11 Grense for utskriving av eiendomsskatt i sjøområdet
11.1 Innledning og sammendrag
I Ot.prp. nr. 1 (2007-2008) kapittel 26.2 ble det uttalt at departementet ønsket å utrede mulige endringer og avklaringer i lov 6. juni 1975 nr. 29 om eigedomsskatt til kommunane (eigedomsskattelova) med hensyn til hvor langt ut i sjøområdet kommunene kan skrive ut eiendomsskatt. Eigedomsskattelova har ingen særskilt regulering av spørsmålet, og grensen må etter gjeldende rett anses som uavklart.
I forbindelse med fremleggelsen av statsbudsjettet for 2009 ble det varslet i Ot.prp. nr. 1 (2008-2009) at departementet ville sende på høring et notat med forslag om at grensen for utskriving av eiendomsskatt i sjøområdet skal trekkes ved grunnlinjene. Et slikt høringsnotat ble sendt på høring 20. oktober 2008, med høringsfrist 2. desember 2008. Grunnlinjene er rette linjer mellom de ytterste skjær ved lavvann langs kysten, tvers over fjordmunninger, og er utgangspunktet for å fastsette blant annet territorialgrensen og den økonomiske sonen.
De næringsorganisasjonene som har uttalt seg har under høringen i hovedsak stilt seg bak forslaget om at grensen for utskriving av eiendomsskatt i sjøområdet trekkes ved grunnlinjene. De fleste kommunene, samt KS og Landssamanslutninga av vasskraftkommunar (LVK), er derimot kritiske til forslaget, og mener grensen må trekkes ved territorialgrensen. Noen av kommunene anførte at forslaget ikke kan tre i kraft allerede fra og med skatteåret 2009, og ber om en utsettelse eller en overgangsperiode slik at de økonomiske konsekvensene av høringsforslaget kan utredes nærmere (og kommunene eventuelt kan tilpasse seg et lavere inntektsnivå). Videre anførte flere kommuner at høringsforslaget fører til en betydelig svekkelse av inntektsmulighetene til kommunene, og at staten må kompensere dette tapet.
Departementet foreslår, i samsvar med høringsforslaget, at grensen for utskriving av eiendomsskatt i sjøområdet trekkes ved grunnlinjene. Endringen foreslås å tre i kraft med virkning fra og med skatteåret 2010. Videre foreslår departementet en overgangsregel med utsatt frist for utskriving av eiendomsskatt i sjøområdet for skatteåret 2010, samt en overgangsregel for kommuner som for skatteåret 2009 skrev ut eiendomsskatt på anlegg og installasjoner i sjøområdet mellom grunnlinjene og territorialgrensen.
En tydelig grense for hvor langt ut i sjøområdet kommunene kan skrive ut eiendomsskatt vil legge til rette for en likeartet praksis som vil skape forutberegnelighet for skattyterne med hensyn til den eiendomsskatten de kan bli pålagt å betale. Videre vil endringsforslaget sikre at eiendomsskatteobjektet har en kommunal tilknytning. I tillegg vil forslaget gi en klar lovhjemmel for de kommunene som skriver ut eiendomsskatt i sjøområdet, slik at en unngår fremtidige rettstvister om dette spørsmålet.
11.2 Gjeldende rett
Kommunal eiendomsskatt kan skrives ut på fast eiendom i kommunen, jf. eigedomsskattelova § 3. Som fast eiendom regnes blant annet bygninger med tilhørende tomt, ubebygde tomter, samt anlegg og installasjoner som er stedbundne, det vil si at de ikke uten videre kan flyttes, jf. eigedomsskattelova § 4 annet ledd.
Tidligere kunne kommunene bare skrive ut eiendomsskatt i de deler av kommunen som, helt eller delvis, kunne regnes som « utbygd på byvis». Alternativt kunne kommunene velge å skrive ut eiendomsskatt på eiendommer som ble regnet som « verk og bruk», eller på begge disse kategoriene. Som « verk og bruk» regnes blant annet fabrikker, skipsverft, industrielle verk, gruver og andre installasjoner av ulik art, dersom de er varig tilknyttet grunnen. Ved endringslov 16. juni 2006 nr. 25 ble det fra og med 2007 gitt hjemmel til å skrive ut eiendomsskatt i hele kommunen, uavhengig av kravet om « utbygd på byvis».
Fra og med skatteåret 2009 ble flytende anlegg i sjø for oppdrett av fisk, skjell, skalldyr og andre marine arter likestilt med « verk og bruk», når anlegget har vært stasjonert i kommunen i over seks måneder i året før skatteåret, jf. eigedomsskattelova § 4 tredje ledd. Kommunene kunne tidligere ikke skrive ut eiendomsskatt på de fleste oppdrettsanlegg da de ikke er stedbundne. Etter lovendringen er det ikke krav om at oppdrettsanleggene må være stedbundne.
Andre typer anlegg og installasjoner i sjøområdet som det kan skrives ut eiendomsskatt på er for eksempel rørledninger og andre anlegg som benyttes i petroleumsvirksomheten, elektrisitets- og kommunikasjonskabler på sjøbunnen, faste vindmølleanlegg, anlegg for bølgekraft o.l. Det kan ikke skrives ut eiendomsskatt på anlegg og installasjoner i sjøområdet som ikke har en fast og varig tilknytning til sjøbunnen, med unntak for oppdrettsanlegg.
Eigedomsskattelova har ingen særskilt regulering av hvor langt ut i sjøområdet kommunene kan skrive ut eiendomsskatt. Det er heller ingen allmenn lovregel som fastsetter hvor langt ut i sjøområdet kommunegrensene skal trekkes. Grensen for kommunenes kompetanse i sjøområdet må derfor avgjøres i tilknytning til hvert enkelt saksområde. Et eksempel på dette er lov om planlegging og byggesaksbehandling av 27. juni 2008 nr. 71 (plan- og bygningsloven) (plandelen) § 1-2 annet ledd, som fastsetter at kommunene har kompetanse etter loven ut til grunnlinjene med tillegg av en nautisk mil (1852 meter).
Mulige alternativ for grense for utskriving av eiendomsskatt i sjøområdet kan være grensen for den private eiendomsretten, grunnlinjene eller territorialgrensen. Grensen for den private eiendomsretten er marbakken, som er en bratt bunnskråning utenfor strandområdet i sjøen, eller to meters dyp dersom det ikke er noen marbakke. Territorialgrensen er yttergrensen for norsk territorialfarvann, og trekkes tolv nautiske mil fra grunnlinjene. Grunnlinjene er rette linjer mellom de ytterste skjær ved lavvann langs kysten, tvers over fjordmunninger. Grunnlinjene er yttergrensen for de indre farvann, og utgangspunktet for beregningen av sjøterritoriet og den økonomiske sonen.
Departementet har tidligere antatt at grensen for utskriving av eiendomsskatt i sjøområdet går ved grensen for den private eiendomsretten, jf. fortolkingsuttalelse inntatt i Dommer, uttalelser mv. i skattesaker og skattespørsmål (Utvalget) 1990 side 542. Dersom et anlegg i sjøen er en del av et anlegg på land, er det likevel lovhjemmel i eigedomsskattelova for å skrive ut eiendomsskatt på også den delen av anlegget som ligger utenfor marbakken. Det er en forutsetning at anlegget i sjøen utgjør en nær del av anlegget på land.
Høyesterett avsa i 2002 en dom (Rt. 2002 s. 1411) for et selskap som drev med fiskeoppdrett gjennom flere oppdrettsanlegg som lå utenfor marbakken, men innenfor grunnlinjene (anleggene lå 60 til 80 meter fra land). Saken gjaldt om eigedomsskattelova gav kommunen lovhjemmel til å skrive ut eiendomsskatt på de frittflytende anleggene i sjøen. Tre av de fem høyesterettsdommerne mente at kommunen kunne skrive ut eiendomsskatt i sjøområdet, men vurderte ikke hvor langt ut denne retten strakte seg. Kommunen tapte likevel saken, dels fordi anleggene kunne flyttes (og derfor ikke var stedbundne), og dels fordi to av høyesterettsdommerne (mindretallet) mente kommunen ikke hadde klar lovhjemmel til å skrive ut eiendomsskatt i sjøområdet.
Flere kommuner skriver ut eiendomsskatt på rørledninger helt ut til territorialgrensen. Territorialgrensen ble i 2004 utvidet fra fire til tolv nautiske mil regnet fra grunnlinjene, jf. lov 27. juni 2003 nr. 57. Departementet legger til grunn at grensen for utskriving av eiendomsskatt i sjøområdet må vurderes som uavklart, og at praksis med hensyn til utskriving av eiendomsskatt varierer fra kommune til kommune.
11.3 Høring
11.3.1 Høringsforslaget
Finansdepartementet sendte 20. oktober 2008 et forslag på høring om en grense for utskriving av eiendomsskatt i sjøområdet, med høringsfrist 2. desember 2008.
I høringsnotatet ble det som mulige alternativer vist til at grensen for utskriving av eiendomsskatt kan være marbakken (eventuelt to meters dyp dersom det ikke er noen marbakke), grunnlinjene eller territorialgrensen. Det ble ikke vurdert som formålstjenelig å etablere en egen grense for å fastsette virkeområdet til eigedomsskattelova i sjøområdet.
Departementet foreslo at grensen for utskriving av eiendomsskatt i sjøområdet trekkes ved grunnlinjene, og at endringen skulle tre i kraft med virkning fra og med skatteåret 2009.
Det ble vist til at en slik grense ville gi kommunene mulighet til å skrive ut eiendomsskatt på objekt som har en kommunal tilknytning, da objekt utenfor grunnlinjene vil ha mindre tilknytning til kommunene. Videre ble det vist til at høringsforslaget ville gi en tydelig grense for hvor langt ut i sjøområdet kommunene kan skrive ut eiendomsskatt, og legge til rette for en likeartet praksis som vil skape forutberegnelighet for skattyterne med hensyn til den eiendomsskatten de kan bli pålagt å betale. Det ble også vist til at høringsforslaget ville føre til en klar lovhjemmel for de kommunene som skriver ut eiendomsskatt i sjøområdet, slik at en unngår fremtidige rettstvister om dette spørsmålet.
I tillegg ble det i høringsnotatet pekt på at kommunegrensene i liten grad er regulerte utenfor grunnlinjene, og at det derfor kan bli spørsmål om hvilken kommune som er rett skattekreditor dersom grensen blir trukket lenger ut i sjøområdet. Det ble også vist til at grunnlinjene har vært benyttet som grense for kommunal kompetanse i annen lovgivning, som for eksempel plan- og bygningsloven 14. juni 1985 nr. 77.
11.3.2 Høringsuttalelsene
Departementet har mottatt 67 høringsuttalelser til høringsforslaget. Fem av disse høringsuttalelsene er fra næringsorganisasjoner som representerer virksomheter som har rørledninger, kabler o.l. i sjøområdet, samt foretak som driver næringsvirksomhet i sjøområdet. 52 av høringsuttalelsene er fra kommuner, mens fem av høringsuttalelsene er fra kommunale regionråd som representerer 32 kommuner. Departementet har også mottatt høringsuttalelser fra KS og Landssamanslutninga av vasskraftkommunar, samt Fylkesmannen i Rogaland og Fylkesmannen i Hordaland. 41 av kommunene viser til og støtter høringsuttalelsen til KS.
Departementet har mottatt høringsuttalelser fra næringsorganisasjonene NORWEA, Oljeindustriens landsforening (OLF), Norges Kystfiskarlag og Norges Fiskarlag, samt statsforetaket Statnett SF. Næringsorganisasjonene og Statnett SF støtter høringsforslaget om at grensen for utskriving av eiendomsskatt i sjøområdet trekkes ved grunnlinjene, med unntak for Norges Fiskarlag som synes å ønske at grensen blir trukket ved grensen for den private eiendomsretten.
Oljeindustriens landsforening (OLF) uttaler:
«Rørledninger på havbunnen utenfor Grunnlinjen legger ikke beslag på sjøareal på bekostning av annen virksomhet. Det har ingen infrastrukturelle eller økonomiske konsekvenser for kommunene at det ligger rørledning på havbunnen utenfor kommunegrensen. Selskaper som utøver utvinningsvirksomhet av olje og gass, og transport av petroleum, beskattes gjennom petroleumsskatteloven. Gjeldende praksis med eiendomsskatt er en ekstraskatt for utvinningsselskapene som kan medføre suboptimale valg av framtidige rørledningstrasèer. I den utstrekning innretninger på havbunnen er til skade for annen maritim næringsvirksomhet, er blant annet erstatningsordninger for fiskere etablert for å kompensere for skader som utvinningsvirksomheten forårsaker.
Opphevelsen av den utilsiktede skattebelastningen som dagens praksis innebærer vil etter departementets vurdering ha begrenset provenymessig betydning. Betydningen av at eiendomskatteloven endres i en mer rettferdig og optimal retning når det gjelder skattemessig likebehandling av beslagleggelse av areal i kystsonen, må etter OLFs mening få avgjørende betydning for at departementets forslag, med OLFs støtte, blir endelig vedtatt.»
Statnett SF mener høringsforslaget skaper forutberegnelighet med hensyn til den eiendomsskatten foretaket kan bli pålagt å betale, og at en unngår å bruke ressurser i rettssystemet for å klarlegge slike spørsmål. Videre viser Statnett SF til at en strømkabel i sjøområdet utenfor grunnlinjene har liten tilknytning til kommunal innsats og investeringer. Adgang til å skrive ut eiendomsskatt på slike strømkabler vil derfor føre til en tilfeldig fordel for enkelte kommuner, og være til ulempe for fellesskapet gjennom høyere nettleie.
NORWEA uttaler:
«Som vindkraftbransjens interesserorganisasjon stiller Norwea seg derfor positive til forslaget. Det vil gi en transparent og konsistent eiendomsbeskatning idet virksomhet på land og til havs sidestilles. Vi anser det som rimelig at regioner utenfor grunnlinjen ikke berøres, da disse har mindre grad av tilknytning til kommunene. Forslaget vil etter vårt syn også bidra til å gi utbyggere av kystnær vindkraft forutsigbare rammer.»
Norges Fiskarlag ser at hensynet til likhet taler for at kommunene bør ha adgang til å skrive ut eiendomsskatt på stedbundne objekt som ligger både innenfor og utenfor marbakken. Norges Fiskarlag er likevel urolige for at kommunene vil legge vekt på fiskale hensyn ved disponering av areal i kystsonen, slik at virksomhet som det kan skrives ut eiendomsskatt på blir prioritert fremfor annen virksomhet, som for eksempel tradisjonell fiskerinæring.
Fylkesmannen i Hordaland viser til at vurderingene i høringsnotatet taler for at grensen for utskriving av eiendomsskatt i sjøområdet trekkes ved grunnlinjene, og mener en slik grense vil føre til forutberegnelighet for skattyterne og sikre at skatteobjektene har en kommunal tilknytning. Fylkesmannen i Rogaland mener kommunegrensene strekker seg helt ut til territorialgrensen, og ønsker en bedre vurdering av hvorfor en vil fravike denne grensen ved utskriving av eiendomsskatt. Videre mener Fylkesmannen i Rogaland at det må gjøres unntak for kommuner der grunnlinjene går nærme land, slik at sjøområdet der kommunen kan skrive ut eiendomsskatt utvides. Begge fylkesmennene mener høringsforslaget ikke bør settes i kraft før de økonomiske konsekvensene for kommunene er utredet nærmere. Dersom inntektstapet er stort, mener de at det bør foreslås en overgangsperiode som gir kommunene anledning til å tilpasse seg lavere skatteinntekter. I tillegg mener de at det bør vurderes om kommunene skal få en økonomisk kompensasjon.
Departementet har mottatt høringsuttalelser fra 85 kommuner, samt KS og Landssamanslutninga av vasskraftkommunar. Disse høringsinstansene, med unntak for fire kommuner, er kritiske til høringsforslaget, og mener grensen for utskriving av eiendomsskatt må trekkes ved territorialgrensen. 41 av kommunene viser til og støtter høringsuttalelsen til KS. Merknadene fra kommunene går i hovedsak på at:
Høringsforslaget fratar kommunene retten til å avgjøre om det skal skrives ut eiendomsskatt i hele kommunen, inkludert sjøområdet
Grunnlaget for å skrive ut eiendomsskatt er ikke svakere i sjøområdet utenfor grunnlinjene
Utskrivingen av eiendomsskatt i de ulike kommunene er ensartet, og skattyterne har godtatt kommunene sin praktisering
En avgrensing av virkeområdet til eigedomsskattelova til territorialgrensen vil ikke føre til flere konflikter mellom kommunene
Høringsforslaget fører til en betydelig svekkelse av inntektsmulighetene til kommunene, og staten må kompensere dette tapet
Høringsforslaget kan ikke tre i kraft fra og med skatteåret 2009
Merknadene fra kommunene vil bli drøftet nærmere nedenfor. Departementet tar utgangspunkt i merknadene fra KS, da mange av kommunene har sluttet seg til denne høringsuttalelsen. Høringsuttalelsen til KS har også omtalt de fleste av merknadene som er kommet fra de andre høringsinstansene som er kritiske til høringsforslaget.
11.4 Departementets vurderinger og forslag
Virkeområdet til eigedomsskattelova i sjøområdet
KS hevder det er sikker rett at kommunene strekker seg helt ut til territorialgrensen, og viser til uttalelser i Ot.prp. nr. 3 (1983-1984) om Lov om havner og farvann, NOU 1988: 16 om Eigedomsgrenser og administrative inndelingsgrenser og Ot.prp. nr. 41 (2000-2001) om Lov om fastsetjing og endring av kommune- og fylkesgrenser. Videre mener KS at reglene om eiendomsskatt prinsipielt sett bør være de samme på land og i sjøområdet til kommunene.
Til støtte for sin oppfatning om at kommunene kan skrive ut eiendomsskatt i sjøområdet helt ut til territorialgrensen viser KS til den såkalte Gulen-saken (Rt. 2002 s. 1411), der Høyesterett avsa en dom for et selskap som drev med fiskeoppdrett gjennom flere oppdrettsanlegg som lå utenfor marbakken, men innenfor grunnlinjene. Tre av de fem høyesterettsdommerne mente at kommunen kunne skrive ut eiendomsskatt i sjøområdet, men vurderte ikke hvor langt ut i sjøområdet denne retten strakte seg. KS hevder at alle rettskildene som ble fremhevet av de tre høyesterettsdommerne for å begrunne at kommunen kunne skrive ut eiendomsskatt i sjøområdet taler for at denne retten strekker seg helt ut til territorialgrensen.
Departementet vil vise til at kommunal eiendomsskatt kan skrives ut på fast eiendom i kommunen. Som fast eiendom regnes blant annet bygninger med tilhørende tomt, ubebygde tomter, samt anlegg og installasjoner som er stedbundne, det vil si at objektet ikke uten videre kan flyttes.
Departementet vil understreke at eigedomsskattelova i dag ikke har noen særskilt regulering av hvor langt ut i sjøområdet kommunene kan skrive ut eiendomsskatt. Kommunenes kompetanse i sjøområdet må vurderes konkret etter reglene i eigedomsskattelova, og blant annet i lys av den kompetansen loven gir kommunene. En generell vurdering av hvor langt ut i sjøområdet kommunene strekker seg vil bare ha liten vekt i denne sammenhengen. De generelle uttalelsene som KS viser til gjelder også den tidligere territorialgrensen på fire nautiske mil, og vurderingen kan bli annerledes i forhold til den nye territorialgrensen på tolv nautiske mil. Forholdet til eigedomsskattelova ble ikke vurdert ved utvidelsen av territorialgrensen.
Departementet har tidligere antatt at grensen for utskriving av eiendomsskatt i sjøområdet går ved grensen for den private eiendomsretten, det vil si marbakken eller to meters dyp dersom det ikke er noen marbakke, jf. fortolkingsuttalelse inntatt i Utvalget 1990 side 542.
Eiendomsskatt har tradisjonelt sett vært en skatt på fast eiendom på land, samt anlegg og installasjoner i sjøområdet ut til grensen for den private eiendomsretten. Enkelte kommuner har likevel skrevet ut eiendomsskatt i sjøområdet også utenfor grensen for den private eiendomsretten, og helt ut til territorialgrensen.
Departementet vil understreke at Høyesterett i Gulen-saken bare vurderte relevante momenter med hensyn til om kommunen kunne skrive ut eiendomsskatt på et anlegg som lå innenfor grunnlinjene. Andre relevante hensyn når det gjelder utskriving av eiendomsskatt utenfor grunnlinjene ble ikke vurdert av Høyesterett, som for eksempel at anlegg og installasjoner utenfor grunnlinjene har liten eller ingen kommunal tilknytning. Høyesterett tok ikke stilling til hvor langt ut i sjøområdet retten til utskriving av eiendomsskatt går. Departementet mener derfor at denne dommen ikke taler for at kommunene kan skrive ut eiendomsskatt i sjøområdet helt ut til territorialgrensen.
Den senere utviklingen der kommunene skriver ut eiendomsskatt også utenfor grensen for den private eiendomsretten har gitt uklare regler. Departementet mener derfor det er behov for en klar regel i eigedomsskattelova som fastsetter hvor langt ut i sjøområdet kommunene kan skrive ut eiendomsskatt.
Eiendomsskatteobjektet bør ha en kommunal tilknytning
KS viser i sin høringsuttalelse til at det ikke er rimelig at det ikke kan skrives ut eiendomsskatt på anlegg utenfor grunnlinjene på lik linje med anlegg innenfor grunnlinjene, da det i de fleste tilfellene er samme type anlegg som blir etablert innenfor og utenfor grunnlinjene. KS mener høringsforslaget også vil legge til rette for skattemotiverte disposisjoner, ved at for eksempel tele- og kraftkabler blir lagt i sjøområdet utenfor grunnlinjene.
Departementet mener at anlegg og installasjoner innenfor grunnlinjene vil ha en sterkere tilknytning til kommunene. Anlegg og installasjoner utenfor grunnlinjene vil derimot ha mindre tilknytning til kommunene, samt ha lite å si for næringsutviklingen i kommunene. Dette skyldes blant annet at anleggene vanligvis vil ligge langt fra land, og ofte er det tale om en oljerørledning eller en kabel som bare krysser sjøterritoriet under vann utenfor kommunen. Anlegg og installasjoner utenfor grunnlinjene som er tilknyttet petroleumsnæringen vil også stå i en særskilt stilling da slik virksomhet er en nasjonal ressurs som allerede skattlegges særskilt. Formålet med denne ekstrabeskatningen er å trekke inn en større del av avkastningen i sektoren til fordel for fellesskapet. Økt eiendomsskatt vil i stor grad bety at inntektene til kommunene økes, mens statens inntekter reduseres.
Grunnlinjene har også blitt benyttet som avgrensing av kommunal kompetanse i annen lovgivning, som for eksempel plan- og bygningsloven 14. juni 1985 nr. 77, og lov om eigedomsregistrering av 17. juni 2005 nr. 101 (matrikkellova). I ny plan- og bygningslov 2008 (plandelen) er likevel grensen satt til en nautisk mil utenfor grunnlinjene. Utvidelsen er blant annet gjort for å imøtekomme krav i Vannressursdirektivet til EU, samt legge til rette for en bedre samlet kystsoneplanlegging, jf. Ot.prp. nr. 32 (2007-2008).
Departementet mener på denne bakgrunn at kommunene bør kunne skrive ut eiendomsskatt på anlegg og installasjoner i sjøområdet innenfor grunnlinjene, men ikke på objekt som er utenfor grunnlinjene.
Departementet kan ikke utelukke at skattyterne vil gjøre tilpasninger for å redusere eiendomsskatten, ved for eksempel å legge kabler o.l. utenfor grunnlinjene. Departementet antar likevel at slike tilpasninger ikke vil være et stort problem i praksis. Departementet vil videre peke på at også en grense for eiendomsskatt ved territorialgrensen vil kunne medføre tilpasninger, ved å påvirke for eksempel valget av rørledningstraseer.
Behov for en klar og entydig lovhjemmel
KS hevder at alle kommuner som har rørledninger i området mellom grunnlinjene og territorialgrensen skriver ut eiendomsskatt på disse, med unntak for en kommune som skriver ut eiendomsskatt på rørledninger ut til den tidligere territorialgrensen på fire nautiske mil. Kommuner som ikke skriver ut eiendomsskatt i sjøområdet mellom grunnlinjene og territorialgrensen er kommuner som har valgt å ikke innføre eiendomsskatt. KS mener derfor det vil føre til en radikal omlegging av praksis i kommunene dersom grensen for eiendomsskatt i sjøområdet trekkes ved grunnlinjene.
For andre installasjoner enn rørledninger, det vil si kabler o.l., anfører KS at kommunene i stor grad er avhengig av egenrapportering fra skattyterne om mengde/traseen på slike kabler. KS mener derfor at ulik praksis med hensyn til skattlegging av slike kabler må ses i sammenheng med underrapportering fra skattyternes side.
Det er departementet sin oppfatning at det er behov for en avklarende regulering. Forslaget vil legge til rette for en likeartet praksis, som vil medføre forutberegnelighet for skattyterne med hensyn til den eiendomsskatten de kan bli pålagt å betale. I tillegg vil forslaget føre til en klar lovhjemmel for de kommunene som skriver ut eiendomsskatt i sjøområdet, slik at en unngår fremtidige rettstvister om dette spørsmålet.
KS viser også til at det ikke er reist søksmål om kommunenes rett til å skrive ut eiendomsskatt på anlegg og installasjoner i sjøområdet mellom grunnlinjene og territorialgrensen, selv om det blir skrevet ut eiendomsskatt på flere installasjoner tilknyttet petroleumsvirksomheten i sjøområdet. På denne bakgrunn mener KS at skattyterne har godtatt at kommunene kan skrive ut eiendomsskatt på objekt helt ut til territorialgrensen.
Departementet mener det ikke kan tillegges vekt at skattyterne ikke har reist søksmål om kommunenes kompetanse til å skrive ut eiendomsskatt i sjøområdet. Det er ikke skattyterne (ved en stilltiende aksept) som avgjør hvor langt ut i sjøområdet kommunene kan skrive ut eiendomsskatt. Departementet har også mottatt brev fra Oljeindustriens landsforening (OLF) datert 22. juni 2004, der departementet blir anmodet om å vurdere og klarlegge virkeområdet til eigedomsskattelova i sjøområdet. Oppfordringen er begrunnet med uheldige og utilsiktede skattemessige konsekvenser som en følge av at kommunene skriver ut eiendomsskatt på offshoreinstallasjoner helt ut til territorialgrensen etter at denne i 2004 ble utvidet fra fire til tolv nautiske mil. Departementet mener derfor det ikke er riktig at skattyterne har godtatt at kommunene kan skrive ut eiendomsskatt helt ut til territorialgrensen, og i alle fall ikke i området for utvidelsen av territorialgrensen i 2004.
Videre hevder KS at det ikke har vært konflikter mellom kommuner om hvem som kan skrive ut eiendomsskatt på et anlegg eller en installasjon utenfor grunnlinjene, og at hensynet til å unngå konflikter mellom kommunene ikke kan begrunne at grensen for utskriving av eiendomsskatt i sjøområdet trekkes ved grunnlinjene.
Departementet vil fremheve at det ikke er alle kommuner som skriver ut eiendomsskatt i sjøområdet, og at eiendomsskatt som skrives ut utenfor grunnlinjene først og fremst skrives ut på anlegg og installasjoner tilknyttet petroleumsindustrien. Det kan generelt vises til en utvikling med økende bruk av sjøområdet, der blant annet havbruksnæringen har økt i omfang, og det er etablert flere vindmølleparker. I tillegg benyttes sjøområdet til blant annet rørledninger og elektrisitets- og kommunikasjonskabler. I tillegg fikk kommunene fra og med skatteåret 2007 lovhjemmel til å skrive ut eiendomsskatt i hele kommunen (tidligere kunne de bare skrive ut eiendomsskatt på « verk og bruk» og/eller de deler av kommunen som, helt eller delvis, kunne regnes som « utbygd på byvis«). Denne utviklingen har ført til økt konfliktpotensial om hvor grensene mellom kommunene skal trekkes, og det er ikke usannsynlig at det vil oppstå konflikter mellom kommuner i tiden fremover dersom grensen for utskriving av eiendomsskatt i sjøområdet trekkes ved territorialgrensen. Fra og med 2009 kan kommunene også skrive ut eiendomsskatt på oppdrettsanlegg, uavhengig av om anlegget kan flyttes. Dette vil øke mulighetene for både inntekter og konflikter mellom kommunene, og taler etter departementet sin oppfatning for at grensen trekkes ved grunnlinjene.
Departementet sitt forslag
På bakgrunn av vurderingene ovenfor foreslår departementet at grensen for utskriving av eiendomsskatt i sjøområdet trekkes ved grunnlinjene.
Departementet viser til forslag til nytt annet ledd i eigedomsskattelova § 3.
11.5 Økonomiske og administrative konsekvenser
KS, Fylkesmannen i Rogaland og Fylkesmannen i Hordaland viser til at høringsforslaget fører til lavere skatteinntekter for flere kommuner, samt at kommunene får vesentlig mindre igjen for at de felles ressursene i sjøområdet stilles til disposisjon for næringsvirksomhet. KS og fylkesmennene i Rogaland og Hordaland ber derfor om at det gjennomføres en utredning av de økonomiske konsekvensene forslaget vil ha for kommunene. Videre peker de på at det ikke nødvendigvis er de kommunene som får lavere skatteinntekter som kan skrive ut eiendomsskatt på oppdrettsanlegg, og at eiendomsskatt på oppdrettsanlegg vil gi lave inntekter til kommunene.
Departementet vil understreke at det er den enkelte kommune som avgjør om det skal skrives ut eiendomsskatt, hva skattesatsen skal være innenfor en øvre grense og om skattegrunnlaget på objektene skal være omsetningsverdien eller bare en del av denne. Det er derfor vanskelig å regne ut hvilke økonomiske konsekvenser høringsforslaget vil ha for den enkelte kommune.
Departementet antar likevel at forslaget for noen kommuner vil føre til reduserte skatteinntekter, men at det må ha vært påregnelig at disse inntektene kunne falle bort på et senere tidspunkt som følge av en lovendring eller en lovavklaring. I tillegg utvidet flere kommuner sjøområdet hvor de skriver ut eiendomsskatt i 2004, da territorialgrensen ble utvidet fra fire nautiske mil til tolv nautiske mil. Deler av inntektstapet skriver seg derfor fra skatteinntekter som kommunene bare har hatt i noen få år.
På bakgrunn av gjeldende praksis med hensyn til utskriving av eiendomsskatt i sjøområdet, vil de største inntektsvirkningene for kommunene skyldes redusert eiendomsskatt fra petroleumsvirksomheten. På grunn av fradragsrett i inntektsskatten og Statens direkte økonomiske engasjement (SDØE) er det staten som bærer det vesentlige av eiendomsskattekostnadene i petroleumssektoren.
Ifølge tall fra OLF var det 21 kommuner som i 2006 skrev ut eiendomsskatt på petroleumsinstallasjoner i sjøområdet på til sammen ca. 50 millioner kroner. De største inntektene fra eiendomsskatt på rørledninger går til Øygarden kommune (14 millioner kroner), Hammerfest kommune (7 millioner kroner), Karmøy kommune (7 millioner kroner) og Tysvær kommune (4 millioner kroner). Når grensen for utskriving av eiendomsskatt i sjøområdet trekkes ved grunnlinjene, vil dette kunne føre til et provenytap for de berørte kommunene på ca. 35 millioner kroner. I tillegg vil noen kommuner få redusert eiendomsskatt fra sjøkabler for overføring av elektrisk kraft og telekommunikasjon, noe som er anslått til om lag 1 million kroner.
Kommunene Hammerfest, Øygarden og Tysvær, som er blant de kommunene med de største inntektene fra eiendomsskatt på rørledninger, hadde i 2008 frie inntekter godt over landsgjennomsnittet når en tar hensyn til eiendomsskatt og konsesjonskraftinntekter. Dette skyldes blant annet store inntekter fra eiendomsskatt på olje- og gassanlegg på land, herunder Kollsnes-anleggene (Øygarden), Snøhvit-anlegget (Hammerfest) og Kårstø-anleggene (Tysvær). Selv med redusert eiendomsskatt fra rørledninger i sjø, vil inntektene fra eiendomsskatten være betydelig for disse kommunene.
De reduserte skatteinntektene må også ses i sammenheng med at kommunene nå får et klart rettslig grunnlag for å skrive ut eiendomsskatt ut til grunnlinjene, og at kommunene fra og med skatteåret 2009 kan skrive ut eiendomsskatt på (flytende) oppdrettsanlegg i sjøområdet, jf. eigedomsskattelova § 4 tredje ledd og forslag i Ot.prp. nr. 1 (2008-2009). Det vises også til at kommunene vil beholde i størrelsesorden 30 prosent av det samlede provenyet på 50 millioner kroner fra eiendomskatt i sjøområdet, dvs. fra installasjoner som ligger innenfor grunnlinjene. Virkningene for kommunesektoren samlet sett må derfor anses begrenset.
Departementet foreslår en overgangsregel for kommuner som for skatteåret 2009 skrev ut eiendomsskatt på anlegg og installasjoner i sjøområdet mellom grunnlinjene og territorialgrensen. Overgangsregelen innebærer en gradvis nedtrapping av den eiendomsskatten som kan skrives ut i slike områder, jf. kapittel 11.6 nedenfor.
Videre mener departementet at høringsforslaget ikke vil ha nevneverdige administrative konsekvenser for kommunene.
11.6 Ikrafttredelse og overgangsregler
Departementet foreslår at lovendringen i eigedomsskattelova § 3 trer i kraft med virkning fra og med skatteåret 2010.
Eigedomsskattelova § 14 annet ledd fastsetter at skatten skal « så langt råd er, vera utskriven før 1. mars i skatteåret». For sen iverksetting eller gjennomføring av taksering gir normalt ikke grunnlag for å oversitte fristen til 1. mars. Dette betyr at kommuner som ønsker å skrive ut eiendomsskatt på anlegg og installasjoner i sjøområdet, må skrive ut eiendomsskatten før 1. mars 2010. Dersom kommunen ikke rekker å gjennomføre taksering og skatteutskriving for skatteåret 2010 i tide, kan utskrivingen bli ugyldig. For å forhindre dette foreslår departementet en overgangsregel om at kommuner som skriver ut eiendomsskatt på anlegg og installasjoner i sjøområdet i 2010 gis frist for utskriving til utgangen av juni 2010. Den forlengede fristen gjelder kun utskriving av eiendomsskatt på anlegg og installasjoner i sjøområdet, dvs. at kommunen for objekter på land må skrive ut eiendomsskatt innenfor den ordinære fristen 1. mars. For senere år vil fristen i eigedomsskattelova § 14 gjelde også i sjøområdet.
Departementet foreslår også en overgangsregel for kommuner som for skatteåret 2009 skrev ut eiendomsskatt på anlegg og installasjoner i sjøområdet mellom grunnlinjene og territorialgrensen. Overgangsregelen går ut på en gradvis nedtrapping av den eiendomsskatten kommunene kan skrive ut i slike områder, slik at den er utfaset i skatteåret 2012. For skatteåret 2010 innebærer overgangsregelen at eiendomsskattegrunnlaget for anlegg og installasjoner i sjøområdet mellom grunnlinjene og territorialgrensen skal tilsvare to tredjedeler av eiendomsskattegrunnlaget for slike objekt for skatteåret 2009. For skatteåret 2011 skal eiendomsskattegrunnlaget tilsvare en tredjedel av eiendomsskattegrunnlaget for 2009. Det skal ikke tas hensyn til eventuelle justeringer av eiendomsskattegrunnlagene i kommunen i skatteåret 2010 og 2011 (omtaksering), samt eventuelle nye eller utvidete installasjoner i sjøområdet mellom grunnlinjene og territorialgrensen. Kommunene kan heller ikke anvende en høyere skattesats ved utskriving av eiendomsskatt på anlegg og installasjoner i sjøområdet mellom grunnlinjene og territorialgrensen for skatteårene 2010 og 2011 enn den som ble anvendt for slike objekt for skatteåret 2009. Dette begrenser ikke kommunens adgang til å heve skattesatser innenfor lovens ramme for skatteobjekter innenfor grunnlinjene og på land.