3 Nærmere om forslaget til overgangsordninger
3.1 Gjeldende rett
På samme måte som EUs tiltredelsestraktat med Bulgaria og Romania, vil også EØS-utvidelsesavtalen inneholde overgangsordninger der det enkelte medlemslandet kan vedta begrensninger når det gjelder fri bevegelighet for arbeidstakere sammenlignet med det som følger av de generelle bestemmelsene i EF- og EØS-retten. I første omgang vil dette gjelde for to år fra Bulgaria og Romania blir med i EU (EØS). I denne perioden vil Tiltredelsestraktaten og EØS-utvidelsesavtalen innebære at de andre EØS-landene skal anvende nasjonal lovgivning. Det vil være opp til de enkelte landene å avgjøre hva denne lovgivningen skal gå ut på, så lenge de ikke anvender strengere begrensninger for arbeidstakerne fra Bulgaria og Romania enn det som gjaldt ved undertegningen av Tiltredelsestraktaten, og tilsvarende når EØS-utvidelsesavtalen undertegnes. Deretter kan ordningene forlenges med inntil tre år. Etter denne perioden kan det på bestemte vilkår vedtas fortsatte overgangsordninger i ytterligere to år. Det er ikke noe hinder for at landene, helt eller delvis, opphever ordningene innenfor de angitte periodene. Det vil si at det vil være adgang til å ha tilsvarende overgangsordninger som pr. i dag gjelder overfor EU-8. I norsk lovgivning er overgangsordningene hjemlet i utlendingsloven § 58a med tilhørende regulering i utlendingsforskriften.
Overgangsordningene for EU-8 går ut på følgende:
Krav om oppholdstillatelse for individuelle arbeidstakere fra de nye medlemslandene før arbeid påbegynnes.
Vilkårene for å få oppholdstillatelse er dokumentasjon av arbeidsforhold, norske lønns- og arbeidsvilkår og som hovedregel, fulltidsstilling.
I tillegg gjelder det i hele overgangsperioden på syv år en særskilt beskyttelsesmekanisme knyttet til fri bevegelighet for arbeidstakere fra EU-8. En særskilt hjemmel i utlendingsloven § 58 a, åpner for at Kongen i statsråd ved forskrift kan innføre tiltak som begrenser adgangen til det norske arbeidsmarkedet for arbeidstakere fra de nye medlemslandene for en tidsbegrenset periode, f.eks. gjennom å midlertidig innføre det såkalte tredjelandsregelverket. Vilkårene er at arbeidstakernes arbeid i Norge skaper eller forventes å skape forstyrrelser på arbeidsmarkedet som vil kunne utgjøre en alvorlig risiko for levestandarden eller sysselsettingen i en bestemt region eller et bestemt yrke.
3.2 Vurdering av behovet for overgangsregler
Erfaringene med overgangsreglene har i korthet vist at overgangsordningene ikke har hindret norske arbeidsgivere i å rekruttere den arbeidskraften de har hatt behov for. Overgangsordningene kan imidlertid ha medvirket til å fremme et større omfang av tjenesteinnvandring, fordi dette ikke er omfattet av overgangsreglene. Dette var Islands og Finlands begrunnelse for å fjerne gjeldende overgangsordninger fra 1. mai 2006.
De tilfellene av sosial dumping som avdekkes, er i særlig grad knyttet til tjenesteinnvandring. Uten overgangsordninger og før tilstrekkelige andre tiltak er på plass, vil problemene med sosial dumping kunne øke. Spørsmålet om overgangsordninger bør derfor også sees i sammenheng med arbeidet med handlingsplanen mot sosial dumping.
Når det gjelder Bulgaria og Romania, foreligger det lite informasjon om forventet migrasjon. Det er heller ikke, slik som når det gjelder for eksempel Polen, noen tradisjon for arbeidsinnvandring fra disse landene til Norge.
Arbeidsinnvandring fra Bulgaria og Romania til Norge var mye lavere enn fra Polen og baltiske land både før og etter utvidelsen i 2004. I 2005 ble det utstedt 624 førstegangsarbeidstillatelser for personer fra Bulgaria og 575 førstegangsarbeidstillatelser for personer fra Romania. Det er relativt få sesongarbeidere som kommer fra disse landene. I løpet av åtte måneder i 2006 ble det utstedt 116 sesongarbeidstillatelser for personer fra Bulgaria og 287 for personer fra Romania. I løpet av åtte måneder i 2006 ble det utstedt i underkant av 100 arbeidstillatelser for faglært arbeidskraft fra Romania og Bulgaria. Per 1. januar 2006 var 1 192 personer med innvandrerbakgrunn fra Bulgaria og 1 753 med innvandrerbakgrunn fra Romania bosatt i Norge.
Erfaringer fra mange land er at avstanden mellom utvandrings- og innvandringslandet, størrelse på innvandrerbefolkning og tidligere arbeidsmigrasjon har mye å si for arbeidsmobiliteten. Forskjell i inntektsnivå kan være et argument som fremmer mobiliteten, men synes mindre viktig enn de forannevnte. Utviklingen etter utvidelsen i 2004 støtter opp under en slik vurdering der over 90 pst. av tillatelsene har vært gitt til de geografisk liggende nærmeste landene, dvs. Polen og de baltiske landene. Det antas derfor at omfanget av arbeidsinnvandring fra Romania og Bulgaria vil være lavt.
Likevel er det naturlig å innføre overgangsordninger for arbeidstakere fra Bulgaria og Romania så lenge tilsvarende gjelder for EU-8, og tiltak mot sosial dumping fortsatt er under utarbeidelse. Overgangsordningene gjelder i første omgang for en periode på inntil to år og kan i likhet med overgangsordningene for EU-8, oppheves når som helst dersom det er behov for det. Så langt har land som Storbritannia, Irland og Spania signalisert at de vil innføre overgangsordninger, mens andre land, som Tsjekkia, Estland, Finland, Polen, Slovakia og Sverige ikke vil benytte seg av adgangen.
På møtet i Arbeidslivspolitisk råd 31. oktober 2006 ga partene i arbeidslivet sin tilslutning til at Bulgaria og Romania bør innlemmes i overgangsregimet. Spørsmålet om overgangsordninger overfor arbeidstakere fra disse landene er uavhengig av de vurderingene en måtte gjøre i forhold til hvor lenge den gjeldende overgangsordningen for EU-8 bør opprettholdes.