4 Om særlige sikkerhetsbestemmelser i regionale sikkerhetsavdelinger

4.1 Generelt om forslaget og virkeområdet

Som nevnt i kapittel 2 opereres det i praksis med ulike sikkerhetsnivå innenfor det psykiske helsevernet, men uten at dette gjenspeiles i regelverket.

Med tanke på sikkerhetsutfordringene i de regionale sikkerhetsavdelingene, la departementet i høringsnotatet til grunn at det er behov for særlige regler som kan ivareta sikkerheten i noe større grad enn det som gjelder i dag.

4.2 Høringsinstansenes generelle syn

Et hovedinntrykk er at høringsinstansene mener det er nødvendig å foreta endringer i psykisk helsevernloven. Høringsinstansene synes i hovedsak å mene at lovforslagene er relevante både når det gjelder forslagene til sikkerhetsbestemmelser i de regionale sikkerhetsavdelingene og etablering av enhet med særlig høyt sikkerhetsnivå med særlige sikkerhetsbestemmelser.

Offentlige instanser som Helsetilsynet, Riksadvokaten, Politidirektoratet og Datatilsynet er enige i at det er behov for å skjerpe sikkerhetsbestemmelsene. Datatilsynet uttaler:

”Det er positivt at adgangen til å kontrollere pasientens person, eiendeler, rom og kommunikasjon nå er foreslått lovregulert. Dagens ordning baserer seg blant annet på pasients samtykke, noe vi mener er utilfredsstillende.”

De fleste helseforetak støtter også forslaget. Sykehuset Innlandet HF uttaler:

”Vi støtter tanken om at planleggingsevnen og farepotensialet hos noen pasientgrupper er undervurdert. Vi mener risikoprofil er mer egnet som grunnlag for å hjemle tiltak, enn slik det er i dag (…) Vi mener den foreslåtte lovendringen treffer godt i forhold til trusselbildet som omtales i høringsnotatet.”

Behovet for å styrke sikkerheten ved landets regionale sikkerhetsavdelinger med en slik bestemmelse støttes også av arbeidstakerorganisasjoner som Legeforeningen, Norsk sykepleierforbund og Psykologforeningen. Psykologforeningenuttaler:

”Pasienter som er innskrevet ved regionale sikkerhetsavdelinger er vurdert å ha et høyt farlighetsnivå, og for flere av disse vil dette nivået være stabilt over tid. For disse pasientene vil et krav om begrunnet mistanke i konkrete situasjoner ikke være tilstrekkelig for å sikre avdelingen. (…) Psykologforeningen er enig med departementet i at det er behov for tiltak som gjør det mulig for regionale sikkerhetsavdelingene å ivareta sikkerheten til pasienter og personell bedre enn det er i dag.”

Forslaget støttes også av Rådet for psykisk helse somuttaler:

”Vi støtter behov for tiltak som gjør det mulig for de regionale sikkerhetsavdelingene å ivareta sikkerheten til pasienter og personell bedre enn det er i dag. Selve grunnlaget for innleggelse i regionale sikkerhetsavdelinger tilsier at det er behov for generelle kontrollbestemmelser hjemlet i et lovverk med krav til dokumentasjon.”

Også Sivilombudsmannen mener at regelverket ikke fungerer tilfredsstillende. Det vises i den forbindelse til at Sivilombudsmannen har gjort funn som tyder på at det har utviklet seg lokale ”husordensregler” for å ivareta sikkerheten i tjenesten, men hvor disse interne reglene ikke er hjemlet i lov. Sivilombudsmannen uttrykker ”forståelse for institusjonens behov for rutinemessig gjennomgang av pasientenes rom, eiendeler og post m.v. som følge av sikkerhetsnivået og organiseringen av institusjonen”. Videre mener Sivilombudsmannen at bestemmelsene i psykisk helsevernloven ikke nødvendigvis er særlig godt egnet for å dekke de særlige behov som finnes ved en sikkerhetsavdeling.

Noen av høringsinstansene som støtter forslaget mener imidlertid de foreslåtte bestemmelsene ikke bare bør gjelde i regionale sikkerhetsavdelinger, men også bør gjelde lokale sikkerhetsavdelinger og akuttavdelinger. Det hevdes blant annet at det ved slike avdelinger også er særlige farlige pasienter og at behovet for større adgang til ransaking således også gjelder der. Videre hevdes det at dette igjen kan føre til et økt press på innleggelser i de regionale sikkerhetsavdelingene. Legeforeningen uttaler:

”Erfaring tilsier at også de lokale sikkerhetsavdelingene, samt akuttavdelingene innen psykisk helsevern opplever utfordrende situasjoner med pasienter som utøver alvorlig vold eller truer med dette. (…) En lovendring som begrenser den utvidet lovhjemlede mulighet til ransaking og begrensninger i kontakt med omverdenen til de regionale sikkerhetsavdelingene, vil kunne medføre en endret henvisningspraksis og eventuelt også endret tilbakeføringsprosess til de lokale sikkerhetsavdelinger.”

Helsedirektoratet uttaler:

”Behovet for utvidet hjemmel for ransaking refererer seg imidlertid også til akuttavdelinger og lokale sikkerhetsavdelinger. (…)En utvidet mulighet for skjerpede sikkerhetsregler kun ved regionale sikkerhetsavdelinger/enhet med særlig høyt sikkerhetsnivå, kan få den utilsiktede uheldige konsekvens at det kan bli vanskelig å få disse pasientene tilbake- eller videreført til fortsatt behandling på et lavere sikkerhetsnivå.”

Regional sikkerhetsavdeling Helse Sør-Øst uttaler imidlertid:

”RSA SØ fraråder på det nåværende tidspunkt at det foreslåtte kapittel 4a, eller en variant av kapittel 4a, skal gjøres gjeldende også for lokale sikkerhetsenheter (eller -avdelinger), før den varslede lovendringen er utprøvd på regionalt nivå. Dersom videre utvikling taler for en slik utvidelse, ser RSA SØ en betydelig utfordring ved at begrepet lokal sikkerhetsenhet er svakt definert, sammenlignet med innholdet i begrepet regional sikkerhetsavdeling.”

Noen høringsinstanser har også tatt opp spørsmål som ikke omhandles i denne proposisjonen. Flere høringsinstanser har blant annet påpekt at bygningsmassen ved dagens regionale sikkerhetsavdelinger ikke er sikker nok og at avdelingene har for liten kapasitet. Videre faller uttalelser om gjennomføring av dom til tvungen omsorg utenfor denne proposisjonen.

4.3 Departementets generelle vurderinger

Departementet viderefører forslaget om å innføre skjerpede sikkerhetsbestemmelser ved de regionale sikkerhetsavdelingene i et nytt kapittel 4A i lov om psykisk helsevern. Det vises blant annet til de sikkerhetsmessige utfordringene som er omtalt i kapittel 2. Behovet for skjerpede sikkerbestemmelser har også fått alminnelig støtte blant høringsinstansene. Departementet foreslår imidlertid endringer i enkelte deler av lovutkastet, se punktene 4.4-4.7 og kapittel 5.

Som foreslått i høringsnotatet, skal de regionale sikkerhetsavdelingene være forbeholdt pasienter med alvorlig sinnslidelse eller mistanke om dette, og hvor det foreligger aktuell risiko for alvorlig voldelig atferd. Se også nærmere redegjørelse i punkt 4.8.

Flere høringsinstanser mener at virkeområdet for forslaget om større adgang til å undersøke pasienter er for snevert, og at det også er behov for en slik adgang ved andre avdelinger innen psykisk helsevern enn regionale sikkerhetsavdelinger. Særlig ved akuttavdelinger og lokale sikkerhetsavdelinger forekommer farlige situasjoner og rømninger fordi voldelige pasienter innfører farlige gjenstander og rømningshjelpemidler.

Departementet ser at det også kan oppstå farlige situasjoner ved andre avdelinger innen det psykiske helsevernet enn i regionale sikkerhetsavdelinger. På den annen side må inngripende tiltak mot pasienter avveies mot behovet og være forholdsmessig. Dette prinsippet kommer også til uttrykk i psykisk helsevernloven § 4-2 første ledd:

”Restriksjoner og tvang skal innskrenkes til det strengt nødvendige, og det skal så langt det er mulig tas hensyn til pasientens syn på slike tiltak. Det kan bare benyttes tiltak som gir en så gunstig virkning at den klart oppveier ulempene med tiltaket.”

Etter departementets vurdering bør de foreslåtte sikkerhetstiltakene derfor kun innføres i institusjoner der risikoen for alvorlig voldelig atferd generelt er stor. Videre er det sentralt at tiltakene som utgjør sikkerhetsnivået kan være de samme innenfor det avgrensede området hvor sikkerheten skal forbedres. Sikkerhetstiltakene er inngripende og skal derfor ikke påtvinges pasienter som ikke utgjør aktuell risiko for alvorlig voldelig atferd.

Departementet legger til grunn at risikoen for uønskede hendelser generelt sett vil være større ved regionale sikkerhetsavdelinger enn ved for eksempel akuttavdelinger i det psykiske helsevernet. Aktuell risiko for alvorlig voldelig atferd er felles for samtlige pasienter som er innlagt i regionale sikkerhetsavdelinger. Departementet ser at akuttavdelinger og lokale sikkerhetsavdelinger også kan ha pasienter som er farlige, men det vil ved slike avdelinger også være pasienter som ikke utgjør en slik fare. Dersom de foreslåtte bestemmelsene også skulle gjelde ved akuttavdelinger og lokale sikkerhetsavdelinger, ville tiltakene også kunne anvendes på pasienter som ikke er særlig farlige.

Departementet fastholder derfor at de foreslåtte bestemmelsene kun bør få anvendelse i regionale sikkerhetsavdelinger, herunder i enhet med særlig høyt sikkerhetsnivå.

4.4 Om adgang til å undersøke pasientens person, rom og eiendeler

4.4.1 Gjeldende rett

Psykisk helsevernloven § 4-6 regulerer adgangen til å undersøke rom og eiendeler, samt kroppsvisitere pasienter i institusjon for døgnopphold i det psykiske helsevernet. Formålet med bestemmelsen er å forhindre at uønskede gjenstander blir innført og eventuelt avdekke uønskede gjenstander som allerede er innført i institusjonen.

Bestemmelsen kom inn med psykisk helsevernloven i 1999. Dette tiltaket var ikke tidligere lovregulert. Ved bl.a. regionale sikkerhetsavdelinger hadde det imidlertid utviklet seg en praksis hvor pasienters bagasje rutinemessig ble sjekket, med tanke på å hindre at pasienter tok med seg gjenstander som kunne være til skade for seg selv eller andre. Denne praksisen ble vurdert å være i strid med legalitetsprinsippet, og departementet vurderte om det skulle gis en lovhjemmel for rutinemessig kroppsvisitasjon og gjennomgang av pasientens medbrakte eiendeler. Departementet kom den gang imidlertid til at en slik hjemmel ville være å gå for langt. Det ble lagt avgjørende vekt på at slike tiltak representerte en integritetskrenkelse av en slik karakter at adgangen til å iverksette tiltakene burde være så snever som mulig.

Psykisk helsevernloven § 4-6 stiller flere vilkår for at undersøkelse kan foretas. Det må foreligge ”begrunnet mistanke” om at medikamenter, rusmidler, rømningshjelpemiddel eller farlig gjenstand vil bli forsøkt eller er innført i institusjonen. Med ”begrunnet mistanke” menes at det må foreligge konkrete holdepunkter, eller eventuelt konkret viten som ligger til grunn for mistanken. Dette kan for eksempel være konkrete tips om at farlig gjenstand vil bli innført av pasienten, eller at det er blitt observert handlinger og atferd hos pasienten som gir slik mistanke.

Bestemmelsen stiller også krav om at faglig ansvarlig ved regional sikkerhetsavdeling må fatte vedtak om slik undersøkelse. Vedtaket må nedtegnes uten ugrunnet opphold og kan påklages til kontrollkommisjonen.

Kroppsvisitasjon og undersøkelse av eiendeler kan omfatte undersøkelse av klær, veske, og andre eiendeler, samt ytre inspeksjon av kroppen. I forarbeidene, Ot.prp. nr. 11 (1998-99), understrekes det at undersøkelsen ikke må gå lenger enn nødvendig, og det presiseres i loven at undersøkelsen av kroppens hulrom ikke er tillatt. Forarbeidene åpner imidlertid for at undersøkelse av kroppens hulrom kan foretas med hjemmel i nødrett i helt unntaksvise tilfeller når det er fare for liv og alvorlig helseskade.

4.4.2 Utfordringer

Det helsefaglige miljøet i de regionale sikkerhetsavdelingene har i korrespondanse med sentrale helsemyndigheter tatt opp flere problemstillinger knyttet til psykisk helsevernloven § 4-6 og praktiseringen av denne. Det har blant annet blitt hevdet at bestemmelsen gir for snever adgang til å undersøke pasienter, rom og eiendeler, og at dette er særlig problematisk ved regionale sikkerhetsavdelinger hvor bakgrunn for innleggelse er spontan eller planlagt alvorlig voldsutøvelse mot andre.

Fagmiljøet har selv foretatt flere risikovurderinger som viser at dersom undersøkelser bare kan foretas ved ”begrunnet mistanke” eller samtykke fra pasienten, innebærer dette at usikkerheten knyttet til risikonivået for medpasienter, personell og omgivelsene blir for høy, og at dette er betenkelig med hensyn til å sikre forsvarlig virksomhet. De regionale sikkerhetsavdelingene hevder at undersøkelse kun av utvalgte pasienter ved ”begrunnet mistanke” eller på bakgrunn av samtykke, ikke gir tilstrekkelig sikkerhet i regionale sikkerhetsavdelinger fordi:

• Farlige gjenstander som kniv, barberblad, skytevåpen innføres i regionale sikkerhetsavdelinger.

• Regionale sikkerhetsavdelinger tar i mot de aller farligste pasientene som til enhver tid utgjør en fare for hverandre, for personellet og, dersom de rømmer, for samfunnet.

• Tilgang på farlige gjenstander og/eller rusmidler gir en uakseptabel risiko for medpasienter, personell og samfunnet.

• Det er ikke mulig å skille pasienter som er i ferd med å innføre eller oppbevare farlige gjenstander fra pasienter som ikke er i ferd med å gjøre dette kun på bakgrunn av ”begrunnet mistanke” eller samtykke fra pasienten selv.

• De regionale sikkerhetsavdelingene har eksempler på at pasienter utenfor mistanke likevel har innført farlige gjenstander og rusmidler, og at pasienter som har vært under mistanke ikke har gjort dette.

• De regionale sikkerhetsavdelingene har ikke lyktes med å utarbeide sikre metoder for å skille de ”mistenkelige” pasientene fra de ”ikke mistenkelige” pasientene.

4.4.3 Forslag i høringsnotatet

I høringsnotatet foreslo departementet en ny bestemmelse om undersøkelse av pasientens person, rom og eiendeler, som skal gjelde i regionale sikkerhetsavdelinger. Bestemmelsen skal gi en noe større adgang til å foreta undersøkelse av pasienter, rom og eiendeler enn den generelle bestemmelsen i psykisk helsevernloven § 4-6.

Det ble foreslått en adgang til å foreta undersøkelser av pasientens person, rom og eiendeler, ved innleggelse, samt før og etter utganger. Det skal ikke kreves begrunnet mistanke slik som etter § 4-6.

Departementet foreslo også at den faglig ansvarlige utenom dette skal kunne fatte vedtak om slik undersøkelse ved mistanke om at farlig gjenstand, rømningshjelpemiddel, medikamenter eller rusmidler, er eller vil bli forsøkt innført i avdelingen. En slik undersøkelse skal imidlertid kun kunne utføres etter en viss mistanke og etter vedtak som skal kunne påklages til kontrollkommisjonen. Denne bestemmelsen skal omfatte situasjoner hvor mistanke oppstår utenom innleggelse og utganger. Det skal imidlertid ikke stilles krav om begrunnet mistanke for slik undersøkelse, slik som etter § 4-6.

Endelig foreslo departementet å lovfeste en snever adgang til å undersøke kroppens hulrom i helt særskilte tilfelle. Faglig ansvarlig skal kunne vedta en slik undersøkelse i særskilte tilfelle ved begrunnet og sterk mistanke om at farlig gjenstand, rømningshjelpemiddel, medikamenter eller rusmidler, er eller vil bli forsøkt innført i avdelingen på en slik måte. Det ble også foreslått at vedtak om slik undersøkelse må nedtegnes uten ugrunnet opphold. Vedtaket skal også kunne påklages til kontrollkommisjonen.

4.4.4 Høringsinstansenes syn

Et flertall av høringsinstansene slutter seg til forslaget om en ny bestemmelse om undersøkelse av pasientens person, rom og eiendeler som skal gjelde i regionale sikkerhetsavdelinger.

Noen høringsinstanser har merknader til enkelte sider av den nye bestemmelsen.

Helsedirektoratet foreslår at uttrykket ”undersøkelse av pasientens person” erstattes med ”kroppsvisitasjon”, som er betegnelsen i § 4-6.

Videre foreslår blant annet Advokatforeningen at ransaking etter den foreslåtte bestemmelsens andre ledd bør kreve ”begrunnet mistanke”. Det vises til at kun et krav om mistanke er vanskelig å etterprøve, når det ikke stilles krav til begrunnelse.

Sivilombudsmannen foreslår blant annet at det fremgår uttrykkelig av lovbestemmelsen hvilke typer undersøkelser som kan foretas. Videre foreslår han at det bør fremgå uttrykkelig at vedtaket skal begrunnes. Endelig stiller han spørsmål ved om det bør oppstilles strengere prosedyrer for å iverksette undersøkelse av kroppens hulrom.

Noen få høringsinstanser mener at det ikke er behov for en større adgang til å ransake pasienter i regionale sikkerhetsavdelinger.

Mental helse ungdom uttaler:

”Mental helse ungdom mener at unnlatelse av kroppsvisitasjon bør være hovedregel, da antallet personer i sikkerhetsavdeling ikke tilsier at dette er en nødvendig rutine. En slik rutine vil også være svært inngripende i den personlige integriteten. Bestemmelsen i lovens § 4-6 ansees derfor for å være tilstrekkelig.”

Mental helse ungdom tar også sterk avstand fra forslaget om å lovfeste rett til undersøkelse av kroppens hulrom.

4.4.5 Departementets vurderinger og forslag

Departementet viderefører forslaget fra høringsnotatet med enkelte presiseringer. Etter departementets vurdering gir ikke dagens regelverk med hensyn til undersøkelse av pasienter, rom og eiendeler tilstrekkelig sikkerhet ved regionale sikkerhetsavdelinger.

Hensynet til pasientenes personlige integritet må etter departementets vurdering avveies mot den store risikoen for farlige situasjoner i regionale sikkerhetsavdelinger. Menneskerettighetene stiller også krav om at nasjonale myndigheter beskytter retten for enhver til livet, jf. EMK artikkel 2. I visse situasjoner medfører dette en positiv plikt for myndighetene til å treffe forebyggende tiltak for å beskytte personer, som for eksempel medpasienter og personell, som står i fare for å miste livet på grunn av andres kriminelle handlinger.

Det er blant annet dokumentert at det er innført eller forsøkt innført farlige gjenstander og rømningshjelpemidler i regionale sikkerhetsavdelinger. Farlige gjenstander kan for eksempel være kniver, barberblad og skytevåpen. Rømningshjelpemidler vil ofte også kunne karakteriseres som farlige gjenstander, men også helt ufarlige gjenstander som mobiltelefon, lesebrett og lignende kan være egnet som rømningshjelpemiddel.

En større adgang til å undersøke pasienter, rom og eiendeler vil kunne begrense innførsel av farlige gjenstander mv. og dermed redusere risikoen for farlige situasjoner og rømning fra regionale sikkerhetsavdelinger. Etter departementets vurdering kan også undersøkelser som foretas rutinemessig i forbindelse med innleggelse, og før og etter utganger i regionale sikkerhetsavdelinger anses som mindre inngripende og stigmatiserende enn undersøkelser som kun foretas ved begrunnet mistanke. En større adgang til undersøkelser vil også kunne virke betryggende på medpasienter og personale ved avdelingen.

Departementet ser også at det utenom innleggelser og utganger kan være behov for å fange opp farlige situasjoner. Det kan noen ganger være nødvendig å undersøke pasienter, rom og eiendeler for farlige gjenstander, rømningshjelpemidler, medikamenter og rusmidler utenom disse situasjonene. Etter departementets vurdering vil en slik undersøkelse imidlertid kunne oppleves som mer inngripende. Det bør derfor kreves at det foreligger en grunn til mistanke om at slike gjenstander er eller vil bli forsøkt innført i avdelingen. Slik undersøkelse skal kun foretas dersom faglig ansvarlig fatter vedtak om dette.

For å kunne ha mulighet til å avdekke skjulte gjenstander åpner lovforslaget for at det, i tillegg til undersøkelse av rom og eiendeler, også kan foretas kroppsvisitasjon av pasienten. Dette er et inngripende tiltak, som må gjennomføres så skånsomt som mulig. Kroppsvisitasjonen må ikke gå lenger enn nødvendig, og pasienten må behandles med respekt for hans eller hennes integritet og verdighet. Kroppsvisitasjon som innebærer at pasienten må kle av seg bør foretas av personell av samme kjønn som pasienten.

Visitasjonen og undersøkelsen av eiendeler kan omfatte undersøkelse av klær, vesker og andre eiendeler samt ytre inspeksjon av kroppen som for eksempel å undersøke om pasienten har tapet en uønsket gjenstand til låret.

Noen høringsinstanser mener at departementet går for langt ved at det også foreslås lovfesting av nødrett som i særskilte tilfelle gir adgang til å undersøke kroppens hulrom. Etter psykisk helsevernloven § 4-6 andre ledd er undersøkelse av kroppens hulrom ikke tillatt. Som det fremgår av Ot.prp. nr. 11 (1998-99) s. 162, kan undersøkelse av kroppens hulrom i helt unntaksvise tilfelle likevel foretas med hjemmel i nødrett. Etter departementets vurdering i dag er det imidlertid uheldig å legge opp til at en så inngripende undersøkelse kan overlates til nødretten. En slik undersøkelse bør reguleres i lov med tydelige og snevre vilkår for når undersøkelsen kan foretas.

Departementet viderefører i hovedsak forslaget om at faglig ansvarlig kan vedta en slik undersøkelse dersom det foreligger en begrunnet og sterk mistanke at en pasient i kroppen skjuler slike gjenstander eller stoffer som nevnt i første ledd. Etter departementets vurdering er vilkåret for å vedta et slikt inngrep tilstrekkelig strengt nok. På bakgrunn av høringsinnspill understreker departementet at det ikke bare er kroppslig undersøkelse som kan bringe frem gjenstanden eller stoffet. Andre tiltak bør vurderes først. Videre foreslår departementet at det fremgår av lovteksten at inngrepet bare skal kunne utføres av helsepersonell.

Endelig foreslår departementet at vedtak om undersøkelser utenom innleggelser og utganger, samt vedtak om undersøkelse av kroppens hulrom må nedtegnes uten opphold og begrunnes. Slike vedtak skal også kunne påklages til kontrollkommisjonen.

Departementet mener at lovforslaget er i overensstemmelse med kravet om respekt for privatlivets fred, jf. EMK artikkel 8 (1). Formålet med tiltakene vil være å hindre ulovlige handlinger som kan føre til uorden i institusjonen eller være til fare for andre, jf. EMK art 8 (2).

4.5 Om adgang til å undersøke besøkende og kontroll av gjenstander

4.5.1 Gjeldende rett

Dagens lovgivning har ingen bestemmelser som gir adgang til å undersøke eller avvise personer som besøker en helseinstitusjon. Samtidig har pasienter etter psykisk helsevernloven § 4-5 en selvstendig rett til å motta besøk. Etter § 4-5 annet ledd kan det fattes vedtak om innskrenkninger i pasientens rett til å motta besøk dersom ”sterke behandlingsmessige eller sterke velferdsmessige hensyn eller sterke hensyn til nærstående person” gjør det nødvendig. Bestemmelsen gir imidlertid ingen adgang til å undersøke om besøkende bringer med seg farlige gjenstander eller avvise besøk med grunnlag i sikkerhetsmessige hensyn.

4.5.2 Utfordringer

Av samme årsaker som nevnt under 4.4, kan en manglende adgang til å kontrollere besøkende innebære en stor sikkerhetsrisiko i regionale sikkerhetsavdelinger. Farlige gjenstander, rømningshjelpemidler, medikamenter og rusmidler kan innføres uten slik kontroll.

Det helsefaglige miljøet i de regionale sikkerhetsavdelingene har opplyst at de i praksis ber besøkende om å ta av seg store ytterklær slik at det er lettere å observere om en farlig gjenstand blir innført. Personellet er imidlertid avhengig av at de besøkende samtykker til dette. Videre vil et slikt tiltak ofte ikke være nok for å avdekke farlige gjenstander som er godt skjult. En manglende adgang til å kontrollere besøkende skaper i tillegg i mange tilfelle utrygghet blant personell og pasienter ved avdelingen.

4.5.3 Forslag i høringsnotatet

I høringsnotatet foreslo departementet en bestemmelse som åpner for at enhver, som skal inn og ut av regional sikkerhetsavdeling, kan pålegges kontroll som passering av metalldetektor eller kroppsvisitasjon. Både besøkende til pasienter, håndverkere, ansatte og andre skal kunne pålegges slik kontroll.

Videre ble det foreslått et forbud mot å ta med gjenstander, herunder mobiltelefon eller lignende, inn og ut av regional sikkerhetsavdeling uten tillatelse fra kontrollerende personell.

Departementet foreslo også en presisering om at ved undersøkelse av gjenstander som tilhører offentlig myndighets representant, diplomatisk eller konsulær representant og den som opptrer på pasientens vegne i klagesak, må ikke konfidensielt innhold i brev eller dokumenter avsløres eller ødelegges. Endelig ble det foreslått at nektelse av kontrolltiltak og unndragelse eller forsøk på unndragelse fra kontrolltiltak, kan medføre umiddelbar avvisning.

4.5.4 Høringsinstansenes syn

De fleste høringsinstansene som støtter forslagene til sikkerhetsbestemmelser i regionale sikkerhetsavdelinger har uttrykt generell støtte til dette og har først og fremst kommentert bestemmelsen om undersøkelse av pasienter. Noen høringsinstanser har også kommentert forslaget om adgang til å undersøke besøkende og gjenstander i regionale sikkerhetsavdelinger. Norsk sykepleierforbund støtter forslaget og uttaler:

”NSF støtter forslaget om at det åpnes opp for å gi anledning til å pålegge kontroll som passering av metalldetektor eller kroppsvisitasjon og at det skal gis tillatelse fra personalet hvis gjenstander skal tas med inn og ut av avdelingene.”

Advokatforeningen har innvendinger mot personkretsen som foreslås omfattet av bestemmelsen og uttaler følgende:

”Den personkrets som nevnes i tredje ledd bør unntas fra slik kontroll da forslaget bryter med grunnleggende prinsipper for fri kommunikasjon og immunitet for nevnte grupper. Det samme gjelder § 4a-11 fjerde ledd.”

Sivilombudsmannen stiller også spørsmål ved personkretsen og uttaler:

”Ved at det gis hjemmel for å kontrollere ”enhver” omfatter dette i utgangspunktet også ”offentlig myndighetsrepresentant,” som for eksempel ombudsmannen og andre kontrollinstanser som kontrollkommisjonen og Den europeiske torturforebyggingskomite (CPT). (..) Jeg stiller spørsmål om dette er påkrevet. ”

Mental helse ungdom støtter forslaget om adgang til å undersøke besøkende, men mener forslaget bør gå enda lenger og uttaler:

”Imidlertid bør dette utformes som en absolutt regel uten unntak, som også omfatter helsepersonell og annet personell både i regionale sikkerhetsavdelinger og avdeling med særlig høy sikkerhet.”

4.5.5 Departementets vurderinger og forslag

Etter departementets vurdering vil en innføring av adgang til å sikkerhetskontrollere besøkende og andre som skal inn og ut av regionale sikkerhetsavdelinger redusere risikoen for uønskede hendelser som alvorlige voldshandlinger og rømning. Departementet viderefører derfor forslaget fra høringsnotatet.

Den foreslåtte bestemmelsen innebærer som nevnt at ”enhver” som skal inn og ut av regional sikkerhetsavdeling kan sikkerhetskontrolleres. Departementet har forståelse for at dette kan oppleves som inngripende av grupper som tidligere ikke har kunnet bli underlagt sikkerhetskontroll ved besøk i regionale sikkerhetsavdelinger. Departementet anser det også som lite sannsynlig at for eksempel advokater og offentlig myndighetsrepresentanter smugler inn farlige gjenstander i regionale sikkerhetsavdelinger.

Departementet mener likevel at det er helt nødvendig at de regionale sikkerhetsavdelingenes adgang til å utføre sikkerhetskontroll gjelder ”enhver.” For å oppnå den grad av sikkerhet som er nødvendig for å hindre farlige situasjoner og rømning, må regelen være unntaksfri.

Etter departementets vurdering ivaretar bestemmelsen hensynet til prinsippene om fri kommunikasjon og immunitet for besøkende som tilhører gruppen offentlig myndighetsrepresentant, diplomatisk eller konsulær representant, advokat og den som opptrer på pasientens vegne i klagesak. Det vises til at det foreslås at undersøkelse av gjenstander som tilhører denne gruppen ikke må medføre at konfidensielt innhold i brev og dokumenter avsløres eller ødelegges. Videre er den foreslåtte bestemmelsen en ”kan” bestemmelse. Dette muliggjør en differensiert sikkerhetskontroll.

Med ”offentlig myndighetsrepresentant” sikter departementet først og fremst til representanter fra Sivilombudsmannen, Helsetilsynet, Fylkesmannen, Pasient- og brukerombudet og medlemmer i kontrollkommisjonen. Med ”den som opptrer på vegne av pasienten i klagesak” menes jurist eller advokat som bistår pasienten i en aktuell sak. Departementet foreslår videre at det i bestemmelsen uttrykkelig fremgår at pasientens advokat omfattes av unntaket for kommunikasjonskontroll.

4.6 Om forbindelse med omverdenen

4.6.1 Gjeldende rett

Pasienter har etter psykisk helsevernloven § 4-5 rett til forbindelse med omverdenen, herunder å motta besøk og benytte telefon, samt sende og motta brev og pakker. Retten til fri kommunikasjon er en grunnleggende rettighet, og eventuelle innskrenkninger krever hjemmelsgrunnlag, jf. også EMK artikkel 8 som oppstiller ytterligere vilkår i andre ledd. Psykisk helsevernloven § 4-5 åpner for å begrense retten til forbindelse med omverdenen. Blant annet fastslår fjerde ledd følgende:

”Ved begrunnet mistanke om at medikamenter, rusmidler, rømningshjelpemiddel eller farlig gjenstand vil bli forsøkt innført til en pasient, kan den faglig ansvarlige vedta at pasientens post skal åpnes og kontrolleres med henblikk på dette.”

Vilkåret for at post skal kunne åpnes og kontrolleres er at det foreligger begrunnet mistanke om at medikamenter, rusmidler, rømningshjelpemiddel eller farlig gjenstand vil bli forsøkt innført til en pasient. I kravet om ”begrunnet mistanke” ligger det at den faglig ansvarlige må ha konkrete holdepunkter for mistanken. Det er for eksempel tipset om forholdet, eller det har vært observert aktiviteter overfor institusjonen som tyder på at noen ønsker å få brakt uønskede gjenstander inn til pasienten. Hvorvidt rutinemessige kontroller over en lengre periode kan rettferdiggjøres, med den begrunnelse at det til enhver tid foreligger begrunnet mistanke om slike forhold, er mer tvilsomt.

4.6.2 Utfordringer og forslag

Bestemmelsene om pasientens rett til å ha forbindelse med omverdenen i psykisk helsevernloven befinner seg i et verdimessig spenningsfelt mellom på den ene siden hensynet til individets vern mot frihetsinnskrenkninger og på den annen side myndighetenes plikt til å beskytte enkeltindivider som står i fare for å bli påført personskade. Dette er en kjent problemstilling og ble også omtalt i forarbeidende til psykisk helsevernloven, jf. Ot.prp. nr. nr. 11 (1998-1999) kapittel 8.5, hvor det heter:

”Et av de viktigste aspekter ved den menneskelige frihet er retten til fri kommunikasjon med omverdenen. Kommunikasjonsfriheten er viktig for selvrespekten og følelsen av å ha herredømme over sitt eget liv. Det å sikre alle mennesker retten til fri kommunikasjon, blir således helt essensielt for samfunnets vern av enkeltmenneskets integritet. Retten til fri kommunikasjon er i tillegg til å ha sin rent personlige og familiemessige betydning, også en avgjørende forutsetning for oppfyllelsen av enkeltindividenes sosiale og medborgerlige rettigheter. Retten til fri kommunikasjon er sikret gjennom menneskerettighetene. Den europeiske menneskerettighetskonvensjon slår i art 8 (1) fast at enhver har rett til respekt for sin korrespondanse, en rett som nevnes i samme forbindelse og på like fot med retten til respekt for privatliv, familieliv og hjem. Inngrep i denne retten kan bare skje i medhold av lov og for blant annet å beskytte helse eller moral, eller for å beskytte andres rettigheter og friheter, jf. art 8 (2).”

I den perioden bestemmelsene i § 4-5 har virket og vært praktisert har det kommet henvendelser til sentrale helsemyndigheter fra utøvende del av helsetjenesten om at adgangen til å begrense kommunikasjonen med omverdenen er for snever og så snever at den innebærer en sikkerhetsrisiko. Dette gjelder særlig de regionale sikkerhetsavdelingene hvor pasienter med alvorlig psykisk sykdom og aktuell voldsrisiko er målgruppen.

4.6.3 Forslag i høringsnotatet

Departementet fremmet i høringsnotatet forslag til ny § 4a-6 som innebærer at kontroll og andre begrensninger i retten til forbindelse med omverdenen kan iverksettes når slike tiltak fremstår som nødvendig av sikkerhetsmessige grunner. Sikkerhetsmessige grunner som kan begrunne innskrenkinger vil etter forslaget anses å foreligge dersom det er risiko for rømning, alvorlig voldsutøvelse, innføring av medikamenter, rusmidler, rømningshjelpemiddel eller farlig gjenstand eller risiko for angrep mot pasienten. Innføring av medikamenter og rusmidler likestilles med farlige gjenstander i det bruk av visse typer rusmidler, foruten å være farlig for pasienten selv, kan gi en økt risiko for voldsadferd som også vil kunne berøre andres sikkerhet. Etter forslaget kan det iverksettes ulike tiltak som vil variere i forhold til kommunikasjonsmåten. De foreslåtte tiltakene relaterer seg til kommunikasjonen ved besøk, postsendinger, telefon og kommunikasjon på andre språk.

Departementet fremmet i høringsnotatet forslag om at det kan vedtas at besøk skal gjennomføres med personell til stede eller glassvegg mellom pasienten og den besøkende. Videre ble det foreslått adgang til å åpne og kontrollere og helt eller delvis inndra pasientens post. Departementet foreslo også at den faglig ansvarlige på regional sikkerhetsavdeling skal kunne beslutte at telefonsamtaler må forhåndsgodkjennes, samt avlyttes og avbrytes. Når det gjelder kommunikasjon på andre språk, fremmet departementet i høringsnotatet forslag om at den faglig ansvarlige skal kunne vedta at godkjent tolk skal oversette kommunikasjon.

I høringsforslaget var adgangen til å innskrenke pasientens forbindelse med omverdenen begrenset ved at det stilles krav til at innskrenkningene må stå i rimelig forhold til hva som er nødvendig for å ivareta sikkerheten. Videre følger det av høringsforslaget at varigheten av vedtatte innskrenkninger skal være begrenset til inntil fire uker av gangen.

Etter høringsforslaget skal beslutningen om å iverksette slike tiltak treffes av den faglige ansvarlige, og skal kunne påklages til kontrollkommisjonen.

I følge høringsforslaget skal innleggelse ved regional sikkerhetsavdeling ikke innebære at pasienten automatisk skal underlegges mer inngripende restriksjoner. Begrensinger i retten til å ha forbindelse med omverdenen skal være gjenstand for en individuell vurdering etter lovbestemte kriterier. Bestemmelsen er en ”kan”- bestemmelse og dette skjønnet kan prøves av kontrollkommisjonen.

4.6.4 Høringsinstansenes syn

Et flertall av høringsinstansene støtter at det ved landets regionale sikkerhetsavdelinger skal være adgang til å iverksette kontroll og andre begrensninger i retten til å ha forbindelse med omverdenen når slike tiltak fremstår som nødvendig av sikkerhetsmessige grunner. I uttalelsen fra Norsk sykepleierforbund (NSF) heter det bl.a.:

”NSF støtter at kontroll og andre begrensninger i retten til forbindelse med omverdenen kan iverksettes når slike tiltak fremstår som nødvendig av sikkerhetsmessige grunner. Dette kan være risiko for angrep mot pasienten, alvorlig voldsutøvelse, rømning eller innføring av f.eks. rusmidler og farlige gjenstander.”

Når det gjelder behovet for tiltak ved besøk, er det flere høringsinstanser som slutter seg til at det er behov for kontroll med hensyn til hva besøkende eventuelt ønsker å ta med seg inn i avdelingen. I høringsuttalelsen fra St. Olavs Hospital HF, Avdeling Brøset, Regional Sikkerhetsavdeling og kompetansesenter er det vist til at gjenstander kan smugles inn via besøk.

Mental Helse Ungdom anfører imidlertid at ”spesielt i samtale med nære familiemedlemmer herunder barn, oppfatter Mental Helse Ungdom både glassvegg og personell til å være for drastisk og åpenbart unødvendig”.

Sivilombudsmannen har i sin uttalelse presisert at ombudsmannen har adgang til ”tjenestesteder, kontorer og andre lokaler for ethvert forvaltningsorgan og enhver virksomhet som går inn under hans arbeidsområde”, jf. sivilombudsmannsloven § 8. I Sivilombudsmannens uttalelse heter det videre.

”Jeg og mine medarbeidere foretar jevnlig besøk til lukkede institusjoner, blant annet innenfor det psykiske helsevernet. Ombudsmannens kontrollfunksjon overfor institusjoner hvor personer er frihetsberøvet er av stor rettssikkerhetsmessig betydning. Dette gjelder blant annet rettssikkerheten for pasienter i de regionale sikkerhetsavdelingene. Det er derfor viktig at pasientenes rett til ukontrollert kommunikasjon med ombudsmannen og ombudsmannens uhindrede adgang til de aktuelle avdelingene/enhetene sikres og fremgår tydelig i det nye regelverket. Bestemmelsene må ikke etterlate noen tvil med hensyn til disse spørsmålene”.

Når det gjelder behovet for å kontrollere postforsendelser, er det også flere høringsinstanser som mener at dette er viktig. I høringsuttalelsen fra St. Olavs Hospital, Avdeling Brøset, Regional Sikkerhetsavdeling og kompetansesenter heter det bl.a:

”Vår erfaring tilsier at systematisk kontroll av all innkommende post og pakker er nødvendig, for å sikre at våpen og narkotika ikke kommer inn på sykehuset. Vi har over de siste årene beslaglagt kniver og barberblad, samt en rekke narkotiske stoffer (som eksempel kan nevnes vervepremien til abonnement på bladet ”Villmarksliv,” som viste seg å være en kniv). Å fange opp slike gjenstander er nesten umulig hvis en ikke har en fast rutine med systematisk kontroll.”

Sivilombudsmannen har i sin høringsuttalelse imidlertid presisert at det følger av sivilombudsmannsloven § 6 første ledd at ”enhver” har rett til å klage til ombudsmannen. I Sivilombudsmannen høringsuttalelse heter det videre:

”Dette omfatter selvsagt også pasienter som er plassert i de regionale sikkerhetsavdelingene inkludert pasienter i en eventuell ny enhet for særlig høyt sikkerhetsnivå. Retten til å kunne henvende seg til ombudsmannen må sies å være av særskilt stor betydning for personer som er frihetsberøvet av det offentlige. I § 6 annet ledd slås det fast at ”[d]en som er fratatt sin personlige frihet har rett til å klage til Ombudsmannen i lukket brev”. Dette er praktisert slik at både brev fra den som er fratatt sin personlige frihet og brev fra ombudsmannen sendes ukontrollert i lukket konvolutt. I den grad det er adgang til tekniske kontrolltiltak m.v., for eksempel i enhet med særlig høyt sikkerhetsnivå i kriminalomsorgen må dette skje slik at innholdet i korrespondansen fullt ut forblir konfidensielt.”

Når det gjelder kontroll av telefonsamtaler, uttaler Sivilombudsmannen at:

”Også telefonkommunikasjon mellom frihetsberøvede personer og ombudsmannen skjer i praksis uten kontroll av innholdet. For så vidt gjelder telefonsamtaler med innsatte i fengslene, fremgår dette av straffegjennomføringsloven § 32 sjette ledd.”

Når det gjelder kommunikasjon på andre språk, er det flere høringsinstanser som støtter forslaget om at tolk kan benyttes til å oversette samtalen mellom pasienten og pasientens samtalepartner. Likestillings- og diskrimineringsombudet (LDO) uttaler bl.a.:

”LDO vil fremheve at det er positivt at departementet under punkt 6.3.3.5 særskilt omhandler kommunikasjon på andre språk, og at departementet her fremhever at de er opptatt av at også pasienter med fremmedspråklig bakgrunn skal ha mulighet til kommunikasjon med sine pårørende og på sitt eget språk. Departementet legger her til grunn at det skal kunne vedtas at godkjent tolk skal kunne oversette kommunikasjon i den grad det foreligger risiko for angrep mot pasienten, alvorlig voldsutøvelse etc. som tilsier behov for at personellet må forstå hva som blir sagt mellom pasienten og pasientens samtalepartner.”

En annen høringsinstans, St. Olavs Hospital, Avdeling Brøset, Regional Sikkerhetsavdeling og kompetansesenter, har i sin uttalelse bedt departementet vurdere om det bør være adgang til å gjøre opptak i tilfeller hvor kommunikasjon skjer på et annet språk. Dette for at kommunikasjonen skal kunne tolkes senere.

Når det gjelder bruk av elektroniske kommunikasjonsmidler, er det flere høringsinstanser som uttrykker ønske om klarere regulering i lov. Oslo kommune, Norsk sykepleierforbund, Helse Bergen HF og Helsedirektoratet er blant de høringsinstanser som har uttrykt ønske om klarere regulering av adgangen til å bruke elektroniske kommunikasjonsmidler. Oslo kommune uttaler bl.a. at:

”Dette er et område der mennesker som ønsker å forfølge andre kan samle informasjon og planlegge destruktive handlinger. Regler og lovverk i forhold til digitale medier er helt nødvendig.”

Norsk sykepleierforbund (NSF) anfører ”at regelverket kan tydeliggjøres ytterligere i forhold til bruk av sosiale medier som facebook, twitter, youtube, etc.”, men presiserer at adgangen til å innskrenke pasienters forbindelse med omverdenen ”forutsetter at det stilles krav til at innskrenkningene må stå i rimelig forhold til hva som er nødvendig for å ivareta sikkerheten”. Helse Bergen HF anfører at begrensinger i bruken av elektroniske medier ikke bare er begrunnet i sikkerhetsmessige hensyn, men også i behandlingshensyn:

”I lovteksten og i drøftingsdelen savnes en mer inngående vurdering av elektronisk kommunikasjon som problem. Rømning, innføring av rusmidler og farlige gjenstander kan planlegges elektronisk og er vanskelige å avsløre. Det er uheldig at pasienter med alvorlige atferdsproblem som voldsutøvelse, brannstiftelse og sedelighetsforbrytelser eksponeres for grov vold, pornografi og annet materiale gjennom elektroniske medier. Det er nødvendig med en tydeligere hjemmel for begrensning både av behandlings- og sikkerhetsmessige grunner.”

Når det gjelder forslagets begrunnelse og forholdet til menneskerettighetene, vektlegger Datatilsynet at tiltakene som griper inn i pasientenes rett til forbindelse med omverdenen må vurderes grundig i lys av EMK artikkel 8.

Når det gjelder forslag til fjerde ledd i ny § 4a-6, uttalte Sivilombudsmannen i sin høringsuttalelse bl.a. at det ville være en fordel om pasientens rett til å kommunisere med ”offentlig myndighetsrepresentant” fremgikk klarere og at det bør vurderes om kontrollinstanser som kontrollkommisjonen og Sivilombudsmannen av pedagogiske hensyn bør nevnes uttrykkelig i lovteksten.

4.6.5 Departementets vurderinger og forslag

4.6.5.1 Generelt

Departementets forslag til ny § 4A-6 er med noen justeringer en videreføring av forslaget som ble sendt på høring. Nytt sammenlignet med det opprinnelige forslaget er at departementet nå foreslår eksplisitt regulering av pasientens adgang til å kommunisere med elektroniske kommunikasjonsmidler (mobil, PC og lignende).

Utgangspunktet er at pasienter ved regional sikkerhetsavdeling, i likhet med andre pasienter innlagt på tvang, skal ha rett til å motta besøk og benytte telefon, samt sende og motta brev og pakker. Adgang til å motta besøk, sende og motta post, og bruke telefon er alle viktige virkemidler for å opprettholde kontakt med pårørende, venner og andre under behandlingsoppholdet. Departementets forslag er at dette utgangspunktet slås fast i første ledd til ny § 4A-6. Dette er en videreføring av gjeldende rett i det utgangspunktet er likt med psykisk helsevernloven § 4-5 første ledd.

Departementets forslag til bestemmelse innebærer at kontroll og andre begrensninger i retten til forbindelse med omverdenen kan iverksettes når slike tiltak fremstår som nødvendig av sikkerhetsmessige grunner. Sikkerhetsmessige grunner som kan begrunne innskrenkinger vil etter forslaget anses å foreligge dersom det er risiko for rømning, alvorlig voldsutøvelse, innføring av medikamenter, rusmidler, rømningshjelpemiddel eller farlig gjenstand eller risiko for angrep på pasienten. Innføring av medikamenter og rusmidler likestilles med farlige gjenstander i det bruk av visse typer rusmidler, foruten å være farlig for pasienten selv, kan gi en økt risiko for voldsadferd som også vil kunne berøre andres sikkerhet. Hvilke tiltak som skal tillates er nærmere omtalt under punktene 4.6.5.3 – 4.6.5.7.

Departementet registrerer at det i høringssvaret fra Helse Bergen HF er blitt anført at de tiltakene som er foreslått i ny § 4A-6 også kan begrunnes i behandlingsmessige hensyn. Departementet kan ikke se bort fra at sikkerhetstiltakene også kan ha gunstige behandlingsmessige konsekvenser i det bedre sikkerhet vil kunne gi større trygghet både blant pasienter og personell på avdelingen. For departementet har det imidlertid vært sikkerhet som har vært det helt sentrale hensyn bak forslaget. For øvrig gjelder psykisk helsevernloven § 4-5 som gir faglig ansvarlig rett til å vedta innskrenkninger i pasientens forbindelse med omverdenen dersom ”sterke behandlingsmessige eller sterke velferdsmessige hensyn eller sterke hensyn til nærstående person” gjør dette nødvendig.

Etter forslaget skal beslutningen om å iverksette slike tiltak treffes av den faglige ansvarlige. Den faglig ansvarlige må gjøre sine vurderinger på grunnlag av den tilgjengelige informasjon som foreligger. Opplysningene som den faglige ansvarlige bygger sine vurderinger på, vil kunne komme fra flere forskjellige kilder, både innenfor og utenfor avdelingen. Politiet vil kunne være en av flere mulig eksterne kilder når det gjelder informasjon om at kommunikasjon med omverdenen bør begrenses på grunnlag av aktuelle omstendigheter av sikkerhetsmessig betydning. Slik informasjonsinnhenting må gjøres innenfor gjeldende rammer for slik kommunikasjon.

Adgangen til å innskrenke pasientens forbindelse med omverdenen etter forslaget er begrenset ved at det stilles krav til at innskrenkningene må stå i rimelig forhold til hva som er nødvendig for å ivareta sikkerheten. Det er videre foreslått at varigheten av vedtatte innskrenkninger skal være begrenset til inntil fire uker av gangen.

Det er den faglig ansvarlige som etter forslaget skal foreta avveiningen mellom på den ene siden hensynet til individet og individets vern mot frihetsinnskrenkninger og på den andre siden hensynet til liv og helse til pasienter, personell og andre som står i fare for å bli påført skade dersom begrensinger i pasientens rett til å ha forbindelse med omverdenen ikke blir iverksatt.

Vedtak om tiltak skal nedtegnes uten opphold og begrunnes. Vedtaket skal også kunne påklages til kontrollkommisjonen. Klage kan fremmes av pasienten selv eller hans eller hennes nærmeste pårørende.

Innleggelse ved regional sikkerhetsavdeling skal ikke innebære at pasienten automatisk underlegges mer inngripende restriksjoner. Det vises i den forbindelse til at begrensinger av retten til å ha forbindelse med omverdenen skal være gjenstand for en individuell vurdering etter lovbestemte kriterier, at bestemmelsen er en ”kan”-bestemmelse og at dette skjønnet kan prøves av kontrollkommisjonen.

Når det gjelder forslagene til skjerpede sikkerhetstiltak i regionale sikkerhetsavdelinger i ny § 4 A - 6, mener departementet at bestemmelsen er i samsvar med kravene som følger bl.a. av EMK. Det dreier seg om ”kan”-regler der de mer inngripende tiltakene krever en individuell beslutning i det enkelte tilfellet. Det er videre stilt vilkår om at innskrenkningene må stå i rimelig forhold til hva som er nødvendig for å ivareta sikkerheten.

4.6.5.2 Unntak fra kommunikasjonskontrollen

Departementet foreslo i høringsnotatet at innskrenkninger i pasientens rett til å kommunisere med omverdenen ikke skulle gjelde pasientens kommunikasjon med ”offentlig myndighetsrepresentant, diplomatisk eller konsulær representant, den som opptrer på vegne av pasienten i klagesak eller prest eller tilsvarende sjelesørger”.

Departementet slutter seg til Sivilombudsmannens merknad om at det vil være uheldig dersom det er usikkerhet knyttet til ”hvilke myndighetspersoner pasientene har rett til å ha ukontrollert kontakt med”. Med ”offentlig myndighetsperson” sikter departementet bl.a. til tjenestemenn fra sivilombudsmannen, medlemmer fra den aktuelle kontrollkommisjon, tjenestemenn fra pasient- og brukerombudet i fylket, Fylkesmannen og Statens helsetilsyn. Departementet mener at det ikke er hensiktsmessig å nevne alle disse instansene i lovteksten.

Departementet mener videre at det i bestemmelsen uttrykkelig bør fremgå at også pasientens advokat skal være unntatt slik kommunikasjonskontroll. Det vises her til at pasienter kan ha behov for representasjon ved advokat i saker som gjelder annet enn klager etter psykisk helsevernloven, for eksempel representasjon ved behandling av saker innenfor andre rettsområder.

4.6.5.3 Særlige sikkerhetstiltak ved besøk

Departementet fremmer forslag om at det kan vedtas at besøk gjennomføres med personell til stede eller glassvegg mellom pasienten og den besøkende. Glassvegg vil være et egnet sikkerhetstiltak dersom det er fare for pasientens eller den besøkendes sikkerhet, men hvor hensynet til pasienten og pasientens behov for å gjennomføre samtalen i fortrolighet tilsier at besøket bør kunne gjennomføres uten at andre er til stede. Glassvegg vil typisk kunne være et egnet sikkerhetstiltak i kommunikasjonen mellom pasienten og pasientens advokat.

Det ville etter departementets vurdering være betenkelig dersom besøk i regional sikkerhetsavdeling alltid skulle underlegges kontroll i form av at besøk må foregå med personell til stede eller bak glassvegg. Departementet mener at for strenge kontrollregler kan ha uheldige konsekvenser overfor pasienter og nære pårørende.

Departementet mener imidlertid at det på nærmere gitte vilkår bør være adgang til å bestemme at besøk må foregå med personell til stede eller bak glassvegg. Det vises i den forbindelse til at det er særskilte sikkerhetsmessige forhold som gir grunnlag for innleggelse eller overføring til landets regionale sikkerhetsavdelinger. Selve grunnlaget for innleggelse på eller overføring til slik spesialisert avdeling tilsier at sikkerhetsmessige hensyn må ha et særskilt fokus. Departementet bemerker imidlertid at den faglige ansvarlige ved regional sikkerhetsavdeling bare skal iverksette slike tiltak dersom tiltaket står i rimelig forhold til hva som er nødvendig for å ivareta sikkerheten, jf. punkt 4.6.5.1.

4.6.5.4 Begrensinger i retten til å benytte telefon

Departementet foreslår at faglig ansvarlig kan vedta at telefonsamtaler må forhåndsgodkjennes, og at samtalen kan avlyttes og avbrytes.

Det vil med andre ord ikke være snakk om noen skjult avlytting. Dette vil i praksis innebære at pasienten vil kunne trekke seg fra telefonsamtalen hvis han/hun ikke aksepterer kontrolltiltaket. Dette er begrunnet med at avlytting av samtaler er et inngripende kontrolltiltak overfor den som avlyttes. Formålet med en eventuell avlytting er å avdekke og forhindre eventuell planlegging og gjennomføring av rømning, alvorlig voldsutøvelse, innføring av medikamenter, rusmidler, rømningshjelpemiddel eller farlig gjenstand eller liknende forhold. Avlytting vil typisk kunne være aktuelt overfor særlig rømningsfarlige pasienter, hvor det vurderes å være en risiko for at det planlegges rømning ved ekstern hjelp.

4.6.5.5 Begrensinger i retten til å sende og motta post

Departementet viderefører forslaget som fremmet i høringen om at den faglig ansvarlig på regional sikkerhetsavdeling skal kunne vedta at pasientens post skal åpnes og kontrolleres og helt eller delvis kunne inndras. Tilbakemeldingene fra høringsinstansene bekrefter behovet for en slik kontrolladgang. Ved en slik kontrolladgang vil det kunne være mulig å oppdage og forhindre innføring av medikamenter, rusmidler, rømningshjelpemiddel eller farlig gjenstand. Kunnskap om at slike kontroller gjennomføres vil også kunne ha en preventiv effekt. Når det gjelder vilkårene for kontroll med postgangen vises det til punkt 4.6.5.1.

4.6.5.6 Begrensinger i adgangen til å bruke og kommunisere med elektroniske kommunikasjonsmidler

I høringsforslaget ble det ikke inntatt noen særskilt regulering av pasientens adgang til å benytte elektroniske kommunikasjonsmidler, herunder mobil, PC eller andre elektroniske enheter som kan kobles opp mot internettet. Flere av høringsinstansene har imidlertid uttrykt at også kommunikasjon med elektroniske kommunikasjonsmidler bør reguleres eksplisitt i bestemmelsen.

På grunnlag av tilbakemeldinger fra høringsinstansene, har departementet vurdert og kommet til at forslaget til ny § 4A-6 også bør regulere begrensninger i pasientens adgang til å bruke elektroniske kommunikasjonsmidler. Departementet slutter seg til høringsinstansenes syn i at bruk av elektroniske kommunikasjonsmidler representerer en klar sikkerhetsrisiko.

Departementet mener at det også i husordensreglene kan fastsettes begrensninger med hensyn til hvilke tider og av hvilken varighet kommunikasjon kan finne sted. Det vises i den sammenheng til at det generelt er vanlig at helseinstitusjoner har husordensregler som bl.a. regulerer besøks- og telefontider, når det skal være ro for natten og lignende.

Departementet har foreslått at det i bestemmelsens siste ledd inntas en forskriftshjemmel.

4.6.5.7 Særskilt om kommunikasjon på andre språk

Departementet legger som i høringsnotatet til grunn at retten til å kommunisere med omverdenen ikke skal kunne nektes med den begrunnelse at personellet ikke forstår det språk pasienten og pasientens samtalepartner bruker. Departementet er opptatt av at også pasienter med fremmedspråklig bakgrunn skal ha mulighet for kommunikasjon med sine pårørende og dette på sitt eget språk. Dersom vilkårene i § 4A-6 annet ledd er oppfylt kan den faglig ansvarlige vedta at godkjent tolk skal oversette kommunikasjon. Dette gjelder uavhengig av på hvilken måte kommunikasjonen skjer - under besøk, i telefonsamtale, i muntlig og skriftlig kommunikasjon gjennom elektroniske kommunikasjonsmidler eller gjennom postforsendelse.

4.7 Vandelskontroll av personer som utfører arbeid ved regionale sikkerhetsavdelinger og enhet med særlig høyt sikkerhetsnivå

4.7.1 Innledning

Departementet foreslår at det skal gjennomføres vandelskontroll av personer som skal arbeide ved landets regionale sikkerhetsavdelinger. Etter forslaget skal vandelskontrollen skje i form av en ”ordinær politiattest”, jf. politiregisterloven § 37 og § 40. Videre foreslås det at det skal gjennomføres vandelskontroll i form av utvidet attest for personer som utfører arbeid ved enhet med særlig høyt sikkerhetsnivå. Departementet foreslår videre at politiattesten ikke skal være eldre enn tre måneder. Etter lovforslaget vil anmerkning om straffbare forhold på politiattesten medføre at personen anmerkningen gjelder ikke kan tilsettes ved, overføres til eller utføre arbeid ved regional sikkerhetsavdeling, dersom anmerkningen kan skape tvil om vedkommende er egnet for arbeidet.

Departementet vil i dette punktet gi en nærmere beskrivelse av og begrunnelse for kravet til politiattest, herunder omfanget av kontrollen og hvordan departementet vurderer lovforslagets forholdsmessig ut fra de formål regelen skal ivareta. Videre vil departementet klargjøre hvilke konsekvenser forslaget vil få for personer som arbeider ved eller som ønsker å arbeide ved landets regionale sikkerhetsavdelinger.

Det vises også til punkt 5.8 som bl.a. gjelder opplysninger fra politiet om andre personer som ønsker tilgang til enhet med særlig høyt sikkerhetsnivå.

4.7.2 Gjeldende rett

Vandelskontroll kan bare foretas når den har hjemmel i lov eller i forskrift gitt i medhold av lov. Hvilke formål som berettiger bruk av vandelskontroll er positivt angitt i den nye politiregisterloven som ikke er trådt i kraft.

Det er flere steder i særlovgivningen stilt krav om politiattest. Det er bl.a. stilt krav til politiattest for personer som studerer ulike helsefag eller utfører arbeid eller oppdrag i helsetjenesten og i kriminalomsorgen. I § 4-9 i universitets- og høyskoleloven fremgår det at i ”studier der studenter kommer i kontakt med pasienter, klienter, barnehagebarn, elever eller andre som del av klinisk undervisning eller praksisopplæring” kan det kreves at studentene legger frem politiattest ved opptak til eller underveis i studiet. Det følger av § 6-4 i forskrift 31. januar 2007 nr. 173 om opptak til høyere utdanning at bl.a. leger, sykepleiere og vernepleiere må fremlegge politiattest ved søknad til utdanningen.

I helsepersonelloven er det stilt krav til politiattest for helsepersonell som skal yte helsehjelp til barn eller personer med utviklingshemning, jf. helsepersonelloven § 21a. Formålet med innføring av et obligatorisk krav om politiattest for helse- og sosialpersonell var å forebygge risikoen for seksuelle overgrep mot barn og utviklingshemmede som mottar hjelp fra helse- og sosialtjenesten, jf. Ot.prp.nr.86 (2005- 2006) om lov om endringer i helsepersonelloven, sosialtjenesteloven og i enkelte andre lover.

Det er etter gjeldende rett ikke stilt krav om vandelskontroll for personell ved eller for besøkende til regionale sikkerhetsavdelinger. Det er imidlertid gitt hjemmel for å innhente vandelsattest fra ansatte og andre som utfører arbeid i kriminalomsorgen, jf. straffegjennomføringsloven § 8. For besøkende er hjemmelen straffegjennomføringsloven § 27 femte ledd. I tillegg er det gitt egne bestemmelser om vandelskontroll for fengselsavdeling med særlig høyt sikkerhetsnivå, jf. § 6-9 første ledd i forskrift 22. februar 2002 nr. 183 til lov om straffegjennomføring.

Vandelskontroll innebærer en utlevering av sensitive personopplysninger og slik utlevering er underlagt overordnende internasjonale normer. Ifølge artikkel 8 nr. 1 i Den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK) har enhver rett til respekt for sitt privatliv og familieliv, sitt hjem og sin korrespondanse. Artikkel 8 stiller blant annet krav om at inngrep i privatlivet skal være ”i samsvar med loven” og ”nødvendig i et demokratisk samfunn av hensyn til den nasjonale sikkerhet, offentlige trygghet eller landets økonomiske velferd, for å forebygge uorden eller kriminalitet, for å beskytte helse eller moral, eller for å beskytte andres rettigheter og friheter”. Når det gjelder vandelskontrollen oppfattes det sentrale innholdet i dette lovkravet gjerne slik at det må kreves at lovgivningen klargjør til hvilke formål politiattest kan utstedes, og at reglene er tilgjengelige for borgerne. Dette innebærer at hver hjemmel som åpner for vandelskontroll må vurderes i forholdet til EMK artikkel 8.

EØS-avtalen slår fast at prinsippet om fri bevegelighet for personer blant annet innebærer retten til å ta faktisk arbeid, jf. artikkel 28 nr. 3. Artikkel 28 nr. 2 forbyr ”all forskjellsbehandling av arbeidstagere fra EFs medlemsstater og EFTA-statene på grunnlag av statsborgerskap”. Ved vurderingen av om en bestemmelse kan anses å være i strid med EØS-avtalen, er det avgjørende om bestemmelsen faktisk eller rettslig vil fungere ulikt avhengig av den enkeltes statsborgerskap, det vil si om den vil fungere diskriminerende. Dersom bestemmelsen er nøytral med hensyn til statsborgerskap ved at den gis samme virkning og anvendelse uavhengig av den enkeltes statsborgerskap, vil bestemmelsen ikke være i strid med EØS-avtalen.

4.7.3 Utfordringer

Personer som utfører arbeid ved regional sikkerhetsavdeling, herunder personer som skal utføre arbeid ved enhet med særlig høyt sikkerhetsnivå har utstrakt kontakt med pasientene eller vil få kjennskap til informasjon som gjelder indre og ytre sikkerhet ved virksomheten. Gjennom sitt arbeid vil også flere få tilgang til nøkler og ha stor bevegelsesfrihet med redusert tilsyn og kontroll. Av hensyn til sikkerheten for pasienter og personell i regional sikkerhetsavdeling, så vel som personer utenfor avdelingen, er det viktig at avdelingen og samfunnet har tillit til og kan stole på personellet som utfører arbeid og oppgaver i avdelingen. Videre er det viktig at pasientene og personell i eller tilknyttet regional sikkerhetsavdeling kan ha tillit til personer som utfører arbeid ved avdelingen. Det kan være vanskelig å etablere den nødvendige tillit til personell som i nær fortid har vært domfelt, siktet eller tiltalt for kriminelle handlinger av en viss alvorlighet. På den annen side er vandelskontroll et inngripende tiltak som bare må benyttes så langt det er forenlig med formålet med kontrollen.

4.7.4 Forslag i høringsnotatet

Departementet foreslo i høringsnotatet at personell som skal arbeide ved regional sikkerhetsavdeling må gjennom en vandelskontroll. Forslaget var i høringsnotatet begrunnet i sikkerhetshensyn, herunder hensynet til sikkerheten til pasientene på regional sikkerhetsavdeling, personell på avdelingen, besøkende og personer utenfor avdelingen. Departementet foreslo at vandelskontrollen skal skje ved fremleggelse av ”ordinær politiattest”, jf. politiregisterloven § 40.

I høringsnotatet foreslo departementet at kravet til politiattest skulle gjelde ”personell som skal arbeide ved regionale sikkerhetsavdelinger”. Etter høringsforslaget skulle begrepet ”personell” omfatte personer med permanent eller midlertidig ansettelse ved regional sikkerhetsavdeling, samt andre personer som utfører oppdrag i regional sikkerhetsavdeling uten å være tilsatt der, men hvor vedkommende har en annen nær arbeidsmessig tilknytningen til avdelingen. Etter forslaget var kravet til politiattest ikke knyttet til bestemte yrkesgrupper eller en bestemt arbeidsrettslig status, og heller ikke til personellets statsborgerskap.

Forslaget forutsatte at det enkelte personell ”som skal arbeide ved regionale sikkerhetsavdelinger har plikt til å legge frem politiattest ved tilbud om overføring til eller tilbud om stilling eller oppdrag ved avdelingen”. Videre ble det forutsatt at politiattesten som fremlegges ikke skulle være eldre enn tre måneder.

Etter høringsforslaget kan den som er ilagt straff eller andre strafferettslige reaksjoner ikke tilsettes ved, overføres til eller settes i arbeid ved regional sikkerhetsavdeling.

Det ble i høringsnotatet foreslått at det skal gjelde strengere regler for personell som skal arbeide på enhet med særlig høyt sikkerhetsnivå. Det ble foreslått at det på forhånd må innhentes opplysninger fra reaksjonsregisteret, jf. politiregisterloven kapittel 3. Etter forslaget skulle disse opplysningene ikke være eldre enn seks måneder før ny oppdatert undersøkelse mot reaksjonsregisteret måtte gjennomføres. Dersom noen unndrar seg slik undersøkelse eller gjennomført undersøkelse viser at vedkommende er ilagt straff eller andre strafferettslige reaksjoner, skulle vedkommende etter høringsforslaget nektes adgang til enheten.

4.7.5 Høringsinstansenes syn

Av de høringsinstansene som kommenterte forslaget om krav til politiattest, var det et flertall som støttet forslaget. Helse Fonna HF, St. Olavs Hospital HF og Legeforeningen var blant de høringsinstansene som ga sin eksplisitte støtte til forslaget om krav til politiattest. Legeforeningen uttaler:

”Departementet foreslår å oppstille krav til at personell som skal arbeide ved regional sikkerhetsavdeling må gjennom en vandelskontroll. Formålet er å ivareta hensynet til sikkerheten i virksomheten. Som det påpekes i høringsuttalelsen, er vandelskontroll et inngripende tiltak som bare må benyttes så langt det er forenelig med formålet med kontrollen. Det er sentralt at pasienter, pårørende, annet personell ved avdelingen og samfunnet for øvrig har tillitt til de som utfører arbeid og oppgaver ved regional sikkerhetsavdeling. Videre må sikkerheten til pasienter, annet personell og besøkende ivaretas. Departementet har vurdert at det ikke skal kreves uttømmende politiattest, og at ordinær politiattest etter politiregisterloven § 40 er tilstrekkelig. Bestemmelsen angir positivt og uttømmende hvilke ilagte reaksjoner som skal oppgis, og hvor lenge en reaksjon skal stå, avhengig av straffens lengde. Ordinær politiattest vil eksempelvis ikke inneholde opplysninger om påtaleunnlatelser, bot for lovbrudd med øvre strafferamme på fengsel inntil 6 måneder og forenklede forelegg. Kravet skal videre ikke knyttes til bestemte yrkesgrupper, eller tilknytningsform og kan dermed ikke anses som diskriminerende verken faktisk eller rettslig. Legeforeningen finner på grunnlag av ovennevnte, grunn til å støtte forslaget om fremleggelse av ordinær politiattest som beskrevet i forslaget. Vi bemerker at § 4a- 7 tredje ledd om at den som er ilagt straff eller andre strafferettslige reaksjoner ikke kan tilsettes, må forutsettes sett i sammenheng med at det kun er ordinær politiattest som innhentes, slik at strafferettslige reaksjoner utover det som fremkommer av attesten ikke vil ekskludere vedkommende fra arbeid ved regional sikkerhetsavdeling.”

Helse Fonna HF har i sin uttalelse anført at vandelskontrollen bør suppleres ved at alkohol- eller rusmisbruk hos personalet også ”sjekkes”.

Norsk sykepleierforbund (NSF) har gitt en forbeholden støtte til kravet om vandelsattest, og uttaler:

”NSF er i utgangspunktet positiv til bruk av vandelsattest. Det vises i denne sammenheng til innføringen av lovhjemmel for krav om vandelsattest for de som tar sykepleierutdanningen. Dette er imidlertid ett inngangsvilkår for å ta utdanningen som sykepleier. I motsetning til det krav som skisseres i høringsnotatet er dagens ordning rettet mot overtredelse av bestemte straffebud som er ansett å gjøre vedkommende uegnet som sykepleier. Det vises i denne sammenheng til Forskrift om opptak til høyere utdanning § 6-4. Gjennom utdanningen evalueres studentene flere ganger og hvor studenten ikke har de ønskede faglige og personlige egenskapene får dette konsekvenser for muligheten til a fullføre studiet. Hvorvidt et krav om vandelsattest etter studiet er et egnet virkemiddel for ytterligere sortering er ikke nærmere begrunnet, og synes tvilsomt.”

Både Legeforeningen og Sykepleierforbundet har i sine uttalelser vært opptatt av hvordan den foreslåtte vandelskontroll vil gripe inn i etablerte og fungerende arbeidsforhold. Sykepleierforbundet uttaler bl.a.:

”NSF kan ikke akseptere at innføring av vandelsattest skal gripe inn i etablerte og fungerende arbeidsforhold. NSF forutsetter at innføring av et krav om vandelsattest som skissert er ment å gjelde fremtidige ansettelser. Tiltaket vil kunne innebære at enkelte yrkesutøvere i praksis forhindres fra å bytte jobb innenfor denne delen av helsevesenet, noe som kan ha negative konsekvenser både for den enkelte og arbeidsgiver.”

Legeforeningen uttaler bl.a.:

”Det er ikke drøftet i høringsuttalelsen om de som allerede er ansatt skal måtte fremlegge politiattest, og hvordan det skal håndteres dersom en ansatt har registrert et straffbart forhold som fremkommer av ordinær politiattest. Vi mener det i så tilfelle må tilrettelegges for tilpasningsordninger.”

Når det gjelder rettsvirkningen av at det fremkommer anmerkning på politiattesten, uttaler Sivilombudsmannen at det ”kan synes strengt at enhver straff eller strafferettslig reaksjon kategorisk skal utelukke personell fra arbeid ved de regionale sikkerhetsavdelingene.” Sivilombudsmannen etterlyser i den sammenheng en nærmere redegjørelse for vurderingen av regelens forholdsmessighet ut fra de formål regelen skal ivareta.

4.7.6 Departementets vurderinger og forslag

4.7.6.1 Innledning

Departementet ønsker med lovforslaget å etablere et høyere sikkerhetsnivå på landets regionale sikkerhetsavdelinger. Et flertall av høringsinstansene har sluttet seg til departementets vurdering av at vandelskontroll av personer som skal arbeide ved landets regionale sikkerhetsavdelinger vil være et nødvendig virkemiddel for å bidra til slik økt sikkerhet. På den bakgrunn vil departementet videreføre forslaget fra høringen om at det skal gjennomføres vandelskontroll av personer som utfører arbeid ved regionale sikkerhetsavdelinger.

Når det gjelder bestemmelsenes struktur og rettsvirkninger av anmerkninger om straffbare forhold på politiattesten, har det kommet en del merknader fra høringsinstansene. På grunnlag av innspill fra høringsinstansene foreslår departementet flere endringer. Disse endringene er både av strukturell og materiell karakter.

Bestemmelsen om vandelskontroll av personer som utfører arbeid ved regional sikkerhetsavdeling og enhet med særlig høyt sikkerhetsnivå var i høringsforslaget fordelt på to ulike bestemmelser (høringsforslaget § 4a-7 og § 4a-11), men foreslås nå samlet i en og samme bestemmelse (i § 4A-7).

I høringsnotatet var ikke vandelskontroll drøftet særskilt for personer som allerede utfører arbeid ved regional sikkerhetsavdeling og hvordan det skal håndteres dersom det fremkommer på ordinær politiattest at en person er registrert med et straffbart forhold. Noen høringsinstanser har påpekt dette. Departementet har på den bakgrunn inntatt en nærmere drøftelse av vandelskontroll for personer som allerede er ansatt ved eller allerede utfører arbeid ved regional sikkerhetsavdeling.

Når det gjelder konsekvensen av at det ved vandelskontroll fremkommer anmerkning om straffbare forhold, var det i høringsforslaget foreslått at anmerkning skulle medføre at personen ble nektet å utføre arbeid ved regional sikkerhetsavdeling. Flere høringsinstanser mener at dette er for strengt. Departementet foreslår på den bakgrunn en endring i det opprinnelige lovforslaget. Det foreslås at personer med anmerkning på politiattesten ikke kan arbeide ved regionale sikkerhetsavdelinger eller enhet med særlig høyt sikkerhetsnivå, men bare dersom anmerkningen etter en konkret vurdering kan skape tvil om vedkommende er egnet for arbeidet.

4.7.6.2 Vandelskontrollen i form av fremleggelse av politiattest

Det fremgår av politiregisterloven § 36 at vandelskontroll bare kan foretas når den har hjemmel i lov eller i forskrift gitt i medhold av lov. Av politiregisterlovens § 36 første ledd nr. 1 fremgår det videre at politiattest er en form for gjennomføring av vandelskontroll.

Det fremgår av politiregisterloven § 37 hvilke formål som berettiger bruk av politiattest som vandelskontroll. I bestemmelsen heter det at politiattest etter politiregisterloven § 36 første ledd nr. 1 bare kan brukes ”for å utelukke fysiske og juridiske personer fra stilling, virksomhet, aktivitet eller annen funksjon” dersom minst et av de angitte formål er oppfylt. I bestemmelsen er det gitt en uttømmende oppregning av hvilke alternative formål som berettiger bruk av politiattest.

Departementet har merket seg at noen høringsinstanser, deriblant Sykepleierforbundet, uttrykker skepsis til hvorvidt vandelskontroll av personer som arbeider ved regionale sikkerhetsavdelinger vil være et egnet virkemiddel for å ivareta behovet for sikkerhet. Til dette vil departementet bemerke at dette er et generelt problem i forbindelse med all vandelskontroll innenfor de ulike sektorene. Selv om fravær av anmerkninger ikke innebærer noen garanti for at personen ikke har begått straffbare handlinger tidligere, mener departementet at vandelskontroll her som ellers i hvert fall gir et bedre utgangspunkt for vurdering av personens egnethet enn dersom ingen vandelskontroll foreligger.

Med støtte fra sentrale høringsinstanser, mener departementet at det bør være adgang til å gjennomføre vandelskontroll av personer som arbeider ved landets regionale sikkerhetsavdelinger. Departementet mener at en slik vandelskontroll vil tjene flere av de formål som er opplistet i politiregisterloven § 37, herunder bestemmelsens nr. 1, nr. 2, nr. 3 og nr. 6.

Departementet mener at lovbrudd av en viss karakter og alvorlighet gjør en person uegnet til å utføre arbeid ved en regional sikkerhetsavdeling, og at manglende utelukkelse vil kunne medføre betydelige skadevirkninger. Personer som utfører arbeid ved regionale sikkerhetsavdelinger har ansvar for personer som på grunn av sykdom har reduserte muligheter til å ta vare på seg selv eller sine interesser. Manglende utelukkelse fra arbeid ved regional sikkerhetsavdeling vil også kunne virke støtende eller virke negativt på den alminnelige tillit.

Departementet vil for øvrig vise til at behovet for å ivareta sikkerheten ved landets regionale sikkerhetsavdelinger langt på vei vil være sammenfallende med de behov som begrunner bestemmelsene om vandelskontroll i institusjoner under kriminalomsorgen, jf. straffegjennomføringsloven § 8 og straffegjennomføringsforskriften § 6-9. Det vises også til at regionale sikkerhetsavdelinger foruten personer dømt til tvungent psykisk helsevern, også mottar dømte som anses som farlige og som soner dom på fengsel og/eller forvaring, men som i begrensede perioder har behov for innleggelse og oppfølging i institusjon innenfor det psykiske helsevern av medisinske grunner.

Departementet legger til grunn at det er nødvendig å kunne gjennomføre vandelskontroll av alt personell som skal utføre arbeid ved regional sikkerhetsavdeling, herunder personer som utfører arbeid ved enhet med særlig høyt sikkerhetsnivå. Dette må også gjelde helsepersonellgrupper som i forbindelse med opptak til helsefagstudier er pålagt å fremlegge politiattest. Departementet vil påpeke at verdien av en tidligere gjennomført vandelskontroll vil avta etter hvert som tiden går. Etter departementets vurdering er det derfor nødvendig å gi adgang til å foreta vandelskontroll også etter sluttførte studier og etter at helsepersonellet har fått offentlig autorisasjon. Departementet viser for øvrig til at det følger av politiregisterloven at oppdaterte opplysninger vil kunne innhentes. Det vises her til politiregisterloven § 43 hvor det fremgår at brukeren av tidligere utstedt politiattest kan få utlevert nye opplysninger av betydning, dersom vilkårene for utstedelse av politiattest fortsatt er til stede.

Departementet foreslår at politiattesten på fremleggelsestidspunktet ikke skal være eldre enn tre måneder. Dette skal sikre at vandelsvurderingen er basert på oppdaterte og aktuelle opplysninger fra politiets register.

4.7.6.3 Opplysninger som fremgår av politiattesten

Departementet foreslår som nevnt at vandelskontrollen av personer som skal utføre arbeid ved regional sikkerhetsavdeling skal skje i form av en fremleggelse av ”ordinær politiattest”, jf. politiregisterloven § 40. Dette var også høringsnotatets forslag.

Det fremgår av politiregisterloven § 40 hvilke opplysninger som kan vises som anmerkning i en politiattest. Departementet vil ikke her gi noen fullstendig redegjørelse for politiregisterlovens bestemmelser, men viser til lovbestemmelsen selv, samt politiregisterlovens forarbeider i Ot.prp.nr.108 (2008-2009) Om lov om behandling av opplysninger i politiet og påtalemyndigheten (politiregisterloven) og Prop.12 L (2009-2010) Lov om behandling av opplysninger i politiet og påtalemyndigheten (politiregisterloven).

I korthet kan det imidlertid vises til at opplysninger om tidligere domfellelse vil fremgå av ordinær politiattest, men med nærmere angitte tidsbegrensninger avhengig av alvorlighetsgraden av det idømte lovbruddet. Etter bestemmelsen er det flere forhold som i utgangspunktet ikke vil fremgå av ordinær politiattest, herunder bl.a. opplysninger om forenklet forelegg, påtaleunnlatelse etter straffeprosessloven §§ 69 og 70 m.m. Disse utgangspunktene er nærmere utdypet og i noen grad modifisert i selve bestemmelsen. I politiregisterloven § 40 fremgår det også at dato for anmerkningen vil kunne ha betydning for om opplysningen skal kunne utgis. I bestemmelsen fremgår det for eksempel at det i ordinær politiattest i utgangspunktet ikke oppgis reaksjoner som er ilagt ved dom avsagt eller forelegg vedtatt mer enn 3 år før utstedelsen. Også for dette utgangspunktet er det i bestemmelsen gjort modifikasjoner.

4.7.6.4 Politiattest for personer som allerede utfører arbeid ved regional sikkerhetsavdeling

Departementet foreslo i høringsnotatet at ”personell som skal arbeide ved regionale sikkerhetsavdelinger” har plikt til å legge frem politiattest ”ved tilbud om overføring til eller tilbud om stilling eller oppdrag ved avdelingen”. På grunnlag av denne formuleringen har det for høringsinstansene oppstått tvil om departementet bare har ønsket å kontrollere personer som i fremtiden søker seg til arbeid ved regional sikkerhetsavdeling, eller om departementet har søkt å regulere også personer som allerede er ansatt eller utfører arbeid ved regional sikkerhetsavdeling.

Selv om det ikke kom tydelig frem i høringsnotatet, mener departementet at kravet til vandelskontroll bør gjelde både personer som allerede i dag utfører arbeid ved regional sikkerhetsavdeling og personer som i fremtiden søker seg til arbeid ved regional sikkerhetsavdeling. Departementet ser at det minst inngripende og derfor det naturlige utgangspunkt for tolkning av høringsforslaget ville være at nye krav til personell bare skulle vurderes ved tilsettinger og overføringer som finner sted etter at foreslåtte lovendring eventuelt trer i kraft. På den annen side, og med hensyn til de særlige sikkerhetsbehov som foreligger ved landets RSA, mener departementet at også de som allerede utfører arbeid ved RSA bør avkreves politiattest.

4.7.6.5 Særlig om vandelskontroll av personer som utfører arbeid ved enhet med særlig høyt sikkerhetsnivå

Når det gjelder personer som utfører arbeid ved enhet med særlig høyt sikkerhetsnivå, tok departementet i høringsnotatet til orde for en skjerpet vandelskontroll for disse. Departementet foreslo i høringsnotatet at personer som utfører arbeid ved enhet med særlig høyt sikkerhetsnivå, og som i utgangspunktet er omfattet av kravet til politiattest etter § 4a-7, minst hver sjette måned skal kontrolleres mot politiets reaksjonsregister.

Departementet ser at høringsforslaget ikke harmonerer godt med det regelverk som blir gjeldende rett når politiregisterloven trer i kraft. På grunnlag av tilbakemeldinger fra Justis- og beredskapsdepartementet, som har fagansvar for politiregisterloven med tilhørende forskrift, foreslår departementet at den skjerpede vandelskontrollen som skal gjelde personer som utfører arbeid ved enhet med særlig høyt sikkerhetsnivå skal skje i form av en kombinert ordinær og utvidet politiattest etter politiregisterloven § 41 nr. 2. En utvidet politiattest vil som anmerkning vise verserende saker, herunder gi en kort forklaring på hva den verserende saken gjelder, hva slags straffebud saken gjelder og hvor langt saken har kommet i den påtalemessige behandlingen.

Videre mener departementet at institusjonens behov for å oppdatere informasjon om vandel på personer som utfører arbeid ved enhet med særlig høyt sikkerhetsnivå bør følge det system som politiregisterloven legger opp til, jf. politiregisterloven § 43 om utlevering av nye eller oppdaterte opplysninger. I praksis innebærer dette at regional sikkerhetsavdeling som har mottatt tidligere utstedt politiattest kan få utlevert nye opplysninger av betydning, dersom vilkårene for utstedelse av politiattest fortsatt er til stede. Det kan bare utleveres slike opplysninger som fremgår av hjemmelsgrunnlaget for utstedelsen av den opprinnelige attesten.

4.7.6.6 Virkningen av anmerking på politiattesten

I høringsforslaget ble det foreslått at anmerkning på politiattest skulle medføre automatisk utestengning fra arbeid ved regional sikkerhetsavdeling. Det er i forbindelse med høringen kommet innsigelser på at dette utgangspunktet synes strengt. Det vises her spesielt til Sivilombudsmannens høringsuttalelse.

Departementet ser at det opprinnelige forslaget kan fremstå som for strengt i det også anmerkning av mindre alvorlig karakter etter forslaget skal kunne medføre forbud mot å utføre arbeid ved regional sikkerhetsavdeling. Departementet har tatt hensyn til innsigelsene og foreslår at rettsvirkningen av anmerkning på politiattest skal være resultatet av en konkret vurdering. Vurderingstemaet vil være om anmerkningen på politiattesten kan skape tvil om vedkommende er egnet for arbeidet. Anmerkningen på politiattesten, dens innhold og karakter, skal således vurderes konkret til det arbeid personen skal utføre ved regional sikkerhetsavdeling.

Det er etter departementets vurdering ikke formålstjenelig at enhver overtredelse, herunder brudd på vegtrafikkloven eller ulovlig bærplukking, skal måtte medføre absolutt forbud mot å arbeide ved regional sikkerhetsavdeling eller ved enhet for særlig høy sikkerhet.

Etter forslaget vil personer som nekter å underlegge seg lovpålagt vandelskontroll ikke ha adgang til å utføre arbeide ved regional sikkerhetsavdeling eller ved enhet med særlig høyt sikkerhetsnivå. Dette er en naturlig konsekvens når loven oppstiller krav om obligatorisk vandelskontroll. Dette innebærer at det ved ansettelse må ses bort fra søknader fra personer som nekter vandelskontroll. For personer som allerede utfører arbeid ved regional sikkerhetsavdeling vil slik nektelse medføre at personen må flyttes til en annen avdeling eller enhet innenfor helseforetaket.

Dersom vandelskontrollen eller fornyet vandelskontroll viser anmerkning og virksomheten mener at anmerkningen kan skape tvil om vedkommende er egnet for arbeidet, skal personen nektes å utføre arbeid ved regional sikkerhetsavdeling eller enhet med særlig høyt sikkerhetsnivå.

Dersom vandelskontroll har skjedd i medhold av loven, har arbeidsgiver i forbindelse med nyansettelse plikt til å vurdere anmerkningen i forhold til personens egnethet til å utføre arbeid ved avdelingen eller enheten.

Departementets forslag vil berøre både personer som allerede utfører arbeid ved regional sikkerhetsavdeling og personer som i fremtiden søker seg til arbeid ved regional sikkerhetsavdeling, herunder enhet med særlig høyt sikkerhetsnivå. Departementet mener at dette er en forholdsmessig liten inngripen i borgernes rett til fritt å kunne søke jobb. Departementet kan heller ikke se at dette kommer i strid med diskrimineringsreglene i arbeidsmiljølovens kapittel 13.

Departementet ser at for personer som allerede utfører arbeid ved regional sikkerhetsavdeling, vil kravet om vandelskontroll virke mer inngripende enn for personer som søker nyansettelse. Dette er også et tema som har opptatt arbeidstakerorganisasjonene, både Sykepleierforbundet og Legeforeningen.

For den som allerede utfører arbeid ved regional sikkerhetsavdeling vil en slik rettsvirkning som omtalt i forslaget innebære en endring av den enkeltes arbeidsforhold. Departementet forutsetter imidlertid at arbeidsgiver normalt finner tilsvarende arbeid til vedkommende innenfor helseforetaket og at han eller hun beholder lønn og tittel. Departementet viser til at landets regionale sikkerhetsavdelinger er enheter under landets største helseforetak, Oslo universitetssykehus HF, Helse Bergen HF og St. Olavs Hospital HF, og at mulighetene for omplassering vil være gode.

Departementet mener at lovforslaget er forholdsmessig ut fra de formål regelen skal ivareta, nemlig nødvendig og tilstrekkelig sikkerhet på det høyeste sikkerhetsnivået innenfor psykisk helsevern. Departementet mener at de formål bestemmelsen er ment å ivareta, og som er angitt foran, må gå foran enkeltindividets ønske om å ha regional sikkerhetsavdeling som sitt arbeidssted.

4.8 Om overføring og klageadgang

4.8.1 Forslag i høringsnotatet

I høringsnotatet foreslo departementet at bestemmelsen om klage til kontrollkommisjonen etter psykisk helsevernloven § 4-10 også skal gjelde for vedtak om overføring til regional sikkerhetsavdeling. Slik klage skulle imidlertid ikke ha oppsettende virkning. Dette til forskjell fra bestemmelsen i § 4-10 tredje ledd, da overføring til regional sikkerhetsavdeling vil være begrunnet i sikkerhetsmessige hensyn.

Ellers ble det i høringsnotatet understreket at hvorvidt personer som er dømt til tvungent psykisk helsevern skal innlegges ved en regional sikkerhetsavdeling, bestemmes av det regionale helseforetaket etter lov om psykisk helsevern § 5-2. Det ble også vist til at det ikke vil være adgang til å klage på denne beslutningen.

Endelig ble det presisert at bestemmelsen i § 7-1 om hvilke av kontrollkommisjonens vedtak som kan bringes inn for tingretten etter reglene i tvisteloven kapittel 36 er uttømmende. Kontrollkommisjonens vedtak om overføring til regional sikkerhetsavdeling skal således ikke kunne bringes inn for retten etter tvisteloven kapittel 36.

4.8.2 Høringsinstansenes syn

Noen få høringsinstanser har uttalt seg om forslaget som regulerer hvilke pasienter som kan overføres til regional sikkerhetsavdeling og klageadgang på overføring til regional sikkerhetsavdeling.

Den norske advokatforening mener blant annet at det fremstår som uklart hvilke pasienter som kan overføres til regional sikkerhetsavdeling og at det bør presiseres nærmere hva som menes med ”aktuell risiko for voldelig atferd.” Videre hevdes det at en overføring til regional sikkerhetsavdeling bør følge de vanlige reglene i § 4-10 ved at det som hovedregel gis oppsettende virkning.

ICJ-Norge har blant annet kommentert klageadgangen og uttaler:

”Det må videre være et krav at ikke-dømte skal ha en rett til å få sin overføring til regionalsikkerhetsavdeling etter § 4-10 overprøvd av retten, og ikke bare av kontrollkommisjonen, gitt de omfattende begrensninger som en overføring til regional sikkerhetsavdeling vil innebære for den enkelte. Overføringen til en regionalsikkerhetsavdeling vil kunne innebære langt mer inngripende tiltak mot den enkelte enn det en vanlig overføring mellom institusjoner innenfor psykisk helsevern vanligvis innebærer (som for eksempel fra en akuttpsykiatrisk avdeling til en spesialpsykiatrisk rehabiliteringsavdeling eller en distriktspsykiatrisk poliklinikk).”

4.8.3 Departementets vurderinger og forslag

Departementet viderefører forslaget om klagerett på vedtak om overføring til regional sikkerhetsavdeling. Vedtaket skal fattes av faglig ansvarlig ved den regionale sikkerhetsavdelingen pasienten skal overføres til og kan påklages til kontrollkommisjonen. Fordi overføringen er begrunnet i aktuell risiko for alvorlig voldelig adferd, kan klagen ikke gis oppsettende virkning.

For å klargjøre at klageretten også gjelder pasienter dømt til tvungent psykisk helsevern, foreslår departementet at lovutkastets § 4A-3 tredje viser til både § 4-10 og § 5-4 i lov om psykisk helsevern. Det skal imidlertid ikke være klagerett på det regionale helseforetakets beslutning om plassering i regional sikkerhetsavdeling etter lovens § 5-2.

Etter §§ 4-10 andre ledd andre punktum og 5-4 første ledd andre punktum skal kontrollkommisjonen prøve om vedtaket ut fra hensynet til pasienten, plasseringsalternativene og forholdene ellers framstår som urimelig. Utgangspunktet for kontrollkommisjonens vurdering må være om pasienten tilhører målgruppen for de regionale sikkerhetsavdelingene.

Som nevnt i punkt 2.2.2, er et felles kjennetegn ved pasientgrunnlaget ved de regionale sikkerhetsavdelinger at det foreligger aktuell risiko for alvorlig voldelig atferd, noe som også er nedfelt i lovutkastets § 4A-2 andre ledd. Dette innebærer at pasienter som legges inn ved regionale sikkerhetsavdelinger må anses å utgjøre en nærliggende og alvorlig fare for andres liv eller helse. Pasienter som ikke anses å utgjøre en slik fare skal heller ikke være innlagt ved regionale sikkerhetsavdelinger.

Etter departementets vurdering må det imidlertid være rom for at en pasient i en kort overgangsfase før overføring fra regional sikkerhetsavdeling til et lavere sikkerhetsnivå fortsatt kan være innlagt ved regional sikkerhetsavdeling selv om aktuell risiko for alvorlig voldelig atferd ikke lenger er tilstede. Det vises til at det av hensyn til pasienten selv kan være nødvendig med forberedelser både mentalt og praktisk før han overføres til et annet sted. Det understrekes imidlertid at dette kun kan skje i en svært kort overgangsfase og bare i den grad det er absolutt nødvendig.

Som flere høringsinstanser påpeker, vil sikkerhetsnivået ved regionale sikkerhetsavdelinger kunne oppleves som mer inngripende for den enkelte pasient enn ved opphold i andre avdelinger. Det skal imidlertid understrekes at alle sikkerhetstiltakene som foreslås er tiltak som er knyttet til ”kan” bestemmelser. Det er med andre ord ikke slik at alle tiltakene må utføres. Videre kreves det at det fattes vedtak for hvert tiltak overfor pasienten med unntak for eventuelle undersøkelser ved innleggelse og utganger.

Departementet mener derfor at overføring til regional sikkerhetsavdeling ikke er av en så inngripende karakter at kontrollkommisjonens vedtak bør kunne bringes inn for retten etter bestemmelsene i tvisteloven kapittel 36. Dette innebærer imidlertid ikke et forbud mot å få overprøvd vedtaket i retten etter de alminnelige reglene i tvisteloven.