andre unntak fra taushetsplikten eller avvergingsplikten i straffeloven § 196 er mer passende hjemmelsgrunnlag i det enkelte tilfelle.

Lovforslaget vil gi hjemmel for behandling av personopplysninger i form av behandlingsaktiviteten deling. Behandling av personopplysninger før og etter deling vil skje etter annet regelverk og andre supplerende rettsgrunnlag. Først og fremst vil det være personvernforordningen artikkel 6 nr. 1 bokstav e) og supplerende rettsgrunnlag i det enkelte forvaltningsorgans sektorlov. For politiet vil reglene i politiregisterloven gjelde for behandlingen før og etter deling, jf. politiregisterloven § 27 fjerde ledd og Direktiv 2016/680 artikkel 8 nr. 1.

Det må knyttes noen særskilte kommentarer til lovforslagets forhold til PSTs bruk av tvangsmidler etter politiloven § 17 d. Etter politiloven § 17 d kan retten ved kjennelse gi PST tillatelse til å benytte tvangsmidler i forebyggende virksomhet dersom «det er grunn til å undersøke om noen forbereder en handling» som rammes av bestemmelsene i straffeloven om terrorhandling, terrorforbund og terrortrusler eller angrep mot noen i de høyeste statsorganene. I likhet med ekspertgruppens lovforslag er også politiloven § 17 d fremtidsrettet og gjelder forebygging. Terskelen for å dele informasjon med PST i medhold av ekspertgruppens lovforslag er lavere enn det som følger av vilkårene i politiloven § 17 d. Politiloven § 17 d krever at det er opplysninger som kan tilsi at noen forbereder en slik handling. Informasjonsdeling med PST etter lovforslaget forutsetter ikke at det er gjennomført slike forberedelseshandlinger.

Avvergingsplikten, reglene i politiloven § 17 d om PSTs bruk av forebyggende tvangsmidler og reglene i etterretningstjenesteloven vil være aktuelle for avdekking av voldelig ekstremisme, inkludert planlegging av terrorangrep. Formålet med lovforslaget er først og fremst å kunne vurdere og avklare risiko bedre på et tidligere stadium, og å sette inn hjelpetiltak for personer der det er en risiko for at vedkommende kan utføre eller bidra til voldelig ekstremisme.

Lovforslaget kan likevel også vise seg å bli viktig for å avdekke terrorhandlinger og andre tilfeller av voldelig ekstremisme. Loven vil hjemle informasjonsdeling før vilkårene i avvergingsplikten i straffeloven § 196 er oppfylt. Loven vil dermed kunne føre til at ulike forvaltningsorganer får delt ulik informasjon og at den kumulative identifiserte risikoen dermed kan tenkes å bli høy. Med det menes at det samlede informasjonsbildet fra ulike forvaltningsorganer indikerer en høy risiko, selv om informasjonen hvert enkelt organ sitter med i seg selv ikke begrunner en slik risiko.

Det må også knyttes noen kommentarer til forholdet mellom dette lovforslaget og lov om særskilt innsats mot negativ sosial kontroll og æresmotivert vold, som trer i kraft 1. juli 2026.71 Den vedtatte loven etablerer blant annet et supplerende rettsgrunnlag for deling av personopplysninger samt et unntak for deling av taushetsbelagte opplysninger for å forebygge negativ sosial kontroll og æresrelatert vold.

Den aktuelle loven overlapper delvis med problemstillingene ekspertgruppen har utredet. Det vises til at æresrelatert vold etter omstendighetene også kan utgjøre vold og overgrep i nære relasjoner. Lov om særskilt innsats mot negativ sosial kontroll og æresmotivert vold gir adgang til deling av personopplysninger og et unntak fra taushetsplikten for deling av taushetspliktige opplysninger mellom nærmere bestemte forvaltningsorganer som har oppgaver innenfor den særskilte innsatsen for å forebygge og hindre negativ sosial kontroll og æresmotivert vold. Ekspertgruppens utredningsoppdrag er videre enn dette. Vårt oppdrag omfatter spørsmål om samarbeid og informasjonsdeling i alle offentlige organer som vurderes som relevant for å forebygge blant annet vold og overgrep i nære relasjoner.

Ekspertgruppen har i sitt arbeid sett hen til AIDs høringsnotat, lovforslag og den vedtatte loven. Flertallets lovforslag inntatt i kapittel 16 har et vesentlig videre virkeområde enn lov om særskilt innsats mot negativ sosial kontroll og æresmotivert vold. Særreguleringene om deling av opplysninger i loven om særskilt innsats mot negativ sosial kontroll og æresmotivert vold vil kunne gå foran de generelle reglene i flertallets lovforslag innenfor det avgrensede området loven gjelder.72 Det vil bare være aktuelt i tilfeller der regelverkene har overlappende anvendelsesområde.

10.5.3 Nødvendighetsvilkåret

Deling etter lovforslaget kan bare skje hvis det er nødvendig for å forebygge kriminalitet som inngår i forebyggingsformålene, jf. lovforslaget § 4. Vilkåret om nødvendighet fremgår av lovforslaget § 6 første og andre ledd, og må forstås i sammenheng med vilkåret om forholdsmessighet som er fastsatt i samme paragraf, se nærmere i punkt 10.5.5 nedenfor.

Vilkåret om nødvendighet innebærer at den ansatte i forvaltningsorganet må vurdere hva som kan oppnås ved å dele opplysninger til et annet forvaltningsorgan, opp mot hva som kan oppnås gjennom andre alternativer. Det er bare dersom forebyggingsformålet ikke kan oppfylles i tilstrekkelig grad uten å dele personopplysningene at deling er nødvendig. Det innebærer at det må vurderes om bekymringen for kriminalitet kan forebygges tilstrekkelig gjennom virkemidler som organet har til rådighet innenfor sitt mandat og sine oppgaver. Hvis organet har gode nok virkemidler tilgjengelig, er ikke informasjonsdeling nødvendig. Dersom forvaltningsorganet derimot vurderer at personen trenger et tiltak fra det offentlige som avgiverorganet ikke selv har myndighet til å iverksette, kan det være nødvendig å dele opplysningene med et organ som har slik myndighet. En skole vurderer for eksempel at en elev trenger én til én-oppfølging i kommunal regi. I så fall vil det kunne være nødvendig for skolen å dele taushetsbelagte opplysninger og personopplysninger med det relevante kommunale organet som har et slikt tiltak.

Dersom det er mulig å oppnå forebyggingsformålet godt nok ved å drøfte saken med et annet organ anonymt, vil det ikke være nødvendig å dele personopplysninger og taushetsbelagte opplysninger.

Nødvendighetskravet skal ikke forstås slik at delingen alltid skal skje med sikte på et konkret tiltak eller en bestemt form for oppfølging av personen fra det offentliges side. Informasjonsdeling etter loven kan skje i forbindelse med gjennomføring av et konkret tiltak som for eksempel én til én-oppfølging. Det kan også være nødvendig med gjensidig deling mellom to eller flere forvaltningsorganer for å kunne foreta en risikovurdering i fellesskap. Målet kan være å foreta en felles vurdering av hvilke tiltak som eventuelt bør settes inn, eller å få en god nok oversikt over enkeltpersonens situasjon. Nødvendighetsvilkåret gjelder ikke bare i vurderingen av om det overhodet kan deles personopplysninger og dele taushetsbelagte opplysninger om en person. Vilkåret gjelder også ved vurderingen av hvem opplysningene skal deles med og hvilke konkrete personopplysninger som skal deles. Dette er presisert i lovforslaget § 6 andre ledd. Personkretsen som gis tilgang til opplysningene skal ikke være større enn det som er nødvendig for å oppnå formålet. I tverretatlige møtefora for å forebygge kriminalitet må det derfor være bevissthet rundt hvem som trenger å være til stede når det deles personopplysninger og taushetsbelagte opplysninger etter loven. Videre må den enkelte ansatte i et forvaltningsorgan ha et bevisst forhold til hvilke konkrete opplysninger det faktisk er nødvendig å dele for å oppnå forebyggingsformålet.

Informasjonsdelingen vil som oftest knytte seg til taushetsbelagte opplysninger og personopplysninger om gjerningspersonen eller den antatte fremtidige gjerningspersonen, det vil si barnet og ungdommen som kan begå kriminalitet, personen som har en risiko for å gjennomføre eller bidra til å gjennomføre voldelig ekstremisme og den som kan komme til å utsette en nærstående for vold og overgrep. For forebygging av vold og overgrep i nære relasjoner, vil personopplysningene og de taushetsbelagte opplysningene like ofte kunne gjelde den antatt volds- og overgrepsutsatte. Det hører under nødvendighetsvilkåret og den enkelte yrkesutøvers skjønn å vurdere om det er nødvendig og forholdsmessig å dele taushetsbelagte opplysninger og personopplysninger også om andre personer. Det vil typisk kunne være nødvendig å dele taushetsbelagte personopplysninger om barn, søsken og andre tredjepersoner hvis slik deling er nødvendig for å forebygge handlingene. Informasjon om personer som vedkommende omgås eller har kontakt med vil eksempelvis også kunne være relevant for å vurdere risikoen for fremtidig kriminalitet.73

10.5.4 Medvirkning

Informasjonsdeling etter ekspertgruppens lovforslag vil medføre at dagens praksis med informasjonsdeling for kriminalitetsforebygging på bakgrunn av samtykke opphører. Flertallet mener at dette ikke må medføre at informasjonsdeling skjer uten at personen opplysningen gjelder kjenner til det og får anledning til å medvirke før deling skjer. En informasjonsdelingspraksis uten medvirkning vil ikke være tillitsskapende, vil ikke føre til mer og bedre forebygging og vil kunne være i strid med Norges folkerettslige forpliktelser etter FNs barnekonvensjon. Av den grunn foreslår flertallet en bestemmelse om rett til medvirkning i lovforslaget § 5. Bestemmelsen er utformet relativt detaljert for å gi veiledning til de som skal anvende loven.

Informasjonsdeling i medhold av loven skal som utgangspunkt kun skje etter at personen opplysningene gjelder har medvirket. Kunnskapsinnhentingen vår underbygger at hjelp til enkeltpersoner vanligvis ikke fungerer når hjelpen ikke er ønsket. Informasjon skal ikke deles for delingens skyld, og det skal ikke deles mer informasjon enn det som er nødvendig av hensyn til forebyggingsformålet. Krav om medvirkning fra den opplysningen gjelder vil bidra til å hindre ulovlig, unødvendig og uforholdsmessig deling.

Medvirkning fra den opplysningen gjelder har en viktig funksjon ved at korrektheten av opplysninger kan bli verifisert og misforståelser og misoppfatninger kan bli oppdaget på et tidlig stadium. De fleste personer ønsker å bli involvert i spørsmål som angår dem, og å ha innflytelse over hvordan opplysninger som gjelder dem blir behandlet og eventuelt delt. Mange i målgruppene som ekspertgruppen har snakket med gir uttrykk for at det er særlig skadelig for tilliten dersom det deles informasjon om dem uten at de er kjent med det på forhånd.

Barn har rett til å medvirke i spørsmål som gjelder dem etter barnekonvensjonen artikkel 12. I den syvende periodiske evalueringen av Norge oppstiller FNs barnekomité en anbefaling knyttet til informasjonsdeling om at barn får anledning til å bli informert og uttrykke sine synspunkter før informasjon om dem blir delt, med mindre det å bli informert om delingen ikke er til barnets beste.74 Flertallet mener at medvirkning fra barn og barnets foresatte må være lovens hovedregel. Med ordlyden «foresatt» menes den som har foreldreansvaret for den mindreårige, jf. vergemålsloven § 16. Dersom den mindreårige har en oppnevnt verge, regnes vergen som den mindreåriges foresatte etter loven. Før en ansatt i et organ vurderer å dele taushetsbelagte personopplysninger med et annet organ, må den ansatte forespørre hva personen, og dens foresatte for personer under 18 år, mener om spørsmålet. Dersom medvirkning fra barnets foresatte ikke vil være til barnets beste, for eksempel fordi det er en risiko for at barnet vil bli utsatt for æresrelatert vold eller oppdragervold etter medvirkningen, skal medvirkning fra foresatte unnlates.

Medvirkning forutsetter at personen gis en forklaring i en form som vedkommende kan forstå på et klart og tilgjengelig språk som tar hensyn til vedkommendes alder og forutsetninger. Informasjonen som gis må omfatte hva som vurderes delt, hvorfor informasjonsdeling vurderes, hvem opplysningene vurderes delt med og hvilke mulige konsekvenser delingen kan få. Barn og unge skal få informasjon som er tilpasset deres alder og modenhet.

Lovforslagets krav om medvirkning skal forstås som noe mer enn et krav om å bare å informere den opplysningene gjelder og innhente et ja eller nei til informasjonsdeling. Medvirkningen skal gi personen mulighet til reelt å påvirke vurderingene av om opplysninger skal deles. Personen skal gis anledning til å korrigere faktiske feil og misforståelser og å komme med synspunkter blant annet om hvilke opplysninger som er relevante å dele, og hvilke mottakere det er nødvendig å dele informasjonen med. Personen skal gis anledning til å beskrive forhold som kan påvirke vurderingen av nødvendighet og forholdsmessighet av deling, herunder mulig risiko knyttet til informasjonsdeling. For eksempel kan det være risiko knyttet til frykt for represalier eller eskalering av vold og overgrep i nære relasjoner.

Reell medvirkning etter lovforslaget § 5 innebærer ikke et krav om at det skal være aktiv og omfattende deltakelse fra personen opplysningene gjelder i alle saker. Barn, unge og voksne kan også medvirke ved å gi uttrykk for at de ønsker begrenset involvering i informasjonsdelingsspørsmålet, og at organet selv vurderer hvilke opplysninger som er nødvendige å dele innenfor lovens vilkår. Et slikt ønske kan være et uttrykk for tillit, og bør respekteres så langt det er forenlig med forsvarlig saksbehandling.

Det må dokumenteres at personen har fått tilpasset informasjon og har valgt å begrense sin deltakelse, jf. lovforslaget § 12. Et slikt ønske om begrenset involvering kan være særlig relevant i situasjoner der personen står i en krevende situasjon, er redd, ambivalent eller ønsker hjelp, men ikke orker å delta i delingsvurderingen.

Medvirkning før deling bør ses i sammenheng med etterfølgende informasjon som skal gis den registrerte etter lovforslaget § 12 tredje ledd. Den registrerte bør, så langt det er forsvarlig og det ikke er grunnlag for unntak etter personopplysningsloven § 16 eller personvernforordningen artikkel 14, få informasjon om informasjonsdelingen faktisk skjedde, hvilke mottakere som mottok opplysninger, hva formålet med delingen var, samt hva som er videre plan eller oppfølging. Slik etterfølgende informasjon er viktig av hensyn til tillit, forutberegnelighet og muligheten til å korrigere misforståelser. Underretningen i etterkant er særlig viktig i saker der medvirkning før deling måtte begrenses eller utsettes på grunn av risiko, fordi det hastet eller på grunn av andre tungtveiende hensyn.

En praktisk problemstilling oppstår når en enkeltperson vurderes for drøfting i et tverretatlig samarbeidsforum for kriminalitetsforebygging. I et slikt tilfelle vil det regelmessig være aktuelt at flere ulike organer deler personopplysninger og taushetsbelagte opplysninger. Hvert organ har etter lovforslaget ansvaret for å sørge for at kravet til medvirkning er oppfylt før det eventuelt deles opplysninger. Organene må imidlertid kunne samordne seg slik at et organ gjennomfører medvirkningen på vegne av alle organene, og at de øvrige organene blir informert om eventuelle synspunkter personen har. Medvirkningen bør i et slikt tilfelle som hovedregel gjennomføres av den tjenesten eller personen som har best relasjon og tillit hos barnet eller den voksne, forutsatt at vedkommende har tilstrekkelig kompetanse og oversikt til å gi korrekt informasjon om rammene for deling. Det kan bidra til tryggere kommunikasjon, bedre forståelse og mer treffsikre vurderinger, samt bidra til at vedkommende ikke blir kontaktet av en rekke ulike organer. Dersom medvirkning gjennomføres av andre enn den som kjenner personen best, bør det vurderes hvordan dette kan gjøres på en måte som ikke skaper unødig utrygghet eller misforståelser.

Loven fastsetter ikke andre unntak fra retten til medvirkning enn eksisterende unntak fra retten til informasjon etter personvernregelverket. Flertallet mener at eksisterende unntak fra retten til informasjon i personopplysningsloven og personvernforordningen vil kunne være aktuelle og er tilstrekkelige. Dersom det for eksempel er en konkret begrunnet mistanke om at et barn er i kontakt med et kriminelt nettverk, og at medvirkning i informasjonsdelingsspørsmålet vil sette barnet eller andre personer i fare, vil medvirkning og informasjon om behandlingen av personopplysninger kunne unnlates i medhold av unntaket i personopplysningsloven § 16 første ledd bokstav a) eller c).

Særlige forhold gjør seg gjeldende for medvirkning til informasjonsdeling fra en antatt voldsutøver. Hovedregelen etter lovforslaget er at informasjonsdeling kun skal skje etter medvirkning fra den opplysningen gjelder. Dersom slik medvirkning vil være farlig for den antatt voldsutsatte, kan medvirkning unnlates i medhold av unntaket i personopplysningsloven § 16 bokstav c) eller f). Det vises til gjennomgangen av mulige unntak fra retten til informasjon i tabellen under. Flertallet vil igjen fremheve at hjelp fungerer best hvis den er ønsket fra den som trenger hjelp.

På forebyggingsområdet voldelig ekstremisme kan det være viktige grunner til at medvirkning ikke skal skje. Medvirkning kan unnlates etter reglene i personopplysningsloven § 16. Hvis medvirkning vil føre til at individer kan fremskynde planene om voldelig ekstremisme, kan medvirkning unnlates. Det er den enkelte yrkesutøver som er nærmest til å vurdere om medvirkning kan unnlates etter en av unntakene i personopplysningsloven § 16 eller i personvernforordningen. For en oversikt over unntakene, vises det til tabell 10.1.

Etter ekspertgruppens syn vil de eksisterende unntakene i personopplysningsloven og personvernforordningen oppfylle behovet for unntak fra retten til medvirkning ved informasjonsdeling. Flertallet har vurdert om det er behov for å lovfeste andre unntak. Nye unntak vil i så fall være unntak i medhold av personvernforordningen artikkel 23. Siden eksisterende unntak vurderes å oppfylle behovet, og unntak etter artikkel 23 krever omfattende utredning etter artikkel 23 nr. 2, foreslår ikke flertallet det.

10.5.5 Forholdsmessighetsvilkåret

Inngrep i retten til privatliv og i personvernet kan kun skje når det er nødvendig i et demokratisk samfunn. Dette innebærer et krav om nødvendighet og forholdsmessighet. Flertallet mener at nødvendighetsvilkåret og forholdsmessighetskravet må fremgå direkte av lovens ordlyd. Dette er foreslått inntatt i lovforslaget § 6 første og andre ledd. Vilkåret om nødvendighet er behandlet over i kapittel 10.4.3. Flertallet anser det som helt sentralt at deling av taushetsbelagte opplysninger og personopplysninger for å forebygge kriminalitet bare skal skje når det er forholdsmessig. Både personopplysningenes karakter og at bakgrunnen for delingen er bekymring for at personen vil begå fremtidig kriminalitet kan gjøre informasjonsdelingsformålet inngripende.

For å understreke kravet om forholdsmessighet fremgår det i formålsbestemmelsen i § 1 andre ledd at personopplysninger og taushetsbelagte opplysninger kan deles bare når det er nødvendig og forholdsmessig.

Vilkåret om forholdsmessighet i lovforslagets § 6 første ledd er utformet slik at deling bare kan skje dersom «formålet med delingen veier tyngre enn hensynet til personvernet og taushetsplikten.» Vilkåret innebærer at det skal foretas en konkret avveining mellom det som kan oppnås ved å dele på den ene siden, og ulempene det vil medføre for den enkeltes personvern og hensynene som begrunner taushetsplikten på den andre siden.

Hensynene som begrunner taushetsplikten, er blant annet hensynet til personvern som nevnes spesifikt i lovforslaget § 6 første ledd. Videre er tilliten mellom en enkeltperson og et forvaltningsorgan et sentralt hensyn som begrunner taushetsplikten. Hvis det er risiko for at en person kan komme til å avstå fra å motta hjelp fra det offentlige hjelpeapparatet på grunn av deling av opplysninger, vil det tale mot at deling er forholdsmessig. Dersom en person avstår fra å motta hjelp kan det være risiko for at forebyggingen blir dårligere enn om opplysninger ikke blir delt. Informasjonsdelingen med andre forvaltningsorganer av hensyn til forebygging av kriminalitet må etter en konkret vurdering veie tyngre enn hensynene som begrunner taushetsplikten for at deling av opplysninger skal kunne skje.

Dersom hensynet til taushetsplikten i det enkelte tilfellet, for eksempel tillitsforholdet mellom helsepersonell og pasient, veier tyngre enn formålet med delingen, skal ikke personopplysningene og de taushetsbelagte opplysningene deles. Det er den enkelte yrkesutøver som må foreta avveiningen, men det er ikke noe i veien for at vedkommende rådfører seg med kollegaer og ledere innad på samme tjenestested.

I forholdsmessighetsvurderingen vil yrkesutøveren måtte vurdere mulige konsekvenser ved å dele opplysningene opp mot mulige følger ved ikke å dele. Hvis informasjonsdeling for eksempel vil kunne føre til at pasienten slutter å møte til behandling og «går under jorden», vil risikoen for det måtte vurderes opp mot eventuelle fordeler med tiltakene som kan iverksettes etter deling. Dersom informasjonsdelingen medfører en risiko for en forverring av situasjonen, for eksempel ved at personen kan bli satt i fare, vil det ha stor vekt. I en del tilfeller kan man risikere at informasjonsdeling kan ha motsatt effekt.

Flertallet har videre funnet grunn til å presisere i lovforslaget § 6 andre ledd at «[d]eling skal begrenses til det som er nødvendig og forholdsmessig, både når det gjelder hvilke opplysninger som deles og hvem de deles med.» Dette er for å tydeliggjøre at det ikke bare skal gjøres en generell vurdering av om det er nødvendig og forholdsmessig å dele opplysninger om en person for å forebygge kriminalitet. Det stilles i tillegg krav til det at skal vurderes konkret hvilke opplysninger som det er nødvendig å dele for å oppnå formålet. I tillegg skal opplysningene ikke gis til flere organer eller til en større krets av personer enn det som er nødvendig. Formuleringen klargjør at nødvendighetsvilkåret og forholdsmessighetsvilkåret må være oppfylt for delingen til hver enkelt person det deles med og for alle de konkrete opplysningene som deles.

Forholdsmessighetsvilkåret skal vurderes av den enkelte ansatte før deling. Hvis en pasient for eksempel har betrodd seg til sin behandler og bedt om at informasjonen ikke deles videre og behandleren har forvisset pasienten om at opplysningen ikke skal deles, vil deling uten pasientens medvirkning være et tillitsbrudd. Et slik tillitsbrudd vil sjelden være mindre viktig enn forebyggingsformålet i forholdsmessighetsvurderingen. Det er likevel den enkelte yrkesutøveren som må ta denne vurderingen i tråd med yrkesetikken som gjelder for vedkommende.

I forholdsmessighetsvurderingen er det relevant hvordan personen opplysningene gjelder stiller seg til at opplysningene deles. Dersom personen motsetter seg deling, så vil det tale mot at det er forholdsmessig å dele. Deling mot personens vilje vil kunne oppleves mer inngripende, og vil lettere kunne gå ut over tilliten personen har til forvaltningsorganet som deler, og eventuelt også den generelle tilliten til det offentlige, enn om det deles etter enighet med vedkommende. Dersom personen trekker seg unna det offentlige hjelpeapparatet, kan det være en fare for at risikoen for kriminaliteten som skal forebygges øker og ikke reduseres som følge av delingen. Dette innebærer ikke at det alltid vil være uforholdsmessig å dele ellers taushetsbelagte opplysninger når personen motsetter seg deling, men hensynene som taler mot deling blir mer tungtveiende. Det må gjøres en konkret og realistisk vurdering av de sannsynlige konsekvensene det vil ha å dele, og dette må avveies mot konsekvensene det vil ha om det ikke deles.

Dersom personen opplysningene gjelder sier seg enig i at opplysninger kan deles, innebærer ikke det at det uten videre kan legges til grunn at deling vil være forholdsmessig. Det vil generelt være en skjevhet i styrkeforholdet mellom forvaltningsorganet som vurderer å dele informasjon for å forebygge kriminalitet og enkeltpersonen. Personer som står i risiko for å begå kriminalitet som omfattes av lovforslaget vil ofte også være sårbare og utsatte personer. Forvaltningsorganet plikter å sørge for at hensynet til personvern og hensynene som begrunner taushetsplikten uansett blir tilstrekkelig vektlagt i forholdsmessighetsvurderingen også dersom personen ikke motsetter seg at det deles.

I en forholdsmessighetsvurdering mellom hensynet til respekt for den enkeltes privatliv og personvern på den ene siden og hensynet til å forebygge kriminalitet på den andre siden, vil alvorlighetsgraden og mulig fremtidig skadeomfang ha betydning. Jo mer alvorlig kriminalitet det er bekymring for, desto mer vekt må hensynet til forebygging tillegges i vurderingen. Hvis bekymringen for eksempel gjelder at noen kan begå et terrorangrep, vil det potensielle skadeomfanget ha meget stor vekt i en forholdsmessighetsvurdering.

Forholdsmessighetsvurderingen vil kunne bli svært ulike mellom de tre kriminalitetsområdene, men også innenfor hvert av områdene avhengig av hva bekymringen gjelder. I noen saker kan forebyggingsformålet gjelde en konkret mulig hendelse der de mulige konsekvensene om risikoen materialiserer seg er relativt tydelige. I andre saker kan det være tale om en kumulativ bekymring knyttet til en gradvis utvikling, for eksempel blant barn og unge, hvor konsekvensene om utviklingen får fortsette er usikker. Vurderingen av sannsynlighet og alvorlighetsgrad av mulige fremtidige hendelser må gjøres konkret, og det må vurderes hvordan risikoen vil bli påvirket av informasjonsdelingen.

I forholdsmessighetsvurderingen er også enkeltpersonens sårbarhets- og beskyttelsesfaktorer relevante. Dersom det foreligger en konkret begrunnet bekymring, men vedkommende har en rekke beskyttelsesfaktorer og et etablert nettverk rundt seg, kan det tale mot at informasjonsdeling er nødvendig og forholdsmessig. Ved vurderingen av sårbarhets- og beskyttelsesfaktorer, vil alder være et relevant moment. Graden av bekymring vil være ulik om en handling er begått av eksempelvis en niåring, sammenlignet med en 19-åring.

Tidsaspektet knyttet til potensielle hendelser som skal forebygges vil også ha betydning. Dersom det som skal forebygges er nært forestående i tid, vil det måtte hensyntas i forholdsmessighetsvurderingen. Flertallet vil fremheve at utformingen av bestemmelsene om informasjonsdeling gir adgang til å foreta konkrete og skjønnsmessige vurderinger i hvert enkelt tilfelle.

Dersom en profesjonsutøver mistenker alvorlig vold mot et spedbarn, vil det være lite tid til rådighet for å gjøre ytterligere undersøkelser før informasjonen tas opp med andre relevante instanser. Dette kan stille seg annerledes om det mistenkes vold og overgrep i en voksen partnerrelasjon, selv om det også i slike tilfeller kan haste med tiltak. Når en voksen person utsettes for vold kan det være viktig å involvere personen i spørsmål om informasjonsdeling for at eventuelle tiltak skal kunne ha god effekt. Både i nødvendighets- og forholdsmessighetsvurderingen samt i vurderingen av «kan»-skjønnet etter lovens bestemmelser, kan det tas hensyn til de konkrete forholdene i saken, inkludert hvor mye informasjonsdelingen haster.

Kvaliteten på informasjonen som bekymringen bygger på har også betydning. Det bør utvises større forsiktighet med å dele informasjon som ikke er verifisert eller som stammer fra usikre kilder. Hvordan informasjonen har kommet til den ansattes kunnskap kan også ha betydning. For eksempel vil det lettere kunne være forholdsmessig å dele informasjon om observasjoner en ansatt i et forvaltningsorgan har gjort selv, sammenlignet med å dele en betroelse som vedkommende har mottatt under lovnad om taushet. Deling av opplysninger som har karakter av betroelser vil i større grad kunne sette tilliten mellom forvaltningsorganet og enkeltpersonen i spill enn andre opplysninger.

Flertallets lovforslag forutsetter at vilkårene for ulike opplysningsplikter, for eksempel meldeplikt til barnevernet og avvergingsplikten etter straffeloven § 196 ikke er oppfylt. Handlingsrommet som ble beskrevet over forutsetter at vilkårene i slike plikter ikke er oppfylt og at det ikke foreligger en rettslig plikt til å dele personopplysninger, jf. personvernforordningen artikkel 6 nr. 1 bokstav c).

10.5.6 Særlig om «kan-skjønnet»

Flertallet har kommet til at loven bør hjemle en informasjonsdelingsadgang og ikke en informasjonsdelingsplikt. Informasjonsdelingsadgangen etter lovforslaget skiller seg fra opplysnings- og meldeplikter som for eksempel avvergingsplikten og meldeplikten til barnevernet. En informasjonsdelingsplikt ville eventuelt måtte hjemles i personvernforordningen artikkel 6 nr. 1 bokstav c) og ikke i bokstav e). Etter ekspertgruppens syn er en plikt til å dele taushetsbelagte personopplysninger verken nødvendig eller samarbeidsfremmende i en lov som gjelder kriminalitetsforebygging.

Lovforslaget er utformet slik at dersom vilkårene for deling er oppfylt, inkludert kunnskapskravet, nødvendighetsvilkåret, forholdsmessighetsvilkåret og kravet om medvirkning fra den det gjelder, så «kan» informasjonsdeling skje, se § 4. Det er den enkelte ansatte i et forvaltningsorgan som må vurdere om informasjonsdeling skal skje dersom vilkårene er oppfylt i det aktuelle tilfellet. Det bør etter ekspertgruppens syn overlates til en yrkesetisk vurdering å avgjøre om det er hensiktsmessig å dele opplysninger. Slike yrkesetiske vurderinger kan slå ulikt ut i forskjellige organer. Ulik fagbakgrunn kan føre til ulik vekting av hensynene for og imot deling av informasjon. At spørsmålet om deling er overlatt til skjønn, betyr at hensynet til kriminalitetsforebygging ikke gis forrang foran andre relevante hensyn når vilkårene i loven er oppfylt. For eksempel kan det i vurderingen av om opplysningene bør deles være relevant å legge vekt på en eventuell risiko for at personen opplysningen gjelder vil kunne trekke seg tilbake og ikke motta nødvendig hjelp fra det offentlige. Slike hensyn er relevante også i vurderingen av vilkårene om nødvendighet og forholdsmessighet. Men fordi bestemmelsen bare gir en opplysningsrett og ikke en opplysningsplikt, kan yrkesutøveren legge avgjørende vekt på hensynene som taler mot deling selv om vilkårene om nødvendighet og forholdsmessighet vurderes som oppfylt. Dette handlingsrommet eksisterer bare når ikke andre eksisterende plikter til å avverge eller melde fra uavhengig av taushetsplikt, slår inn.

Dersom en yrkesutøver holder det som sikkert eller mest sannsynlig at det vil bli begått et lovbrudd som er omfattet av avvergingsplikten i straffeloven § 196, kan ikke vedkommende fritt velge å unnlate å handle selv om han eller hun mener det er best i samsvar med egen yrkesetikk å la være å foreta seg noe. Men dersom det er tid til det, og det er det mulige offeret som er pasient eller klient, kan det være forsvarlig – og ofte nødvendig – å konferere med vedkommende før man for eksempel kontakter politiet. I noen tilfeller kan det være mulig å avverge lovbruddet eller følgen av det «på annen måte», for eksempel ved å formidle kontakt med et krisesenter.

Typene lovbrudd som regnes opp i straffeloven § 196 kan være omfattet av alle kriminalitetsområdene som omfattes av forslaget til lov om informasjonsdeling.

Voldelig ekstremisme kan for eksempel omfatte terror (straffeloven § 131 flg.), grov kroppsskade (§ 274), drap (§ 275) eller fremkalling av fare for allmennheten (§ 355). Vold og overgrep i nære relasjoner kan for eksempel inkludere tvangsekteskap (straffeloven § 253), grov frihetsberøvelse (§ 255), barneekteskap (§ 262 andre ledd), grov kroppsskade (§ 274), drap (§ 275), mishandling i nære relasjoner (§ 282), kjønnslemlestelse (§ 284), voldtekt (§ 291 flg.) eller seksuelle overgrep mot barn (§ 299, § 303, § 312 og § 314). Kriminalitet som begås av barn og unge kan omfatte en rekke av de lovbruddene som er regnet opp i § 196.

Meldeplikten til barnevernet gjelder allerede der det er «grunn til å tro» at nærmere bestemte vilkår er oppfylt. Vold og overgrep i nære relasjoner overfor barn vil i mange tilfeller føre til meldeplikt fordi det er grunn til å tro at et barn blir eller vil bli mishandlet, utsatt for alvorlige mangler ved den daglige omsorgen eller utsatt for annen alvorlig omsorgssvikt jf. barnevernsloven § 13–2 første ledd bokstav a). Kriminalitet som begås av barn kan føre til at det oppstår meldeplikt til barnevernet hvis et barn har utsatt sin utvikling for alvorlig fare ved å begå alvorlige eller gjentatte lovbrudd (§ 13-2 første ledd bokstav d). I noen tilfeller vil også et barn som begår kriminalitet, være utsatt for menneskehandel. Da er det meldeplikt til barnevernet etter § 13-2 første ledd bokstav e). Menneskehandelen vil ofte anses som grov (straffeloven § 258) når offeret er under 18 år, og da vil det også oppstå avvergingsplikt etter straffeloven § 196.

Selv om det ikke oppstår avvergingsplikt eller meldeplikt direkte, kan det i noen tilfeller være så uforsvarlig å la være å handle at det kan oppstå arbeidsrettslig eller strafferettslig ansvar. I Borgarting lagmannsretts dom av 10. desember 2021 (LB-2021-25070) ble Oslo kommune dømt til foretaksstraff for grovt uaktsomt brudd på tjenesteplikt (straffeloven § 172 jf. § 171 jf. § 27). Kommunen hadde ikke satt i verk tilstrekkelige tiltak for å hindre at et barn som var under kommunens omsorg, ble utsatt for seksuelle overgrep fra en stefar. Barnet mottok også narkotika fra stefaren.

10.5.7 Alminnelige og særlige kategorier av personopplysninger

I et supplerende rettsgrunnlag etter personvernforordningen artikkel 6 nr. 1 bokstav e) burde det fremgå «hvilken type opplysninger som skal behandles», jf. personvernforordningen artikkel 6 nr. 3. Typen personopplysninger som kan deles er uttømmende opplistet i § 8 i lovforslaget. Det kan ikke deles andre opplysninger enn de opplistede.

Flertallet foreslår å regulere behandlingen av særlige kategorier av personopplysninger i lovens § 9. Etter denne bestemmelsen må for det første lovens vilkår for å behandle alminnelige personopplysninger være oppfylt. I tillegg kreves det at behandling av personopplysninger ved å dele alminnelige personopplysninger ikke vil oppfylle formålet med deling. I § 9 listes det uttømmende opp hvilke særlige kategorier av personopplysninger som kan deles etter loven når vilkårene er oppfylt.

Årsaken til at lovforslaget skiller mellom vilkårene for å dele henholdsvis personopplysninger og særlig kategorier av personopplysninger, er personvernforordningen artikkel 9. Utgangspunktet etter artikkel 9 er at behandlingen av særlige kategorier av personopplysninger er forbudt. Etter artikkel 9 nr. 2 bokstav g) kan det fastsettes unntak i nasjonal rett fra dette forbudet når behandlingen er nødvendig av hensyn til viktige allmenne interesser. Slik behandling må «stå i et rimelig forhold til det mål som søkes oppnådd, være forenlig med det grunnleggende innholdet i retten til vern av personopplysninger og sikre egnede og særlige tiltak for å verne den registrertes grunnleggende rettigheter og interesser», jf. artikkel 9 nr. 2 bokstav g).

Følgende er uttalt om bestemmelsen i juridisk teori:

Siden det her dreier seg om unntak fra det generelle forbudet mot behandling av særlige kategorier personopplysninger, bør det kunne legges til grunn et relativt strengt krav til det rettslige grunnlaget. Legalitetsprinsippet tilsier at det må kunne stilles strengere krav til klarhet for det rettslige grunnlaget for behandling av særlige kategorier av personopplysninger enn for behandling av andre kategorier personopplysninger. Dette betyr at det vil være rimelig å stille strengere krav til det nasjonale rettsgrunnlaget etter art. 9 nr. 2 bokstav g) enn til det supplerende rettsgrunnlaget i art. 6 nr. 3 jf. nr. 1 bokstav e).75

Flertallet legger til grunn at det bør være et strengere vilkår for å behandle særlige kategorier av personopplysninger enn alminnelige personopplysninger etter lovforslaget. Flertallet har valgt å markere terskelen med vilkåret når «deling av alminnelige personopplysninger ikke vil oppfylle formålet med delingen». Terskelen svarer til vilkåret strengt nødvendig. Det innebærer at den enkelte yrkesutøver må spørre seg om det er tilstrekkelig å dele personopplysninger for å oppnå formålet. Hvis svaret på det er ja, kan formålet oppnås med et mindre inngripende tiltak. Da vil vilkåret for behandling av særlige kategorier av personopplysninger ikke være oppfylt.

De særlige kategoriene personopplysninger som det kan være mest aktuelt å dele når det er helt nødvendig for forebyggingsformålet vil være opplysninger knyttet til helse og politiske, religiøse og filosofiske oppfatninger. Helseopplysninger kan være relevante innenfor alle tre kriminalitetsområder, mens politiske, religiøse og filosofiske oppfatninger vil være mest relevante der det kan være en risiko for voldelig ekstremisme.

Det kan også deles opplysninger etter personvernforordningen artikkel 10, om straffedommer og lovovertredelser, når det er nødvendig for forebyggingsformålet.

Lovforslaget § 8 andre ledd fastslår at det ikke kan deles geolokaliserende opplysninger om personer med adressesperre etter folkeregisterloven § 10-4 og beskyttelsesinstruksen. Opplysninger om slike personers adresse og oppholdssted kan sette personen i livsfare dersom de kommer på avveie. Taushetsplikten etter forvaltningsloven § 13 andre ledd første punktum vil i utgangspunktet hindre deling av slike opplysninger. Når dette lovforslaget åpner for unntak fra taushetsplikten for slike opplysninger, har flertallet funnet grunn til å presisere at geolokaliserende opplysninger ikke kan deles. Myndigheten som har besluttet adressesperre, enten politiet eller barnevernet, har foretatt en vurdering og kommet til at det er nødvendig å sperre den trusselutsattes adresse i offentlige registre. Informasjonsdeling av geolokaliserende opplysninger vil kunne sette formålet med en slik adressesperre i fare. Som geolokaliserende opplysninger regnes alle opplysninger som kan si noe om hvor en trusselutsatt befinner seg eller kommer til å befinne seg i fremtiden, eller hvor vedkommende har oppholdt seg tidligere. Dette innebærer at alle opplysninger om bosted, arbeidsplass, skole, barnehage og andre daglige oppholdssteder må beskyttes. I tillegg må andre opplysninger som kan fortelle noe om den trusselutsattes oppholdssted beskyttes, inkludert opplysninger om offentlige og private brukersteder, for eksempel opplysninger om fastlege, barnevernstjeneste og hvilket sykehus den trusselutsatte sogner til.

Som del av forbudet mot å dele geolokaliserende opplysninger, må forvaltningsorganet som vurderer informasjonsdeling undersøke i folkeregisteret om vedkommendes adresse er sperret før informasjonsdeling skjer. Det er det enkelte forvaltningsorgan som må utvikle rutiner for å sørge for dette. En slik undersøkelse er særlig relevant for forebyggingsformålet vold og overgrep i nære relasjoner, men kan også tenkes å være relevant for de to andre forebyggingsformålene.

10.5.8 Hvem det kan deles opplysninger om – særlig om tredjepersoner

10.5.8.1 Deling av opplysninger om personen forebyggingen rettes mot

Ved forebygging av vold og overgrep i nære relasjoner kan forebyggingen etter lovforslaget være rettet både mot en potensiell voldsutsatt og en potensiell utøver. Ved forebygging av kriminalitet som begås av barn og unge og voldelig ekstremisme vil objektet for forebyggingen etter loven være den potensielle utøveren.

Flertallets lovforslag regulerer først og fremst deling av personopplysninger og taushetsbelagte opplysninger om personen eller personene som forebyggingen retter seg mot. Når lovens vilkår er oppfylt, kan det så langt det er nødvendig og forholdsmessig deles personopplysninger og taushetsbelagte opplysninger om denne personen.

10.5.8.2 Deling av opplysninger om tredjepersoner

Lovforslaget gir også i en viss utstrekning adgang til å dele personopplysninger og taushetsbelagte opplysninger om tredjepersoner, det vil si andre enn den antatt utsatte for vold og overgrep eller den potensielle utøveren. Hjemmelen for informasjonsdeling i lovforslaget § 4 er etter ordlyden ikke avgrenset til personopplysninger og taushetsbelagte opplysninger bare om personen som forebyggingen etter loven er rettet mot. Det fremgår av lovforslaget § 8 første ledd bokstav e) at det kan deles personopplysninger om «familierelasjoner og andre relasjoner».

Det er ikke upraktisk at en konkret begrunnet bekymring for at en enkeltperson kan begå eller bli utsatt for kriminalitet, kan knytte seg til personens familie, omgangskrets eller andre personer vedkommende har kommet i kontakt med, for eksempel på internett. I slike situasjoner kan det være behov for å dele personopplysninger om tredjepersoner mellom forvaltningsorganer for å forebygge fremtidig kriminalitet. Forutsetningen for deling av opplysninger om tredjepersoner er at det er nødvendig og forholdsmessig, og at opplysningene om tredjepersonene er saklig forbundet med personen som det er knyttet bekymring til. Hvis for eksempel en konkret bekymring for at et barn vil begå kriminalitet har sammenheng med at en voksen forsøker å rekruttere barnet til et kriminelt nettverk, kan loven gi grunnlag for å dele opplysninger om den voksne personen.

En slik deling vil være et inngrep i tredjepersoners rett til privatliv og personvern, men kan altså kun skje når det er nødvendig og forholdsmessig for å forebygge konkrete bekymringer. Flertallet mener derfor at inngrepet er innenfor menneskerettighetenes og personvernforordningens krav.

I utgangspunktet vil retten til medvirkning etter lovforslaget § 5 også gjelde for tredjepersoner som det deles personopplysninger og taushetsbelagte opplysninger om. Dersom tredjepersonen ikke skal informeres om delingen, må det finnes et egnet unntak fra retten til medvirkning etter § 5 tredje ledd. Det vises til oversikten over unntak fra retten til medvirkning i tabell 10.13.

Det er grunn til å knytte noen særskilte kommentarer til når medvirkning fra berørte tredjepersoner kan unnlates. Informasjonsplikten etter personvernforordningen artikkel 14 nr. 5 er ikke absolutt. Personvernforordningen artikkel 14 nr. 5 bokstav d) og personopplysningsloven § 16 første ledd bokstav d) gir unntak fra informasjonsplikten for opplysninger som er omfattet av lovfestet taushetsplikt. Dette unntaket gjelder tilsvarende for retten til medvirkning, jf. lovforslaget § 5 tredje ledd.

De ansatte i organene som er oppregnet i lovforslaget § 7, er alle underlagt taushetsplikt etter forvaltningsloven § 13 om opplysninger om noens «personlige forhold». Opplysninger om at det foreligger en konkret begrunnet bekymring for at en person kan begå kriminelle handlinger, vil være underlagt taushetsplikt. Taushetsplikten vil gjelde overfor tredjepersoner som er omtalt i opplysningene som fører til bekymringen.

De behandlingsansvarlige kan lovlig unnlate å informere tredjepersoner om at det behandles personopplysninger som gjelder dem når opplysningene er underlagt taushetsplikt, jf. artikkel 14 nr. 5 bokstav d) og personopplysningsloven § 16. Hvis tredjepersonen gis anledning til å medvirke i slike tilfeller, vil de taushetsbelagte opplysningene om personen bekymringen gjelder kunne bli røpet overfor tredjepersonen. I så fall vil det altså gjelde et unntak fra retten til medvirkning. Vurderingen av om unntakene kan benyttes er konkret og må foretas i hvert enkelt tilfelle.

10.5.8.3 Kommentar til mindretallets syn om at lovforslaget ikke tydeliggjør hvilke personer det kan deles opplysninger om

I mindretallets dissens i kapittel 17 gis det uttrykk for at flertallets lovforslag ikke tydeliggjør godt nok hvilke personer det skal kunne deles opplysninger om. Flertallet er uenig i dette. For å unngå misforståelser om hvordan lovforslaget skal forstås, vil flertallet fremheve:

Kjerneområdet for loven er deling av personopplysninger og taushetsbelagte opplysninger om personen forebyggingen retter seg mot. Dette vil være personen som den konkret begrunnede bekymringen etter lovforslaget § 4 direkte gjelder. Innenfor forebyggingsformålene kriminalitet som begås av barn og unge og voldelig ekstremisme vil dette være den potensielle kriminalitetsutøveren. Innenfor området vold og overgrep i nære relasjoner kan dette være både den potensielle utøveren og den potensielt utsatte. Som det er redegjort for i punkt 10.5.8.2, vil det etter lovforslaget også kunne være grunnlag for å dele opplysninger om tredjepersoner når det er nødvendig og forholdsmessig for å forebygge kriminaliteten bekymringen gjelder.

Flere av eksemplene der mindretallet mener at det er utydelig om det kan deles opplysninger, er etter flertallets syn tvert imot tilfeller der lovforslaget klart vil kunne gi grunnlag for deling. Lovforslaget vil for eksempel gi adgang til å dele personopplysninger om personer som rekrutterer, utnytter eller på annen måte bidrar til at barn og unge begår kriminalitet, såfremt det er nødvendig og forholdsmessig for å forebygge at barnet begår kriminalitet som kan få vesentlige negative konsekvenser for barnets utvikling. Det vil som oftest være nødvendig og forholdsmessig å dele opplysninger om den voksne i en slik situasjon.

Lovforslaget vil også kunne gi grunnlag for deling av opplysninger om konkrete personer som risikerer å bli utsatt for vold innenfor forebyggingsformålene i loven, for å forebygge at volden materialiserer seg. Tilfeller der en offentlig ansatt har en konkret begrunnet bekymring for vold mellom ungdommer, vil være dekket av delingsadgangen etter loven hvis vilkårene i loven er oppfylt. Hvis det er nødvendig for å forebygge vold, vil det kunne deles opplysninger om en potensielt voldsutsatt ungdom. Tilsvarende vil kunne være tilfelle når det gjelder mindretallets eksempel om hatkriminalitet. Dersom en person har uttrykt hat mot spesifikke personer som gir grunnlag for bekymring om at de vil bli utsatt for vold, vil loven etter omstendighetene kunne gi grunnlag for å dele opplysninger om de potensielt utsatte personene. Hvis det er en risiko for at noen kan bli utsatt for voldelig ekstremisme i fremtiden, kan det deles informasjon for å forebygge at handlingen materialiserer seg.

I en del slike tilfeller kan det også tenkes at vilkårene for avvergingsplikt etter straffeloven § 196 er oppfylt. Forvaltningen har også rett til å dele taushetsbelagte opplysninger med andre så langt det er nødvendig for å unngå fare for liv eller helse (forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 7), og helsepersonell har adgang til å dele opplysninger når tungtveiende private eller offentlige interesser gjør det rettmessig å gi opplysningene videre (helsepersonelloven § 23 nr. 4).

Det er derfor ikke riktig at loven ikke tydeliggjør hvilke personer det kan deles opplysninger om. Samtidig anerkjenner flertallet at ikke alle potensielle kriminelle handlinger og roller fanges opp av informasjonsdelingsadgangen etter loven. Dette har heller ikke vært meningen og henger sammen med valgene som er gjort ved avgrensningen av forebyggingsformålene i lovforslaget og ekspertgruppens mandat. Det vises til punkt 10.2 og punkt 10.5.2 over.

10.5.9 Avgrensning av organer som er omfattet av loven

10.5.9.1 Hvorfor loven avgrenses til bestemt angitte organer

Behandling av personopplysninger vil etter lovforslaget utgjøre et inngrep i retten til privatliv og personvern. Loven vil utgjøre et behandlingsgrunnlag etter personvernforordningen artikkel 6 nr. 1 bokstav e). Behandlingsgrunnlag må forholde seg til kravene til inngrep etter overordnende rettighetsnormer og til de grunnleggende behandlingsprinsippene i personvernforordningen artikkel 5. Kravene til det supplerende rettsgrunnlaget følger av personvernforordningen artikkel 6 nr. 3 og behandlingsprinsippene.76

Etter personvernforordningen artikkel 6 nr. 3 må det supplerende rettsgrunnlaget i norsk rett inneholde formålet med behandlingen. Videre kan de generelle vilkårene for å behandle personopplysninger, hvilke typer personopplysninger som kan behandles, berørte registrerte, enhetene som personopplysninger utleveres til og formålene med dette, formålsbegrensning, lagringsperioder samt behandlingsaktiviteter og fremgangsmåter for behandling fremgå av det supplerende rettsgrunnlaget. Vilkårene i artikkel 6 nr. 3 i personvernforordningen er minimumskrav. Når det supplerende rettsgrunnlaget innebærer et inngrep i EMK og Grunnloven, vil også EMK og Grunnloven stille krav til et klart rettsgrunnlag.77

Flertallet har kommet til at den mest egnede måte loven kan etterleve kravene i personvernforordningen artikkel 6 nr. 3 om å angi «enhetene som personopplysningene utleveres til», samt til et klart og forutberegnelig rettsgrunnlag, er at lovforslaget lister opp hvilke forvaltningsorganer som kan dele taushetsbelagte opplysninger og personopplysninger etter loven.

Det er mulig å se for seg en løsning der loven omfatter alle offentlige organer som har individrettede forebyggingsoppgaver, og ikke kun bestemte organer som uttømmende angis i loven. Flertallet mener imidlertid at det ikke er behov for en så omfattende hjemmel av hensyn til forebyggingsformålet. Retten til vern om privatlivet og personvern taler for at organene som omfattes av hjemmelen begrenses så mye som mulig, og at det bare er organer som har et reelt behov for en slik hjemmel som skal være omfattet. Den uttømmende listen av organer i lovforslaget er ment å ivareta disse hensynene.

Flertallet har vurdert om listen over organene som skal være omfattet bør tas inn i en lovbestemmelse, eller om listen heller bør fastsettes i en forskrift med hjemmel i loven. Fordelen med en forskrift er at det vil være raskere og enklere å endre reguleringen av hvilke organer som er omfattet dersom det oppstår behov for det. Vi har imidlertid lagt avgjørende vekt på at spørsmålet om hvilke organer som skal være omfattet av informasjonsdelingsadgangen, er et spørsmål av en så prinsipiell karakter at Stortinget bør ta stilling til det.

10.5.9.2 Særlig om informasjonsdeling fra helsepersonell

Det vises til kapittel 3.5.4 for en gjennomgang av de særlige kravene som gjør seg gjeldende for helsepersonell ved informasjonsdeling. Det har vært avgjørende for flertallet å utarbeide en hjemmel som balanserer at Norge kan være folkerettslig forpliktet til å dele informasjon, samtidig som hjemmelen må hensynta kravene til pasientautonomi, selvbestemmelse og konfidensialitetsvern som gjelder for helsepersonell.

Lovforslaget vil fungere både som et unntak fra taushetsplikten og et behandlingsgrunnlag for behandling av personopplysninger. Flertallets lovforslag inkluderer også helsepersonell med taushetsplikt etter helsepersonelloven.

Flertallet mener at det er et klart behov for at helsepersonell både i kommunale helsetjenester og i spesialisthelsetjenesten skal være omfattet av informasjonsdelingshjemmelen. I dag har helsepersonell tilgang til en rekke tiltak med kriminalitetsforebyggende virkning. Selv om kriminalitetsforebygging ikke er en primæroppgave for helsepersonell etter helselovene, har helsepersonell, eksempelvis skolehelsetjenesten, tett kontakt med berørte enkeltpersoner. Helsesykepleiere kan for eksempel ha kunnskap om hvilke tiltak barn og unge har behov for. I mange forskjellige kriminalitetsforebyggende samarbeid og tiltak er helsepersonell involvert. Det vil ofte være behov for bidrag fra helsepersonell for at risikovurderinger og mulige tiltak skal bli gode og helhetlige nok. Når lovforslaget oppstiller krav om reell medvirkning, krav om nødvendighet og forholdsmessighet og det alltid skal foretas en yrkesetisk «kan»-vurdering før deling, mener flertallet at en informasjonsdelingshjemmel som omfatter helsepersonell vil være et forholdsmessig inngrep i konfidensialitetsvernet.

Helseopplysninger kan, etter EMDs praksis, ikke deles rutinemessig og kun når det er nødvendig og forholdsmessig i det enkelte tilfellet. Flertallet vurderer at lovforslaget, med en hjemmel om reell medvirkning, bedre vil ivareta dette kravet, sammenlignet med gjeldende praksis der deling ofte skjer på grunnlag av samtykke.

Særlige hensyn gjør seg gjeldende for konfidensialitetsvern av helseopplysninger. Tilliten til helsevesenet er et viktig hensyn som skal tillegges betydelig vekt i vurderingen av om vilkårene for informasjonsdeling etter lovforslaget er oppfylt. Det vil innebære at dersom pasienten er uenig i at det skal deles taushetsbelagte opplysninger om vedkommende, så må hvert enkelt helsepersonell vurdere om informasjonsdeling vil være forholdsmessig og om det er hensiktsmessig å dele på bakgrunn av vedkommendes yrkesetikk. Vurderinger av barnets beste vil også være viktige i «kan»-vurderingen av om informasjonsdeling skal skje.

10.5.9.3 Organer som omfattes av informasjonsdelingsadgangen

Organene som kan dele og motta informasjon etter loven er uttømmende opplistet i lovforslaget § 7. Formålet er å avgrense informasjonsdelingshjemmelen til organer som har oppgaver som er relevante for individrettet kriminalitetsforebygging, og som etter ekspertgruppens syn har behov for å dele personopplysninger og taushetsbelagte opplysninger for å forebygge kriminalitet som begås av barn og unge, vold og overgrep i nære relasjoner og voldelig ekstremisme.

I tabell 10.2 begrunnes det hvorfor det er nødvendig at de ulike organene er tatt med i den uttømmende listen i lovforslaget § 7. Det presiseres at for at organene skal kunne dele opplysninger, må alle de øvrige vilkårene etter lovforslaget, inkludert kravene om medvirkning, nødvendighet og forholdsmessighet, være oppfylt. De samlede vilkårene som stilles for informasjonsdeling gjør det etter flertallets syn til et forholdsmessig inngrep i retten til privatliv og personopplysningsvernet at organene i listen inkluderes i hjemmelen.

Det vises til merknader til den enkelte bestemmelse i kapittel 16 for kommentarer til forståelsen av begrepene som benyttes om ulike organer i bestemmelsene.

Etter lovforslaget § 7 andre ledd vil § 7 første ledd gjelde tilsvarende for private som utfører oppgavene til organene i første ledd etter avtale med organet. Paragraf 7 andre ledd vil eksempelvis gjelde for en privat driftsoperatør av asylmottak og for en privat helseaktør som utfører oppgaver til spesialisthelsetjenesten på vegne av spesialisthelsetjenesten.

10.5.9.4 Organer som er vurdert, men som ikke er inkludert i lovforslaget

Flertallet har vurdert enkelte andre organer, men konkludert med at det ikke er behov for at de omfattes av informasjonsdelingsadgangen.

Tolletaten vil eksempelvis kunne avdekke mistenkelige innkjøp som kan knyttes til forebyggingsformålet voldelig ekstremisme, som PSTs søk i valutaregisteret ikke vil avdekke.78 Flertallet vurderer imidlertid at tolletatens informasjonsdeling med andre forvaltningsorganer er tilstrekkelig hjemlet i vareførselloven § 7-11. Etter bestemmelsen har tolletaten hjemmel til å utlevere opplysninger til andre offentlige myndigheter dersom det er nødvendig for å utføre mottakerorganets oppgaver etter lov. Etter bestemmelsens andre ledd skal slik utlevering kun skje når det vil være et forholdsmessig inngrep i personvernet.

Flertallet har også vurdert om tannhelsetjenesten bør være inkludert. Tannhelsetjenesten vil kunne bli kjent med forhold som underbygger at det foregår seksuelle overgrep eller annen type vold mot barn. Flertallet har imidlertid konkludert med at hvis slike forhold avdekkes, så vil eksisterende taushetspliktunntak, herunder meldeplikt til barnevernet og avvergingsplikten være tilstrekkelig. Kunnskapskravet «konkret begrunnet bekymring» i lovforslaget tilsvarer «grunn til å tro» etter barnevernsloven § 13-2 første ledd bokstav a). Flertallet mener at meldeplikten til barnevernet og øvrige opplysningsplikter for den offentlige tannhelsetjenesten ivaretar hensynet til forebygging av vold og overgrep mot barn tilstrekkelig.

Flertallet har også vurdert om informasjonsdelingsadgangen bør omfatte norske ambassader og konsulat i utlandet i forbindelse med barn og unge som er utsatt for ufrivillige utenlandsopphold, tvangsekteskap eller kjønnslemlestelse i utlandet. Flertallet mener at Arbeids- og inkluderingsdepartementets forslag til lov om særskilt innsats mot negativ sosial kontroll og æresmotivert vold omfatter slik informasjonsdeling.

Ansatte i ulike forvaltnings- og tilsynsorganer med oppgaver som er fjernere fra forebyggingsformålene i lovforslaget, som for eksempel Mattilsynet, kan også komme i situasjoner der de oppsøker et hjem for et annet formål og oppdager vold i nære relasjoner. De eksisterende meldepliktene, eksempelvis etter barnevernsloven og straffeloven § 196, hjemler i tilstrekkelig grad informasjonsdeling i slike situasjoner.

10.5.10 Behandlingsansvar for deling av personopplysninger

Behandlingsansvaret etter en lov om deling av personopplysninger og taushetsbelagte opplysninger for kriminalitetsforebygging kan fastsettes på ulike måter. I akriminformasjonsforskriften § 8 er utgangspunktet at forskriften pålegger de offentlige organene som er underlagt forskriften å etablere en ordning for behandlingsansvaret. I Arbeids- og inkluderingsdepartementets forslag til lov om særskilt innsats mot negativ sosial kontroll og æresrelatert vold, er utgangspunktet at de offentlige organene selv er behandlingsansvarlig for behandling av personopplysninger.79

Den behandlingsansvarlige er den juridiske personen som «alene eller sammen med andre bestemmer formålet med behandlingen av personopplysninger og hvilke midler som skal benyttes», jf. personvernforordningen artikkel 4 nr. 7. Når formålet med behandlingen av personopplysninger er fastslått i nasjonal rett, kan den behandlingsansvarlige utpekes i nasjonal rett. Når flere forvaltningsorgan sammen fastsetter formålene med og midlene for behandlingen, kan det foreligge et felles behandlingsansvar, jf. personvernforordningen artikkel 26 nr. 1.80

Tverretatlig informasjonsdeling på grunnlag av en lov vil typisk foregå slik:

• Et forvaltningsorgan behandler personopplysninger for å utføre oppgaven de er pålagt.

• Dette forvaltningsorganet har behov for å dele personopplysninger med et annet forvaltningsorgan av hensyn til egne oppgaver, eller mottakerorganets oppgaver. Forvaltningsorganet deler deretter personopplysningene med mottakerorganet i medhold av loven.

• Mottakerorganet mottar og behandler personopplysningene for å utføre sine oppgaver.

Avsenderorganet vil være behandlingsansvarlig for behandlingen før delingen. Mottakerorganet vil deretter være behandlingsansvarlig for personopplysningene de mottar og behandler for å utføre sine oppgaver, jf. personvernforordningen artikkel 4 nr. 7.81

For selve delingen vil både avgiver- og mottakerorganet kunne være behandlingsansvarlige, og det vil også kunne oppstå felles behandlingsansvar, avhengig av faktum i det enkelte tilfelle.

Ved forebygging av kriminalitet innenfor kriminalitetsområdene i ekspertgruppens mandat, vil ulike tiltak fra ulike forvaltningsorgan kunne være aktuelle. Det taler for at det kan foreligge felles behandlingsansvar for delingen, fordi selve formålet med delingen av opplysninger er at ulike forvaltningsorganer skal kunne få en lik situasjonsforståelse. Samtidig er det viktig at delingsgrunnlaget i loven er tydelig på hvem den registrerte skal forholde seg til for å utøve rettighetene etter personvernforordningen. Det taler for at loven bør inneholde regler om felles behandlingsansvar og fastsette hvilke aktører som inngår i samarbeidet. Loven kan også åpne for at det utnevnes et felles kontaktpunkt for de registrerte. Når faktum i den enkelte sak kan åpne for felles behandlingsansvar, fordi formålet med delingen blir avgjort av flere forvaltningsorganer i felleskap, bør lovens utgangspunkt være felles behandlingsansvar. Felles behandlingsansvar vil gjøre det enklere for den enkelte å vite hvem vedkommende skal forholde seg til for å få rettighetene etter personvernforordningen oppfylt.

Felles behandlingsansvar vil kunne være en praktisk løsning for behandlingsansvarlige som er underlagt samme personvernregelverk. Felles behandlingsansvar for deling vil også tydeliggjøre at ansvaret for oppbevaring av personopplysninger i tråd med personvernregelverket er et felles ansvar på tvers av forvaltningsorganene. Det vil igjen kunne klargjøre forventingene til ansvarsforhold ved behandlingen av personopplysninger knyttet til delingen.

Et særskilt spørsmål vil oppstå der lovforslaget åpner for deling mellom ulike offentlige organer som er underlagt forskjellige personvernregelverk. Dette gjør seg særlig gjeldende for deling av personopplysninger mellom statlige og kommunale forvaltningsorganer underlagt personopplysningsloven og personvernforordningen og politiet som er underlagt politiregisterloven og politiregisterforskriften som gjennomfører Direktiv 2016/680.82

Flertallet har vurdert om det er mulig å ha et felles behandlingsansvar på tvers av de to forskjellige personvernregelverkene, personopplysningsloven/personvernforordningen og politiregisterloven/Direktiv 2016/680. En utfordring med et slikt felles behandlingsansvar er at reglene om felles behandlingsansvar er forskjellig i personvernforordningen og Direktiv 2016/680. En grunnleggende problemstilling knyttet til et slikt felles behandlingsansvar på tvers, er at personvernforordningen er en fullharmonisert forordning som er innført i norsk rett gjennom EØS-avtalen, mens Direktiv 2016/680 er et direktiv som er innført gjennom Schengen-samarbeidet. For direktivet er form og metode for implementering opp til norske myndigheter, mens forordningen må innføres «som sådan».83

Ved felles behandlingsansvar på tvers av et forvaltningsorgan og politiet risikerer man å innføre direktivforpliktelser lenger enn det som er nødvendig, samtidig som forpliktelser etter personvernforordningen kan bli innført lenger enn forordningens virkeområde åpner for. Personvernforordningen åpner for felles behandlingsansvar for behandlingsansvarlige, jf. forordningen artikkel 4 nr. 7. Direktivet åpner på sin side kun for felles behandlingsansvar for «competent authorities», jf. artikkel 3 nr. 8. Det er usikkert om et felles behandlingsansvar på tvers av forordningen og direktivet i det hele tatt er mulig. En årsak til dette er at det vanskelig kan tenkes at en behandlingsaktivitet for politiet vil være underlagt virkeområdet til både personvernforordningen og Direktiv 2016/680 samtidig. Dette vil særlig gjøre seg gjeldende etter lovforslaget fordi forebygging av kriminalitet er et politimessig formål, jf. politiregisterloven § 2 nr. 13 bokstav a).

Flertallet mener at et felles behandlingsansvar på tvers av to forskjellige regelsett vil være en vanskelig regel å praktisere og det vil kunne medføre utilsiktede konsekvenser. Slike utilsiktede konsekvenser kan for eksempel knytte seg til ansvar etter personvernforordningen artikkel 82 nr. 4 eller i tilknytning til avtaler om felles behandlingsansvar. Videre inneholder forordningen og direktivet forskjellige rettigheter. Et felles ansvar på tvers av to regelsett med forskjellige rettigheter vil fremstå lite hensiktsmessig. Det bør derfor ikke åpnes for at felles behandlingsansvar kan oppstå på tvers av forvaltningsorganer underlagt personopplysningsloven/personvernforordningen og politiregisterloven/Direktiv 2016/680.

Oppsummeringsvis har flertallet kommet til at felles behandlingsansvar for behandling av personopplysninger i form av deling kan være en fornuftig løsning for behandlingsansvarlige underlagt samme personvernregelverk, men ikke på tvers av personopplysningsloven og politiregisterlovens virkeområde. Det vil innebære at for eksempel Nav og en skole vil ha felles behandlingsansvar for deling av personopplysninger etter loven, men ikke Nav og politiet.

10.5.11 Beslutningsmyndighet, notoritet og innsyn etter offentleglova

10.5.11.1 Myndighet til å ta beslutning om å dele opplysninger

Taushetsplikten er en personlig plikt og det er den enkelte ansatte i organene som må vurdere om vilkårene for unntak fra taushetsplikten er oppfylt. Pliktsubjektet etter personvernregelverket er den behandlingsansvarlige, og det er dermed selve organet som er ansvarlig for å etterleve kravene etter personvernregelverket. For å imøtekomme dette tosporede systemet, fastslår lovforslaget § 11 at den enkelte ansatte som er underlagt taushetsplikten må avgjøre om vilkårene for unntak for taushetsplikten er oppfylt, men det er forvaltningsorganet som sådan som må vurdere og konkludere om vilkårene for å behandle personopplysninger er oppfylt.

I praksis vil disse to vurderingene overlappe, men utformingen av lovforslaget skal sørge for at ingen enkeltansatt blir instruert til å dele taushetsbelagte opplysninger for kriminalitetsforebygging. Slik instruksjon kan ikke gis, siden taushetsplikten er personlig.

Deling av personopplysninger, som i ytterste konsekvens kan føre til administrative sanksjoner mot den behandlingsansvarlige, må skje i tråd med interne beslutningsrutiner hos hver enkelt behandlingsansvarlig. Det er den eller de personene som etter de interne rutinene har beslutningsmyndighet, som kan ta beslutningen om å dele opplysninger på vegne av den behandlingsansvarlige.

Det er altså opp til hver enkelt med en personlig taushetsplikt om vedkommende skal dele informasjon. Vedkommende kan ikke instrueres om dette. Den behandlingsansvarlige må vurdere om lovens handlingsrom for deling av personopplysninger er oppfylt og kan benyttes. I tilfelle en behandlingsansvarlig vil dele informasjon, men ikke en enkeltansatt, må den behandlingsansvarlige eventuelt finne en løsning som ikke innebærer å instruere en ansatte. For eksempel kan lederen selv dele informasjonen.

10.5.11.2 Notoritet om informasjonsdelingen

Deling av personopplysninger og taushetsbelagte opplysninger med formål om å forebygge kriminalitet kan føre til beslutninger med konsekvenser for berørte personer. Formålet med informasjonsdeling etter loven er individrettet forebygging, inkludert vurderinger av om det skal iverksettes tiltak for å snu en negativ utvikling. Informasjonsdelingen vil kunne føre til inngripen fra det offentlige i form av tiltak innenfor de enkelte delingsaktørenes mandat. Informasjonsdelingen bør fortrinnsvis skje skriftlig for å sikre notoritet, se lovforslaget § 12 første ledd. Skriftlig deling av opplysningene vil ansvarliggjøre organene som deler, og bidra til at opplysningene som deles er korrekte.

Det er ikke foreslått lovfestet hvordan skriftlig deling skal skje. Delingen må skje gjennom sikre skriftlige delingskanaler hos det enkelte forvaltningsorgan. Om skriftlig deling skal skje i form av brev, e-post eller gjennom kanaler som eFormidling eller Altinn vil være opp til det enkelte forvaltningsorgan å bestemme i tråd med egne rutiner og personvernkonsekvensvurderinger.84

I tillegg til at selve delingen som hovedregel skal skje skriftlig, må også det enkelte forvaltningsorgan kunne dokumentere at vilkårene i loven var oppfylt på delingstidspunktet, jf. personvernforordningen artikkel 5 nr. 2, jf. nr. 1 bokstav a). Hvis den registrerte eller Datatilsynet forespør om vurderingen av vilkårene, må den behandlingsansvarlige dokumentere vurderingen.

Samtidig har kunnskapsinnhentingen klarlagt at forebygging ofte må skje raskt og at forebygging i stor grad er hendelsesstyrt. Informasjonsdeling på tvers mellom ulike organer vil derfor også kunne skje muntlig. Men lovforslaget oppstiller krav om etterfølgende skriftlig nedtegnelse av det organet som deler de taushetsbelagte personopplysningene.

Personopplysninger som behandles skal være korrekte, jf. personvernforordningen artikkel 5 nr. 1 bokstav d). Kravet til korrekthet må tolkes i samsvar med behandlingsformålet der mer inngående form for behandling, som for eksempel har direkte følger for den registrerte, krever mer korrekte personopplysninger, sammenlignet med et mindre inngripende behandlingsformål. Kravet skal altså tolkes i lys av behandlingsformålet, der mer inngripende behandling stiller høyere krav til korrekthet sammenlignet med mindre inngripende behandling. For deling av taushetsbelagte opplysninger og personopplysninger for å forebygge kriminalitet vil det stilles høye krav til korrekthet fordi behandlingsformålet er inngripende.

Kravet til korrektheten av opplysningene som deles må ikke forveksles med kunnskapskravet «konkret begrunnet bekymring» som må foreligge for at det kan deles informasjon etter loven. Kunnskapskravet krever ikke sikker kunnskap om bekymringen.85 Selv om det kun foreligger en bekymring, og ikke sikker kunnskap, kan det ikke deles personopplysninger som ikke er korrekte. Det kan for eksempel ikke deles opplysninger om at en 16 år gammel gutt er 14 år, selv om det foreligger en konkret begrunnet bekymring for vedkommende.

For å sikre at personopplysninger skal være korrekte mener flertallet at det bør kreves at opplysningene som hovedregel skal være verifiserte, se lovforslaget § 12 andre ledd. Før personopplysninger deles med et annet forvaltningsorgan eller med politiet med formål om å forebygge kriminalitet, bør forvaltningsorganet ha verifisert at personopplysningene er korrekte. I lovforslaget er dette kravet utformet som en hovedregel. Verifisering kan unnlates dersom tidsmessige eller praktiske grunner gjør det nødvendig å dele informasjonen raskt. Tidsnød gir likevel ikke adgang til å dele taushetsbelagte opplysninger med usikker opprinnelse. Det skal for eksempel ikke deles usikre og uverifiserte rykter. Kravet om korrekte, og som hovedregel verifiserte opplysninger, må også leses i sammenheng med inngangsvilkåret for informasjonsdeling i bestemmelsene, «konkret begrunnet bekymring». Uverifiserte rykter vil ikke være tilstrekkelig til å begrunne at grunnvilkåret for deling er oppfylt.

10.5.11.3 Innsyn etter offentleglova

Innsyn etter offentleglova er en praktisk problemstilling som det er viktig å være oppmerksom på. Saker om forebygging av kriminalitet har ofte offentlig interesse og kan genere innsynsbegjæringer. Lovforslagets krav om at delingen skal dokumenteres skriftlig, vil også føre til at det opprettes saksdokumenter det kan begjæres innsyn i.

Opplysninger som et forvaltningsorgan har om noens personlige forhold er underlagt taushetsplikt, jf. forvaltningsloven § 13 første ledd. Taushetsbelagte opplysninger er unntatt offentlighet etter offentleglova § 13 første ledd. Lovforslaget regulerer imidlertid også deling av personopplysninger som ikke er omfattet av taushetsplikt. Bakgrunnen er at definisjonen av personopplysninger etter personvernforordningen er videre enn definisjonen av hva som er taushetsbelagte opplysninger etter forvaltningsloven § 13.86 Slike opplysninger skal det som utgangspunkt gis innsyn i hvis ikke § 1287 eller andre bestemmelser i offentleglova gir hjemmel for unntak.88

En del personidentifiserende opplysninger er altså i utgangspunktet ikke taushetsbelagt.89 Dette gjelder likevel ikke hvis «slike opplysninger røper et klientforhold eller andre forhold som må anses som personlige». I forbindelse med kriminalitetsforebygging vil slike personidentifiserende opplysninger ofte røpe sensitive forhold.

Hvis det gis innsyn i slike opplysninger i forbindelse med kriminalitetsforebygging, vil man indirekte kunne forstå at det er delt opplysninger mellom forvaltningsorganene for å forebygge kriminalitet. Det gjelder særlig om den personen som er tema for samarbeidet, men normalt også familiemedlemmer og andre personer som har relasjon til vedkommende. Om for eksempel navnet på en skole en elev går på, kan unntas, avhenger av sammenhengen. På en liten skole kan skolens navn i seg selv bidra til å identifisere en elev. På en større skole i en større by vil det være mindre sannsynlig at eleven identifiseres ved at skolens navn oppgis, men det må vurderes konkret. Her vil det blant annet ha betydning hvilke andre opplysninger som er kjent.

I det kriminalitetsforebyggende samarbeidet vil det altså normalt være grunnlag for å unnta personidentifiserende opplysninger med hjemmel i offentleglova § 13, jf. forvaltningsloven § 13.

Flertallet har vurdert om det er behov for en ny hjemmel for å kunne unnta personopplysninger som deles i medhold av lovforslaget. Det legges imidlertid til grunn at gjeldende rett gir tilstrekkelige hjemler for å unnta personopplysninger fra offentlighet der det er behov for det.

For det første kan resten av dokumentet unntas dersom det er unntatt noen taushetsbelagte opplysninger, og de gjenværende delene gir klart misvisende inntrykk av innholdet, det vil være urimelig arbeidskrevende for forvaltningsorganet å skille ut opplysningene, eller de unntatte opplysningene utgjør den vesentligste delen av dokumentet (offentleglova § 12).

For det andre kan offentleglova § 15 andre ledd gi hjemmel for å unnta innsyn i en del tilfeller. Dersom et forvaltningsorgan har rådført seg med et annet organ i forbindelse med en forebyggingssak, vil det kunne være påkrevd av hensyn til det offentliges interesser å unnta dokumentet fra innsyn, for eksempel dersom offentlig innsyn i opplysningene i saken går ut over forebyggingsformålet.

For det tredje kan offentleglova § 24 andre ledd andre punktum gi hjemmel for utsatt innsyn i noen tilfeller. Bestemmelsen lyder slik «Andre dokument om lovbrot, blant anna melding og tips frå offentlege organ, kan det gjerast unntak frå innsyn for inntil saka er avgjord».

Følgende fremgår om unntaket i forarbeidene til offentleglova:

Unntaket i andre punktum omfattar i tillegg til meldingar og tips alle andre slag dokument som direkte omhandlar og er forfatta som følgje av eit lovbrot, til dømes for å klargjere, stoppe eller sanksjonere det. Det kan til dømes vere dokument der eit forvaltningsorgan ber om opplysningar eller utgreiingar i samband med eit konkret lovbrot, eller rapportar om undersøkingar forvaltninga har gjort i høve til eit mogleg lovbrot. At eit dokument inneheld opplysningar om eit lovbrot er ikkje i seg sjølve nok til at ein kan gjere unntak etter føresegna. Dokumentet må handle om lovbrotet.

Etter andre punktum er det berre høve til å nekte innsyn i dokumentet fram til saka er avgjord. Andre punktum er såleis ein regel om utsett innsynsrett. Saka vil vere avgjord når det er teke avgjerd om å reagere med ein eller annan sanksjon som følgje av lovbrotet, til dømes straff, tvangsmulkt, tilbakekalling av autorisasjon eller løyve eller liknande. Saka vil òg reknast som avgjord når det er gjort vedtak om førebelse tiltak, slik som suspensjon. Dersom forvaltninga kjem til at det ikkje skal reagerast med sanksjonar, anten fordi det ikkje er gjort noko lovbrot eller av andre grunnar, vil saka vere avgjord når slik avgjerd er teken. Det kan skape problem for bruken av unntaket at det ikkje alltid blir teke noka formell avgjerd om å avslutte saka.

God forvaltningsskikk taler for at forvaltninga sørgjer for å formalisere saka når ho reint faktisk er avslutta. Dersom det går lang tid utan at noko skjer i saka, vil det etter omstenda vere mogleg å sjå saka som avgjord, slik at dokumenta blir gjenstand for innsyn.90

Ut fra forutsetningene i forarbeidene til offentleglova, vil et dokument utarbeidet for å forebygge et fremtidig lovbrudd kunne være omfattet av unntaket i offentleglova § 24 andre ledd andre punktum. Som det fremgår, gir hjemmelen bare grunnlag for en utsatt innsynsrett, men flertallet antar at det i noen saker kan være tilstrekkelig med utsatt innsyn i dokumentene frem til saken er avgjort. For fullstendighetens skyld nevner vi at eventuelle tips om lovbrudd fra private kan unntas fra innsyn også etter at saken er avgjort (§ 24 andre ledd første punktum).

Vi mener samlet sett at de gjeldende unntakene fyller behovet for å kunne unnta opplysninger som deles i medhold av lovforslaget fra offentlighet.

10.6 Vurdering av personvernkonsekvenser

Det fremgår av personvernforordningen artikkel 35 nr. 10 at dersom behandlingen av personopplysninger i henhold til artikkel 6 nr. 1 bokstav e) har et supplerende rettsgrunnlag i norsk rett, så er det ikke krav om en personvernkonsekvensvurdering for den behandlingsansvarlige, dersom «det allerede er utført en vurdering av personvernkonsekvenser som en del av en generell konsekvensvurdering i forbindelse med vedtakelsen av nevnte rettslige grunnlag».

Dersom lovforslaget som foreslås av flertallet skal fungere som delingsgrunnlag for behandling av personopplysninger etter personvernforordningen artikkel 6 nr. 1 bokstav e), uten at hvert enkelt organ som ønsker å dele informasjon skal behøve å gjennomføre en personvernkonsekvensvurdering før informasjonsdelingen, må utredningen inneholde en generell personvernkonsekvensvurdering av de foreslåtte tiltakene.

En slik generell personvernkonsekvensvurdering i forbindelse med vedtakelsen av et supplerende rettsgrunnlag, må foreta de vurderingene som fremgår av personvernforordningen artikkel 35 nr. 3.

Personvernkonsekvensvurderingen etter personvernforordningen artikkel 35 nr. 3 fremgår av utredningens kapittel 12.

11 Vurdering av tiltak for mer helhetlig organisering av kriminalitetsforebyggende samarbeid

11.1 Innledning

Som beskrevet i problemforståelsen i kapittel 8, peker ekspertgruppen på behovet for en mer helhetlig og tydelig organisering av det tverretatlige kriminalitetsforebyggende arbeidet mellom statlige og kommunale aktører. Behovet gjelder både organiseringen av samarbeidet og den faglige støtten i form av felles metodikk, veiledning og praktiske arbeidsverktøy. Vurderingen bygger på innspillene og kunnskapen ekspertgruppen har innhentet. Kunnskapsgrunnlaget viser at samarbeidet i for stor grad i dag er fragmentert, personavhengig og lite systematisk. I dag er det betydelig variasjon i kvalitet og praksis i ulike kommuner og politidistrikt.

Ekspertgruppen har vurdert eksisterende lokale, nasjonale og utenlandske samarbeidsmodeller. Vi anbefaler ikke nasjonale tiltak for helt eller delvis å implementere, endre eller utvide bestemte samarbeidsmodeller på de tre kriminalitetsområdene over hele landet. Dette vil ikke løse problemene som har blitt identifisert. Vi legger blant annet vekt på de store forskjellene mellom norske kommuner og behovet for lokale tilpasninger. Overlapp mellom kriminalitetsområder er et sentralt argument for at organisering, kompetanse og metodikk bør ses mer i sammenheng enn i dag. Ulike spesialiserte samarbeidsmodeller differensierer hovedsakelig ut fra kriminalitetstypene som skal forebygges, mens oppgavene som utføres i modellene har mange likheter.

Ekspertgruppen mener at det er behov for tydeligere nasjonale føringer og støtte til kommunale og statlige organer som deltar i kriminalitetsforebyggende samarbeid. Dette bør skje gjennom utvikling av helhetlige nasjonale faglige anbefalinger på tvers av kriminalitetsområdene. Anbefalingene bør gi felles rammer for organisering av samarbeid, arbeidsmetodikk, systemer for kompetanseutvikling og tilbud og veiledning om relevante arbeidsverktøy, for eksempel for felles risikovurderinger. Ekspertgruppen mener at ansvaret for de nasjonale anbefalingene bør samles til ett statlig organ, som får et tydelig mandat, definerte leveransekrav og tilstrekkelig finansiering. Dette skal sikre tydelig ansvar, helhet og lik tilgang til faglig støtte i hele landet. De faglige anbefalingene bør baseres på én felles grunnstruktur, supplert med valgfrie spesialiserte moduler for ulike kriminalitetsområder. Organet som får ansvaret bør fungere som «en dør inn» for alle kommunale og statlige forebyggingsaktører, og sørge for at nasjonale anbefalinger, kompetansetiltak, arbeidsverktøy mv. tilgjengeliggjøres digitalt på en felles plattform.

På grunn av ekspertgruppens prioritering av arbeidet med forslag om en ny lov om informasjonsdeling, har det ikke vært tilstrekkelig tid til å utrede organisering, ansvar og innholdet i slike anbefalinger grundig nok til å fremme et ferdig tiltaksforslag. Kapittelet peker derfor ut en retning med forslag til videre arbeid.

I det følgende beskrives først betydningen av overlapp mellom kriminalitetsområdene i punkt 11.2. I punkt 11.3 vurderes behovet for endringer. Deretter redegjøres det nærmere for ekspertgruppens forslag om å utvikle helhetlige nasjonale faglige anbefalinger om samarbeid om kriminalitetsforebygging i punkt 11.4. I punkt 11.4 gis det også innspill til hvordan et slikt arbeid bør innrettes, organiseres og avgrenses innholdsmessig.

11.2 Overlapp mellom kriminalitetsområdene

11.2.1 Betydningen av overlapp

Ekspertgruppen mener at overlapp mellom kriminalitetsområdene er et nøkkelargument for at man bør se på organisering, kompetanse og metodikk mer i sammenheng enn i dag. I praksis lar mange forebyggingssaker seg ikke sortere innenfor ett kriminalitetsområde alene. Det er ofte flere av de samme aktørene, metodene og samhandlingsutfordringene som går igjen.

Overlappen mellom kriminalitetsområdene kan beskrives gjennom tre hoveddimensjoner:

• roller som utøver og utsatt

• risiko- og beskyttelsesfaktorer

• metodikk og kompetansebehov

11.2.2 Overlapp i roller

Overlapp i roller mellom kriminalitetsområdene kan vise seg på minst to måter. For det første kan barn, unge og voksne være både utøvere av kriminalitet, og samtidig være utsatt for kriminalitet. For det andre viser mange saker at samme person begår flere ulike former for kriminalitet, enten samtidig eller over tid.

Barn og unge kan for eksempel bevege seg mellom posisjonene som utsatt og utøver. En person kan utøve vold og trusler, og samtidig være utsatt for vold i hjemmet. Slike sammensatte roller går ofte igjen i saker som også kjennetegnes av andre belastninger og behov for oppfølging. I noen tilfeller kan vedkommende også være involvert i flere typer kriminalitet, eller stå i risiko for radikalisering og tilknytning til miljøer preget av hatkriminalitet. Slike sammensatte forløp er ikke uvanlige. I slike saker er det ofte de samme aktørene som er involvert, som skolen, barnevernet, helsevesenet, Nav og politiet.

Samtidig finnes det viktige forskjeller mellom kriminalitetsområdene i mandatet. Ved vold og overgrep i nære relasjoner, er utøveren ofte voksen, og tiltakene må i større grad vektlegge beskyttelse av den utsatte og forebygging av ny vold. Arbeidet får derfor ofte et tydelig sikkerhetsspor, med risikovurderinger, beskyttelsestiltak og avklaringer om kontakt og bosted. Ved voldelig ekstremisme kan ideologi, gruppetilhørighet og digital påvirkning spille en vesentlig rolle. For kriminalitet som begås av barn og unge vil forebyggingstiltak ofte handle om skoleløp, nettverk, rus, oppfølging og grensesetting. Selv om problemområdene har ulike kjennetegn, viser overlappet i roller at mange saker berører de samme barna, de samme familiene og de samme aktørene.

11.2.3 Overlapp i risiko- og beskyttelsesfaktorer

I tidlig fase i en risikoutvikling, er mange risiko- og sårbarhetsfaktorer i stor grad sammenfallende på tvers av kriminalitetsområdene. Dette gjelder blant annet

• svake omsorgsbetingelser, vold eller traumer

• skolefravær, svak tilhørighet til arbeidslivet

• læringsvansker, lav mestring og utenforskap

• rusmisbruk og psykiske vansker

• negativ miljø- og vennepåvirkning

• nettverk som normaliserer vold

• fattigdom, ustabil bosituasjon og mangel på trygge voksne

Tilsvarende er mange beskyttelsesfaktorer overlappende. Det gjelder blant annet

• stabile og trygge relasjoner

• tilhørighet til skole, arbeid eller andre positive fellesskap

• prososiale nettverk

• meningsfulle fritidsaktiviteter

• tydelig struktur og forutsigbarhet i hverdagen

Slike beskyttelsesfaktorer kan styrkes gjennom ulike tiltak, for eksempel helsehjelp, foreldre- og familietiltak eller andre former for tett oppfølging.

Når problemene utvikler seg og risikoen blir mer konkret, blir særtrekkene for hvert enkelt kriminalitetsområde tydeligere. For voldelig ekstremisme kan særtrekk blant annet handle om konspirasjonsteorier, radikaliseringsprosesser, digitale ekkokamre og gruppe- og identitetsdynamikk. For vold og overgrep i nære relasjoner blir vurderinger rundt økt fare for offeret ved samlivsbrudd og behov for sikkerhets- og beskyttelsestiltak sentralt. For kriminalitet som begås av barn og unge handler det i større grad om rekruttering til kriminalitet, gjengdynamikk og risiko knyttet til konkrete voldshendelser i miljøet.

Overlappet som foreligger i risiko- og beskyttelsesfaktorer på tvers av ulike kriminalitetsområder, tilsier behov for en mer helhetlig og sammenhengende tilnærming til samarbeid og informasjonsdeling på individnivå. Dette kan illustreres gjennom Preventionsstjärnan,91 se figur 11.1, som viser hvordan ulike alvorlige problemutfall ofte springer ut av de samme underliggende risikofaktorene, særlig i en tidlig fase. Et sentralt poeng i modellen, er at innsatsen i tidlig fase i stor grad er sektorovergripende og lite problemspesifikk, mens behovet for spesialisering øker etter hvert som risikoen blir mer konkret.

Risk- och skyddsfaktorer, psykisk ohälsa, brott, våld, utanförskap, ANDTS (alkohol, narkotika, dopning, tobaks- och nikotinprodukter)

Kilde: Länsstyrelsen i Stockholm.

11.2.4 Overlapp i metodikk og kompetansebehov

Overlappet mellom kriminalitetsområdene kommer ikke bare til uttrykk i roller og i risiko- og beskyttelsesfaktorer, men også i hvordan det forebyggende arbeidet gjennomføres. På tvers av kriminalitetsområdene har forebyggingsarbeidet i stor grad samme metodiske tilnærming, særlig i tidlig fase. Arbeidet kjennetegnes av behov for felles begreper og minimumsopplysninger for å beskrive risiko- og beskyttelsesfaktorer. Videre er det behov for felles vurderinger av en persons ressurser og for strukturer for tverretatlig risikovurdering der både kjent og manglende informasjon synliggjøres.

Samhandlingsutfordringene går igjen på tvers av ulike problemområder. Det er behov for flere tiltak samtidig, men aktørene har ofte ulik problemforståelse, uklare ansvarsgrenser og det kan være uenighet om risiko og prioriteringer. Dette tilsier at inngangen til samarbeid, hjelp og oppfølging i stor grad bør bygge på felles strukturer, også når tiltakene etter hvert må tilpasses risiko for ulike former for kriminalitet.

Videre er det på alle områdene behov for tydelig kobling mellom vurdering og tiltak, med klar rolle- og ansvarsfordeling mellom involverte aktører. Rutiner for jevnlig revurdering og justering av tiltak når situasjonen endrer seg og eksplisitt håndtering av faglig uenighet, mandat og beslutningsregler er også sentrale elementer. På alle områdene er det behov for god forståelse for andre etaters mandat, roller og terskler, samt kunnskap om regelverk for informasjonsdeling og hvordan dette brukes i praksis.

11.2.5 Oppsummert

Gjennomgangen viser at kriminalitetsområdene i stor grad overlapper når det gjelder roller, risiko- og beskyttelsesfaktorer, samt metodikk og kompetansebehov. I tidlig fase er utfordringsbildet ofte sammenfallende og det er i stor grad de samme aktørene, arbeidsformene og samhandlingsutfordringene som gjør seg gjeldende. Dette tilsier at forebyggingsarbeidet i stor grad bør bygge på felles strukturer og arbeidsformer, særlig i tidlig fase. Samtidig øker behovet for spesialisering etter hvert som risikoen blir mer konkret og alvorlig.

11.3 Vurdering av behovet for endringer

11.3.1 Behov for mer helhetlig samarbeid

Ekspertgruppens kunnskapsinnhenting viser at det i mange kommuner er etablert ett eller flere faste fora for tverretatlig samarbeid på system- og individnivå for å forebygge ulike former for kriminalitet. Se beskrivelsene av samarbeidsformer i kapittel 4. Små kommuner ekspertgruppen har besøkt har mye godt forebyggende samarbeid, selv med begrensede ressurser. Videre har store bykommuner vist evne til å omstille seg raskt når kriminalitetsutviklingen eller nye trender gjør det nødvendig.

Samtidig viser gjennomgangen store forskjeller i hvordan samarbeidet er organisert og praktiseres, og i hvor robust det er over tid. Selv om det er mange gode samarbeidsformer i kommunene, er samarbeidet mange steder sårbart fordi det er personavhengig og fordi ansvar, roller og beslutningsprosesser ikke alltid er tilstrekkelig avklart. Det er stor variasjon i hvordan saker vurderes, hvordan beslutninger tas og hvordan tiltak følges opp og justeres over tid. Fordi kommuner og politidistrikter er forskjellige, er det behov for lokale tilpasninger. For store lokale variasjoner i organiseringen av tverretatlig samarbeid vil kunne føre til vilkårlige utslag. Ekspertgruppen mener det er uheldig om bostedskommune har vesentlig betydning for om personer får tilgang til gode forebyggende tiltak eller hjelp til å komme seg ut av et liv i kriminalitet.

Ekspertgruppen mener at uønsket variasjon mellom kommuner ikke bare kan forklares med ulik lokal organisering. Den uønskede variasjonen handler i stor grad om at det mangler tydelige og helhetlige nasjonale føringer for hva som forventes av kommunenes kriminalitetsforebyggende samarbeid. Det finnes mange kompetansemiljøer, veiledere og tiltak som gir anbefalinger om forebygging og samarbeid, men tilbudene fra statlig nivå er i for stor grad inndelt etter kriminalitetsområder og ses ikke i tilstrekkelig sammenheng.

I ekspertgruppens problemforståelse i kapittel 8 har vi strukturert de identifiserte organisatoriske og strukturelle problemene i følgende hovedpunkter:

• svekket tillit hos enkeltpersoner som følge av måten offentlige samarbeidsaktører møter dem

• manglende helhetlige nasjonale føringer og lokale forankringer

• ulik problemforståelse mellom profesjoner

• manglende kompetanseutvikling på flere områder

• manglende felles arbeidsmetoder for risikovurderinger, tiltaksutvikling og evaluering

Samlet viser problembeskrivelsen behov for tydeligere rammer for samarbeid, kompetanseutvikling og arbeidsmetodikk. Problempunktene står i tett innbyrdes sammenheng. Ekspertgruppen mener at disse utfordringene ikke kan løses gjennom lokale tiltak alene. Endringer som skal søke å løse utfordringene må utvikles og forankres på statlig nivå for å oppnå ønsket effekt i samarbeid mellom aktørene i det kriminalitetsforebyggende arbeidet over hele landet.

Vi har sett nærmere på to mulige typer tiltak for å adressere problemene som er identifisert: Nasjonale tiltak for helt eller delvis å implementere, endre eller utvide bestemte samarbeidsmodeller på de tre kriminalitetsområdene over hele landet og etablering av helhetlige faglige anbefalinger på tvers av kriminalitetsområdene. Disse to mulige tiltakene drøftes i det følgende.

11.3.2 Vurdering av tiltak knyttet til bestemte samarbeidsmodeller

I mandatet punkt 3 bokstav a. fremgår det at tiltakene ekspertgruppen kan vurdere blant annet kan omfatte:

a. Samarbeidsmodeller, det vil si modeller for tverretatlig samarbeid og samhandling. Ekspertgruppen skal vurdere eksisterende lokale, nasjonale og utenlandske modeller og vurdere om og eventuelt hvilke av disse som bør implementeres helt eller delvis, endres, utvides e.l. på de tre kriminalitetsområdene.

Flere samarbeidsmodeller, både norske og utenlandske, er nevnt i mandatet. Ekspertgruppen har innhentet innspill og kunnskap om modellene nevnt i mandatet og om en rekke andre nasjonale samarbeidsformer. Norske modeller for samarbeid om kriminalitetsforebygging, som blant annet SLT-modellen og TryggEst, er beskrevet i kapittel 4. De utenlandske modellene, som blant annet Infohus fra Danmark og MARAC-modellen i Storbritannia og Finland, er beskrevet i kapittel 5.

Ekspertgruppen har vurdert om noen av de nasjonale eller utenlandske samarbeidsmodellene bør implementeres eller gis større utbredelse i Norge, men har kommet til at det ikke vil være en egnet løsning på de identifiserte problemene. Det er flere grunner til denne vurderingen:

Store forskjeller mellom kommunene

Det er store forskjeller mellom landets 357 kommuner i folketall, ressurser og utfordringer knyttet til kriminalitet. Alle kommunene har et ansvar for forebygging av kriminalitet, og kommunene bør ha en form for fast organisering av arbeidet som er tilpasset ressursene og situasjonen i kommunen. De ulike samarbeidsmodellene som ekspertgruppen har sett på er spesialiserte modeller innenfor avgrensede kriminalitetsområder og stiller relativt store krav til organisering og ressurser. Ekspertgruppen mener at ingen av enkeltmodellene vil passe godt for alle norske kommuner.

Mange ulike samarbeidsformer og modeller er allerede i bruk

Flere samarbeidsmodeller som er relevante innenfor kriminalitetsområdene er allerede i bruk i store deler av landet. Noen modeller som SLT, TryggEst og RISK er utbredt i mange norske kommuner og politidistrikt. I tillegg har enkelte kommuner med behov for det innført spesialiserte samarbeidsmodeller for forebygging av voldelig ekstremisme, som for eksempel RADEX. Dersom det innføres nye spesialiserte modeller i tillegg til de eksisterende, vil det kunne føre til at fragmenteringen og kompleksiteten i organiseringen av tverretatlig samarbeid i kommunene øker ytterligere. Tiltak for å forbedre eksisterende samarbeidsformer, ved å gjøre dem mer robuste og helhetlige, er etter vårt syn mer hensiktsmessig enn å innføre nye modeller.

Det er behov for samordning på tvers av kriminalitetsområder

De ulike samarbeidsmodellene, som for eksempel Infohus i Danmark og MARAC i Storbritannia og Finland, er spesialiserte innenfor bestemte kriminalitetsområder. På grunn av det betydelige overlappet mellom kriminalitetsområdene, se punkt 11.2, er det behov for samordning ved å utvikle samlede anbefalinger på tvers av ulike kriminalitetsområder, heller enn å innføre flere spesialiserte modeller.

Styrket tverretatlig informasjonsdeling forutsetter ikke bruk av bestemte modeller

I kapittel 10.2.4 ble det vurdert om en lovhjemmel for deling av personopplysninger og taushetsbelagte opplysninger for å forebygge kriminalitet burde knyttes til en eller flere bestemte samarbeidsmodeller, slik at informasjonsdeling bare kan skje mellom aktørene som inngår i modellene. Dette er løsningen i den danske retsplejeloven § 115. Konklusjonen var at det ikke er en hensiktsmessig løsning i Norge. I stedet foreslås det en lov om nødvendig og forholdsmessig informasjonsdeling i kriminalitetsforebyggende samarbeid, uten at delingsadgangen knyttes til en bestemt modell. Når informasjonsdeling ikke avhenger av samarbeidsformen, er det mindre behov for at bestemte samarbeidsmodeller utbres i hele landet enn om adgangen var knyttet til bruk av en bestemt samarbeidsmodell.

Oppsummering og vurdering av tiltak knyttet til eksisterende modeller

På denne bakgrunn anbefaler ikke ekspertgruppen innføring av nye samarbeidsmodeller i dagens situasjon.

Et annet spørsmål er om det bør gjøres tiltak for ytterligere utbredelse eller justeringer av eksisterende modeller. SLT-modellen er etablert i om lag 200 norske kommuner og er sentral i det forebyggende arbeidet rettet mot barn og unge.92 Det er i utgangspunktet en systemnivåmodell, men en del kommuner har lokale løsninger hvor det arbeides individrettet. Mange kommuner har også gitt innspill om at det kriminalitetsforebyggende samarbeidet fungerer godt fordi de har SLT-strukturen i kommunen. SLT-modellen gir et godt utgangspunkt for systematisering av forebyggende arbeid i kommunene.

Ekspertgruppen mener at det vil kunne være fordeler ved å innføre SLT-modellen i enda flere kommuner. Det anbefales at kommunene som ikke har innført SLT vurderer dette nærmere ut fra hver enkelt kommunes konkrete situasjon. Ekspertgruppen anbefaler ikke at modellen gjøres obligatorisk for kommunene gjennom lov. Det vil etter vårt syn være et for stort inngrep i det kommunale selvstyret. Videre taler også ulikhetene mellom kommunene, herunder ulikhet i folketall, ressurser og kriminalitet, mot at en bestemt modell blir lovpålagt. Selv om ulike samordnings- og samhandlingsplikter lovfestes, er det ikke en garanti for at det fører til endring av praksis.93 Ekspertgruppen vurderer dermed at anbefalinger knyttet til incentiver for å ta i bruk ordninger, for eksempel finansering, kan ha like god effekt.

Ekspertgruppen understreker at vurderingene ikke er basert på en oppfatning om at de eksisterende spesialiserte samarbeidsmodellene på kriminalitetsområdene mangler kvalitet. Tvert imot har modellene flere fellestrekk når det gjelder organisering og oppgaveløsning som bør tjene som inspirasjon for anbefalinger til samarbeid på tvers av kriminalitetsområdene. Det kan for eksempel trekkes frem at Infohus-modellen fra Danmark har utviklet risikovurderingsverktøy for felles tverretatlige risikovurderinger. Disse bør det ses hen til i arbeidet med å utvikle tilsvarende verktøy i Norge.94 TryggEst modellen som er innført i Norge i regi av Bufdir er et eksempel på en helhetlig tankegang om blant annet organisering, metodikk og kompetanse på et spesialområde som ekspertgruppen mener med fordel kan gjøres på tvers av flere kriminalitetsområder.

11.3.3 Vurdering av nasjonale faglige anbefalinger på tvers av kriminalitetsområder

Ekspertgruppen mener at staten bør gi tydeligere anbefalinger om hvordan tverretatlig kriminalitetsforebyggende samarbeid skal organiseres på tvers av kriminalitetsområdene.

Kunnskapsinnhentingen viser at det finnes mange ulike samarbeidsmodeller og samarbeidsfora som er virksomme i Norge i dag. De skiller seg fra hverandre når det gjelder primær målgruppe, sammensetning av gruppene og kriminalitets- eller saksområde. Samtidig viser utredningen at det i stor grad utføres mange av de samme oppgavene på tvers av modellene.95 Dette gjelder uavhengig av om samarbeidsmodellene er rettet inn mot utøver eller utsatte personer. Oppgavene som utføres i samarbeidsmodellene består i hovedsak av å

• innhente informasjon

• danne en felles forståelse av situasjon og vurdere grad av bekymring

• anbefale tiltak

• koordinere oppfølging og ha ansvar for å utføre tiltakene (bare i noen modeller)

• tilby faglig veiledning og støtte til andre ansatte (bare i noen modeller)96

Likhetene i oppgavene taler for at organisering, kompetanse og metodikk i det kriminalitetsforebyggende samarbeidet bør ses mer i sammenheng enn i dag. Det betydelige overlappet mellom kriminalitetsområdene som er beskrevet i punkt 11.2 taler i samme retning.

Det er fullt mulig, og har klare fordeler, om man bygger videre på allerede etablerte samarbeidsstrukturer mellom kommunale og statlige forebyggingsaktører. Samtidig bør det fra nasjonalt nivå gis tydeligere anbefalinger om kriminalitetsforebyggende samarbeid for å motvirke uønskede lokale variasjoner.

Kommunene etterlyser tydeligere råd fra staten om hvordan det kriminalitetsforebyggende samarbeidet bør organiseres og gjennomføres i praksis. Dette gjelder blant annet hvordan man kan etablere felles situasjonsforståelse, hvordan faglig uenighet og gode beslutningsprosesser mellom samarbeidsaktører kan sikres og hvordan iverksatte tiltak kan følges opp og evalueres over tid. Det er i dag få overordnede føringer som går på tvers av kriminalitetsområdene og som gir retning for organisering, metodikk, kompetanse og implementering på lokalt nivå.

Manglende helhet i den statlige støtten er en viktig årsak til flere av utfordringene kommunale og statlige forebyggingsaktører står overfor. Ekspertgruppen understreker at lokale tilpasninger er både nødvendig og hensiktsmessig, men at manglende felles rammer kan føre til uønsket variasjon. Den fragmenterte og til dels uoversiktlige statlige styringen bidrar til at det kriminalitetsforebyggende tverretatlige samarbeidet lokalt blir lite robust, med stor variasjon i struktur, praksis, og metodikk. Det øker sårbarheten ved turnover og omorganisering og det kan føre til kapasitetsutfordringer.

Ved å samle ansvaret for nasjonale faglige anbefalinger hos ett statlig organ vil det bli lettere å se ulike kriminalitetsområder i sammenheng. Det vil også gjøre det lettere å samle anbefalinger, arbeidsverktøy, maler og kompetansetiltak i en felles digital plattform for ansatte som arbeider med forebygging i praksis.

11.3.4 Konklusjon

Samlet sett mener ekspertgruppen at det er et tydelig behov for bedre nasjonal samordning av kriminalitetsforebyggende samarbeid. Lokale samarbeidsstrukturer fungerer mange steder godt og bør videreutvikles og støttes opp av helhetlige nasjonale faglige anbefalinger. Dette kan bidra til mer robust, systematisk og likeverdig praksis på tvers av kriminalitetsområder og i ulike deler av landet.

11.4 Forslag om utvikling og etablering av nasjonale faglige anbefalinger

11.4.1 Overordnet om forslaget

Ekspertgruppen mener at det er behov for å utvikle og etablere helhetlige faglige nasjonale anbefalinger for samarbeid om kriminalitetsforebygging. Formålet er å gi kommunale og statlige forebyggingsaktører mer helhetlig, tydelig og praksisnær støtte i arbeidet med forebygging på individnivå.

Anbefalingene bør omhandle både organisering av samarbeid, arbeidsmetodikk, systemer for kompetanseutvikling og tilbud og veiledning om relevante arbeidsverktøy, for eksempel for felles risikovurderinger.

De faglige anbefalingene bør bygges opp rundt:

• en felles grunnstruktur for tverretatlig samarbeid, metodikk og kompetanse, som gjelder på tvers av kriminalitetsområder

• tematiske, spesialiserte tilleggsmoduler for vold og overgrep i nære relasjoner, voldelig ekstremisme og kriminalitet som begås av barn og unge

Som omtalt innledningsvis i kapittelet, foreslår ekspertgruppen at slike anbefalinger utvikles og etableres på statlig nivå og tas i bruk i praksis. Det videre arbeidet med å utvikle anbefalingene skal legge grunnlaget for beslutninger om organisering, ansvar og innhold, og sikre at anbefalingene blir relevante, anvendelige og bærekraftige over tid.

Dette utviklingsarbeidet bør bestå av to deler. Første del bør omhandle hvilket statlig organ som skal ha hovedansvaret for anbefalingene og hva dette ansvaret skal innebære. Del to bør handle om utvikling av innholdet i anbefalingene.

11.4.2 Utviklingsarbeidets innretning

Ekspertgruppen mener at ansvaret for de faglige anbefalingene bør legges til et statlig organ som gis et tydelig mandat, definerte leveransekrav og tilstrekkelig finansiering. At et organ gis et overordnet ansvar vil gi best forutsetninger for helhet, sammenheng og langsiktighet i utviklingen og forvaltningen av anbefalingene.

Utviklingsarbeidet bør blant annet omfatte vurderingen av følgende spørsmål:

• Hvilket statlig organ skal ha ansvaret for anbefalingene?

• Hva skal ansvaret som legges til organet innebære, og hvordan skal samarbeidet være med andre berørte statlige organer?

• Hvordan skal anbefalingene utvikles, forvaltes og videreutvikles over tid?

• Hvordan skal anbefalingene gjøres tilgjengelige og tas i bruk av kommunale og statlige forvaltningsorganer med individrettede forebyggingsoppgaver?

Det må vurderes om ansvaret til det statlige organet skal være et «koordinerings- og sørge-for-ansvar» i nært samarbeid med relevante statlige aktører og kompetansemiljøer, eller om det aktuelle organet skal ha et faglig hovedansvar.

Formålet med anbefalingene bør blant annet være å bidra til mer robust, systematisk og likeverdig praksis i kriminalitetsforebyggende samarbeid i hele landet. Anbefalingene bør ha som mål å redusere uønsket variasjon, fragmentering og personavhengighet, og å styrke samordnet oppfølging på individnivå. De bør også legge til rette for løsninger som kan skaleres og tilpasses både små, mellomstore og store kommuner.

Ekspertgruppen er av den oppfatning at de nasjonale faglige anbefalingene ikke bør være rettslig forpliktende. Grunnen er dels at norske kommuner er svært forskjellige og dels hensynet til det kommunale selvstyret. Ambisjonen må være at anbefalingene skal være så relevante, tydelige og praksisnære at kommunale, fylkeskommunale og statlige forebyggingsaktører selv velger å ta dem i bruk.

11.4.3 Organisering, ansvar og drift av anbefalingene på statlig nivå

Som nevnt mener ekspertgruppen at det bør tilstrebes en løsning der ett statlig organ får et overordnet ansvar for de nasjonale faglige anbefalingene. Samtidig bør andre statlige organer i relevante sektorer og kompetansemiljøer bidra inn i arbeidet.

Kunnskapsinnhentingen viser at manglende felles forståelse for roller, ansvar, prosesser og kompetanse på statlig nivå svekker både kvaliteten i det kriminalitetsforebyggende arbeidet og grunnlaget for gode beslutninger. Dette understreker behovet for en mer helhetlig og koordinert statlig innsats på tvers av sektorer.

Ansvar for veiledning, metodikk, verktøy og kompetansetiltak er i dag spredt på flere statlige aktører og i ulike sektorer. Innen enkelte områder, som forebygging av voldelig ekstremisme, har den statlige styringen vært relativt begrenset, mens den på andre kriminalitetsområder har vært mer omfattende. Denne variasjonen i styring og ansvarsplassering bidrar til at anbefalinger, metodikk og støtte utvikles hver for seg, uten en tydelig felles ramme eller overordnet koordinering.

Ved utviklingen av anbefalingene bør det derfor vurderes hvordan et tydeligere statlig hovedansvar for samordning, drift og vedlikehold kan organiseres. Formålet må være å sørge for at anbefalingene utvikles mer helhetlig og holdes oppdaterte, relevante og anvendelige over tid. Overordnet kan det skisseres to hovedalternativer: enten å legge ansvaret til et eksisterende statlig organ eller å etablere et nytt nasjonalt senter med dette formålet. Et nytt senter kan gi én tydelig inngang og samlet faglig koordinering, men vil også være mer ressurskrevende å etablere og drifte. Mange av de samme gevinstene kan oppnås ved å gi et eksisterende organ et tydelig mandat og et styrket ansvar. En slik tilnærming vil kunne bygge videre på etablerte strukturer, kompetanse og samarbeidsrelasjoner, og fremstå som mindre inngripende og mer gjennomførbar.

Ut fra dagens ansvarsområder peker ekspertgruppen på at det kan være naturlig å vurdere Sekretariatet for konfliktrådene (Sfk) og Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir) som mulige statlige aktører med hovedansvar for anbefalingene. Sfk har kriminalitetsforebygging som et av sine ansvarsområder og har faglig ansvar for SLT-modellen. Sfk har i tillegg nasjonale oppgaver knyttet til vold i nære relasjoner, forebygging av radikalisering og voldelig ekstremisme, samt nordisk samarbeid.97 Bufdir har ansvar for barn, unge og familier, og har sentrale oppgaver innenfor to av kriminalitetsområdene i mandatet, samt ansvar for utvikling og implementering av TryggEst.

Ekspertgruppen tar ikke stilling til hvilket organ som eventuelt bør få et slikt hovedansvar. Dette må vurderes nærmere i sammenheng med hvilke oppgaver og hvilket mandat ansvaret skal omfatte. Det må også vurderes hvordan samarbeidet med andre statlige aktører og kompetansemiljøer bør organiseres for å unngå overlapp og uklarheter. Ekspertgruppen understreker at organet som får hovedansvaret må ha eller få tildelt de nødvendige ressursene til faktisk å kunne utføre ansvaret på en måte som reelt sett vil gi lokale aktører god veiledning og støtte.

11.4.4 Innspill til innholdet i anbefalingene

11.4.4.1 Formål og overordnede føringer

Basert på kunnskapsinnhentingen, har ekspertgruppen utarbeidet innspill til hva de nasjonale faglige anbefalingene bør inneholde. Innspillene tar særlig utgangspunkt i utfordringer kommunene beskriver i det tverretatlige kriminalitetsforebyggende arbeidet, og er ment som et faglig grunnlag for videre utvikling av anbefalingene.

Ekspertgruppen legger til grunn at anbefalingene må gi kommunale og statlige forebyggingsaktører støtte i det praktiske arbeidet på individnivå. De bør bidra til å heve kvaliteten i det forebyggende arbeidet, ved blant annet å styrke kompetanse og systematikk, tydeliggjøre ansvar og bidra til bedre samhandling, samtidig som de gir rom for lokale tilpasninger.

11.4.4.2 En samordnet grunnstruktur og tilleggsmoduler

Figur 11.2 illustrerer hvordan ekspertgruppen ser for seg at nasjonale faglige anbefalinger om tverretatlig samarbeid og informasjonsdeling overordnet bør bygges opp. Anbefalingene bør bygge på én felles grunnstruktur, supplert med valgfrie tilleggsmoduler for ulike kriminalitetsområder, med spesialtilpassede verktøy og kompetansetiltak.

Målet med anbefalingene er blant annet å gi kommunene og statlige forebyggingsaktører råd om hvilke grunnleggende elementer som bør være på plass i det kriminalitetsforebyggende arbeidet. Grunnstrukturen i anbefalingene skal gi et samordnet og gjenkjennelig rammeverk for tverretatlig samarbeid og informasjonsdeling på individnivå. Samtidig skal den åpne for lokale tilpasninger. Grunnstrukturen bør dekke det som er felles på tvers av ulike kriminalitetsområder.

Tilleggsmoduler kan gi nødvendig faglig og metodisk spesialisering innen forebygging av vold og overgrep i nære relasjoner, voldelig ekstremisme og kriminalitet som begås av barn og unge, samt andre typer kriminalitet. En slik oppbygging gjør det mulig å kombinere felles arbeidsformer med nødvendig spesialisering, uten å etablere parallelle systemer.

Anbefalingene er ment å bidra til økt kompetanse, tydeligere ansvar, mer systematisk oppfølging og bedre kvalitet i vurderinger og beslutninger. Den kan også legge til rette for mer helhetlig og lik praksis på tvers mellom ulike forebyggingsaktører, og bidra til mer forutsigbare og likeverdige tjenester, uavhengig av hvor i landet man bor.

Den felles grunnstrukturen bør etter vårt syn omfatte tre hovedområder:

• organisering av tverretatlig samarbeid

• kompetanseutvikling og arbeidsverktøy

• tiltaksutvikling

Ekspertgruppen mener disse hovedområdene er grunnleggende for velfungerende tverretatlig samarbeid og informasjonsdeling på individnivå. Det er nær sammenheng mellom de tre hovedområdene. Derfor er det viktig at de vurderes som en helhet.

For hvert av de tre hovedområdene foreslås det én felles grunnstruktur som gjelder på tvers av kriminalitetsområder, supplert med tilleggsmoduler som gir nødvendig spesialisering når risikoen er mer konkretisert. Figur 11.2 tydeliggjør også at utvikling, drift, vedlikehold og samordning av anbefalingene er et nasjonalt ansvar som går på tvers av de tre hovedområdene.

11.4.4.3 Organisering

Organisering av det tverretatlige samarbeidet har stor betydning for kvaliteten. Med organisering menes hvordan samarbeidet er lagt opp i praksis. Det omfatter blant annet gjennomføring av møter, tydelige roller og ansvar, bruk av koordinator, beslutningsprosesser og oppfølging over tid. Organisering handler både om struktur og om hvilke arbeidsformer som gjør det mulig å skape felles situasjonsforståelse, ta beslutninger og sikre fremdrift i komplekse saker.

Ekspertgruppen mener at svikt i tverretatlig samarbeid ofte ikke bare skyldes manglende fagkunnskap, men også svak organisering av selve samarbeidet. Når roller, mandat, beslutningspunkter og oppfølgingsansvar er uklare, øker risikoen for at møter blir arenaer for informasjonsutveksling uten tydelig retning. Det er også risiko for at faglig uenighet forblir uavklart og at tiltak ikke følges opp systematisk. Bedre organisering av tverretatlige samarbeid kan bidra til at informasjonsdeling i tverretatlig samarbeid i større grad fører til konkrete hjelpetiltak.

Anbefalingene bør inneholde overordnede prinsipper for prosess- og møtepraksis. Disse prinsippene bør sørge for støtte for tydelige beslutninger, håndtering av uenighet og systematisk oppfølging i komplekse saker. Grunnstrukturen bør fastsette et minimum for hvordan det tverretatlige samarbeidet bør forankres og struktureres lokalt, uten at det legges opp til en bestemt modell. Grunnstrukturen bør omfatte klare roller og ansvar, ledelsesforankring, etablering av faste tverretatlige forum på individnivå og en definert koordinatorfunksjon som sikrer kontinuitet og fremdrift i arbeidet.

11.4.4.4 Kompetanse og arbeidsverktøy

Kompetanse og arbeidsverktøy må ses i sammenheng. Med kompetanse menes kunnskapen aktørene må ha for å kunne samarbeide godt i komplekse saker. Det henger sammen med de praktiske verktøyene som gjør samarbeidet gjennomførbart i hverdagen.

Kompetansebehovet gjelder ikke bare kunnskap om kriminalitetsområder og regelverket om informasjonsdeling. Aktørene trenger også felles arbeidsform som gjør at bekymringer kan omsettes i vurderinger, beslutninger, tiltak og oppfølging. Personene med egenerfaring har tydelig understreket at informasjonsdeling må føre til handling og faktisk hjelp.

Ekspertgruppen mener at kompetansehevingen i hvert fall bør inneholde følgende elementer:

Kunnskap om de aktuelle kriminalitetsområdene

Det er behov for kunnskap om sentrale risiko- og beskyttelsesfaktorer, typiske utviklingsforløp og særtrekk ved alvorlige risikobilder. Dette er nødvendig for å kunne forstå sakens innhold og vurdere hvilke tiltak som kan være aktuelle.

Kunnskap om andre aktørers mandat, roller og handlingsrom

I komplekse saker oppstår det ofte uklarhet om hvem som kan gjøre hva, hvem som har ansvar for hvilke oppgaver, og hvilke tiltak som faktisk er tilgjengelige. Slike uklarheter kan skape både glippsoner og dobbeltarbeid.

Kompetanse i selve samarbeidsprosessen

Dette omfatter blant annet ferdigheter i å lede møter, strukturere drøftinger, tydeliggjøre hva det er enighet og uenighet om, sikre at ulike perspektiver kommer frem og bidra til at gruppen beveger seg fra bekymring og drøfting til vurdering, beslutning og oppfølging. Dette er et kjernepunkt. I saker som involverer flere aktører, høy risiko og betydelig usikkerhet, er kvaliteten på prosessen ofte avgjørende for kvaliteten på beslutningene.

Kompetanse i systematisk vurdering, oppfølging og evaluering

Aktørene må kunne arbeide med felles situasjonsforståelse, identifisere hva som er kjent og ukjent, vurdere risiko og usikkerhet, koble vurderinger til konkrete tiltak og følge opp om tiltakene faktisk har ønsket effekt. Det er også behov for å kunne revurdere tiltak når risikobildet endrer seg, eller når tiltak ikke virker som forutsatt.

Arbeidsverktøy som støtter opp under kompetansen

Det kan blant annet dreie seg om maler for møtestruktur og agenda, verktøy for felles situasjonsbeskrivelse og risikovurderinger, beslutnings- og oppfølgingsmaler, støtte til dokumentasjon av ansvar og frister, samt opplæringsressurser knyttet til samarbeid og informasjonsdeling. Slike verktøy bør ikke erstatte faglige vurderinger, men bidra til mer systematikk, tydelighet og kontinuitet i arbeidet.

Arbeidsverktøyene bør særlig støtte fem behov i praksis:

• beskrivelse av bekymring og risiko i felleskap, og på en ensartet måte

• synliggjøring av hva som er kjent og hva som mangler av informasjon

• kobling av vurderinger til beslutninger

• avklaring av ansvar for gjennomføring og oppfølging

• sikring av jevnlig revurdering av tiltak og risikobilde

Verktøyene bør også støtte håndtering av faglig uenighet, slik at uenighet ikke blir usynlig, skjøvet til side eller blir stående uforløst.

Grunnstrukturen bør ikke bare omfatte et felles kompetansegrunnlag, men også et sett av felles arbeidsverktøy som gjør samarbeid gjennomførbart og etterprøvbart i praksis. Dette er nødvendig for å redusere personavhengighet og styrke kvaliteten i tverretatlige vurderinger og beslutninger.

11.4.4.5 Tiltaksutvikling i det forebyggende arbeidet rettet mot individer

Tiltaksutvikling er en sentral del av det tverretatlige samarbeidet. Med tiltaksutvikling menes hvordan tiltak velges, utformes, gjennomføres, samordnes og følges opp over tid. Tiltak må ses i sammenheng og koordineres mellom aktørene. Det innebærer å avklare hvem som gjør hva, hva som er formålet med tiltakene og hvordan tiltakene samlet skal bidra til ønsket effekt. Like viktig er systematisk oppfølging og revurdering av tiltak når situasjonen endrer seg, eller når tiltak ikke har ønsket effekt. Tiltaksutvikling handler dermed ikke bare om å iverksette tiltak, men om å sikre samtidighet, sammenheng og justering underveis.

Tiltaksutvikling er ofte er et sårbart punkt i tverretatlig samarbeid. Mange av innspillsaktørene har uttalt at det ofte brukes mye tid på å dele informasjon og drøfte bekymring, mens det i mindre grad er tydelig hvordan drøftingene skal omsettes til konkrete beslutninger, koordinert handling og felles oppfølging. Når dette ikke er tilstrekkelig avklart, øker risikoen for parallelle tiltak uten felles retning, uklare ansvarsforhold og manglende oppfølging dersom situasjonen forverres.

En felles grunnstruktur for tiltaksutvikling bør derfor tydelig støtte opp om sammenhengen mellom vurdering og tiltak, klar ansvarsfordeling, faste tidspunkt for oppfølging og rutiner for revurdering og justering. I komplekse saker er det ofte summen av samtidige og koordinerte tiltak som avgjør om innsatsen blir treffsikker. God tiltaksutvikling forutsetter derfor ikke bare kunnskap om aktuelle tiltak, men også evne til å følge med på om tiltakene virker, og til å justere innsatsen når det er nødvendig.

11.4.5 Tilleggsmoduler for spesialisering og tilpasning

Når risikoen blir mer konkret, er det behov for spesialisert kompetanse innenfor de enkelte kriminalitetsområdene. Dette gjelder blant annet vold og overgrep i nære relasjoner, hvor kunnskap om voldsdynamikk, sikkerhet og beskyttelsestiltak er avgjørende. Det gjelder også voldelig ekstremisme, med behov for forståelse av radikaliseringsprosesser, ideologi og digitale trender. Innen kriminalitet som begås av barn og unge er det behov for innsikt i rekruttering, miljø og tiltak knyttet til skole og oppfølging.

Tilleggsmodulene bør bygge på den samme grunnstrukturen med hovedområder som organisering, kompetanse og arbeidsverktøy og tiltaksutvikling. Modulene erstatter ikke grunnstrukturen når de er aktuelle, men inneholder faglig fordypning, modulspesifikke indikatorer og risikofaktorer, tiltak og opplæring som er tilpasset det enkelte området. Dette gjør det mulig å oppnå spesialisering uten å etablere parallelle og separate systemer.

Modulene kan inneholde scenarioøvelser med tydelig beslutningslogikk tilpasset komplekse og sammensatte risikobilder. Videre kan modulene inneholde praksisnære caser, tidskritiske beslutninger og klare oppfølgingspunkter. Ekspertgruppen nevner som eksempel TryggEst, hvor det er utviklet en case-generator som gir mulighet for praktisk trening i å snakke med fiktive voldsutsatte. Denne type kompetanseutviklingstiltak bør vurderes videreutviklet og tilbudt innenfor flere områder.

Tilleggsmodulene skal bidra til at kommunene kan tilpasse innsatsen til konkrete risikobilder, samtidig som arbeidet forankres i en felles struktur som gir helhet og sammenheng på tvers av kriminalitetsområder.

11.4.6 Digital tilgjengeliggjøring – én dør inn

De nasjonale faglige anbefalingene bør samles og gjøres tilgjengelige i én felles digital plattform for kommunale og statlige aktører med roller i individrettet kriminalitetsforebygging.

I dag møter kommuner og statlige forebyggingsaktører et uoversiktlig landskap av statlige føringer, anbefalinger, veiledninger og tiltak som ligger spredt under ulike organer i forskjellige sektorer. Dette gjør at det blir krevende å orientere seg og å etablere felles strukturer for samarbeid, informasjonsdeling og risikovurdering på tvers av aktører og kriminalitetsområder.

En felles digital portal bør samle anbefalinger, arbeidsverktøy, kompetansetiltak og annet støttemateriell på ett sted. Dette vil kunne gjøre statlig støtte betydelig mer oversiktlig og tilgjengelig, og samtidig bidra til å redusere fragmentering i hvordan kunnskap og verktøy formidles. Det må vurderes nærmere hvordan en slik løsning kan utformes, forvaltes og videreutvikles over tid.