2 Bindende forhåndsuttalelse om varers opprinnelse mv.
2.1 Innledning
Finansdepartementet legger med dette fram et forslag om endringer i tolloven § 12-13, slik at ordningen med bindende forhåndsuttalelser utvides til å omfatte uttalelser om henholdsvis varers opprinnelse og toll og gebyrer som vil påløpe ved innførsel eller utførsel av en vare.
Ordninger med bindende forhåndsuttalelser går generelt ut på at myndighetsutøvelse overfor et nærmere angitt privat rettssubjekt på et saklig begrenset område fastsettes (bindes) på forhånd, etter en forutgående søknadsprosess. Bindingen vil ha begrenset varighet, og avhenge av at faktiske forhold er korrekt opplyst. Den griper ikke inn i Stortingets lovgivningsmyndighet, og må følgelig vike for senere endringer i alminnelig lovgivning.
Importører og eksportører kan ha behov for å få klarlagt de tollmessige følger av en planlagt transaksjon, for eksempel der det skal vurderes forretningsmessige sider ved innførsel av varepartier av et gitt slag fra en bestemt stat. En ordning med bindende forhåndsuttalelser innebærer at aktørene gis anledning til å innhente tollmyndighetenes vurdering på forhånd, slik at toll og gebyrer som vil påløpe, blir best mulig klarlagt før transaksjonene gjennomføres. Uttalelsen vil også publiseres i anonymisert form på tollmyndighetenes internettsider, slik at andre aktører kan gjøre seg kjent med den. Ordningen vil dermed kunne skape større grad av forutberegnelighet for mange flere enn den som en uttalelse retter seg til. Publiserte uttalelser er riktignok kun veiledende for tredjepart, og binder ikke tollmyndighetene overfor andre enn den uttalelsen gjelder. Men som klargjøring av etatens regelforståelse på de aktuelle områder vil en publisert uttalelse normalt være av verdi også for tredjeparter.
2.2 Gjeldende rett
Etter tolloven § 12-13 kan tollmyndighetene etter søknad avgi bindende forhåndsuttalelse om klassifisering av varer. Nærmere bestemmelser er gitt i tollforskriften §§ 12-13-1 til 12-13-3. Både tollregionene og Toll- og avgiftsdirektoratet kan avgi slike uttalelser.
Importør, eksportør eller innenlands produsent av varer har mulighet for å søke om tollmyndighetenes klassifiseringsuttalelse. Søknad fremsettes på fastsatt skjema til den tollregionen der søkeren er hjemmehørende. Klassifiseringsuttalelsen er bindende i seks år, og kan kun legges til grunn av den uttalelsen er rettet til. Tollmyndighetene kan imidlertid trekke uttalelsen tilbake, dersom gjeldende tolltariff endres eller det gjøres endringer i HS-nomenklaturen, jf. Konvensjonen om Det harmoniserte system for beskrivelse og koding av varer (The Convention on the Harmonized Commodity Description and Coding System, HS Convention). Uttalelsen vil også kunne trekkes tilbake dersom tollmyndighetene har avgitt forskjellige uttalelser for like varer.
Utenom dette spesielle klassifiseringsområdet har det norske tollregelverket ingen ordning med bindende forhåndsuttalelser.
Ordninger med bindende forhåndsuttalelser er innført mer generelt i skatte- og avgiftslovgivningen, se ligningsloven §§ 3A-1 flg., petroleumsskatteloven § 6 og merverdiavgiftsloven §§ 17-1 flg.
2.3 Internasjonale forhold
2.3.1 Folkerettslige forpliktelser
WTO-avtalen om opprinnelse (WTO Agreement on Rules of Origin) fastsetter at tollmyndighetene skal avgi bindende forhåndsuttalelser om en vares opprinnelse. Det heter i avtalens del II, Disciplines to Govern the Application of Rules of Origin, artikkel 2 bokstav h:
«[…] Members shall ensure […] that: (h) upon the request of an exporter, importer or any person with a justifiable cause, assessments of the origin they would accord to a good are issued as soon as possible but no later than 150 days after a request for such an assessment provided that all necessary elements have been submitted. […]»
Norsk, ikke-autorisert oversettelse:1
«[…] Medlemmene skal forsikre seg om […] at: (h) en fastsettelse av hvilken opprinnelse en vare skal ha, gjøres kjent så snart som mulig p anmodning fra eksportør, importør eller enhver annen person som har berettiget grunn til det, men ikke senere enn 150 dager etter en anmodning om en slik uttalelse, forutsatt at alle nødvendige elementer er framlagt. […]»
Artikkel 2 gjelder i en overgangsperiode, der WTOs medlemmer har forpliktet seg til, i samarbeid med Verdens tollorganisasjon WCO, å gjennomføre et arbeidsprogram for et ensartet system av ikke-preferensielle opprinnelsesregler. Arbeidsprogrammet er ennå ikke fullført. En tilsvarende forpliktelse om bindende forhåndsuttalelser følger imidlertid av artikkel 3 bokstav f, som gjelder når overgangsperioden er omme.
Tollmyndighetene er videre forpliktet til å avgi bindende forhåndsuttalelser i henhold til Kyoto-konvensjonen om forenkling og harmonisering av tollprosedyrer (The International Convention on the Simplification and Harmonization of Customs procedures). Forpliktelsen til å avgi bindende forhåndsuttalelser fremgår av kapittel 9 avsnitt C i hovedvedlegget i avtalen (General Annex):
«The Customs shall issue binding rulings at the request of the interested person, provided that the Customs have all the information they deem necessary.»
Norsk ikke-autorisert oversettelse:
«Tollmyndighetene skal utstede en bindende forhåndsuttalelse på anmodning fra en person som har interesse av dette, forutsatt at tollmyndighetene innehar all informasjon som de anser nødvendig.»
Norge har gjennom frihandelsavtaler med enkelte stater forpliktet seg til å avgi bindende forhåndsuttalelser om tollsatser og gebyrer mv., se for eksempel frihandelsavtalen mellom EFTA og Serbia. Det heter i avtalens Vedlegg IV Handelsfasilitering, artikkel 14 para 1:
«Each Party shall, in accordance with its domestic legislation, issue a written advance ruling at the written request containing all necessary information of an importer, producer or exporter in its own territory, or an exporter or producer in the territory of another Party with regard to:
(a) tariff classification of a product and the applied duty-rate for the product or, where appropriate, the way the applied duty-rate for a product is calculated;
(b) the fees and charges that will be applied or, where appropriate, information on the way such fees and charges are calculated; and
(c) such other matters as the Parties may agree.»
Norsk, ikke-autorisert oversettelse:2
«Hver avtalepart skal, i samsvar med sin nasjonale lovgivning, utstede en bindende forhåndsuttalelse etter en skriftlig søknad som inneholder all nødvendig informasjon fra en importør, produsent eller eksportør i sitt eget territorium, eller en eksportør eller produsent i territoriet til en annen avtalepart med hensyn til:
a) klassifiseringen av et produkt og den anvendte tollsatsen for produktet, eller, der det er hensiktsmessig, hvordan den anvendte tollsatsen er beregnet,
b) de avgiftene og gebyrene som vil bli anvendt, eller, der det er hensiktsmessig, informasjon om hvordan slike avgifter og gebyrer beregnes; og
c) andre forhold avtalepartene måtte bli enige om.»
2.3.2 Bindende forhåndsuttalelser i EU
Tollunionen introduserte i 1993 en ordning med bindende forhåndsuttalelser i tollsaker. Adgangen til å utstede bindende forhåndsuttalelser framgår av artikkel 12 i Rådets forordning om den felles tollkodeks (Rådsforordning 2913/92).
Tollmyndighetene i EU kan utstede bindende forhåndsuttalelser på to saksområder, for varers klassifisering og for varers opprinnelse. Bindende forhåndsuttalelser om klassifisering gjelder i utgangspunktet i seks år, mens uttalelser om opprinnelse gjelder i tre år. Fellesskapsrettens detaljerte regler framgår av artikkel 5-14 i gjennomføringsbestemmelsene til EUs tollkodeks (Kommisjonsforordning 2454/93).
2.4 Høring
Toll- og avgiftsdirektoratet sendte forslag om å utvide adgangen til å be om bindende forhåndsuttalelser på alminnelig høring 15. mai 2011, med høringsfrist 15. august 2011. Høringsnotatet ble sendt til 20 organisasjoner og institusjoner, og høringssvar ble mottatt fra 16 av disse.
Alle instansene som har uttalt seg, er positive til forslaget om å utvide adgangen til å be om bindende forhåndsuttalelser til nye saksområder. Blant annet peker Næringslivets Hovedorganisasjon(NHO) på viktigheten av Toll- og avgiftsetatens forpliktelse til å utstede bindende forhåndsuttalelser. NHO Mat og drikke viser til at bindende forhåndsuttalelser skaper forutsigbarhet og dermed kostnadseffektivitet i internasjonal handel. Logistikk- og Transportbedriftenes Landsforbund kunne ikke se annet enn fordeler med forslaget.
Nærings- og handelsdepartementet viser til at forslaget sørger for at norsk regelverk utvikles i tråd med norske posisjoner i forhandlinger om handelsfasilitering i WTO og i bilaterale frihandelsavtaler. Bindende forhåndsuttalelser om opprinnelse, tollsatser, gebyrer mv. vil gi økt forutsigbarhet og vil kunne bidra til økt import. Norge vil også kunne tjene på at andre stater som vi forhandler med, forpliktes til å gi bindende forhåndsuttalelser til norske eksportører. Beregninger fra OECD har vist at transaksjonskostnader knyttet til handel kan utgjøre opp til 15 pst av verdien av en vare. Forenkling og effektivisering av handelsprosedyrer kan derfor gi betydelig økonomisk gevinst for alle involverte parter.
Utenriksdepartementet og Nærings- og handelsdepartementet har også uttalt at det vil være ønskelig å innarbeide et gjensidighetsvilkår (se nedenfor) i lovforslaget, av hensyn til de løpende forhandlinger.
2.5 Departementets vurderinger og forslag
2.5.1 Behovet for lovendringen
Ordningen med bindende forhåndsuttalelser innebærer at importører og eksportører mv. gis anledning til å innhente tollmyndighetenes vurdering av tollmessige konsekvenser av en planlagt transaksjon. Departementet anser at tilgjengelige opplysninger om tollmessige konsekvenser før transaksjonen gjennomføres, vil bidra til økt forutberegnelighet for de berørte aktørene, samt legge til rette for en enklere og mer kostnadseffektiv internasjonal handel. Ved at den bindende forhåndsuttalelsen publiseres, vil den også kunne bidra til større grad av generell forutberegnelighet.
2.5.2 Nærmere om lovforslaget
Tolloven § 12-13 hjemler adgang til å gi bindende forhåndsuttalelser om klassifisering av varer. Norges folkerettslige forpliktelser etter WTO-avtalen og etter enkelte bilaterale frihandelsavtaler medfører at det også skal gis mulighet for bindende forhåndsuttalelser på flere saksområder enn klassifisering, nemlig om en vares opprinnelse, tollsats, hvilke gebyrer som vil påløpe og hvordan disse beregnes. Departementet foreslår at § 12-13 utvides til å dekke også disse saksområdene, se lovforslaget første ledd, bokstavene b og c.
Kompetansebestemmelsen innledningsvis i lovforslaget § 12-13 første ledd («tollmyndighetene kan») er utformet slik at den ikke bare gjennomfører traktatforpliktelsen i WTO avtalen om opprinnelse artikkel 4 («Each Party shall, in accordance with its domestic legislation, issue a written advance ruling at the written request […].»), men også andre internasjonale avtaler med lignende innhold, multilaterale eller bilaterale, som Norge slutter seg til.
Lovforslaget gjør enkelte endringer i ordlyden for å klargjøre meningsinnholdet. Det gjelder tilføyelsen i første ledd bokstav a, der det foreslås at formuleringen «klassifisering av varer» endres til «klassifisering i henhold til gjeldende tolltariff». Videre er uttrykket «gi [bindende forhåndsuttalelse]» endret til «avgi», som tilsvarer uttrykksmåten i andre bestemmelser om lignende forhold, se tolloven §§ 4-12, 12-1 og ligningsloven § 3A-1. De nevnte justeringene i ordlyd tilsikter ikke materielle endringer.
Henvisningen i første ledd bokstav c til «toll og gebyrer som vil påløpe ved innførsel eller utførsel av en vare» gjelder for det første den tollsats som kommer til anvendelse, enten denne er bundet sats i WTO (Most favoured nation-sats, såkalt MFN-sats), ordinær sats (den sats Stortinget har fastsatt for vedkommende budsjettår), eller preferansetollsats etter den frihandelsavtale som kan påberopes. Uttrykket «vil påløpe» må tolkes i vid mening, slik at det også omfatter tollrefusjonsordninger slik som nevnt i tolloven kapittel 12. Videre omfatter bokstav c de gebyrer som faller inn under GATT-avtalen (General Agreement on Tariffs and Trade 1994) artikkel VIII para 1 a, som lyder:
«All fees and charges of whatever character (other than import and export duties and other than taxes within the purview of Article III) imposed by contracting parties on or in connection with importation or exportation […]».
Norsk oversettelse:3
«Alle gebyrer og avgifter av en hvilken som helst art (unntatt import- og eksportavgifter og andre skatter innenfor rammen av Artikkel III) som blir pålagt av en kontraherende part ved, eller i forbindelse med, import eller eksport […].»
Dette omfatter blant annet tollmyndighetenes tollkredittgebyr og øvrige gebyrer som pålegges av andre offentlige organer, eksempelvis kontrollgebyrer og gebyrer for utstedelse av sertifikater og lignende. Generelle, innenlandske avgifter av skattekarakter som påløper ved innførsel, se tolloven § 2-1 tredje ledd, omfattes derimot ikke.
Det framgår av første ledd bokstav c at det alternativt kan gis bindende forhåndsuttalelse om «beregningsmåten» for toll og gebyrer. Det tas her sikte på de tilfeller der toll og gebyrer ikke lar seg oppgi som kronebeløp. Tollbelastningen vil også kunne variere avhengig av den framtidige tollbehandlingen, typisk ved sesongmessige tollnedsettelser for innførsel av landbruksvarer. Her vil det være tilstrekkelig at beregningsmåten oppgis, for eksempel verdigrunnlag, spesifikt grunnlag eller lignende. Uttrykket «beregningsmåte» må tolkes vidt, slik at en bindende forhåndsuttalelse kan omfatte ikke bare avklaring om beregningsgrunnlag mv, men også om eventuelle kvoteordninger, derunder tollkvoter, og om vareførselen vil kunne komme inn under det generelle tollpreferansesystemet for utviklingsland, GSP, se tolloven § 8-3.
I lovforslaget annet ledd er det inntatt et vilkår om gjensidighet, slik at bindende forhåndsuttalelse etter første ledd bokstav b eller c vil avgis bare i den utstrekning Norge er forpliktet til dette etter gjensidig avtale med fremmed stat eller internasjonal organisasjon. Regulering av ordninger med bindende forhåndsuttalelser i vår interne tollovgivning gjennomfører ulike folkerettslige forpliktelser, dels av multilateral art (WTO-avtalen og Kyoto-konvensjonen), og dels etter enkelte bilaterale frihandelsavtaler. Departementet antar derfor at gjennomføringsbestemmelsene i tollovgivningen bør utformes slik at en anmodning om bindende forhåndsuttalelse i utgangspunktet bør etterkommes bare dersom saksforholdet relaterer seg til en annen stat som har forpliktet seg til tilsvarende ordninger. Det må antas at dette vil bidra til at det i forhandlinger gis et incentiv for forhandlingsmotparten til å akseptere tilsvarende forpliktelser. Vilkåret bør imidlertid praktiseres lempelig av hensyn til den norske part i saksforholdet, se omtalen av forslaget til forskriftsfullmakt nedenfor.
I tredje ledd er inntatt en hjemmel for å kreve gebyr. Departementet antar – med tilsvarende parallell i ligningsloven § 3A-2 og merverdiavgiftsloven § 17-2 – at tollmyndighetene bør ha adgang til å beregne et gebyr for behandlingen av søknaden om bindende forhåndsuttalelse. Det forutsettes at gebyret er forholdsmessig og ikke går ut over de kostnader etaten påføres som følge av søknadsbehandlingen. En slik forutsetning følger også av WTO/GATT-avtalen artikkel VIII para 1 (a), der det heter:
«All fees and charges of whatever character (other than import and export duties and other than taxes within the purview of Article III) imposed by contracting parties on or in connection with importation or exportation shall be limited in amount to the approximate cost of services rendered and shall not represent an indirect protection to domestic products or a taxation of imports or exports for fiscal purposes.»
Norsk ikke-autorisert oversettelse:4
«Alle gebyrer og avgifter av en hvilken som helst art (unntatt import- og eksportavgifter og andre skatter innenfor rammen av Artikkel III) som blir pålagt av en kontraherende part ved, eller i forbindelse med, import eller eksport skal begrenses til beløp som anslagsvis tilsvarer omkostningene ved de tjenester som ytes, og skal ikke innebære en indirekte beskyttelse av innenlands produserte varer, eller en beskatning av import eller eksport for fiskale formål.»
Med hensyn til lovforslaget fjerde ledd bemerker departementet at det følger av WTO-avtalen om opprinnelse artikkel 2 bokstav j, jf artikkel 3 bokstav h:
«Members shall ensure that […] any administrative action which they take in relation to the determination of origin is reviewable promptly by judicial, arbitral or administrative tribunals or procedures, independent of the authority issuing the determination, which can effect the modification or reversal of the determination.»
Norsk, ikke-autorisert oversettelse:5
«Medlemmene skal sørge for at […] ethvert administrativt tiltak de treffer i forbindelse med avgjørelse om opprinnelse, i løpet av kort tid kan prøves ved rettslige, voldgiftsmessige eller administrative instanser eller prosedyrer, som skal være uavhengige av myndigheten som treffer avgjørelsen, og som kan endre eller omgjøre avgjørelsen.»
Generelle rettssikkerhetshensyn og det kontradiktoriske prinsipp er ivaretatt ved at også tollbehandling i henhold til en bindende forhåndsuttalelse vil utgjøre enkeltvedtak etter forvaltningsloven § 2 b, og dermed underlegges forvaltningslovens alminnelige regler om klageadgang, jf. henvisningen i tolloven § 1-8. Tollbehandlingen der en bindende forhåndsuttalelse er lagt til grunn, kan likeledes prøves for domstolene. Dette antas å tilfredsstille WTO-kravet om å sørge for uavhengig overprøvingsadgang.
Departementet antar imidlertid at tollmyndighetenes avgjørelse om ikke å avgi bindende forhåndsuttalelse, ikke bør kunne påklages. Heller ikke uttalelsens innhold i seg selv bør være gjenstand for klageadgang, se lovforslaget fjerde ledd. Dette samsvarer med tilsvarende ordninger etter ligningsloven, petroleumsskatteloven og merverdiavgiftsloven. Mulig uenighet om rettsspørsmål i tollregelverket vil kunne avklares på de ordinære måter som allerede foreligger for tvisteløsning mellom stat og borger etter at den konkrete transaksjon er gjennomført.
I lovforslaget femte ledd er inntatt en fullmakt til departementet om å gi forskrift om bindende forhåndsuttalelser etter bestemmelsens første ledd, herunder om søknaden og uttalelsens nærmere innhold og vilkårene for bortfall av uttalelsens bindende virkning. Videre gis departementet fullmakt til å gi forskrift om at gjensidighetsvilkåret i annet ledd kan fravikes. Fullmakten vil gi hjemmel for forskriftsbestemmelser tilsvarende gjeldende tollovforskrift §§ 12-3-1 flg., samt nærmere regulering av de nye saksområder som nevnt over.
Ordningen med bindende forhåndsuttalelser i tollsaker har som målgruppe de økonomiske aktører som har interesse i å få klarlagt de tollmessige konsekvenser knyttet til en vare som entes skal innføres eller utføres fra tollområdet. Dette vil typisk være importører, eksportører og produsenter, eller en representant for disse. Hvilke aktører som kan søke om bindende forhåndsuttalelse, foreslås regulert i forskrift.
Forhåndsuttalelsen skal legges til grunn som bindende ved tollbehandlingen såfremt den faktiske disposisjonen er gjennomført i samsvar med forutsetningene for uttalelsen. Dersom det er skjedd endringer i de rettslige og faktiske forutsetninger som har vært avgjørende for uttalelsen, kan mottakeren ikke kreve at tollmyndighetene legger forhåndsuttalelsen til grunn ved den senere tollbehandlingen. Dette samsvarer med alminnelige forvaltningsrettslige regler.
Ordningen med bindende forhåndsuttalelser er forutsatt ikke å gripe inn i Stortingets lovgivningsmyndighet. Som det framgår ovenfor, er en avgitt forhåndsuttalelse ikke bindende for tollmyndighetene dersom det senere har trådt i kraft endringer i den lovgivningen som er lagt til grunn for uttalelsen. Forhåndsuttalelsen vil heller ikke kunne legges til grunn i strid med et senere stortingsvedtak som gjør endringer i gjeldende tolltariff, og heller ikke der det iverksettes handelstiltak i form av antidumpingtoll, utjevningstoll eller beskyttelsestoll etter tolloven kapittel 10.
2.6 Ikrafttredelse
Det foreslås at lovendringene trer i kraft fra den tid Kongen bestemmer.
2.7 Økonomiske og administrative konsekvenser
Forslagets økonomiske og administrative konsekvenser antas å være ubetydelige. Toll- og avgiftsetaten vil trolig få noe økt saksbehandling, men andre staters erfaringer indikerer at antall henvendelser trolig vil være lavt. Kostnadene dekkes innenfor Toll- og avgiftsetatens gjeldende budsjettramme.