3 Kommentarer til de enkelte forslag til endringer i lov 28 mai 1959 nr 12 om kvalitetskontroll med fisk og fiskevarer o a (fiskekvalitetskontrolloven)

3.1 Oppheving av importforbud - § 2 nr 5

§ 2 nr 5 gir Kongen rett til å fastsette blant annet bestemmelser om at import kan nektes såfremt varen ikke er blitt kontrollert eller har fått emballasjen merket på forskriftsmessig måte. Forslaget innebærer at denne delen av bestemmelsen fjernes ved at ordet «innførsle» tas ut. Dette gjøres som følge av etablering av ny importbestemmelse som foreslått i ny § 2 nr 9. Den nye bestemmelsen vil ha et videre virkeområde og således gjøre denne delen av § 2 nr 5 overflødig.

Høringsinstansenes syn

Norske Næringsmiddelteknologers Forening mener første setning har et svært tungt språk.

Fiskeridepartementets vurdering

Bestemmelsen må leses i sammenheng med § 2 første ledd som avsluttes med «....kan Kongen gje føresegner om:». Punkt 5 er utformet som en fortsettelse til denne innledningen. Lest på denne måten fremstår setningen etter Fiskeridepartementets vurdering ikke som tung.

3.2 Hjemmel for varslingsplikt - § 2, nytt nr 8

Forslaget innebærer at det i tråd med Rdir 89/662/EØF (veterinærkontrolldirektivet), jf art 5 pkt 1 b, etableres et nytt punkt 8 i § 2 hvor det gis hjemmel til å fastsette en plikt for mottakervirksomheten til å varsle tilsynsmyndigheten, dersom det foreligger avvik fra de harmoniserte bestemmelser. I forslaget som ble sendt på høring, fremgikk det av lovteksten at underretning til kontrollorgan blant annet skulle skje «under særskilte føresetnader». Denne passusen er tatt ut da den gjør bestemmelsen vanskelig å forstå og samtidig ikke er nødvendig av hensyn til implementering av nevnte bestemmelse i veterinærkontrolldirektivet. Slik bestemmelsen nå er utformet samsvarer den med innholdet i tilsvarende forslag til hjemmel i næringsmiddelloven. For nærmere omtale vises til merknadene til ny § 1 åttende ledd i næringsmiddelloven.

3.3 Hjemmel for importforbud - § 2, nytt nr 9

Fiskekvalitetskontrollovens importbestemmelser er av begrenset omfang og gir ikke adgang til å fastsette generelle importforbud for fisk og fiskevarer. Da Statens næringsmiddeltilsyn 27 januar 1998 fant det påkrevd å fastsette et generelt importforbud for sjømat fra Bangladesh, ble det således fastsatt med hjemmel i næringsmiddelloven. Dette illustrerer det begrensede virkeområdet til importbestemmelsene i fiskekvalitetskontrolloven og er etter Fiskeridepartementets oppfatning i seg selv en oppfordring til å utvide hjemmelsgrunnlaget. Når Norge ved utvidelsen av EØS-avtalen på det veterinære området overtar EUs tredjelandsbestemmelser, vil behovet for slik hjemmel bli særlig aktualisert. Tredjelandsbestemmelsene innebærer for Norge et nytt system hvor import må skje fra godkjente tredjeland og virksomheter. I tillegg gjelder en rekke særlige betingelser for import, forbud av varierende omfang etc. En konsekvens av dette systemet er at manglende godkjenning ikke nødvendigvis trenger være begrunnet i helserisiko, men at den kontroll som en godkjenning krever, ikke er gjennomført som følge av manglende kapasitet, langsom saksbehandling etc. Intensjonen bak lovforslaget er derfor også å etablere hjemmel som dekker mer enn bare de konkret helsemessig begrunnede importforbudene.

Lovforslaget innebærer at det etableres et nytt punkt 9 i § 2, hvor det gis hjemmel til å fastsette forskrifter om generelle importforbud såvel som import på nærmere betingelser. § 2 inneholder flere kompetansetildelinger til Kongen, og Fiskeridepartementet ser det som naturlig at den nye hjemmelen plasseres der. Ved kgl res av 8 april 1960 er kompetansen til å fastsette bestemmelser etter fiskekvalitetskontrolloven delegert til Fiskeridepartementet. Det vil derfor bli Fiskeridepartementet, på samme måte som for øvrige bestemmelser etter fiskekvalitetskontrolloven, som vil fastsette de nærmere bestemmelser om importforbud etc.

Når det gjelder avgrensning mot hjemmelen til å forby import i næringsmiddelloven § 6, foreslås det en funksjonsfordeling slik at fiskekvalitetskontrolloven anvendes som hjemmel for implementering av de ordinære importbestemmelsene som vil følge av EØS-avtalen, og som vil skje rutinemessig, mens næringsmiddelloven anvendes for tilfeller hvor det som følge av akutt helsefare, er behov for øyeblikkelig reaksjon. Med ordinære importbestemmelser siktes eksempelvis til EUs lister over hvilke virksomheter som er godkjent for eksport til EU.

Høringsinstansenes syn

Fiskeridirektoratet er enig i at det er nødvendig med en hjemmel for importforbud i fiskekvalitetskontrolloven. Det anføres imidlertid innvendinger mot den funksjonsfordelingen som er foreslått. Når det først innføres en slik hjemmel, anses det unødvendig med en deling hvor grensen går mellom rettsakter som er spesifikt begrunnet i påvisning av helseskadelige mikroorganismer i enkelte næringsmidler, og rettsakter som ikke er hygienisk motivert. Det presiseres at også sistnevnte rettsakter er preventivt hygienisk motivert.

Norges Fiskarlag er enig i at det er behov for en egen hjemmel i fiskekvalitetskontrolloven for fastsetting av generelle importforbud. Laget kan imidlertid ikke se at det er nødvendig å foreta en ansvarsdeling mellom departementene. Dette begrunnes med at det kan være svært vanskelig å avgjøre om et importforbud kun er basert på hygieniske forhold.

Unidos anser den foreslåtte funksjonsfordelingen som fornuftig ut fra formålet.

Statens næringsmiddeltilsyn mener den funksjonsfordelingen som Fiskeridepartementet har intensjoner om å gjennomføre, må fremkomme klart av ordlyden i fiskekvalitetskontrolloven for å hindre at det reises tvil om lovvalget i helseskadesituasjoner.

Fiskeridepartementets vurdering

Fiskeridepartementet vil til uttalelsene fra Fiskeridirektoratet og Norges Fiskarlag anføre at det ikke var intensjonen å trekke grensen mellom rettsakter som konkret er hygienisk motivert og rettsakter som ikke er det. Dette synes ikke å ha kommet klart nok frem i høringsbrevet, og Fiskeridepartementet vil derfor presisere at også rettsakter som er begrunnet i påviste hygieniske mangler, skal implementeres i bestemmelser fastsatt med hjemmel i fiskekvalitetskontrolloven. Derimot skal det for akutte situasjoner, hvor det er behov for øyeblikkelig reaksjon, være næringsmiddelloven som utgjør hjemmelsgrunnlaget. Dette vil være reservert for situasjoner hvor det er behov for umiddelbar handling. Intensjonen er således at det er hjemmelen i fiskekvalitetskontrolloven som i alminnelighet skal anvendes på fiskeriområdet, mens det for særlige tilfeller vil være hjemmelen i næringsmiddelloven som benyttes. Med dette beholdes således ordningen med at hurtigvedtak om import fastsettes etter næringsmiddelloven også for fiskeriområdet.

Fiskeridepartementet har ikke etterkommet anbefalingen fra Statens næringsmiddeltilsyn om å lovregulere lovvalget ved fastsettelse av vedtak i akutte tilfeller. Den hjemmelen som etableres, gir Fiskeridepartementet kompetanse til å fastsette nærmere bestemmelser. Den forutsetter således en oppfølgende handling fra Fiskeridepartementet. I den anledning vil Fiskeridepartementet sikre funksjonsfordelingen. Forøvrig er forslaget om funksjonfordelingen utformet i samarbeid mellom Sosial- og helsedepartementet og Fiskeridepartementet. Den nærmere praktiske håndteringen av funksjonsfordelingen vil også bli fundert på basis av enighet mellom de to berørte departementene. Endelig vil anvendelse av næringsmiddelloven i denne sammenheng utgjøre særlige tilfeller som skiller seg fra den mer ordinære implementeringen av rettsakter som hjemmelen i fiskekvalitetskontrolloven først og fremst vil ivareta.

3.4 Hjemmel for registrering av data - § 4, nytt andre ledd

Forslaget innebærer at det i et nytt andre ledd gis hjemmel til å opprette dataregister for å kunne føre den kontroll som er nødvendig etter lovens formål. § 4 første ledd i fiskekvalitetskontrolloven gir hjemmel for å kreve at den som driver næring som omfattes av loven, melder sin virksomhet til myndighetene. På bakgrunn av konsesjon fra Datatilsynet har Fiskeridirektoratet opprettet et register over godkjente virksomheter etter fiskekvalitetskontrolloven. Ved at grensekontrollen for næringsmidler av animalsk opprinnelse av produkter fra andre EØS-land som hovedregel ikke lenger skal foretas ved grensen, men på avsender/mottakersted, blir det nødvendig med en tettere oppfølging av virksomhetene. For at denne oppfølgningen skal kunne ivaretas på en hensiktsmessig måte ser Fiskeridepartementet det som nødvendig å styrke hjemmelsgrunnlaget. Det vises til at kjøttproduksjonsloven har hjemmel for dataregistrering i § 15, og at det også er foreslått at det opprettes slik hjemmel i næringsmiddelloven.

Forslaget medfører at det gis umiddelbar hjemmel for å etablere register. Det vil ikke være nødvendig å søke Datatilsynet om konsesjon. Slikt register vil foruten virksomhetens navn også kunne inneholde opplysninger om importen som sådan og opplysninger forøvrig som er nødvendig for å sikre en forsvarlig kontroll. Hjemmelen gir også kontrollorganet adgang til å innhente opplysninger fra andre registre. Denne adgangen vil være begrenset av hva som er nødvendig for å ivareta kontrollen etter fiskekvalitetskontrolloven. Det hjemles også at Kongen kan gi nærmere bestemmelser om føring av slikt register samt om behandling av opplysninger.

Høringsinstansenes syn

Justisdepartementet mener det bør vurderes å konkretisere formålet med registeret.

Datatilsynet er skeptisk til at forslaget gir tilsynsmyndigheten adgang til å knytte seg til eksisterende register. Det vises blant annet til faren for at tilsynsmyndigheten får adgang til flere opplysninger enn det som er nødvendig for formålet med registreringen.

Fiskeridepartementets vurdering

Forslaget er justert i forhold til høringsutkastet. Dette omfatter i hovedsak kontrollorganets adgang til å knytte seg til eksisterende dataregister. Slik bestemmelsen nå er utformet er kontrollorganets myndighet i dette henseende begrenset til at det kan innhente opplysninger fra andre registre. Bestemmelsens virkeområde er således redusert. Samtidig er nærværende forslag tilstrekkelig til at formålet bak bestemmelsen ivaretas.

For fullstendige merknader til forslaget vises til merknadene til det tilsvarende forslaget til ny § 10 i næringsmiddelloven.

Nåværende § 4 andre ledd vil bli tredje ledd.

3.5 Retting av feil - § 4 tredje ledd (nåværende andre ledd)

Ved lov 18 november 1994 nr 61 ble fiskekvalitetskontrolloven § 2 gitt et nytt tillegg nr 7. Nr 7 fastsetter at det kan gis bestemmelser om internkontroll og internkontrollsystem for å sikre at bestemmelser gitt i eller i medhold av loven blir etterlevd. Det ble i Ot prp nr 86 (1993-94) om lov om endringer i lov 17 juni 1932 nr 6 om kvalitetskontroll med landbruksvarer m fl under punkt 4.4.2 sagt at krav om egenkontroll (internkontroll), vil være koblet sammen med den enkelte tilvirkers godkjenning for å drive produksjon av fisk og fiskevarer. Etter EØS-avtalen er det forøvrig et krav at godkjente virksomheter for tilvirkning av fisk og fiskevarer har egenkontrollsystem.

Ved en inkurie ble fiskekvalitetskontrolloven § 4 andre ledd ikke endret tilsvarende. Bestemmelsen fastsetter i andre ledd, annet punktum at godkjenning av virksomhet ikke skal nektes dersom virksomheten fyller kravene i forskrifter gitt med hjemmel i § 2 nr 1 og nr 6. Som nevnt, var intensjonen at den nye bestemmelsen om internkontroll også skulle være et vilkår for godkjenning av virksomheter. § 4 andre ledd, annet punktum skulle derfor vært endret slik at den også henviser til § 2 nr 7. Forslaget retter opp dette slik at nevnte henvisning fastsettes.

Under henvisning til at forslaget retter en feil begått ved en inkurie og ikke inneholder realitetsendringer, har det ikke vært gjenstand for høring.

3.6 Hjemmel for betaling av kostnader - § 9

I § 9 etableres en hjemmel som gir mulighet for å gjennomføre prinsippet om at den enkelte virksomhet selv i stor utstrekning skal dekke de konkrete kostnadene ved undersøkelse og tilsyn samt andre typer av tiltak. Prinsippet er nærmere omtalt i punkt 1.1.1 sjette avsnitt. Nåværende § 9 gir hjemmel til å pålegge avgifter for å dekke utgiftene til kontroll etter loven. Dette gir anvisning på et system hvor kostnadene må forhåndsstipuleres. Noen kostnader vil imidlertid variere fra tilfelle til tilfelle. Denne variasjonen fanges ikke opp av et system med faste avgiftsstørrelser. Avgiftshjemmelen er også begrenset til «kontroll etter loven». Noen av de utgiftene som ønskes dekket av virksomhetene faller utenfor det som omfattes av «kontroll etter loven». Et eksempel på dette er utgifter som påløper ved fysisk stengning av virksomheten. Dette utgjør ikke en kontroll, men en mulig følge av en kontroll hvor det er avdekket betydelige mangler ved virksomheten.

Forslaget innebærer at hjemmelen i § 9 utvides til også å omfatte dekning av de konkrete kostnadene ved kontroll etter loven. Dette kan eksempelvis være de konkrete kostnadene ved importkontroll på grensekontrollstasjonene. Selv om EU har fastsatt avgiftssatser for slik kontroll, vil det kunne oppstå situasjoner hvor det gjøres unntak og den konkrete kostnaden legges til grunn. Slike kostnader vil kunne variere med hvor varen kommer fra, hvilken vare det er etc.

Det presiseres at det fremdeles vil være hovedregelen at faste avgiftsstørrelser skal anvendes. Utvidelsen av hjemmelsgrunnlaget innebærer at det gis mulighet for at virksomheten kan pålegges å dekke den konkrete kostnaden i et enkelttilfelle. Av andre punktum følger det at det kan gis bestemmelser om «betaling for særlege ytingar og ekspedisjonar, under dette for ekstraordinære tiltak». Dette er ikke begrenset til kontroll etter loven, men gjelder et videre spekter av tiltak som kan iverksettes med hjemmel i loven. Bestemmelsen vil omfatte kostnader ved destruksjon av varepartier, ved fysisk stenging av anlegg, ved tilsyn av representanter fra ESA som følge av gjentatte uregelmessigheter. I siste punktum er krav om betaling tatt med som tvangsgrunnlag for utlegg i tillegg til krav om avgift.

Ved siden av materielle endringer er det også gjort noen redaksjonelle endringer. Dette gjelder første punktum hvor det i nåværende § 9 fremgår at Kongen kan pålegge næringsdrivende å betale en avgift. Til erstatning for «pålegge» er det nå formulert slik at Kongen kan «gje føresegner» om at næringsdrivende skal betale etc. Det nest siste punktumet, første komma er endret fra «Kongen kan gje nærare føresegnar om storleiken og innkrevinga av avgifta,» til «Kongen kan gje nærare føresegnar om innkrevinga,». Med endringene er ingen realitetsendringer tilsiktet.

Høringsinstansenes syn

Unidos er noe skeptisk til at det åpnes for at kostnader i det enkelte tilfelle skal kunne kreves dekket, men har forståelse for at dette gjøres gjeldende for destruering. Videre må det vises varsomhet med å påføre bedriftene kostnader ved tilsyn av representanter fra ESA, og alvorlighetsgraden ved gjentatte uregelmessigheter må i så fall tas i betraktning.

Norske Sjømatbedrifters Landsforening sin prinsipielle holdning er at det offentlige selv må bære kostnader som kontrollen medfører.

Norske Næringsmiddelteknologers Forening uttaler at det vil være et uheldig nytt prinsipp dersom virksomheter skal betale avgift, eller kostnader for kontroll i det enkelte tilfelle. Foreningen har forøvrig gitt fyldige kommentarer til forslag om tilsvarende hjemler i næringsmiddeloven § 7.

Fiskeridepartementets vurdering

Reaksjonene spenner fra prinsipielle holdninger mot at næringen overhodet skal betale avgifter til en viss usikkerhet med hensyn til hva forslaget vil innebære. Unidos viser til at det må vises varsomhet med å påføre bedrifter kostnader ved tilsyn av representanter fra ESA, og at alvorlighetsgraden ved gjentatte uregelmessigheter i så fall må tas i betraktning. Fiskeridepartementet vil presisere at slikt tilsyn kun vil være aktuelt i ekstraordinære situasjoner. Et slikt tiltak vil ikke bli iverksatt før norsk tilsynsmyndighet har gjennomført tilsyn og gitt pålegg om utbedringer. Dersom virksomheten fortsetter å begå uregelmessigheter, vil ESA kunne iverksette tiltak, herunder sende en kontrolldelegasjon til virksomheten, jf Rdir 89/662/EØF art 8. Etter Fiskeridepartementets oppfatning innebærer den beskrevne fremgangsmåten i slike tilfeller at virksomhetene har et reelt valg med hensyn til hvorvidt de vil sette seg i en situasjon som nevnt.

3.7 Hjemmel for stengning av virksomheter og tvangsmulkt - § 11, nytt første og andre ledd

Forslaget innebærer at fiskekvalitetskontrolloven § 11 gis et nytt første ledd hvor det etableres hjemmel til fysisk å stenge et anlegg og et nytt andre ledd hvor det etableres hjemmel til å ilegge tvangsmulkt.

Tilsynsmyndigheten skal kunne stenge en virksomhet dersom det oppstår en situasjon som innebærer fare for helseskade, eller som kan innebære fare for helseskade. Virkemiddelet er et strakstiltak og kan gjennomføres for hele eller en del av virksomheten. Stengningen vil kunne vare inntil de aktuelle forhold er opprettet, og faren for smittespredning ikke lenger er til stede. Om nødvendig kan stengningen gjennomføres med hjelp fra politiet. Fiskeridepartementet vil vise til at kjøttproduksjonsloven inneholder slik hjemmel, og at det er foreslått at slik hjemmel etableres i næringsmiddelloven, jf merknader til § 6.

Tilsynsmyndigheten skal kunne ilegge tvangsmulkt dersom et pålegg ikke blir etterkommet innen den fastsatte frist. Mulkten kan bestå i dagmulkt eller engangsmulkt. Utmåling av mulkten skal skje under hensyntagen til hvor viktig det er at pålegget blir gjennomført, og den kostnad det antas å ville ha. Tvangsmulkten er tvangsgrunnlag for utlegg. Forslaget er begrunnet i behovet for å kunne motvirke eventuell trenering av vedtak og for å hindre at virksomhetene spekulerer i utsettelse av pålegg ut fra økonomiske motiver. Både næringsmiddelloven og kjøttproduksjonsloven inneholder slik hjemmel og det anses hensiktsmessig at tilsvarende virkemiddel også kan anvendes på fiskekvalitetskontrollovens virkeområde.

Nåværende § 11 første og andre ledd blir tredje og fjerde ledd.

Høringsinstansenes syn

Unidos forstår behovet for virkemidler, men mener det må utvises en rimelig grad av skjønn før mulkt tas i bruk. I fiskerinæringen vil det ofte være spesielle forhold som gjør at utbedringer o l tar lengre tid enn beregnet. Små bedrifter som det er mange av i fiskerinæringen, vil også kunne ha behov for noe tid til å vurdere hensiktsmessigheten og finansieringsmulighetene dersom påleggene er omfattende.

Fiskeridepartementets vurdering

Det er en klar intensjon at virkemidlene som er nevnt, skal brukes med varsomhet. Det må sikres forholdsmessighet mellom det som søkes oppnådd, og de sanksjoner som iverksettes. I § 11 andre ledd er det også uttrykkelig sagt at når størrelsen av tvangsmulkten skal fastsettes, skal det skje under hensyntagen til viktigheten av å gjennomføre pålegget, og hva en må regne med at det vil koste. Både vedtak om tvangsmulkt og stengning av virksomheten vil være gjenstand for klage til overordnet myndighet.

Når det gjelder politiets bistand ved fysisk stengning, vil Fiskeridepartementet vise til at dette bare unntaksvis vil være aktuelt, og ikke antas å kunne få økonomiske konsekvenser utover det som følger av politiets alminnelige bistandsplikt.