2 Utvidelse av arbeidsgiverperioden for sykepenger, folketrygdloven § 8-12 m fl
2.1 Innledning
Departementet legger med dette fram forslag om å utvide arbeidsgiverens ansvar for sykepenger til arbeidstakere ved at arbeidsgiverperioden utvides fra 16 kalenderdager til tre uker.
Denne proposisjonen er en oppfølging av forslaget om utvidelse av arbeidsgiverperioden i Revidert nasjonalbudsjett for 1998, St prp nr 65 (1997-98), hvor det uttales:
«Med henvisning til veksten i utgiftene og behovet for å ansvarliggjøre arbeidsgiverne mht sykdomsforebyggende arbeid foreslår Regjeringen derfor at arbeidsgiverperioden utvides ... til 21 kalenderdager (3 uker) fra 1. september 1998. Det legges til grunn at unntaksordningen for kronisk syke og forsikringsordningen for arbeidsgivere med få ansatte utvides tilsvarende.»
Endringen foreslås gjennomført fra det tidspunkt Kongen fastsetter, se pkt 2.5.
2.2 Bakgrunn for forslaget
Sykefravær fører til utgifter over offentlige budsjetter og inntektstap for samfunnet gjennom produksjonstap. Arbeidsgiverne får et bedriftsøkonomisk tap og økte sosiale utgifter. Langtidsfraværet øker dessuten risikoen for overgang til varige trygdeytelser.
På 1980-tallet økte sykefraværet betydelig, spesielt langtidsfraværet. Dette førte til at det ble oppnevnt et utvalg for å utrede sykepengeordningen. Utvalget skulle vurdere behovet for endringer i regelverket og fremme forslag om tiltak for å redusere sykefraværet og sykepengeutgiftene. Utvalget avga endelig innstilling høsten 1990, NOU 1990:23 Sykelønnsordningen.
Utvalget uttalte at sykefraværet og sykepengeutgiftene kan reduseres ved å påvirke bedriftene til å sette i gang et systematisk arbeidsmiljø- og sikkerhetsarbeid. Videre uttalte utvalget at virksomhetens reelle kostnader ved et dårlig arbeidsmiljø bør synliggjøres. Dagens regelverk tilbakefører ikke i særlig grad kostnader ved arbeidsrelaterte helseskader til den enkelte bedrift.
Arbeidsmiljøutvalget avga innstilling sommeren 1992, NOU 1992:20 Det gode arbeidsmiljø er lønnsomt for alle. Utvalget skulle bl a vurdere hvordan virksomhetene kan ansvarliggjøres i rehabiliterings- og attføringsarbeidet gjennom en annen fordeling av kostnadene. Utvalget konkluderte med at arbeidsmiljøloven ikke kan sikre arbeidsmiljøet alene. Utvalget mente at arbeidsmiljøinnsatsen er avhengig av at virksomhetene selv ser nytten av å foreta arbeidsmiljøforbedringer. Utvalgets flertall gikk inn for å omlegge sykepengeordningen ved å gi arbeidsgiverne et økt økonomisk ansvar. Dette skulle bidra til å gi virksomhetene en økonomisk stimulans til å forbedre arbeidsmiljøet og dermed redusere sykefraværet.
I 1990 inngikk partene i arbeidslivet en samarbeidsavtale. Målsetningen var å redusere sykefraværet med 10 prosent i 1991 i forhold til 1990. Tilsvarende mål ble satt for 1992 i forhold til 1991. I forbindelse med lønnsforhandlingene våren 1993 ble partene enige om at målet for nedgangen i sykefraværet for hele avtaleperioden skulle være på minst 20 prosent i forhold til utgangsåret 1990. Til sammen sank sykefraværet med 15,5 prosent (NHOs fraværsstatistikk) i hele perioden 1990-1993. Samtidig sank utbetalte sykepengedager fra folketrygden per sysselsatt med 13 prosent. Sykefraværsprosjektet er nå formelt avsluttet, men partene har inngått avtale om videre samarbeid uten at det er satt opp spesielle mål om fraværsreduksjon.
Forslag om å utvide arbeidsgiveres ansvar for sykepenger er blitt fremmet flere ganger på 1990-tallet:
Ot prp nr 9 (1992-93). Utvidelse av arbeidsgiverperioden fra 2 til 4 uker og medfinansieringsansvar fom 13. fraværsuke, kombinert med en reduksjon i arbeidsgiveravgiften på 0,7 prosent.
Ot prp nr 4 (1996-97). Utvidelse av arbeidsgiverperioden til 3 uker.
Ot prp nr 24 (1997-98). Utvidelse av arbeidsgiverperioden til 17 kalenderdager. Proposisjonen inneholder en nærmere redegjørelse for behandlingen av spørsmålet om utvidet arbeidsgiveransvar.
Under behandlingen av St meld nr 4 (1996-97) Langtidsprogrammet 1998-2001, jf Innst S nr 211 (1996-97), ble følgende forslag vedtatt av Stortinget:
«Sykelønnsordningen opprettholdes og arbeidstakere skal sikres full lønn fra første dag under sykefraværet.»
Under behandlingen av Ot prp nr 24 (1997-98) vedtok Stortinget å utvide arbeidsgiverperioden fra 14 til 16 kalenderdager med virkning fra 1. april 1998.
Siden siste halvdel av 1994 har det vært en sterk og kontinuerlig økning i sykefraværet. I 1995 økte sykefraværet med 6,4 prosent, i 1996 med vel 10 prosent og i 1997 med 8,5 prosent i forhold til året før. Sykefraværet har fortsatt å øke i 1998.
2.3 Gjeldende rett
Fra 1. april 1998 ytes sykepenger fra trygden som hovedregel fra 17. sykepengedag og deretter i en periode på inntil 248 dager. Arbeidstakere har rett til sykepenger fra arbeidsgiver i de første 16 dagene. Dette tidsrommet kalles arbeidsgiverperioden. Arbeidsgiveransvar for sykepenger i de første to ukene ble innført i 1978. Kompensasjonsnivået for sykepenger ble samtidig hevet til 100 prosent og de tre karensdagene fra folketrygden ble fjernet.
I stedet for sykepenger kan det ytes reisetilskott fra trygden for å dekke ekstra transportutgifter til og fra arbeidsstedet. På grunn av arbeidsgiverperioden og at selvstendig næringsdrivende, oppdragstakere og inaktive m fl først får sykepenger etter to uker, ytes det reisetilskott først fra den 17. dagen.
Dersom en arbeidstaker lider av en langvarig eller kronisk sykdom som medfører risiko for et særlig stort samlet sykefravær, kan det etter vedtak av trygdekontoret gjøres unntak fra bestemmelsene om arbeidsgiveransvar. Det samme gjelder for arbeidstakere som har en sykdom som medfører risiko for gjentatte sykefravær i en begrenset periode. Som særlig stort fravær regnes ca 35 dager i året. Når sykefraværet kun faller innenfor arbeidsgiverperioden, regnes 25 dager fordelt på minst 5 fraværstilfeller som særlig stort. Arbeidsgiver skal i disse tilfellene forskuttere sykepenger i et tidsrom tilsvarende arbeidsgiverperioden, og kan kreve sykepengene refundert fra trygdekontoret.
Arbeidsgivere som har få ansatte, kan mot særskilt avgift delvis forsikre sitt ansvar for sykepenger i arbeidsgiverperioden. For å komme inn under forsikringsordningen må arbeidsgivers samlede lønnsutgifter i kalenderåret forut for forsikringsåret ikke overstige 40 ganger grunnbeløpet, pt 1 700 000 kroner. Forsikringsåret løper fra 1. juli til 30. juni og beløpet reguleres pr 1. juli hvert år. Premien er i dag på 1,2 prosent av lønnsutgiftene. Satsen forhøyes fra 1. juli som følge av utvidelsen av arbeidsgiverperioden til 16 kalenderdager fra 1. april i år. Forsikringen dekker 100 prosent av utgiftene til sykepenger og arbeidsgiveravgift av sykepengene fra og med fjerde sykefraværsdag i hvert enkelt sykdomstilfelle.
Både i arbeidsgiverperioden og resten av sykepengeperioden ytes det sykepenger til arbeidstakere med 100 prosent av inntektsgrunnlaget. Det ytes ikke sykepenger fra folketrygden dersom inntekten pr år utgjør mindre enn 50 prosent av folketrygdens grunnbeløp. Det ytes heller ikke sykepenger for inntekt som overstiger 6 ganger grunnbeløpet. Noen regel om minimumsinntekt gjelder ikke for arbeidsgiverperioden.
Etter den tidligere ferieloven av 14. november 1947 var arbeidsgiver pålagt ansvaret for feriepenger for en periode på 12 uker. Ferieloven av 29. april 1988 bygger på et kildeprinsipp, slik at den som utbetaler sykepenger også skal utbetale feriepenger av dette. Som en følge av dette betaler trygden feriepenger av sykepenger i inntil 48 dager hvert opptjeningsår.
2.4 Departementets vurdering og forslag
2.4.1 Generelt
Departementet finner det meget positivt at partene i arbeidslivet har fortsatt samarbeidet for å forebygge og redusere sykefraværet etter 1993. På bakgrunn av den forholdsvis sterke økningen i sykefraværet i den senere tid, ser det likevel ut til at dette samarbeidet ikke er tilstrekkelig til å snu utviklingen.
Dagens sykelønnsordning oppfordrer ikke arbeidsgiveren i tilstrekkelig grad til å forebygge sykefraværet og ta vare på utsatte arbeidstakere. Departementet slutter seg derfor til sykelønns- og arbeidsmiljøutvalgenes vurderinger.
Departementet vil likevel framheve betydningen av å fortsette samarbeidet mellom partene i arbeidslivet og behovet for å målrette det fraværsforebyggende arbeidet mot spesielle risikogrupper. Gjennom dette samarbeidet skapes og spres kunnskap i betydelig større grad enn de tiltakene som settes i verk i den enkelte bedrift. Det er også satt i gang forsøksvirksomhet som innebærer utvidet samarbeid om å redusere fraværet i offentlig sektor. Departementet har tatt kontakt med partene i arbeidslivet for å drøfte hvordan kunnskapen om sykefraværsarbeid kan systematiseres, formidles og tas i bruk i større grad.
2.4.2 Utvidelse av arbeidsgiverperioden
I samsvar med Stortingets vedtak i forbindelse med behandlingen av langtidsprogrammet for 1998-2001, vil departementet ikke foreslå noen endringer som begrenser arbeidstakeres rett til sykepenger.
Departementet går inn for å utvide arbeidsgiverperioden, i samsvar med tilrådingen i NOU:1992:20 Det gode arbeidsmiljø er lønnsomt for alle. Departementet foreslår at arbeidsgiverperioden utvides fra 16 dager til tre uker.
Dette kan bidra til å tydeliggjøre bedriftenes ansvar og stimulere arbeidsgivere til å sette i verk arbeidsmiljøtiltak og følge opp sykmeldte. Arbeidsmiljøtiltak vil kunne forebygge og redusere sykefravær som skyldes forhold på arbeidsplassen. Bedre kontakt med og oppfølging av den sykmeldte tidlig i sykmeldingsperioden kan bidra til å forhindre langvarig fravær og utstøting fra arbeidsmarkedet.
En utvidelse av arbeidsgiverperioden vil frigjøre ressurser i trygdeetaten som kan brukes til å bedre oppfølgingen av sykmeldte.
Det vises til lovutkastet §§ 8-17 første ledd bokstav b og 8-19 første ledd.
2.4.3 Særregler for arbeidstakere med langvarig eller kronisk sykdom
De offentlige utvalgene framhever at en utvidelse av arbeidsgiverperioden vil kunne føre til at arbeidstakere med svakere helse får problemer på arbeidsmarkedet fordi arbeidsgivere fokuserer på «friske» arbeidstakere. Arbeidsmiljøutvalget uttalte at det bør treffes tiltak slik at disse gruppene ikke blir skadelidende.
Departementet foreslår derfor en utvidelse av unntaksordningen for langvarig og kronisk syke arbeidstakere som har risiko for særlig stort sykefravær, for derved å unngå negative følger av utvidelsen av arbeidsgiverperioden.
Departementet går inn for at unntaksordningen for langvarig og kronisk syke skal gjelde hele den foreslåtte arbeidsgiverperioden på tre uker. Det er ikke nødvendig å endre folketrygdloven § 8-20 som følge av at arbeidsgiverperioden utvides, fordi arbeidsgiverperiodens lengde er regulert i § 8-19.
2.4.4 Forsikring mot ansvar for sykepenger i arbeidsgiverperioden
Departementet foreslår at forsikringsordningen for arbeidsgivere med få ansatte skal omfatte hele arbeidsgiverperioden på tre uker, fra og med fjerde fraværsdag. Arbeidsgiverperiodens lengde følger av § 8-19.
En utvidelse av arbeidsgiverperioden kan få negative konsekvenser for små og mellomstore bedrifter, fordi risikoen for sykefravær er mindre stabil i slike bedrifter. Departementet ønsker å motvirke uheldige virkninger av forslaget ved å utvide forsikringsordningen til å omfatte en videre krets av arbeidsgivere. Etter gjeldende regler er det et vilkår for å falle inn under forsikringsordningen at arbeidsgivers samlede lønnsutgifter i foregående kalenderår ikke overstiger 40 ganger grunnbeløpet. Det foreslås at ordningen utvides slik at lønnsutgiftene kan utgjøre opptil 50 ganger grunnbeløpet for den enkelte arbeidsgiver. Dette innebærer en utvidelse fra 1 700 000 kroner til 2 125 000 kroner med dagens grunnbeløp.
Forsikringsordningen er selvfinansierende. En utvidelse av arbeidsgiverperioden vil måtte finansieres ved en premieøkning. Premiesatsen er 1,2 prosent av lønnsutgiftene frem til 1. juli 1998. En arbeidsgiverperiode på 3 uker vil betinge en premie på 1,7 prosent per år.
Det vises til lovutkastet § 8-21 første ledd.
2.4.5 Nærmere om beregning av sykepengeperioden
I tillegg til 16 dagers arbeidsgiverperiode ytes det i dag sykepenger fra folketrygden i inntil 248 dager. Arbeidsgiverperioden foreslås utvidet til 3 uker. Maksimaltiden for sykepenger fra trygden må som følge av dette reduseres tilsvarende, til 245 dager/49 uker. Arbeidstakeren vil fortsatt være sikret sykepenger i til sammen 52 uker. Det vises til lovutkastet § 8-12.
En alderspensjonist som mottar gradert pensjon, har rett til sykepenger i den vanlige arbeidsgiverperioden, men stønadstiden for sykepenger fra trygden er begrenset til 90 dager. Det vises til folketrygdloven § 8-51, om begrensning og opphør av sykepenger for trygdet som mottar uførepensjon eller alderspensjon etter folketrygdloven, eller avtalefestet pensjon etter lov om statstilskott. Departementet vil ikke foreslå noen endring av stønadstiden for sykepenger fra trygden for alderspensjonister med gradert pensjon. Utvidelsen av arbeidsgiverperioden medfører således at eldre arbeidstakere med gradert pensjon får rett til sykepenger i en uke mer enn tidligere.
2.4.6 Feriepenger av sykepenger
Forslaget om tre ukers arbeidsgiverperiode fører til at arbeidsgiverne får et utvidet ansvar også for feriepenger. Trygdens ansvar for feriepenger foreslås derfor redusert til 9 uker.
Det vises til lovutkastet folketrygdloven § 8-33 og ferieloven § 10 nr 4 andre ledd bokstav a.
2.4.7 Ordningen med reisetilskott
Forslaget om tre uker arbeidsgiverperiode fører til at reisetilskott fra trygden først kan ytes til arbeidstakere etter utløpet av arbeidsgiverperioden, dvs fra den 22. dagen. For andre grupper blir det ingen endringer når det gjelder reisetilskott fra og med den 15. dagen.
Det vises til § 8-14 i lovutkastet.
2.4.8 Tilbakefall
Dersom en arbeidstaker blir arbeidsufør på ny innen 16 dager etter et fravær på grunn av sykdom, skal den tidligere fraværsperioden regnes med ved beregningen av arbeidsgiverperioden. Det skal heller ikke regnes ny arbeidsgiverperiode før det er gått mer enn 16 dager etter et sykefravær som arbeidsgiveren har betalt sykepenger for i en full arbeidsgiverperiode.
Lengden av tilbakefallsfristene har nær sammenheng med lengden av arbeidsgiverperioden. Tilbakefallsfristene foreslås derfor utvidet til tre uker i samsvar med utvidelsen av arbeidsgiverperioden.
Det vises til lovutkastet § 8-19 tredje og fjerde ledd.
2.4.9 Sykepenger ved yrkesskade
Når en trygdet har mottatt sykepenger i maksimal stønadstid, må det gå 26 uker før ny stønadsperiode begynner å løpe. Ved yrkesskade er det ingen slik begrensning.
Det foreslås at ordlyden i bestemmelsen om yrkesskade endres i samsvar med utvidelsen av arbeidsgiverperioden.
Det vises til lovutkastet § 8-55 bokstav f.
2.5 Ikrafttredelse. Overgangsbestemmelser. Økonomiske og administrative konsekvenser
I Revidert nasjonalbudsjett er ikrafttreden foreslått fra 1. september 1998. Rikstrygdeverket trenger imidlertid noe mer tid for å vurdere gjennomføringen av dette forslaget i forhold til bl a år 2000-prosjektet. Omleggingen av sykepengeordningen foreslås derfor gjennomført fra den tid Kongen fastsetter, og gis virkning for tilfeller hvor arbeidsuførheten oppstår fra og med dette tidspunkt.
Med uendret sykefravær vil utvidelsen av arbeidsgiverperioden føre til en årlig innsparing for staten på omlag 980 millioner kroner. Merutgiftene for kommunene vil på årsbasis være om lag 269 millioner kroner.
En utvidet arbeidsgiverperiode vil bety en administrativ avlastning av trygdeetaten. De frigjorte ressursene vil bli brukt til å intensivere arbeidet med å følge opp sykmeldte. Trygdekontorene registrerer alle sykmeldingsblanketter som gjelder arbeidsgiverperioden, noe som er en forutsetning for å kunne gi statistikk for denne perioden. Det er vesentlig utbetalingsdelen for de dagene arbeidsgiverperioden er utvidet med som blir en avlastning for trygdeetaten.
En utvidelse av forsikringsordningen for arbeidsgivere som har få ansatte, slik at den omfatter bedrifter med samlede lønnsutgifter i foregående kalenderår på opptil 50 ganger grunnbeløpet vil kunne føre til en viss administrativ merbelastning for trygdeetaten. Utvidelsen av forsikringsordningen, slik at den gjelder hele arbeidsgiverperioden på 3 uker, vil bli finansiert ved en økning av premien, se pkt 2.4.4.