1 Innledning

Utenriksdepartementet har nulltoleranse for økonomiske misligheter knyttet til bruk av midler som Stortinget bevilger over departementets budsjett. Prinsippet om nulltoleranse gjelder både drifts- og tilskuddsmidler.

Utenriksdepartementet tilstreber å redusere risiko og forebygge økonomiske misligheter i alle deler av virksomheten. Nulltoleransen innebærer at Utenriksdepartementet vil reagere på ethvert avvik fra de forutsetninger som ligger til grunn for bruk av departementets midler, herunder avtaler knyttet til drift og tilskuddsmidler. Reaksjonen vil være tilpasset avvikets karakter og alvorlighetsgrad.

Prinsippet om nulltoleranse gjelder i hele tilskuddskjeden, fra midler bevilges og ut til endelig mottaker eller målgruppe. Tilskuddsmottaker er ansvarlig for å utøve nulltoleranse for misbruk av tilskuddsmidler i egen organisasjon og hos underliggende samarbeidspartnere. For å ivareta dette ansvaret må tilskuddsmottaker ha gode systemer for forebygging, avdekking, rapportering og reaksjon på økonomiske misligheter. Disse retningslinjene gjelder hovedsakelig oppfølging av mistanke og reaksjon.

Prinsippet om nulltoleranse for økonomiske misligheter gjelder også for bruk og forvaltning av midler som Utenriksdepartementet har delegert gjennom tildelingsbrev eller på annen måte til andre aktører, herunder underliggende etater - Norad, Norec (tidligere Fredskorpset), og tilskudd gitt av Norfund.

Tildelingsbrev og avtaler, belastningsfullmakter eller oppdragsbrev om overføring av forvaltningsansvar skal vise til nulltoleranseprinsippet og inneholde bestemmelser om at mistanker om økonomiske misligheter skal rapporteres til Utenriksdepartementet og følges opp i tråd med disse retningslinjene.

Likeledes skal alle tilskuddsmottakere forplikte seg til nulltoleranse for økonomiske misligheter knyttet til norsk støtte og til å rapportere avvik fra dette prinsippet.

Når det gjelder anskaffelseskontrakter, er det bestemmelser i anskaffelsesregelverket som skal sikre at det ikke tildeles kontrakter til leverandører som det hefter spesielle forhold ved, slik at en i konkrete situasjoner kan ha rett eller plikt til å avvise en leverandør dersom vilkårene for dette er oppfylt.

Praktisering av nulltoleranse for økonomiske misligheter må ses i sammenheng med gjeldende regelverk for bruk av bevilgede midler og etiske retningslinjer for statstjenesten.

2 Økonomiske misligheter og mislighold

Begrepet økonomiske misligheter brukes i disse retningslinjene som et samlebegrep for økonomiske forhold som er ulovlige eller som innebærer misbruk av departementets midler.

Eksempler på økonomiske misligheter kan være korrupsjon, underslag, økonomisk utroskap, bedrageri, tyveri, regnskapsovertredelser, favorisering/nepotisme eller annen misbruk av stilling i tilknytning til den norske støtten. Straffeloven regulerer korrupsjon og annen økonomisk kriminalitet. Regelverk og retningslinjer for statens ansatte inneholder også bestemmelser om økonomiske misligheter. Tilskuddsavtalene definerer og gir eksempler på økonomiske misligheter som omfattes av plikten til å forebygge og reagere.

Begrepet mislighold brukes som et samlebegrep på ulike former for brudd på forutsetninger og avtaler. Begrepene misligheter og mislighold er delvis overlappende, siden økonomiske misligheter nesten alltid vil utgjøre mislighold. Mange typer mislighold, eksempelvis forsinket rapportering, vil imidlertid ikke alene utgjøre økonomiske misligheter, men følges opp som avvik av den ansvarlige som forvalter midlene.

Tilskuddsmottaker har ansvaret for tap av tilskuddsmidler innenfor deres kontroll. Tapet anses å være utenfor tilskuddsmottakers kontroll dersom følgende samtlige vilkår er oppfylt:

  1. Hendelsen var utenfor tilskuddsmottakers kontroll. Tredjeparts uforutsette handlinger, krig og konflikt, naturkatastrofer og andre lignende hendelser tilskuddsmottaker ikke har innflytelse over, vil typisk være hendelser utenfor deres kontroll.
  2. Hendelsen var uunngåelig og uforutsigbar. Tilskuddsmottaker kunne ikke med rimelige organisatoriske eller tekniske tiltak ha forhindret eller unngått hendelsen.
  3. Tilskuddsmottaker varslet umiddelbart utenriksdepartementet om hendelsen.
  4. Tilskuddsmottaker kan dokumentere god risikostyring og internkontroll, inkludert god kontroll og oppfølging av samarbeidspartnere der dette er relevant.

Tilskuddsmottaker har bevisbyrden for at vilkårene er oppfylt og at en hendelse er utenfor deres kontroll.

3 Reaksjonsformer

Når det stilles tilskuddsmidler til rådighet gjennom en avtale, påtar avtalepartneren seg en forpliktelse til å bruke tildelte midler i tråd med denne. Ethvert avvik kan gi grunnlag for reaksjon fra givers side, med utgangspunkt i avtalens innhold.

Tilskuddsavtalene inneholder som hovedregel en definisjon av økonomiske misligheter som, i tillegg til forhold som korrupsjon, underslag og nepotisme, omfatter «all bruk av tilskuddsmidler som er i strid med arbeidsplan og budsjett». Der det foreligger økonomiske misligheter, har Utenriksdepartementet en vid adgang til å suspendere utbetalingen av hele eller deler av tilskuddsbeløpet, si opp avtalen og kreve tilbakebetaling av hele eller deler av tilskuddet.

Forholdene som avdekkes og reageres på, vil være av ulik art og alvorlighetsgrad. Hovedregel er at misligholdte midler skal betales tilbake. Den konkrete oppfølgingen, herunder omfang av undersøkelser og valg av reaksjonsform, vil variere avhengig av hva som er blitt avdekket i den konkrete saken. Reaksjonen bør være forholdsmessig, det vil si at den står i forhold til avvikets karakter, hvor store midler det er snakk om og hvor ressurskrevende det vil være å følge opp med en reaksjon. Den forvaltnings- eller avtalerettslige reaksjonen skal ikke ha til hensikt å straffe mottakeren.

3.1 Stans i videre utbetalinger

Ved begrunnet mistanke om økonomiske misligheter hos en mottaker av departementets midler, uavhengig av årsak, skal som hovedregel alle overføringer til mottakeren under en tilskuddsavtale umiddelbart stanses inntil saken er utredet og adekvate, risikodempende tiltak er gjennomført der det er aktuelt. Stans vil normalt bare gjelde utbetalinger under den aktuelle avtalen.

3.2 Tilbakebetaling

Det skal som hovedregel kreves tilbakebetaling av tilskuddsbeløp som er dokumentert misligholdt eller som tilskuddsmottaker ikke kan gjøre rede for at er brukt i samsvar med avtalen. Grunnlag for krav om tilbakebetaling vil normalt finnes i avtalen selv, men kan også fremgå av rettskraftig dom eller ved at tilskuddsmottaker eller dennes samarbeidspartner erkjenner at midlene er misligholdt. Krav om tilbakebetaling må fremsettes innen rimelig tid. Foreldelsesreglene setter absolutte frister for når et krav om tilbakebetaling kan følges opp ved rettslige midler. Reglement for og bestemmelser om økonomistyring i staten setter nærmere rammer for oppfølging av krav.

Som hovedregel skal tap som følge av misligheter eller mislighold av en tilskuddsavtale dekkes ved at tilskuddsmottaker tilbakebetaler det aktuelle beløpet til prosjektet. Dette sikrer at tilskuddsmidlene blir anvendt til det formålet de ble bevilget til.

Det vil kreves tilbakebetaling direkte til Utenriksdepartementet, Norad eller Norec dersom ett av følgende kriterier er oppfylt/inntreffer:

  1. Tilskuddsavtalens støtteperiode er utløpt.
  2. Tilskuddsmottaker har aktivt forsøkt å skjule økonomiske misligheter.
  3. Tilskuddsmottakers ledelse har vært delaktig i mislighetene.
  4. Tilskuddsmottaker har ikke reagert til tross for flere varsler om misligheter.

3.3 Erstatningskrav

Det skal i det enkelte tilfellet vurderes hvorvidt det skal reises erstatningskrav mot avtaleparten eller andre. Det er ulike forhold som vil kunne utløse et erstatningskrav, for eksempel dersom departementet har lidt et økonomisk tap eller det er påløpt kostnader i forbindelse med mislighold. Et erstatningskrav vil kunne følge av avtalen eller av alminnelige regler om erstatning utenfor kontrakt.

3.4 Rettslige skritt, herunder strafferettslig forfølgning

Dersom motparten er uenig i et krav, skal departementet vurdere rettslige skritt for å få midlene inndrevet. Når det er tilstrekkelig dokumentert og det er sannsynlighetsovervekt for at straffbare forhold har funnet sted, skal det alltid vurderes å forfølge saken strafferettslig.

3.5 Arbeidsrettslige forføyninger

I saker som berører utenrikstjenestens egne ansatte kan det være aktuelt med arbeidsrettslige forføyninger, eventuelt i kombinasjon med andre reaksjonsformer, herunder politianmeldelse. Statens personalhåndbok inneholder retningslinjer for behandling av slike saker.

Det forventes at tilskuddsmottakere, leverandører og forvaltere av delegerte midler vurderer arbeidsrettslige forføyninger i saker om økonomiske misligheter som gjelder deres ansatte.

3.6 Konsekvenser for samarbeidsforholdet

Et samarbeidsforhold skal avvikles dersom det er grunnlag for avvikling av avtalen på grunn av økonomiske misligheter og samarbeidspartneren ikke har vist nødvendig evne eller vilje til å rydde opp.

4 Samarbeid med andre givere

I de tilfellene hvor Norge ikke er alene om å støtte en partner, bør som hovedregel de andre giverne informeres når det oppstår mistanke om økonomiske misligheter knyttet til det norske bidraget. Der det er aktuelt bør andre givere oppfordres til å dele informasjon.

Når misligheter berører flere givere, vil reaksjonene måtte drøftes med sikte på en felles, samordnet løsning. Nulltoleranse for økonomiske misligheter og krav om tilbakebetaling skal formidles tydelig som norsk holdning og praksis.

5 Midler kanalisert gjennom multilaterale kanaler

FN, utviklingsbankene og andre multilaterale organisasjoner og fond som Norge støtter forventes å ha nulltoleranse for økonomiske misligheter og følge opp dette gjennom forebyggende tiltak, kontrollsystemer, interne retningslinjer og reaksjoner i tilfelle overtredelser. Dette innebærer bl.a. at organisasjonene har – eller er tilknyttet – en uavhengig internrevisjons- og granskingsfunksjon med tilstrekkelig mandat og kapasitet til å føre tilsyn med virksomhetene og til å foreta gransking ved mistanke om misligheter internt og hos eksterne partnere. Norge arbeider på ulike måter, bl.a. gjennom deltakelse i styrende organer, for å styrke organisasjonenes økonomiforvaltning, kontroll og håndtering av mislighetssaker.

Ansvaret for å forebygge, avdekke og håndtere økonomiske misligheter ligger hos organisasjonene. De har også ansvar for å rapportere om misligheter i årsrapporter og i noen tilfeller til den enkelte giver. En skal fra norsk side følge med på organisasjonenes håndtering av mislighetssaker og søke å samarbeide med andre land om felles reaksjoner når det er aktuelt. Organisasjonenes forpliktelser overfor Norge i saker hvor norske midler kan være berørt er regulert i avtaler og følges opp i tråd med disse.