4 Foreleggelse av saker om vannkraftutbygging for Stortinget
4.1 Den historiske bakgrunn
Vassdragsreguleringsloven omhandler tillatelser til å foreta reguleringer i vassdrag, mens industrikonsesjonsloven gjelder tillatelser til å erverve rettigheter til vannfall. Ved fastsettelsen av vassdragsreguleringsloven og industrikonsesjonsloven i 1917 fikk begge lover bestemmelser om at større saker skulle forelegges Stortinget før konsesjon ble gitt. De nærmere kriterier for slik foreleggelse var at det var tale om henholdsvis en vassdragsregulering eller et erverv av vannfallsrettigheter som kunne utbringes til mer enn 10 000 naturhestekrefter, eller hvor betydelige interesser stod mot hverandre.
Ved revisjonen av den alminnelige konsesjonslov i 1969 ble grensen for stortings- foreleggelse hevet til 20 000 naturhestekrefter etter begge lover. Departementet begrunnet endringen med at det ut fra de strenge saksbehandlingsregler for vannkraftutbygginger ville være ubetenkelig å overlate slike saker til Kongen. Dessuten ville saker hvor betydelige interesser sto mot hverandre fortsatt forelegges Stortinget.
4.2 Gjeldende rett
Vassdragsreguleringsloven § 2 annet ledd lyder:
«Vil en vassdragsregulering øke vannkraften i vassdraget med minst 20.000 naturhestekrefter, eller står betydelige interesser mot hverandre, bør tillatelse ikke gis før saken har vært forelagt for Stortinget.»
Den tilsvarende bestemmelse i industrikonsesjonsloven § 2 tredje ledd lyder:
«Hvis ervervet gjelder vannfall som ved regulering antas å kunne utbringes til mer enn 20.000 naturhestekrefter, eller hvis betydelige interesser står mot hverandre, bør konsesjon ikke gis før saken har vært forelagt Stortinget.»
Både etter vassdragsreguleringsloven og industrikonsesjonsloven skilles det mellom konsesjonssøkerne ettersom de er offentlige eller private. Meddelelse av konsesjon til offentlige aktører for erverv av eiendomsrett eller bruksrett til vannfall er regulert i industrikonsesjonsloven § 4. Samme lovs § 5 omhandler private aktørers adgang til å få konsesjon til erverv av bruksrett til fallrettigheter som innehas av staten, statsforetak, kommuner og fylkeskommuner. Regelen i industrikonsesjonsloven § 2 andre ledd om foreleggelse for Stortinget er også inntatt i loven §§ 4 og 5, henholdsvis andre og tredje ledd. Bestemmelsene etter disse leddene er identiske med regelen i § 2 tredje ledd. I det følgende omtales derfor bare bestemmelsen i industrikonsesjonsloven § 2 tredje ledd, selv om merknadene også vil gjelde bestemmelsene i §§ 4 og 5.
Det foreligger to alternative vilkår for at foreleggelse for Stortinget skal bli aktuell. Det første vilkåret gjelder vannfallets størrelse. Ordlyden etter de to bestemmelsene er utformet noe ulikt. Bestemmelsen i vassdragsreguleringsloven angir at det må være tale om en regulering som kan øke vannkraften i vassdraget med «minst 20 000 naturhestekrefter». Etter industrikonsesjonsloven er grensen trukket ved erverv av vannfall som ved regulering antas å kunne utbringes til «mer enn 20 000 naturhestekrefter». Forskjellen kan ikke antas å ha noen praktisk betydning.
Om et vannfall utbringer mer enn 20 000 naturhestekrefter beror på en teknisk vurdering av vannfallets kapasitet. Det er ikke avgjørende om en enkelt utnytter er rettslig bundet til å foreta en mindre utnyttelse enn den teknisk mulige 1.
Det andre vilkåret er at betydelige interesser står mot hverandre. Det nærmere innholdet av dette vilkåret kan vanskelig angis presist, og vil bero på en konkret vurdering i den enkelte sak.
Det er konsesjonsmyndigheten som avgjør hvorvidt vilkårene foreligger. Selv om et av vilkårene er oppfylt, foreligger det etter bestemmelsenes ordlyd ingen plikt til å forelegge saken for Stortinget. I forbindelse med en sak om erverv av fallrettigheter i Lærdalselva innhentet Olje- og energidepartementet uttalelse fra Justisdepartementets lovavdeling om spørsmålet om saken måtte forelegges Stortinget. Uttalelsen er inntatt i kongelig resolusjon av 7. desember 1984. I uttalelsen konkluderte lovavdelingen med følgende:
«Den endelige avgjørelse av om saken skal framlegges for Stortinget hører under Olje- og energidepartementet. Selv om et av lovens alternative vilkår er oppfylt, angir § 2 annet ledd 2 bare at konsesjonen ikke bør gis før saken har vært forelagt.»
Olje- og energidepartementet har senere lagt uttalelsen fra lovavdelingen til grunn for sin praksis. Ved kongelig resolusjon 17. juli 1992 ble det gitt tillatelse til Bergenshalvøens Kommunale Kraftselskap til erverv av fallrettigheter og regulering for bygging av Åsebotn kraftverk i Modalsvassdraget. Ved kongelig resolusjon 18. mai 2001 ble det gitt tillatelse til BKK Produksjon AS til ny reguleringskonsesjon i Samnangervassdraget. I begge sakene oversteg innvunnet kraftmengde 20 000 naturhestekrefter.
I forbindelse med behandlingen av saken om vannkraftutbygging ved Kjøsnesfjorden i Jølster kommune, ble det reist spørsmål om saken måtte forelegges Stortinget i henhold til vassdragsreguleringslovens bestemmelse. I brev av 12.11.2003 konkluderer Justisdepartementets lovavdeling med følgende:
«Etter Lovavdelingens vurdering tilsier det gjennomgåtte rettskildematerialet at bestemmelsen i vassdragsreguleringsloven må tolkes som en plikt til å forelegge for Stortinget de saker hvor en vassdragsregulering vil øke vannkraften i vassdraget med minst 20 000 naturhestekrefter, eller betydelige interesser står mot hverandre, før tillatelse kan gis. Det vil nødvendigvis være opp til departementet og regjeringen å vurdere hvorvidt vilkårene er oppfylt.»
Lovavdelingen presiserer samtidig at det må antas at det her er tale om en pliktregel i forholdet mellom regjering og Storting. En manglende foreleggelse for Stortinget får derfor ikke konsekvenser for gyldigheten av et konsesjonsvedtak. De tillatelser som er gitt etter lovavdelingens uttalelse i 1984 er derfor gyldige.
4.3 Høringsinstansenes syn
Bortsett fra fylkesmannen i Vest-Agder går ingen av høringsinstansene mot forslaget. Fylkesmannen uttrykker sin skepsis til at det kan gis tillatelse til nye vannkraftutbygginger over 20 000 naturhestekrefter uten at saken forelegges Stortinget. Det vil etter fylkesmannens oppfatning ikke være riktig å lempe på kravene til politisk medvirkning når slike saker skal avgjøres.
Advokatforeningen slutter seg til departementets vurderinger, og støtter forslaget.
EBL ser at forslaget innebærer en lovfesting av den praksis Olje- og energidepartementet har ført de senere år, og anser dette som en rasjonell løsning.
Fylkesmannen i Vestfold, Forbrukerrådet, Datatilsynetog Statistisk Sentralbyrå har ingen merknader.
Troms fylkeskommuneanser forslaget som kurant og har ingen merknader.
Fylkesmannen i Sogn og Fjordaneser at forslaget ikke vil medføre endringer i dagens praksis, og at store og kontroversielle saker fortsatt vil forelegges Stortinget. Fylkesmannen har derfor ingen innvendinger til lovendringen.
Fylkesmannen i Nord-Trøndelaghar ikke merknader til forslaget.
Samarbeidende kraftfylkehar ikke merknader til endringene i industrikonsesjonsloven og vassdragsreguleringsloven, slik at saker som er kurante ikke trenger å legges frem for Stortinget selv om reguleringen er på mer enn 20 000 naturhestekrefter.
LO foreslår at forslaget overlates til nærmere vurdering av det offentlig nedsatte utvalget som utreder hjemfallsordningen.
LVK gir tilslutning til forslaget, men presiserer samtidig at rekkevidden av lovendingen må gjelde med den begrensing departementet selv har gitt uttrykk for, ved at hensikten med forslaget er å unngå å måtte fremme proposisjoner om helt kurante saker for Stortinget.
NVEog Justisdepartementetgir uttrykk for at bestemmelsen bør gis en ordlyd som synliggjør at regelen endres. Justisdepartementet uttaler blant annet:
«Etter vår vurdering er uansett kriteriet «bør» mindre egnet til å uttrykke den grensedragningen som lovforslaget legger opp til. Kriteriet «bør» forstås normalt etter moderne språkbruk som en forpliktelse som kan settes til side dersom hensyn i motsatt retning veier tyngre. I dette ligger ikke uten videre at intensjonene er å unnta de kurante sakene fra Stortingsbehandling. Vi mener at temaet for den skjønnsmessige vurderingen i stedet bør komme fram i lovteksten.»
Justisdepartementet ber også om at det i lovmotivene redegjøres nærmere for hvilke saker Olje- og energidepartementet anser som så kurante at det ikke er nødvendig å forelegge for Stortinget, og at det presiseres i motivene at brudd på bestemmelsene ikke har betydning for vedtakets gyldighet.
De øvrige departementer som har avgitt uttalelse i saken har ingen merknader til forslaget.
4.4 Departementets bemerkninger
Som det fremgår av kapittel 4.2 har Olje- og energidepartementet i lengre tid praktisert bestemmelsene om foreleggelse av saker for Stortinget i samsvar med lovens ordlyd om at større saker børforelegges. Med henvisning til lovavdelingens tolkning av bestemmelsen i vassdragsreguleringsloven § 2 annet ledd kan denne praksis ikke videreføres uten lovendring.
Forholdene har endret seg betydelig siden bestemmelsene om foreleggelse for Stortinget ble fastsatt. Store deler av landets vannkraftressurser er nå utbygd. Nye vannkraftutbygginger som overstiger 20 000 naturhestekrefter er i dag sjeldne. Konsesjonsmyndigheten behandler likevel en rekke saker som gjelder fornyelse av tidligere gitte reguleringskonsesjoner og andre søknader om konsesjon etter industrikonsesjonsloven for tidligere utbygde fall, hvor kraftgrunnlaget overstiger 20 000 naturhestekrefter. Kraftutbyggingen er i slike tilfeller allerede foretatt. Spørsmålene vil da gjelde på hvilke vilkår de nye tillatelsene skal gis.
En plikt til å forelegge alle saker som overstiger 20 000 naturhestekrefter for Stortinget vil for kurante sakers vedkommende medføre en unødvendig tidkrevende behandling både for konsesjonsmyndigheten og Stortinget.
Fylkesmannen i Vest-Agder går i mot forslaget, og mener det vil være uheldig å lempe på kravene til politisk medvirkning når saker over 20 000 naturhestekrefter skal avgjøres.
Som departementet også påpekte i høringsbrevet er forslaget ment å lovfeste den praksis som har vært fulgt de senere år. De kontroversielle sakene vil fortsatt forelegges Stortinget. Departementet får til behandling også saker over 20 000 naturhestekrefter som ikke er omstridt. Meningen med lovendringen er å åpne for at disse kan unntas stortingsbehandling, slik at en unngår å fremme proposisjoner om kurante saker.
Av de øvrige høringsinstanser har ingen avgjørende innvendinger til departementets forslag. Departementet vil på denne bakgrunn foreslå at bestemmelsene i vassdragsreguleringsloven og industrikonsesjonsloven endres slik at det åpnes for at departementet kan unnlate å forelegge alle saker som overstiger 20 000 naturhestekrefter for Stortinget.
Justisdepartementet har påpekt at det bør velges en ordlyd som synliggjør at regelen endres. Olje- og energidepartementet har tatt denne merknaden til følge i den lovtekst som nå foreslås.
Det vises for øvrig til kapittel 7.2 for en nærmere beskrivelse av innholdet i bestemmelsene.