Del 6
Dissens

17 Dissens og merknad om konsekvenser fra medlemmene Svendsen og Lid

Medlemmene Svendsen og Lid slutter seg ikke til lovforslaget slik det er utformet i utredningen. Vi mener at det må gjøres viktige endringer før ny lov fremmes for Stortinget.

I mandatet ble ekspertgruppen bedt om å vurdere tiltak for tverretatlig samarbeid og rettslige rammer for informasjonsdeling i kriminalitetsforebyggende arbeid. Vi stiller oss bak flertallets forslag om organisering av tverretatlig samarbeid. Vi stiller oss ikke bak flertallets lovforslag i sin helhet.

Vi deler ekspertgruppens vurdering av at dagens rettslige rammer for informasjonsdeling i kriminalitetsforebyggende samarbeid er utilstrekkelige, uklare og krevende å praktisere. Vi legger også til grunn utredningens juridiske vurdering av at samtykke som hovedregel ikke kan brukes som behandlingsgrunnlag for tverretatlig deling av personopplysninger mellom offentlige organer. Dette følger av gjeldende rett, og er ikke et valg ekspertgruppen har tatt.

Vi støtter behovet for klarere rettslige rammer i form av en ny lov for informasjonsdeling. Vi er også enige i lovforslagets tydelige avgrensninger for å beskytte privatliv, personvern og taushetsplikt, og at deling av informasjon må bygge på sentrale rettssikkerhetsgarantier som nødvendighet, forholdsmessighet, reell medvirkning og dokumentasjon.

Vår dissens gjelder

• lovens formålsavgrensninger – altså hvilke former for kriminalitet loven avgrenser til og hvordan avgrensningene gjøres

• hvilke personer loven gir adgang til å dele informasjon om – altså om det skal kunne deles informasjon om utøver, utsatt eller personer som rekrutterer andre

• måten loven er utformet på når det gjelder praksisfeltets behov for styring og støtte i deres vurderinger

En av hovedårsakene til dissensen, er ulike oppfatninger mellom flertallet og mindretallet om handlingsrommet i mandatet. Flertallet har forholdt seg til det tildelte mandatet – og utviklet egne hjemler for – de tre kriminalitetsområdene som sto i mandatet: kriminalitet begått av barn og unge, vold og overgrep i nære relasjoner og voldelig ekstremisme. Dette var mindretallet ikke enige i. Vi deltok allikevel aktivt i arbeidet med sikte på å bidra til en best mulig utredning innenfor rammene som ble valgt. Ved avslutningen av arbeidet valgte vi å ta dissens på deler av utredningen, som vi i det følgende redegjør for.

Mindretallet mener at mandatet ga handlingsrom for å utrede de tre kriminalitetsområdene uten at det nødvendigvis måtte utvikles hjemler i lov for hvert av områdene. Etter vårt syn burde utredningen vært bredere og sett disse kriminalitetsområdene i sammenheng med tilgrensende former for kriminalitet. Vi foreslår at informasjonsdelingen reguleres gjennom mer helhetlige hjemler avgrenset av type handlinger og alvorlighet heller enn spesifikke kriminalitetsområder.

Et alternativ ekspertgruppen drøftet var om det burde etableres en generell hjemmel for alle former for kriminalitet uavhengig av type eller alvorlighetsgrad. Her stiller vi oss bak flertallets vurdering om at en slik generell hjemmel ikke kan anbefales. Den vil ikke ha tydelige nok formålsavgrensning og vil medføre et for stort inngrep i personvernet. Vi vil advare mot en slik hjemmel.

I det følgende redegjør vi for dissensen. Deretter foreslår vi tre endringer departementet bør vurdere før ny lov fremmes: en annen avgrensning av typene kriminalitet loven skal gjelde for, tydeligere bestemmelser for hvilke personer og roller det kan deles informasjon om og tydeligere styring av vurderingene som skal gjøres før opplysninger deles. Avslutningsvis redegjør vi for noen generelle bekymringer rundt konsekvenser ny lov kan medføre, som bør arbeides med parallelt med videre lovarbeid.

Til slutt i dissensen finnes en samlet oversikt over hvilke deler av utredningen og paragrafene vi tar dissens på.

17.1 Dissens til lovforslaget

Som nevnt i innledningen stiller vi oss ikke bak lovens formålsavgrensninger, hvilke personer loven gir adgang til å dele informasjon om og måten loven er utformet på når det gjelder praksisfeltets behov for styring og støtte i deres vurderinger. Grunnen til at vi ikke kan stille oss bak dette, er fordi vi ser noen vesentlige mangler ved lovforslaget:

Tredelingen treffer ikke praksisfeltet godt nok

Forebyggende arbeid vil alltid kreve faglige vurderinger og bruk av skjønn. Vår innvending er knyttet til hvilke vurderinger loven ber praktikere gjøre. I praksis er forebygging å håndtere bekymringer på et tidlig og uavklart stadium. Personene og familiene tjenestene møter har ofte sammensatte og overlappende bekymringer, og de kan ikke enkelt kategoriseres i én bestemt kriminalitetstype.

Lovforslaget skiller mellom særskilte definerte kriminalitetsområder. Dette gjør at ansatte må vurdere om en kompleks og ofte uavklart bekymring faller inn under spesifikke kategorier av handlinger. Dette kan bli et kunstig og krevende kategoriseringsarbeid for de som skal anvende loven. Dette gjelder særlig for vold og overgrep i nære relasjoner og voldelig ekstremisme siden de er avgrensede deler av et større felt av vold, overgrep, trusler og alvorlige krenkelser.

På et forebyggende stadium kan det være uklart om bekymringsfulle ytringer, voldsfantasier eller voldsrisiko skyldes ekstremistisk motivasjon, psykisk uhelse, sosial isolasjon, provokasjon, gruppepress eller andre forhold. Lovforslaget forsøker å håndtere dette ved å åpne for deling også der det ikke er avklart at det foreligger et ekstremistisk motiv. Det gjør loven mer anvendelig, men viser samtidig svakheten ved kategoriene som er valgt: For at kategoriene skal fungere i praksis, må de kunne brukes også i saker som ikke klart ligger innenfor kategoriens kjerneområde.

Dette mener vi også er gjeldende for hjemlene for å dele informasjon om barn og unge som kan begå kriminalitet som nå omfatter unge voksne frem til 25 år. Selv om det finnes gode grunner til at hjelp og oppfølging ikke bør stoppe ved 18 år, kan det være inngripende at myndige personer opp til 25 år omfattes av en delingshjemmel som ikke gjelder andre voksne. For unge voksne med lang erfaring fra barnevern, politi eller institusjon kan dette oppleves som en forlengelse av systemkontroll.

Samlet sett kan kunstig kategorisering føre til både underdeling og overdeling. Underdeling kan oppstå dersom ansatte lar være å dele opplysninger fordi de er usikre på om saken faller innenfor lovens kategorier. Overdeling kan oppstå dersom sammensatte saker «presses» inn i en kategori for å etablere hjemmel for deling. I tillegg kan loven bidra til praksisvridning, ved at saker som passer inn i lovens kategorier, får mer oppmerksomhet og lettere tilgang til tverretatlig informasjonsdeling enn andre alvorlige bekymringer. Kategoriene kan også påvirke hvordan tjenestene forstår personen, problemet, risikoen og sitt eget ansvar. Dersom en sak først forstås som for eksempel vold i nære relasjoner, kan det påvirke hvilke aktører som kobles på, hvilke tiltak som vurderes, og om andre deler av risikobildet blir tilstrekkelig fanget opp.

Etter at praktikere har gjort denne første kategoriseringen, har loven som vilkår at de skal vurdere om deling er nødvendig og forholdsmessig. Disse kravene er viktige rettssikkerhetsgarantier. Mange av forholdene som bør inngå i en nødvendighets- og forholdsmessighetsvurdering er beskrevet i forarbeider og merknader. Vår bekymring er likevel at i selve lovteksten anvendes kun begrepene «nødvendig» og «forholdsmessig» deling. Dette er samlebetegnelser for mange krevende vurderinger som skal gjøres i praksis, men loven gir begrenset veiledning i hva som skal vurderes. Vi er bekymret for at det kan skape uønskede forskjeller i praktikerens vurderinger.

Lovens formålsavgrensning er etter vårt syn for smal og fragmentert, mens de påfølgende kravene til vurderinger blir for generelle. Samlet sett stiller dette store krav til den enkelte ansatte og til lokale tjenester som skal anvende loven i komplekse, uavklarte og ofte emosjonelt belastede saker.

Manglende avklaringer om hvilke personer det skal kunne deles informasjon om

Lovforslaget tydeliggjør heller ikke godt nok hvilke personer det skal kunne deles informasjon om. I alvorlige forebyggingssaker kan bekymringen rette seg mot ulike personer: den som kan begå kriminalitet, den som kan rekruttere, utnytte eller bidra til at andre begår kriminalitet og den som kan bli utsatt for kriminalitet eller utnyttelse. For å forebygge alvorlig kriminalitet kan det være relevant å vurdere tiltak overfor alle disse tre gruppene.

I lovforslaget er det ulikt regulert hvilke personer det kan deles informasjon. For alle områdene reguleres delingen når det gjelder utøveren. For voldelig ekstremisme er det eksplisitt skrevet at loven omfatter også de som kan bidra til voldelig ekstremisme. For vold og overgrep i nære relasjoner er det i forarbeidene tydelig beskrevet at forebygging også kan rette seg mot den voldsutsatte. For kriminalitet begått av barn og unge er det kun utøveren som er eksplisitt nevnt.

Det er imidlertid utydelig om loven gir grunnlag for deling av informasjon om personer som rekrutterer, utnytter eller på annen måte bidrar til at barn og unge begår kriminalitet. Det er heller ikke tydelig om loven gir grunnlag for deling for å beskytte barn og unge som står i fare for å bli utsatt for alvorlig kriminalitet. Hvis for eksempel en ansatt blir bekymret for at en ungdom er i fare for å bli utsatt for vold – og ønsker å sette inn tiltak for å hindre dette – er det uklart om den ansatte kan dele informasjon med andre instanser. Tilsvarende kan være aktuelt for hatkriminalitet. Eksempelvis kan det være behov for å vurdere om det bør iverksettes beskyttelsestiltak overfor personer det er uttrykt hat ovenfor.

Etter vårt syn bør det videreutvikles og tydeliggjøres hvilke personer og roller informasjonsdelingen skal kunne omfatte for å forebygge alvorlige former for kriminalitet.

Lovforslaget gir ikke lovgiver et godt nok rammeverk for senere utvidelser

Lovforslaget gjelder bare tre kriminalitetsområder. Flere alvorlige forebyggingssituasjoner faller dermed utenfor. Et eksempel er seksuelle overgrep mot barn begått av voksne utenfor nær relasjon, for eksempel en trener, lærer, religiøs leder, nabo eller annen voksen barnet har tillit til. Tilsvarende gjelder nettbasert grooming, digital seksuell utnyttelse, menneskehandel, alvorlig stalking, grov utnyttelse i asymmetriske relasjoner eller alvorlig vold fra voksne mot personer uten nær relasjon, i tillegg til voksnes rekruttering av barn og unge til kriminalitet.

Vi mener at det er viktig at lovgiver også vurderer hjemler for deling i andre alvorlige situasjoner enn de som lovforslaget omhandler. Flertallet i ekspertgruppen viser til at loven senere kan utvides med flere kriminalitetsområder. Vår innvending er at den kategoriseringen som nå velges, ikke gir et godt nok rammeverk for slike utvidelser. Etter vår oppfatning mangler lovforslaget en helhetlig logikk for formålsavgrensninger. For kriminalitet begått av barn og unge er det gruppen som begår lovbrudd som er avgrensningen. For vold og overgrep i nære relasjoner er det konteksten og for voldelig ekstremisme er det motivet til handlingene.

Mangelen på en helhetlig logikk skaper utfordringer for de utvidelsene som etter vårt skjønn er nødvendige. Dette er særlig tydelig for andre former for vold. Hvordan skal man definere andre former for vold, skal det avgrenses til andre spesielle grupper, kontekster eller motiver? Skal vold der psykisk uhelse, rus eller andre risikofaktorer inngår, reguleres som egne kriminalitetsområder? Skal vold begått av voksne uten kjent motiv utgjøre en egen restkategori? Hvis en slik logikk legges til grunn, blir det også uklart om seksuallovbrudd bør behandles som ett samlet kriminalitetsområde, eller om enkelte former for seksuallovbrudd bør reguleres særskilt.

Dette illustrerer etter vårt syn at hva som skal være den førende logikken ved utvidelsen til andre typer lovbrudd er uklar. Vi er bekymret for at dette kan føre til unødvendige mange nye kategorier eller overlappende kategorier. For hver ny kategori vil det kreves nye definisjoner, nye grensedragninger og nye randsoner. Resultatet kan bli en lovgivning som blir stadig vanskeligere å anvende.

Risiko for ny fragmentering

En viktig del av bakgrunnen for ekspertgruppens arbeid er at dagens regler om taushetsplikt og informasjonsdeling oppleves som fragmenterte av praktikere. Mange tjenester opplever det som krevende at adgangen til å dele opplysninger reguleres ulikt i ulike sektorlover. Ekspertgruppen foreslår derfor en felles lov for flere offentlige organer. Det er et viktig grep.

Samtidig kan spesifiseringsgraden av kriminalitetsområder i lovforslaget bidra til en ny form for fragmentering. Der dagens utfordring i stor grad er sektorfragmentering, kan lovforslagets oppdeling skape kriminalitetsområdefragmentering.

Fragmenteringen forsterkes av at det pågår flere tilgrensende lovarbeider. Det arbeides blant annet med bedre informasjonsdeling mellom helsetjenesten og politiet/PST i saker der psykiske problemer og antatt voldsrisiko inngår. I tillegg er det fremmet forslag om ny lov om særskilt innsats mot negativ sosial kontroll og æresmotivert vold, som også inneholder regler om deling av taushetsbelagte opplysninger. Slike lovarbeider kan være godt begrunnet hver for seg, men samlet kan de bidra til et stadig mer uoversiktlig regelverk.

Vi mener lovgiver bør etterstrebe å utvikle et helhetlig lovverk og unngå unødvendig fragmentering.

17.2 Mindretallets forslag til videre lovarbeid: en mer praksisnær modell

Et videre lovarbeid mener vi bør ivareta manglene beskrevet ovenfor. Dette mener vi er nødvendig for å gjøre loven mer helhetlig og anvendelig i praksis, og gi et bedre rammeverk for senere utvidelser. Vi er ikke jurister og tar ikke mål av oss å utforme et ferdig alternativt lovforslag. Vi ønsker imidlertid å peke på tre endringer departementet bør vurdere før det fremmes et lovforslag.

17.2.1 Annen kategorisering av hvilke typer kriminalitet loven skal gjelde for

For å løse utfordringene beskrevet ovenfor mener vi det bør vurderes en annen måte å avgrense kriminalitetsområdene på. Poenget er ikke å fjerne formålsavgrensninger, men å utvikle avgrensninger som er mer helhetlige og bedre tilpasset praksisfeltet.

De tre kriminalitetsområdene i lovforslaget er avgrenset til hovedsakelig former for vold, seksuallovbrudd og andre fysiske og psykiske krenkelser. Statens ansvar for å forebygge alvorlig vold, seksuallovbrudd og krenkelser med stort skadepotensial, går imidlertid utover om de involverte er i en nær relasjon eller utøveren har ekstremistisk motiv. «Tryggest» er tiltak som er tatt i bruk i mer enn 100 kommuner med mål om å beskytte risikoutsatte voksne i sårbare situasjoner. Hensikten er beskytte personer med for eksempel nedsatt kognitiv fungering, demens eller annen sykdom fra å bli utsatt for vold, overgrep og utnyttelse av personer i – eller utenfor – nære relasjoner. Tiltaket synliggjør behov for at det utvikles hjemler for å beskytte alle mennesker som er i særlig risiko for å bli utsatt for alvorlige former for vold, overgrep og andre krenkelser.

Vi mener derfor at en lov bør regulere informasjonsdeling for mer enn de tre kriminalitetsområder som lovforslaget omfatter. For å utvikle et helhetlig lovverk mener vi departementet bør vurdere om formålsavgrensningene kan bygge på handlingstyper og alvorlighetsgrad i stedet for forhåndsbestemte kriminalitetsområder. Hvordan formålsavgrensningene skal utformes må vurderes, men et eksempel på hvordan det kan gjøres er:

• voldslovbrudd med vesentlige konsekvenser

• seksuallovbrudd med vesentlige konsekvenser

• utnyttelse, tvang og kontroll med vesentlige konsekvenser

Med «utnyttelse, tvang og kontroll med vesentlige konsekvenser» mener vi alvorlige krenkelser i avhengighets-, tillits- eller maktforhold, som for eksempel negativ sosial kontroll, krenkelser i nære relasjoner, menneskehandel og stalking.

Endelige beskrivelser krever mer inngående vurderinger, blant annet må det vurderes om det er hensiktsmessig med kun én bestemmelse for hver av disse tre typene eller om det trengs å dele opp i noen få bestemmelser for hver av dem. Det må også avklares hvilke former for vold, seksuallovbrudd og grov utnyttelse, kontroll og krenkelser det skal kunne deles opplysninger for å forebygge. Helt sentralt er det å avgrense mot mindre alvorlige forhold der risikoen for skade er begrenset, og der tverretatlig deling av taushetsbelagte opplysninger normalt ikke vil være nødvendig eller forholdsmessig.

Avgrensningene må være rettslig presise, men samtidig praktisk anvendelige. Det taler for at lovgiver bør beskrive lovens anvendelsesområde gjennom kvalitative kriterier som knytter seg til alvorlighet og skadepotensial, heller enn at anvendelsen forutsetter at praktikere som ikke er jurister identifiserer riktig straffebud.

Som vi eksemplifiserte overfor kan et slik kritierie være «vesentlige konsekvenser» eller «risiko for betydelig fysisk/psykisk skade». Henvisninger til relevante straffebud kan imidlertid gjøres i forarbeider og merknader for å veilede brukerne om hvilken type handlinger som kan gi grunn til å dele informasjon.

Slik vi forstår det er dette en lovteknikk som anvendes i lovforslaget. Hjemmelen for barn og unge har et slikt kvalitativt alvorlighets-/konsekvenskriterium. I paragrafen er det formulert som «kriminalitet som kan få vesentlige negative konsekvenser for deres utvikling». I forarbeider og merknader er det lagt inn henvisninger til straffebud.

Vi mener at departementet bør vurdere en slik lovteknikk som kombinerer handlingstyper og alvorlighetsgrad for en lov om informasjonsdeling. Fordelen med dette er at lovgiver ikke til stadighet må utvikle nye kategorier som praktikere må «presse» folk inn i med de negative konsekvensene det kan få for oppfølgingen. I tillegg minskes utfordringene med at noen handlinger ikke har hjemmel for deling fordi de faller utenfor kategoriene. Hvis lovgiver allikevel velger å bruke kriminalitetsområder til å avgrense formålene, vil lovgiver antagelig måtte bruke en slik lovteknikk uansett for å gi hjemler til handlinger som faller utenfor de definerte kriminalitetsområdene. Ved å kombinere type handling og alvorlighet i lovformuleringen mener vi at det ivaretar kravet om tydelig formålsavgrensning.

Barn og unge står i en særstilling fordi formålet med forebyggingen ikke hovedsakelig er å beskytte andre mot skade, men å forhindre negativ utvikling for barn og unge selv. Dette betyr at for barn og unge må praktikere gjøre en mer helhetlig vurdering, uavhengig av om barnet er utsatt for og/eller utøver av vold, seksuallovbrudd eller utnyttelse. Derfor mener vi at forslaget om en egen bestemmelse for barn og unge bør beholdes med enkelte justeringer, blant annet at det kan deles informasjon også når barn er i fare for å bli utsatt for kriminalitet med betydelige konsekvenser.

17.2.2 Tydeliggjøre hvilke personer det skal kunne deles informasjon om

For å forebygge alvorlig kriminalitet kan det være relevant å sette inn tiltak overfor personen som kan begå kriminaliteten, den som rekrutterer, utnytter eller bidrar til at andre begår kriminalitet, eller den som kan bli utsatt for kriminalitet eller utnyttelse.

Utfordringen de siste årene med at kriminelle nettverk rekrutterer barn og unge til å utføre alvorlige voldshandlinger, har aktualisert problemstillingen med rekruttering av barn og unge til å begå kriminalitet. At personer bidrar til at andre begår kriminalitet, er også høyst relevant blant annet for flere former for seksuallovbrudd. Det kan også være behov for å sette inn tiltak overfor personer som står i reell fare for å bli utsatt for kriminalitet, både ved volds- og seksuallovbrudd og i situasjoner med alvorlig utnyttelse.

Vi mener derfor at videre lovarbeid bør vurdere hvilke personer det skal kunne deles informasjon om for å forebygge alvorlige former for vold, seksuallovbrudd og utnyttelse, tvang og krenkelser. Etter vårt syn bør formålsavgrensningene tydelig inkludere alle tre «roller» – utsatt, utøver og rekrutterer. Dette tror vi er mulig ved å utforme formålsavgrensninger som kombinerer handling og alvorlighetsgrad. I vurderingen om handlingene kvalifiserer til å dele informasjon er handlingenes potensielle alvorlighet helt sentralt både i vurderingene om å dele informasjon om utøver, den som rekrutterer eller utsatt.

En slik utvidelse av hvilke personer det kan deles opplysninger om, vil kunne innebære større inngrep i privatliv og personvern. Det må derfor vurderes særskilt hvordan personkretsen bør avgrenses, og når deling kan anses nødvendig og forholdsmessig. Poenget er ikke at tjenester skal kunne dele informasjon om enhver utsatt person, men at loven avklarer når deling om potensielt utsatte eller utnyttede personer er nødvendig for å forebygge kriminalitet med alvorlige konsekvenser.

17.2.3 Tydeligere styring av hvilke vurderinger som skal gjøres

For å hjelpe praktikere i deres krevende vurderinger av om bekymringen gir grunnlag for å dele informasjon, mener vi at det bør vurderes om selve lovteksten kan gi tydeligere styring av vurderingene som skal ligge til grunn for deling. Det innebærer at lovteksten ikke bare bør vise til generelle vilkår som «nødvendig» og «forholdsmessig», men i større grad synliggjøre hva som skal vurderes.

Det bør vurderes om lovteksten kan angi sentrale overordnede momenter som skal inngå i vurderingen, etter mønster av den foreslåtte bestemmelsen om medvirkning. Sentrale momenter er alvorligheten i saken, mulige konsekvenser og behovet for beskyttelse, delingens formål, delingens omfang og hvor inngripende delingen er for den eller de opplysningene gjelder. Det bør også vurderes om loven bør gi tydeligere føringer for dokumentasjon og oppfølging etter at deling har skjedd.

Slik styring vil kunne gjøre loven lettere å bruke i praksis, og redusere risikoen for at den brukes ulikt fra kommune til kommune eller fra tjeneste til tjeneste. De foreslåtte endringene reiser nye avgrensnings- og personvernspørsmål som må vurderes.

17.2.4 Konklusjon

Ekspertgruppen utredet i hovedsak om loven for informasjonsdeling i kriminalitetsforebyggende arbeid bør avgrenses til de tre kriminalitetsområdene i mandatet, eller om det bør etableres en generell hjemmel for alle former for kriminalitet uavhengig av type eller alvorlighetsgrad. Vi mener altså at det er et tredje alternativ som ekspertgruppen i fellesskap ikke drøftet eller utredet. Alternativet er at informasjonsdeling reguleres gjennom mer helhetlige hjemler avgrenset av type handlinger og alvorlighet.

Som vi har beskrevet ovenfor, mener vi at å følge tredelingen i mandatet medførte noen følgefeil som vi har redegjort for. Dersom lovforslaget om regulering av informasjonsdeling for de tre kriminalitetsområdene vedtas, vil det fortsatt være behov for at lovgiver vurderer delingshjemler for andre klart avgrensede alvorlige forebyggingssituasjoner. Lovforslaget gir derfor ikke en samlet regulering av informasjonsdeling for alle de alvorlige situasjonene hvor det etter vårt syn kan være behov for delingshjemler. Dette taler for at formålsavgrensningene, hvilke personer som loven skal omfatte og hvordan loven støtter brukerne av loven vurderes på nytt nå, før et endelig lovforslag fremmes.

Vi mener at gjøres dette vil vi få en lov som bedre ivaretar helheten, er mer brukervennlig for ansatte i tjenestene, mer egnet til utvidelse til andre kriminalitetsområder og samtidig ivaretas nødvendige personvernhensyn.

17.3 Merknad om konsekvenser og gjennomføring

I tillegg til dissensen til selve lovmodellen vil vi peke på noen bredere konsekvenser av utredningen som vi ønsker å gjøre lovgiver oppmerksom på.

For det første er sammenhengen mellom utvidet delingsadgang og bedre forebygging ikke tilstrekkelig avklart. Utredningen dokumenterer uklar rettstilstand og svakt organisert samarbeid. Manglende hjemmel er imidlertid ikke den eneste årsaken til svikt i forebyggingen. Utfordringene handler også om begrenset tid, kapasitet, uklare roller, svak ledelsesforankring, manglende kompetanse, svakt tiltaksapparat og manglende oppfølging. For å få til god forebygging må også disse utfordringene løses.

For det andre mener vi at en ny delingshjemmel bør følges av en tydelig og forpliktende plan for hvordan hjemmelen skal tas i bruk. Utredningen peker på behovet for nasjonale faglige anbefalinger, økt kompetanse, bedre metodikk, organisering og samarbeidsstrukturer. Vår bekymring er at dette ikke er på plass når loven skal tas i bruk, og at hjemmelen dermed blir innført uten tilstrekkelig praktisk støtte, finansiering og ledelsesforankring. Vi oppfordrer derfor til at dette arbeidet påbegynnes parallelt med videre lovarbeid.

For det tredje mener vi at konsekvensene av at samtykke ikke kan brukes som praktisk hovedgrunnlag for deling av personopplysninger, burde vært bedre belyst. Utredningen konkluderer med at samtykke som hovedregel ikke kan være behandlingsgrunnlag for tverretatlig deling av personopplysninger mellom offentlige organer i kriminalitetsforebyggende samarbeid. Dette forklarer hvorfor det trengs en ny hjemmel. Samtidig har samtykke i praksis ikke bare vært et rettslig grunnlag for deling, men også en måte å strukturere samarbeidet mellom tjenestene og personen det gjelder på. Når informasjonsdeling med ny lov i større grad kan skje uten samtykke, kan det redusere opplevelsen av eierskap, frivillighet og kontroll over egne opplysninger. Etter vårt syn burde det vært tydeligere utredet hvordan denne endringen kan påvirke relasjonen mellom tjenester og brukere. Medvirkning, informasjon og dialog kan avhjelpe noe av dette, men medvirkning er ikke det samme som samtykke og gir ikke den enkelte en vetorett mot deling når lovens vilkår ellers er oppfylt.

For det fjerde vil vi peke på at mange tjenester i praksis ikke arbeider med «kriminalitetsforebygging» som en avgrenset kategori. De arbeider med å hjelpe, behandle, beskytte, stabilisere og hindre at mennesker skader seg selv eller andre. Vi anerkjenner at en delingshjemmel må ha et klart og avgrenset formål av hensyn til personvern og forutberegnelighet. Poenget er derfor ikke at loven bør åpne for generell informasjonsdeling i velferdstjenestene, men at det bør vurderes hvordan lovens kriminalitetsforebyggende formål vil forstås og brukes av tjenester som i praksis arbeider med hjelp, behandling, beskyttelse og oppfølging.

For det femte gjelder lovforslaget informasjonsdeling mellom offentlige tjenester, men forebygging skjer ikke bare i og mellom offentlige tjenester. Mye viktig forebyggende arbeid skjer i frivillige organisasjoner, på arbeidsplasser, hos fritidsledere, trenere, mentorer, trossamfunn eller andre tillitspersoner. Vi ser innvendingene mot å inkludere privat og frivillig sektor i loven.

Men når samtykke ikke kan brukes som behandlingsgrunnlag for slik deling, og det heller ikke foreligger en klar hjemmel for deling mellom offentlige tjenester og sivile aktører, kan viktige aktører som gjør en avgjørende forebyggende innsats bli stående utenfor. Vi mener derfor at lovgiver bør vurdere nærmere hvordan nødvendig og begrenset samhandling mellom offentlige tjenester og sivile aktører kan ivaretas på en rettssikker og personvernmessig forsvarlig måte. Private aktører som utfører oppgaver på vegne av offentlige organer omfattes også av § 7 i lovforslaget. Hvilke handlingsrom denne bestemmelsen gir for deling mellom offentlige og private aktører bør departementet vurdere.

For det sjette er forholdet mellom politiets forebyggende arbeid og politiets etterretningsarbeid ikke tilstrekkelig utredet. Lovforslaget er tydelig avgrenset mot etterforskning, men det er mindre klart hvordan opplysninger som deles i forebyggende samarbeid kan brukes i politiets kunnskapsgrunnlag, risikovurderinger og etterretningsarbeid. Dette bør avklares tydeligere, fordi andre tjenester kan dele opplysninger for å bidra til hjelp og forebygging, mens opplysningene også kan få betydning for politiets vurdering av personer, nettverk eller miljøer.

Til slutt vil vi understreke at informasjonsdeling ikke er forebygging i seg selv. Mer informasjon kan gi bedre beslutningsgrunnlag, men kan også føre til flere møter, flere vurderinger og flere registreringer uten at tiltak blir satt inn, eller uten at tiltakene virker. Dette var også et hovedpoeng i innspillene fra personer med egenerfaring, omtalt i kapittel 7. Lovforslaget må derfor vurderes sammen med organisering, kompetanse, kapasitet, tiltak og oppfølging. Dersom disse forutsetningene ikke er på plass, kan loven bidra til å regulere deling av ofte sensitive personopplysninger uten at forebyggingen faktisk blir bedre.