2 Bakgrunn og forhandlingsprosess

Det har i de senere år vært en økende internasjonal erkjennelse av at det trengs en global avtale som regulerer handel med konvensjonelle våpen. Årlig dør eller skades et stort antall mennesker i væpnet konflikt eller som følge av væpnet vold forårsaket av konvensjonelle våpen og ammunisjon, især håndvåpen og lette våpen. Uansvarlig og ulovlig omsetning av slike våpen utgjør en viktig årsak til slike menneskelige lidelser.

Voteringen i Generalforsamlingen fant sted etter at den forutgående FN-konferansen om handel med konvensjonelle våpen i New York i tidsrommet 18.–28. mars 2013 endte uten enighet om en avtale. FN-konferansen var underlagt krav om konsensus for vedtakelse av avtalen, og Iran, Nord-Korea og Syria blokkerte slik konsensus på konferansens siste dag. En gruppe land (deriblant Norge) fremmet deretter en resolusjon i Generalforsamlingen om vedtakelse av formannens avtaleutkast. Avtalen ble vedtatt med 154 stemmer for, 3 imot (Iran, Nord-Korea og Syria) og 23 avstående.

Vedtakelsen av avtalen representerte avslutningen på en lang prosess som formelt begynte med vedtakelsen av resolusjon 64/48 i FNs generalforsamling i 2009. Resolusjonen gav mandatet til forhandlinger med sikte på inngåelse av en juridisk bindende avtale om handel med konvensjonelle våpen. Det ble i perioden 2010 – 2012 gjennomført flere forberedende møter i FN i New York før en fire-ukers FN-konferanse om avtalen ble gjennomført i New York 2. – 28. juli 2012. Konferansen endte uten enighet om en avtale. USA, fulgt av andre land, kunne ikke godta formannens avtaleutkast og bad om mer tid. FNs generalforsamling besluttet ved resolusjon 67/234 A av 24. desember 2012 at det skulle gjennomføres en siste forhandlingskonferanse med sikte på å nå enighet om en avtale i FN i New York 18. – 28. mars 2013. Resolusjonen fastslo også at konferansens resultat så snart som mulig skulle rapporteres til daværende sesjon av Generalforsamlingen. Dette innebar implisitt en mulighet for votering dersom også mars-konferansen skulle ende uten enighet om en avtale. Dette materialiserte seg ved Irans, Nord-Koreas og Syrias blokkering av konsensus 28. mars 2013 og voteringen i Generalforsamlingen 2. april 2013.

Norge har under forhandlingene arbeidet for en sterk avtale med humanitær innretning. Avtalen representerer et viktig bidrag i så henseende. På enkelte områder kunne den imidlertid ha vært mer omfattende og hatt klarere bestemmelser.

Under forhandlingene argumenterte Norge for at avtalen burde omfatte alle konvensjonelle våpen samt ammunisjon og deler og komponenter. Resultatet av forhandlingene ble at avtalens anvendelsesområde som minimum omfatter de syv våpenkategoriene i FNs eget register over konvensjonelle våpen («The United Nations Register of Conventional Arms») samt håndvåpen og lette våpen. Henvisningen til kategoriene i FNs register samt utformingen av artikkel 3 om ammunisjon, gjør at for eksempel håndgranater og andre manuelt leverte militære eksplosiver ikke er omfattet av minimumskravene i avtalen. Avtalen oppfordrer imidlertid statspartene til å inkludere et så bredt spekter som mulig av konvensjonelle våpen i sine nasjonale kontrollister over relevante våpen. Regjeringen legger til grunn at håndgranater og andre manuelt leverte militære eksplosiver, som også i dag er underlagt eksportkontroll i Norge, skal inngå i den norske kontrollisten under avtalen og vil arbeide for at dette blir gjeldende norm under avtalen.

Ammunisjon og deler og komponenter til de våpen som dekkes av avtalen, er omfattet av sentrale bestemmelser om forbud og lisenskriterier for eksport, men ikke av for eksempel bestemmelsene om registerføring og rapportering.

Begrepet eksport er ikke nærmere presisert i avtalen. Under forhandlingene fastholdt de aller fleste land at begrepet for deres vedkommende omfatter gaver, lån og leie i tillegg til rene kommersielle transaksjoner. Kina argumenterte under forhandlingene imot å inkludere gaver og lån i avtalen. Regjeringen legger til grunn at gaver, lån og leie er omfattet av avtalen og vil arbeide for at dette blir gjeldende norm for gjennomføringen av avtalen.

Bestemmelsen i artikkel 6 nr. 3 omhandler våpenoverførsler som er forbudt under avtalen. Bestemmelsen inneholder ingen eksplisitt henvisning til krigsforbrytelser foretatt i ikke-internasjonale væpnede konflikter. En rekke land gav under forhandlingene imidlertid uttrykk for at slike konflikter var omfattet av bestemmelsens siste setning «… or other war crimes as defined by international agreements to which it is a Party». Regjeringen legger denne forståelsen til grunn.

Avtalens artikkel 7 nr. 3 om eksportvurderinger fastslår at eksporttillatelser skal avslås dersom eksporten medfører en «overriding risk» for noen av de negative konsekvenser som er listet i bestemmelsen (knyttet til fred og sikkerhet, brudd på internasjonal humanitærrett og internasjonale menneskerettigheter, terrorisme og transnasjonal organisert kriminalitet). Det er knyttet en viss tvetydighet til den engelske termen «overriding». Begrepet er ikke klart definert og benyttes ikke som rettslig standard i folkeretten. De aller fleste land uttrykte under forhandlingene at de legger til grunn at dette er en selvstendig terskel som skal utløse eksportavslag dersom det er overveiende sannsynlig at en av de negative konsekvensene inntrer, og ikke et kriterium som gir anledning til å balansere mellom negative og positive konsekvenser. Noen få land viste i forhandlingene til at det sistnevnte kunne være aktuelt i tilknytning til at artikkel 7 nr. 1 (a) fastslår at det eksporterende land skal vurdere både om eksporten vil bidra til eller undergrave fred og sikkerhet. Regjeringen legger til grunn at dersom det er overveiende sannsynlig at en av de negative konsekvensene som er listet i artikkelen inntrer, skal eksporttillatelse avslås.

Norge har samarbeidet nært med likesinnede land og hatt god kontakt med norsk og internasjonalt sivilsamfunn, samt med norsk industri.

Avtalen forhindrer ikke statsparter i å beholde strengere nasjonale eksportkontrollregimer og å styrke disse utover avtalens krav. Den legger heller ikke ensidige begrensninger på norsk industri, og er ikke i norsk industris konkurransemessige disfavør.

Avtalens depositar er FNs generalsekretær. Den trer i kraft etter at 50 stater har ratifisert.