10 Pensjonsordningens midler
10.1 Om hva som omfattes av begrepet pensjonsordningens midler
10.1.1 Bakgrunn
I lov om foretakspensjon er det lagt betydelig vekt på å klart angi hvilke midler som er knyttet til pensjonsordningen. Et annet hensyn bak dette skillet har vært å sikre pensjonsrettighetene i tilfelle konkurs i foretaket. Skillet mellom ordningens midler og foretakets midler er en forutsetning for den skattemessige behandlingen av ordningen. Etter lov om foretakspensjon inngår premiereserve, premiefond, pensjonistenes overskuddsfond, tilleggsavsetninger og kursreserve i ordningens midler.
10.1.2 Utvalgets forslag
Utvalget har lagt til grunn at det er behov for en klar definisjon av midlene i innskuddsordningen, og skriver om dette (NOU 1999: 32, side 93):
«En klar definisjon av hvilke midler som tilhører pensjonsordningen vil kunne forhindre en sammenblanding av disse midlene og øvrige midler tilhørende foretaket, medlemmene eller institusjonen, og kunne forhindre uklarhet for bl.a. medlemmer, foretak og skatte- og tilsynsmyndigheter om midlenes anvendelse og status.
Utvalget foreslår at medlemmenes pensjonskapital og innskuddsfondet skal regnes til pensjonsordningens midler, jf. utkastet § 8-1. Dersom ordningen er opprettet i livsforsikringsselskap eller pensjonskasse skal også eventuelle midler i kursreguleringsfond og tilleggsavsetninger regnes til pensjonsordningens midler. Utvalget legger til grunn at premiereserve, kursreguleringsfond, tilleggsavsetninger og premiefond for eventuelle midler tilknyttet ytelser etter § 2-4 ikke regnes til ordningens midler. Utvalget foreslår videre at midler som det er utstedt pensjonskapitalbevis til, ikke skal regnes til ordningens midler. Dette må ses i sammenheng med at det ikke er hensiktsmessig å regne midler som medlemmene forføyer over til ordningens midler, jf. nærmere regler om pensjonsbevis i lovutkastet kapittel 6.»
I innskuddspensjon har foretaket ingen direkte økonomisk interesse av forvaltningen av midler under utbetaling. I disse tilfellene bærer medlemmet selv fullt ut de økonomiske konsekvensene av forvaltningen. Utvalget har derfor vurdert om loven bør åpne for at medlemmet selv velger forvalter for slike midler. Utvalget har lagt til grunn at det prinsipielt ville være å foretrekke at det er den parten som bærer konsekvensene av investeringsvalget som også velger forvalter, dvs. at medlemmet selv velger institusjon. På den annen side mener utvalget at det er grunnleggende at pensjonsordninger i arbeidsforhold er kollektive. Utvalget antar også at et foretak som forhandler på bakgrunn av et kollektiv vil kunne oppnå gunstigere betingelser i forhold til institusjonene enn hva det enkelte medlem kan oppnå. På denne bakgrunn har utvalget foreslått at også alderspensjonskapital tilhørende kontrakter under utbetaling regnes til pensjonsordningens midler.
10.1.3 Høringsinstansenes merknader
Forbrukerrådet er enig i at ordningens midler skilles fra foretakets midler, og mener det må komme klart fram at pensjonsordningens midler også omfatter avkastningen til enhver tid.
10.1.4 Departementets vurdering
Departementet deler utvalgets vurdering av at det er behov for regler som skiller ordningens kapital fra foretakets og medlemmenes øvrige midler. Som utvalget har påpekt, vil institusjonen ikke ha noen direkte økonomiske interesse av midler under utbetaling, i det avkastning på slike midler i sin helhet tilfaller pensjonskapitalen. Utvalget peker på at kollektiv forvaltning av midlene kan gi visse kostnadsmessige fordeler. Etter departementets vurdering innebærer den individuelle valgfriheten med hensyn til plassering av kapitalen i utbetalingsperioden, bl.a. knyttet til at det skal være valgfritt om kapitalen skal være plassert med dødelighetsarv, at dette argumentet svekkes. Departementet ser det derfor ikke som hensiktsmessig at pensjonskapital under utbetaling regnes til ordningens midler.
Etter departementets vurdering er det ikke behov for en egen bestemmelse om at avkastning på ordningens midler skal regnes til ordningens midler. Etter departementets vurdering følger dette av lovreglene for øvrig, bl.a. ved at loven angir at avkastning på innskuddsfond skal tilføres innskuddsfondet, at avkastning på pensjonskapital under oppsparing skal tilføres innskuddsfondet eller pensjonskapitalen etter nærmere regler, og at avkastning på pensjonskapital under utbetaling skal tilføres pensjonskapitalen. Mulighetene for medlem og foretak til å ta kapital ut av ordningen er videre begrenset til overføring fra innskuddsfond, utstedelse av pensjonskapitalbevis når medlemmet slutter og uttak ved sikring av pensjon ved pensjonsalder eller ved død.
10.2 Rådighet over ordningens midler
10.2.1 Bakgrunn
I forbindelse med forvaltningen og bruken av pensjonsordningens midler er det overordnede hensynet at midlene skal anvendes til de pensjonsformål som er angitt i loven og i ordningens regelverk. For å sikre at ordningen fungerer hensiktsmessig er det videre behov for en klar fordeling av ansvar og kompetanse mellom medlemmer og foretak.
10.2.2 Utvalgets forslag
Om rådighet over midlene i ordningen uttaler utvalget følgende (NOU 1999: 32 side 74):
«Formålet med ordningen skal være å sikre medlemmene alderspensjon. Ut fra dette formålet er det nødvendig å innta regler som begrenser og definerer foretakets og medlemmenes rådighet over midlene i ordningen.
Utvalget finner grunn til å presisere at pensjonsordningens midler skal disponeres i samsvar med regler gitt i eller i medhold av loven, og at midlene ikke kan benyttes til ytelser til arbeidstakere eller andre som ikke er medlem av pensjonsordningen.
Utkastet til lov om foretakspensjon inneholder en bestemmelse om at renten på lån til foretaket eller ansatte skal settes lik vanlig rente for tilsvarende lån, jf. forslag til lov om foretakspensjon § 8-4 annet ledd. Virkningen av å låne midlene i ordningen tilbake til de forsikrede eller til forsikringstakeren er like uheldige i innskudds- og ytelsesbaserte ordninger. Et medlem i en innskuddsordning vil være direkte eksponert for følgene av eventuelle utlån til foretak eller andre medlemmer til særskilt lave rentevilkår eller dårlig sikkerhet.
Ved utlån av alderspensjonskapital tilbake til foretakene, oppstår det også en fare for at medlemmene mister lønnsinntekt og samtidig taper deler av oppspart alderspensjonskapital hvis foretaket går konkurs. Særlig uheldige følger vil det kunne ha dersom pensjonsordningens fordring på foretaket står tilbake for foretakets øvrige gjeld.
Utvalget foreslår ikke et generelt forbud mot at foretaket låner av ordningens midler. Utvalget foreslår imidlertid en lovbestemmelse som innebærer at eventuelle lån fra ordningen til foretaket skal gis en markedsmessig avkastning, og at lånevilkårene skal gi adgang til å endre renten i tråd med utviklingen i rentemarkedet, jf. § 8-4 annet ledd. Hensikten med bestemmelsen er å sikre at eventuelle lån til foretaket ytes på ordinære vilkår. Bestemmelsen bidrar således til å understreke at pensjonsordningens midler skal forvaltes ut fra en selvstendig forretningsmessig vurdering, hvor hensynet til ordningens soliditet og avkastning skal veie tyngst. Foretaket som har opprettet ordningen skal ikke ha forretningsmessige særfordeler knyttet til lån av ordningens midler, verken knyttet til rentebetingelser, sikkerhet eller andre låneforhold. Utvalget finner grunn til å bemerke at bestemmelsen ikke er til hinder for at det ytes fastrentelån til foretaket, forutsatt at lånet er priset etter vanlige markedsvilkår for lån med samme sikkerhet. Utkastet er for øvrig på dette punkt identisk med forslaget § 8-4 annet ledd i Ot.prp. nr. 47 (1998-99). Utvalget foreslår også samme regel for lån fra ordning til medlem.
Utvalget foreslår for øvrig at det tas inn en generell bestemmelse om at midlene i innskuddsfondet skal kunne forvaltes som egen investeringsportefølje, som foretaket i tilfelle skal ha adgang til å endre.»
10.2.3 Høringsinstansenes merknader
Forbrukerrådet skriver i sin høringsuttalelse:
«Forbrukerrådet mener at det må legges særlig strenge kriterier til grunn ved utlån med den begrunnelse at det er penger som skal nyttes til pensjonsformål. Vi mener det bør bare gis 1. prioritets pantelån i fast eiendom. De må presiseres at foretaket ikke skal ha særfordeler knyttet til låneordningen.
Det må foreligge en opplysningsplikt overfor styringsgruppen ved utlån. Fordi dette er pensjonistpenger, må arbeidstakerne være med å styre pengene slik at de ikke blir borte.»
Økokrim uttaler at det er uheldige sider ved å tillate at pensjonskapitalen kan disponeres av forsikringstakeren eller de forsikrede, også når dette skjer indirekte i form av lån, sikkerhetsstillelse eller lignende. Økokrim skriver i sin høringsuttalelse:
«En liberalere holdning på dette punktet kunne i realiteten undergrave hele intensjonen med ordningen, til skade for de forsikrede.... I overenstemmelse med dette, støtter vil derfor lovkastet § 8-3, men mener at det er behov for en skjerping eller i det minste en klargjøring i forbindelse med utkastets § 8-4 annet ledd.
Utvalget har ikke foreslått et generelt forbud mot at forsikringstakeren (foretaket) låner av pensjonsordningens midler. Etter vår oppfatning ville et forbud ha gitt de forsikrede et langt bedre vern. Økokrim har gjennom sin praksis sett eksempler på at pensjonsmidler faktisk er blitt disponert over i strid med lov, vedtekter mv. i situasjoner hvor foretak kommer i krise. Dette har gjerne skjedd i form av lån eller annen disponering over pensjonsmidlene, og ettersom det har vært klare forbudsbestemmelser på området, har forholdene blitt bedømt som underslag eller utroskap i strafferettslig sammenheng, og det er idømt lengre ubetingede fengselsstraffer. Slike rettsavgjørelser virker etter vår oppfatning preventivt.»
10.2.4 Departementets vurdering
Departementet er enig med utvalget i at det er hensiktsmessig å fastsette bestemmelser om at midlene ikke kan benyttes til ytelser til arbeidstakere eller andre som ikke er medlem av pensjonsordningen.
Departementet har vanskelig for å se at utlån representerer vesentlig større fare for pensjonskapitalen enn for eksempel aksjeplasseringer. Etter departementets vurdering er faren for at pensjonskapitalen går tapt ved utlån begrenset dersom midlene er forvaltet av en institusjon som angitt i loven. Utlån av ordningens pensjonskapital kan da ikke foretas på annen måte enn gjennom den institusjon som forvalter pensjonskapitalen, og i tråd med de bestemmelser som er gitt om forvaltning av pensjonskapitalen i loven. Er kapitalen underlagt alminnelig forvaltning, jf. forslaget § 3-2, vil de regler som gjelder for institusjonen, for eksempel om største engasjement, etter departementets vurdering være med å sikre at kapitalen får en betryggende forvaltning, og institusjonen vil i utgangspunktet måtte bære det tap som måtte oppstå. Direkte eksponering av medlemmenes pensjonskapital fordrer etter departementets vurdering at det opprettes en investeringsportefølje etter forslaget §§ 3-3 eller 3-4. Pensjonskapitalens verdi vil da avhenge av verdiutviklingen på den tilknyttede portefølje av eiendeler. Dersom ordningen er basert på kollektiv forvaltning av pensjonskapitalen, vil imidlertid medlemmet være skjermet mot eventuelle tap gjennom regelen om at foretaket/institusjonen plikter å dekke opp dette, inntil markedsverdien av porteføljen er gjenopprettet. Forvaltes pensjonskapitalen med individuelt investeringsvalg, er det ikke inntatt noen slik mekanisme, men medlemmet vil da selv øve innflytelse på porteføljesammensetningen. I tillegg vil det gjelde visse regler for sammensetningen av porteføljen.
Utvalget foreslår en lovbestemmelse som innebærer at eventuelle lån fra ordningen til foretaket skal gis en markedsmessig avkastning, og at lånevilkårene skal gi adgang til å endre renten i tråd med utviklingen i rentemarkedet, jf. forslaget § 8-4 annet ledd. Etter departementets vurdering vil det være upraktikabelt å forby utlån av ordningens midler til foretaket, slik Økokrim foreslår. Det vises i denne sammenheng bl.a. til at en måtte påse at eventuelle verdipapirfondsandeler tilknyttet ordningen ikke inneholdt obligasjoner utstedt av foretaket. Etter departementets vurdering ville et slikt krav representere en uhensiktsmessig og fordyrende streng regulering av forholdet. Det legges videre til grunn at kravet om at ordningens midler skal forvaltes av en institusjon, i det vesentlige ivaretar det hensyn Økokrim etterlyser knyttet til rutiner mv. ved eventuelt utlån av ordningens midler til foretak eller medlemmer.
10.3 Flytting av pensjonsordning
10.3.1 Bakgrunn
Ordningens innskuddsfond og pensjonskapital kan være plassert i sparekontrakt i bank, verdipapirfond, forsikringsselskap eller pensjonskasse. Pensjonskapitalen kan i utbetalingsperioden være plassert i sparekontrakt i institusjon som nevnt foran, eller i livsforsikringsselskap som forsikringskontrakt med dødelighetsarv. Ulike deler av ordningens midler vil således kunne være plassert og fordelt i ulike institusjoner. Innenfor forsikring er det inntatt egne flytteregler i forskrift av 27. november 1991 nr. 757 om rett til overføring av oppsamlede midler knyttet til kollektiv eller individuell livs- eller pensjonsforsikring (flytteforskriften). Forskriften gjelder flytting mellom forsikringsselskaper. Det er ikke regler som gir tilsvarende adgang til å flytte kapital mellom videre grupper av institusjoner. I forskrift av 25. september 1997 nr. 1023 om individuelle pensjonsavtaler etter skatteloven (IPA) er det tatt inn en egen flyttebestemmelse for pensjonskapital som er plassert i spareavtaler, dvs. avtaler uten dødelighetsarv. Den forsikrede skal etter forskriften § 1-4 ha rett til å kreve oppsparte midler under pensjonsspareavtale overført til annet selskap som kan tilby pensjonsspareavtale.
10.3.2 Utvalgets forslag
Om flytting av pensjonsordning skriver utvalget (NOU 1999: 32 side 75):
«Det er foretaket som oppretter en pensjonsordning gjennom avtale med en institusjon, og som dermed sikrer rett til pensjon for medlemmer som går av med pensjon. Etter utvalgets vurdering er det hensiktsmessig at foretaket gis rett til å bestemme hvilken institusjon pensjonsordningens midler skal plasseres i. For å sikre at medlemmene gis anledning til å uttale seg hvis foretaket vurderer annen tilbyder, foreslår utvalget at styringsgruppen gis anledning til å uttale seg før foretaket flytter midlene, jf. lovutkastet § 8-5.
Innen forsikring er det til dels fastsatt detaljerte regler om flytting. I banker og verdipapirfond vil de nærmere vilkårene for flytting måtte fastsettes i avtale med institusjonen. For bankinnskudd vil det ofte bli gitt egne vilkår til innskytere som velger å binde innskuddet for en lengre periode. Spareprodukt i forsikringsselskap, såkalt kapitaliseringsprodukt, vil videre måtte være gitt en garantert avkastning. Flytting av midlene er derfor ikke trivielt. Utvalget antar videre at det ikke er samme behov for å fastsette regler om flytting i en kollektiv ordning som i en individuell ordning som IPA. Utvalget har derfor ikke foreslått generelle regler om rett til flytting av ordningens midler, men viser til at eventuelle regler om flytting kan fastsettes med hjemmel i loven § 1-3, dersom det skulle være behov for det.»
10.3.3 Høringsinstansenes merknader
Finansnæringens Hovedorganisasjon (FNH) skriver i sin høringsmerknad:
«Etter gjeldende regler vil flytting innebære omgjøring av kursreguleringsfond i avgivende selskap til tilleggsavsetninger i mottakende selskap slik at disse midlene endrer karakter fra å være en slags felles buffer for selskapet til å bli en reserve med et langt sterkere individuelt preg. Den som flytter får også tilgang til kursreguleringsfond i det mottakende selskapet, som han ikke har bidratt til oppbyggingen av. Etter gjeldende regler skal kundene tildeles 75% av kursreguleringsfond ved flytting og ved avsluttet kontraktsforhold. De som flytter får alt etter to år også del i allerede opparbeidede kursreguleringsfond ved at det opparbeides fulle rettigheter til disse over en to års periode. Gevinstene ved flyttearbitrasje vil således kunne være størst dersom slik flytting skjer annenhvert år.
Det er særlig transformering av midler av typen fordelt kursreguleringsfond til tilleggsavsetninger, og transformering av midler av typen tilleggsavsetninger til ordinær premiereserve, som vil innebære flyttearbitrasje.
(...)
FNH legger til grunn at departementet vurderer dette lovutkastets § 1-2 (1) f), § 8-5 og § 14-1 i lys av Kredittilsynets forslag til forskrift om årsregnskap mv for forsikringsselskaper og de problemstillingen høringsinstansene har pekt på.»
Kredittilsynet skriver i sin høringsuttalelse:
«Utvalget har i lovutkastet § 8-5 lagt til grunn at en innskuddspensjonsordnings midler kan flyttes til en annen institusjon i henhold til ellers gjeldende regler. Før flytting skjer skal styringsgruppen ha anledning til å uttale seg. Utvalget har under avsnitt 4.8.3 i de alminnelige merknader antatt at det ikke er samme behov for å fastsette regler for flytting av en kollektiv pensjonsordning som for en individuell ordning som IPA. Utvalget henviser til at regler om flytting kan fastsettes med hjemmel i lovens § 1-3 dersom det skulle være behov for det.
Etter tilsynets vurdering vil en innskuddspensjonsordning som er tegnet som en forsikringsordning (med dødelighetsarv) bare kunne flyttes til et livsforsikringsselskap (eventuelt pensjonskasse), og hvor det er dødelighetsrisiko også etter flyttingen. En spareordning (herunder kapitaliseringsprodukt), vil derimot kunne flyttes fra livsforsikringsselskap til livsforsikringsselskap (og hvor ordningen er uten dødelighetsrisiko), bank eller verdipapirfond. Tilsvarende regler er også gjort gjeldende for individuelle pensjonsavtaler etter skatteloven (IPA)
(....)
Etter Kredittilsynets oppfatning er det behov for regler om flytting av kollektive pensjonsordninger. Slike regler bør tas inn i lovens § 8-5, eventuelt at det i § 8-5 tas inn en bestemmelse om at Kongen kan gi nærmere regler om flytting (jf. § 1-3).»
10.3.4 Departementets vurdering
I tilknytning til spørsmålet om hvilken adgang det bør være til å flytte ordningens midler, reises også problemstillinger om hvilke midler som i så fall skal overføres og hvilke prosedyrer som skal følges.
Departementet støtter utvalgets forslag om at styringsgruppen skal gis anledning til å uttale seg før flytting foretas, jf. forslaget § 8-5.
Departementet kan ikke se at det bør lages egne regler om hvilke beløp som skal overføres ved flytting av ordningens midler som er forskjellige fra det som gjelder ved flytting av tilsvarende kapital for øvrig. Det legges derfor til grunn at de problemstillingene FNH reiser knyttet til hvilke beløp som skal overføres, bør finne sin løsning utenfor lov om innskuddspensjon i arbeidsforhold og tilhørende forskrifter til denne lov.
I utvalgets utkast til lov foreslås det at foretaket skal ha en rett, og i tilfelle midlene er plassert i verdipapirfond eller bank også en plikt, til overføring av midler for medlem som går av for alderspensjon, jf. forslaget §§ 7-3 og 7-4. I tråd med dette legges det til grunn at bestemmelsen om flytting av pensjonsordningens midler i forslaget § 8-5 får anvendelse for flytting som ikke er knyttet til konvertering som følge av overgang til pensjonsalder, jf. lovens kapittel 7.
Departementet deler utvalgets vurdering av at regler om flytting av ordningens midler ikke er en triviell problemstilling. I denne sammenheng kan det vises til at institusjoner tilbyr gunstigere vilkår dersom midlene bindes for en periode. Særlig kan dette være tilfelle for innskudd i bank. Siden sparing i ordningen er av langsiktig karakter kan slike vilkår framstå som attraktive, og lovverket bør derfor ikke være til hinder for at det inngås avtaler av denne type. Departementet deler derfor foreløpig utvalgets vurdering av at det ikke bør utformes særskilte regler om flytting av ordningens midler. Dersom det viser seg at det er behov for slike regler, for eksempel fordi en får erfaring med at avtalefriheten ikke fungerer tilfredsstillende eller det oppstår særskilte problemstillinger som bør løses, vises det til at Kongen kan fastsette nærmere regler etter forslaget § 1-3. Tilsvarende legges til grunn også for pensjonskapital tilhørende pensjonskapitalbevis, dvs. pensjonskapital som ikke er del av ordningens midler.