6 Om valg til folkevalgte organer
6.1 Lovregulering av «flertallsvalg som forholdsvalg» – avtalevalg
6.1.1 Gjeldende rett
6.1.1.1 Lovens bestemmelser om valgmåten
Kommuneloven opererer med to alternative metoder når det gjelder valg som foretas av kommunestyrer og fylkesting. Loven § 35 nr. 4 fastsetter at valg av medlemmer til folkevalgte organ holdes som forholdsvalg når minst ett medlem krever det, og ellers som flertallsvalg. Valgmåten er således ikke gjenstand for votering og flertallsvedtak.
Forholdsvalg reguleres i kommuneloven §§ 36 og 37, og er basert på at man stemmer på valglister som utgår fra ett eller flere partier. Sammensetningen av organene bestemmes ut fra den oppslutningen de forskjellige listene får i den velgende forsamlingen. Valgoppgjøret gjennomføres etter den såkalte d’Hondtske metode, hvor stemmetallene divideres med 1 – 2 – 3 – 4 osv. og hvor representantplassene fordeles i forhold til kvotientene.
Ved flertallsvalg etter kommuneloven § 38 stemmer man på enkeltpersoner, ikke valglister. De som får flest stemmer er valgt.
6.1.1.2 Hvordan foregår valg til folkevalgte organ i praksis?
Loven gir som nevnt over anvisning på to måter når det gjelder å gjennomføre valg av folkevalgte organ. I praksis er det utviklet en tredje valgmåte, særlig når det gjelder valg av folkevalgte organ på kommunalt plan. En vanlig fremgangsmåte er at en valgnemnd med representanter for gruppene i kommunestyret lager en innstilling med en samlet fordeling av medlemmer og varamedlemmer til styrer, råd og utvalg. Denne innstillingen blir så enstemmig vedtatt av kommunestyret. Valget er her formelt sett gjennomført som flertallsvalg, men basert på en avtale mellom partiene slik at de får den representasjonen som et forholdsvalg ville gi. Fordelen med denne fremgangsmåten er at de folkevalgte organer som omfattes av avtalen mellom partiene, blir valgt under ett. En slipper å måtte foreta valg av ett og ett organ om gangen, basert på forholdsvalg med innleverte lister.
Ordningen er en mellomting mellom rent flertallsvalg og forholdsvalg, og omtales gjerne som flertallsvalg etter forholdstallsprinsippet. Den har utviklet seg gjennom praksis, og synes å bli stadig mer vanlig som en hensiktsmessig måte å gjennomføre valget på. Departementet har også i sine rundskriv om valg av formannskap m.m. lagt til grunn at valgene kan gjennomføres på denne måten.
6.1.2 Vurderinger og forslag i høringsnotatet
Departementet uttalte innledningsvis i høringsnotatet at tiden nå er inne til å lovfeste den praksis med hensyn til valg av folkevalgte organ som er utviklet. Loven bør ha bestemmelser som regulerer den situasjonen som er vanlig når det gjelder valget av faste utvalg mv. Kommunestyret/fylkestinget bør ved et enstemmig vedtak kunne beslutte at valget skal gjennomføres som flertallsvalg basert på en forholdsmessig fordeling som er fremforhandlet mellom gruppene i den velgende forsamlingen.
I praksis har departementet lagt til grunn at reglene om flertallsvalg gjelder med hensyn til kjønnsmessig representasjon, det vil si at reglene om minst 40 prosent av hvert kjønn gjelder organet som helhet (kommuneloven § 38 nr. 2), ikke den enkelte gruppe (kommuneloven § 37 nr. 3). Det bør legges til grunn at reglene om flertallsvalg skal gjelde, det vil si at det er organet samlet som må oppfylle kravene til representasjon av både kvinner og menn. En annen løsning – der man ser hver gruppe isolert – vil kunne føre til uthuling og omgåelse av reglene. Dette bør fremgå av loven. Kravet bør gjelde både for organets faste medlemmer og varamedlemmene.
Departementet la videre til grunn at det bør settes som vilkår at valget gjennomføres som et resultat av en enstemmig beslutning i kommunestyret/fylkestinget. Dersom ett medlem protesterer, må valget gjennomføres som formelt forholdsvalg med innlevering av lister. Dette er samme rettstilstanden som gjelder i dag i forholdet mellom flertallsvalg og forholdsvalg.
Det ble påpekt at det kan oppstå problemer med hensyn til innkalling av varamedlemmer dersom man ved valget utpeker vararepresentanter samlet for et utvalg. Da vil reglene om innkalling av vararepresentanter valgt ved «rent» flertallsvalg gjelde. Vararepresentanter skal da innkalles i rekkefølge, slik at den som står som første vararepresentant skal innkalles først, uansett om han/hun representerer et annet parti eller en annen gruppe enn den som har forfall. Departementet har senest i rundskriv H-23/03 om valg av formannskap m.m., påpekt hvordan en kan gå frem for å unngå at den politiske balansen i organet blir forrykket ved innkalling av varamedlemmer. Valgkomiteens innstilling splittes opp, slik at man navngir hver gruppes medlemmer og varamedlemmer, med parti- eller gruppebetegnelse. Varamedlemmene blir dermed varamedlemmer kun for sin gruppes faste medlemmer – som ved ordinært forholdsvalg. Ved forfall vil man da innkalle en representant for vedkommende gruppe/parti.
Departementet foreslo at det tas inn bestemmelser i loven som pålegger at valgkomiteens innstilling nevner hvilken gruppe det enkelte medlem tilhører, og hvilke varamedlemmer som skal velges fra vedkommende gruppe.
Valgkomiteens innstilling må inneholde et forslag på navn som tilsvarer antall medlemmer i det enkelte organ. I tillegg kan innstillingen inneholde – for hver gruppe – et antall varamedlemmer som tilsvarer antall faste medlemmer + to.
Departementet foreslo at valgformen betegnes «avtalevalg». Dette for å markere at valget bygger på en avtale mellom gruppene i den velgende forsamlingen. Bestemmelser om flertallsvalg som forholdsvalg foreslås tatt inn i en ny § 38 a i kommuneloven.
En lovfesting av avtalevalg vil gjøre det nødvendig å foreta enkelte endringer i lovens regler om innkalling/suppleringsvalg i § 16. Bestemmelsene ble foreslått endret slik at bestemmelsene om supplering fra samme gruppe skal gjelde både når valget er holdt som forholdsvalg og avtalevalg.
6.1.3 Høringsinstansene
Departementets forslag om å innføre lovbestemmelser som regulerer avtalevalg får bred oppslutning i høringsrunden. Høringsinstansene uttaler enten at de støtter forslaget, eller at de ikke har merknader. Mange kommuner og flere fylkeskommuner påpeker at de allerede praktiserer denne måten ved valg til folkevalgte organer.
6.1.4 Departementets merknader og forslag
Departementet fremmer forslag om at kommuneloven får bestemmelser om at valg til folkevalgte organ kan foregå etter prinsippet om flertallsvalg som forholdsvalg. Valgformen bør gis betegnelsen avtalevalg, for å markere at den bygger på en avtale mellom de partiene/gruppene som er representert i den velgende forsamlingen.
Departementet viser til den drøftelse og de begrunnelser som ble gitt i høringsnotatet, og som er referert foran. Følgende hovedprinsipper skal følges for gjennomføringen av et avtalevalg:
Bruk av avtalevalg må bygge på enstemmighet – enten stilltiende eller uttrykkelig vedtatt – i den velgende forsamling. Dersom ett medlem krever forholdsvalg, må dette gjennomføres.
Valget gjennomføres på grunnlag av en innstilling som legges fram av for eksempel en valgnemnd. Innstillingen skal inneholde et antall navn som tilsvarer det antall medlemmer som skal velges. Skal det velges sju medlemmer til et organ, må listeforslaget følgelig inneholde sju navn. Det enkelte medlems gruppetilhørighet skal opplyses på listeforslaget. I tillegg kan innstillingen inneholde et antall vararepresentanter for hver gruppe som tilsvarer antall medlemmer gruppen skal ha med et tillegg av to. Dette er i samsvar med det som ellers gjelder for valg av vararepresentanter til folkevalgte organer.
Innstillingen vedtas enstemmig av kommunestyret/fylkestinget. Dersom ett medlem stemmer imot innstillingen, vil konsekvensen måtte bli at man går over til å avvikle valget som forholdsvalg.
Lovens regler om kjønnsmessig balanse i folkevalgte organer skal gjelde slik at man ser på vedkommende organ som helhet, ikke den enkelte gruppes representasjon. Skal det velges fire eller flere representanter, skal hvert kjønn være representert med minst 40 prosent blant de som velges. Dette betyr at hvis det velges fem medlemmer til et organ, må innstillingen inneholde tre navn fra det ene kjønn og to fra det andre. Det vil således være i strid med reglene dersom fem partier blir enige om å foreslå en representant hver, og samtlige eller fire er menn. Skal det velges to eller tre representanter, skal begge kjønn være representert. Lovforslaget inneholder en modifikasjon når det gjelder kravet til kjønnsmessig balanse. Dersom det etter lov bare skal velges medlemmer av kommunestyre/fylkesting – eller arbeidsutvalg for folkevalgte organer – skal reglene følges så langt det er mulig . Denne modifikasjonen er nødvendig fordi man i slike tilfeller har en begrenset gruppe av valgbare personer å forholde seg til, og ikke kan gå utenom denne for å kunne avhjelpe kjønnsmessig ubalanse. Det er likevel grunn til å presisere at man ikke skal se bort fra kravet om kjønnskvotering. Det er ikke anledning til å velge kun menn til for eksempel formannskapet, med henvisning til at det er få kvinner i kommunestyret. Departementet vil presisere at unntaket fra kjønnskvoteringsbestemmelsene bare kommer til anvendelse i de tilfelle hvor det er lovbestemmelser som begrenser kretsen av valgbare. Det er ikke anledning til å unngå kvoteringsbestemmelsene gjennom vedtak om gjennomgående representasjon (det vil si vedtak om at bare medlemmer av kommunestyre/fylkesting skal kunne være medlemmer av utvalg).
Reglene om kjønnskvotering gjelder også for varamedlemmene. Departementet vil understreke at det ikke stilles krav om at varamedlemmer skal nomineres i en bestemt rekkefølge når det gjelder mannlige og kvinnelige kandidater. Reglene om kjønnskvotering gjelder ikke det enkelte møte i organet. Det vil derfor ikke være i strid med regelverket om det ved forfall innkalles en vararepresentant fra det andre kjønn enn det den som har forfall representerer. Ved varig forfall eller uttreden, skal det foretas suppleringsvalg, selv om det er valgt varamedlemmer, og da skal man ta hensyn til reglene om kjønnskvotering, jf. loven § 16 nr. 3.
I høringsnotatet uttalte departementet:
«Dersom det blir lovfestet regler om avtalevalg, vil det etter departementets syn være lite behov for regler om tradisjonelt flertallsvalg av nemnder. Departementet foreslår ikke noen endring av bestemmelsene i kommuneloven § 35 nr. 4 og § 38 i dette høringsnotatet. Med mindre det kommer innvendinger i høringsrunden, vil imidlertid departementet vurdere å foreslå at adgangen til å velge nemnder ved «rent» flertallsvalg oppheves når odelstingsproposisjonen om endringer i kommuneloven blir lagt frem.»
Det er ikke kommet noen høringsuttalelser som går inn for å opprettholde prinsippet om flertallsvalg til folkevalgte organ. Departementet vil derfor fremme forslag om at denne valgformen oppheves som et alternativ ved valg til folkevalgte organ. Flertallsvalg som valgform skal opprettholdes når det gjelder valg av leder/nestleder til folkevalgte organer og ansettelser, jf. loven § 35 nr. 3. Denne valgformen vil være aktuell også i andre situasjoner der det er snakk om å velge enkeltrepresentanter, for eksempel som kommunens representant i et organ utenfor kommunen eller ved suppleringsvalg til folkevalgte. Gjeldende § 38 endres i samsvar med dette.
Departementet foreslår at loven § 35 nr. 4 endres, slik at valg av folkevalgte organ holdes som avtalevalg dersom ikke noe medlem av den velgende forsamlingen krever forholdsvalg. Reglene om avtalevalg foreslås tatt inn i en ny § 38 a i loven. I denne paragrafen foreslås tatt inn bestemmelsene i gjeldende § 38 nr. 2 og 3, om kjønnskvotering.
6.2 Suppleringsvalg til formannskap og fylkesutvalg
6.2.1 Gjeldende rett
6.2.1.1 Kommunelovens bestemmelser om supplering
Loven § 16 nr. 2 fastsetter at dersom et medlem av kommunestyret eller fylkestinget, formannskapet eller fylkesutvalget trer ut eller får varig forfall, trer varamedlemmer fra vedkommende gruppe inn i den nummerorden de er valgt dersom valget er skjedd ved forholdsvalg. Er valget skjedd som flertallsvalg, trer varamedlemmene inn i den nummerorden de er valgt – uavhengig av hvilket medlem som har forfall. Viser det seg at denne fremgangsmåten fører til at et kjønn vil bli representert med mindre enn 40 prosent av medlemmene i formannskapet/fylkesutvalget, skal varamedlem fra det underrepresenterte kjønn tre inn så langt det er mulig.
Reglene om varamedlemmers opprykk til formannskap/fylkesutvalg skiller seg fra reglene for andre folkevalgte organer i kommunen/fylkeskommunen, for eksempel faste utvalg. For disse organene er reglene at det skal velges nytt medlem selv om det er valgt varamedlem, jf. kommuneloven § 16 tredje ledd. Det nye medlemmet skal velges fra den samme gruppen som det uttredende medlemmet, dersom organet er valgt ved forholdsvalg.
6.2.1.2 Bakgrunnen for lovbestemmelsen
Reglene om supplering til formannskap/fylkesutvalg i form av varamedlemmers opprykk har lang tradisjon i vår kommunallovgivning. At varamedlemmer skulle tre inn ved varig forfall – i stedet for at det ble holdt suppleringsvalg – ble vesentlig begrunnet med at disse organene var å anse som «mini-kommunestyrer/-fylkesting», og at de hadde en spesiell tilknytning til kommunestyre/fylkesting. Dette tilsa at det burde være fellesregler når det gjaldt opprykk til disse organene.
Opprinnelig hadde ikke kommuneloven (og fylkeskommuneloven) noen regler om suppleringsvalg til andre organer enn formannskap/fylkesutvalg. Det ble antatt at reglene om supplering til formannskap/fylkesutvalg også gjaldt for nemnder, råd og utvalg. Dette ble endret i 1987, ved en uttrykkelig bestemmelse i dagjeldende lovgivning om at supplering til nemnder skulle skje ved nyvalg – selv om det var valgt varamedlem. Bakgrunnen var et ønske om å gi kommunene/fylkeskommunene større frihet når det gjaldt å organisere sin nemndstruktur. Tilsvarende frihet ble ikke innført når det gjaldt formannskap/ fylkesutvalg. Ved behandlingen av den nye kommuneloven fra 1992 ble det tidligere regelverket videreført (formannskap/fylkesutvalg var ikke foreslått som obligatorisk organ i departementets proposisjon, men ble tatt inn under Stortingets behandling av loven).
KS har i brev til departementet tatt opp spørsmålet om endring av reglene vedrørende suppleringsvalg til formannskapet/fylkesutvalget. De ønsker samme løsning som for folkevalgte organ der det velges nytt medlem, i stedet for at varamedlem automatisk rykker opp.
Departementet har også mottatt flere henvendelser fra kommuner om dette spørsmålet. Kommunene peker på at dagens regelverk medfører uheldige konsekvenser der formannskapet er valgt på grunnlag av samarbeid mellom flere partier som har stilt fellesliste. Dersom et medlem av formannskapet som er valgt på grunnlag av et slikt samarbeid trer endelig ut og første vararepresentant som rykker opp kommer fra et annet parti, vil det medføre at den politiske balansen i formannskapet blir forrykket. Denne balansen er uttrykk for en avtale mellom de deltakende partiene, og det er uheldig at det skjer forskyvninger mellom partiene.
6.2.2 Vurderinger og forslag i høringsnotatet
Departementet pekte i notatet på at gode grunner kan tale for å likestille formannskap/fylkesutvalg og andre folkevalgte organer når det gjelder supplering ved ledighet. Formannskap/fylkesutvalg har formelt sett ikke lenger den særstilling de hadde tidligere i forhold til andre organer. Imidlertid må det antas at mange kommuner/fylkeskommuner – og lokalpolitikere – fortsatt ser på disse organene som det viktigste samordningsorganet for kommunestyret/fylkestinget, og legger stor vekt på at den politiske representasjonen er bredest mulig. Dette taler for at dagens regler for faste utvalg mv. også gjøres gjeldende for formannskap/fylkesutvalg, slik at man ikke risikerer å forrykke den balansen som er oppnådd ved det opprinnelige valget.
Departementet anførte videre at prinsippet om at varamedlemmenes automatiske inntreden ved ledighet kan gjøre det enklere både for kommunene/fylkeskommunene og de valgte. Man vet hva man har å forholde seg til når valget holdes, i den forstand at varamedlemmene kan måtte rykke opp som faste medlemmer i perioden. Dessuten slipper man å måtte foreta formelle nyvalg i perioden når en plass blir ledig. Disse momentene taler for å opprettholde dagens ordning.
Departementet konkluderte med at hensynet til å sikre at den politiske representasjonen i formannskap/fylkesutvalg forblir den samme i hele perioden bør veie tyngst. Det bør derfor holdes suppleringsvalg når en plass blir ledig, også i de tilfelle der det er valgt varamedlemmer.
6.2.3 Høringsinstansene
Departementets forslag har fått praktisk talt samstemt oppslutning i høringsrunden. Bortsett fra én kommune – som ønsker at dagens ordning skal bestå – uttaler samtlige høringsinstanser enten at de støtter forslaget eller at de ikke har merknader. De som kommenterer forslaget, legger vekt på betydningen av at den politiske balansen i formannskapet som er skapt ved det opprinnelige valget bør bestå hele perioden og ikke bli forrykket som følge av enkeltmedlemmers uttreden.
6.2.4 Departementets merknader og forslag
Departementet mener det er et viktig prinsipp at den politiske balansen i formannskap og fylkesutvalg kan opprettholdes hele perioden. Dette vil ha stor betydning for å sikre ro og stabilitet i det politiske arbeidet i kommuner og fylkeskommuner. Departementet viser til den store oppslutningen forslaget om å holde nyvalg når en plass i formannskapet/fylkesutvalget er blitt ledig, har fått i høringsrunden.
På denne bakgrunn vil departementet fremme forslag om at det skal holdes suppleringsvalg når en plass i formannskapet/fylkesutvalget er blitt ledig.
Loven fastsetter at suppleringsvalg skal skje fra den samme «gruppe» som den uttredende tilhører, dersom organet er valgt ved forholdsvalg. Loven gir ikke anvisning på at det nødvendigvis skal skje suppleringsvalg fra samme parti, dersom det er tale om et (valgteknisk) samarbeid mellom flere partier. KS har i henvendelse til departementet fremsatt ønske om å fastsette i loven at dersom flere partier har samarbeidet ved det opprinnelige valget, må de samme partier også samarbeide ved suppleringsvalget. KS ber videre om at det overveies tatt inn i loven en bestemmelse som sikrer at en gruppe som utgjør et mindretall i kommunestyret/fylkestinget får valgt den representant de ønsker, og ikke blir overkjørt av et flertall som vil ha en annen person fra denne grupperingen.
Departementet vil peke på at det følger av loven § 16 nr. 3 annet punktum at suppleringsvalget skal skje fra samme gruppe som den uttredende representerte, når det velges nytt medlem til et folkevalgt organ. Tilsvarende er fastsatt i paragrafens nr. 5 annet punktum når det gjelder supplering av antall vararepresentanter. Disse bestemmelsene tolkes slik at dersom flere grupper har samarbeidet ved det opprinnelige valget, skal disse defineres som én gruppe i hele valgperioden. Det er etter departementets vurdering ikke behov for ytterligere lovregulering av dette.
Når det gjelder å hindre at et flertall ved suppleringsvalget velger en mindretallsrepresentant mot mindretallets vilje, er det tradisjonelt forutsatt at flertallet lojalt forholder seg til den utpeking av person(er) mindretallet foretar, og ikke legger seg opp i valg av person. Etter det departementet kjenner til, er dette også den praksis som følges av kommunene og fylkeskommunene. En manglende lovregulering på dette punktet synes derfor ikke å ha skapt nevneverdige problemer. Departementet mener likevel det kan være hensiktsmessig å ta inn i loven regler om hvordan en skal gjennomføre suppleringsvalget. Bestemmelsene bør tilsvare valgloven § 14-2 tredje ledd, som omhandler suppleringsvalg til kommunestyret/fylkestinget. Dette vil innebære at partiet/gruppen selv kan peke ut den som skal velges ved suppleringsvalget, og at kommunestyret/fylkestinget deretter velger vedkommende dersom de formelle vilkårene (valgbarhetsvilkårene og kravet til kjønnsmessig balanse) er oppfylt. Det samme bør gjelde dersom formannskapet/fylkesutvalget foretar suppleringsvalg i henhold til delegert myndighet, jf. § 16 nr. 5 siste punktum. Bestemmelsene foreslås tatt inn som nytt nr. 6 i § 16.
I departementets forslag til lovendringer i høringsnotatet er det i § 16 nr. 3 annet punktum (om innkalling av varamedlemmer), § 16 nr. 3 annet punktum og § 16 nr. 5 (om suppleringsvalg) lagt til grunn at valget er skjedd som forholdsvalg eller avtalevalg.
Formuleringene bygger på den forutsetningen at flertallsvalg er en alternativ valgform ved siden av de to nevnte. Som det fremgår av punkt 6.1 foran foreslår departementet at adgangen til å avholde flertallsvalg ved valg av folkevalgte organ oppheves. Dette får konsekvenser når det gjelder utformingen av de nevnte lovebestemmelsene. Departementet vil foreslå at forslaget til bestemmelsene endres slik at de skal gjelde generelt, i alle tilfelle der det er snakk om innkalling av varamedlemmer eller suppleringsvalg.