2 Bakgrunnen for forslaget

2.1 Overgangen til rammefinansiering av barnehagesektoren

Kommunen har som barnehagemyndighet ansvaret for at barnehagelovens krav til innhold og kvalitet oppfylles, og skal gjennom et samordnet opptak sørge for det antall barnehageplasser som er nødvendig for å oppfylle retten til plass for alle barn som er bosatt i kommunen. Utbyggingsmønster og driftsformer skal tilpasses lokale forhold og behov.

Ved overgangen til rammefinansiering av sektoren 1. januar 2011 fikk kommunene det helhetlige ansvaret for å finansiere alle barnehager, egne kommunale barnehager og de ikke-kommunale barnehagene. Det ble lagt 28 mrd. kroner i rammetilskuddet til landets kommuner for å finansiere utgiftene til barnehagevirksomheten. I statsbudsjettet for 2012 foreslås det å øke det kommunale minimumstilskuddet til ikke-kommunale barnehager til 92 pst., jf. Prp. 1 S (2011–2012). Dette må sees i lys av at regjeringen tar sikte på at opptrappingen til 100 pst. ferdigstilles i budsjettet for 2014, en opptrapping som vil bli kompensert gjennom økte rammeoverføringer til kommunene.

Kommunenes plikt til å finansiere alle barnehager ble lovfestet i barnehageloven § 14. Med hjemmel i § 14 tredje ledd har Kongen fastsatt forskrift om likeverdig behandling ved tildeling av offentlige tilskudd til ikke-kommunale barnehager (forskrift av 29. oktober 2010 nr. 1379). Forskriften setter de rettslige rammene for kommunens ansvar ved tildeling av kommunalt tilskudd til de ikke-kommunale barnehagene. Den setter derimot ikke rettslige krav til hvordan de ikke-kommunale barnehagene skal bruke det kommunale tilskuddet og foreldrebetalingen. Den gir heller ikke regler for hvordan kommunen kan følge opp ikke-kommunale barnehager gjennom økonomisk kontroll eller sanksjoner. På denne bakgrunn er det behov for regler om bruken av det kommunale tilskuddet og foreldrebetalingen som kan utfylle reglene om kommunenes finansieringsansvar. Det er i dagens barnehagelov ingen lovfestede restriksjoner på hvor mye eierne av de ikke-kommunale barnehager kan ta ut av verdier fra driften, og det er ikke regler som regulerer salg av tjenester til barnehagen fra eier eller nærstående. Det er ikke regler i barnehageloven om gjennomføring av interne transaksjoner, selv om dette kan brukes som en metode for skjulte uttak av verdier.

Ved rammefinansieringen av barnehagesektoren har Stortinget lagt til rette for at landets kommuner kan ha ansvaret for finansieringen av alle landets barnehager. Barnehageloven § 14 gir kommunene ansvaret for at alle godkjente ikke-kommunale barnehager får en likeverdig behandling sammenlignet med tilsvarende kommunale barnehager. Reglene om bruken av tilskudd og foreldrebetaling i ikke-kommunale barnehager som regjeringen foreslår i denne proposisjonen vil være en nødvendig oppfølging for å sikre at finansieringen til sektoren blir brukt i samsvar med intensjonen og formålet, det vil si til likeverdig kvalitet i alle landets barnehager og til det beste for barna.

2.2 Fortjenestemulighetene i dagens finansieringsordning

Inntektene til ikke-kommunale barnehager består i dag av foreldrebetaling og kommunalt tilskudd. Foreldrebetalingen er begrenset gjennom maksimalgrensen fastsatt i Stortingets årlige budsjettvedtak. Kommunalt tilskudd per barn følger av tilskuddssatser basert på kostnadene i tilsvarende kommunale barnehager. Ikke-kommunale barnehager har derfor små muligheter til å påvirke inntektssiden. Det kommunale tilskuddet til ikke-kommunale barnehager omfatter tilskudd til drift, kapital og administrasjon. Kapitaltilskuddet skal dekke renter på investeringen uavhengig av om investeringen er finansiert ved lån eller egenkapital. Dette betyr at det er beregnet en godtgjøring til eier for bruk av egenkapital. Andre fortjenestemuligheter avhenger av tilpasninger på kostnadssiden. Ettersom tilskuddene baseres på gjennomsnittskostnader i kommunale barnehager, ligger det en mulighet for fortjeneste gjennom å drive med lavere kostnader enn kommunen, enten kostnadsbesparelsen kommer fra effektiv drift eller lavere kvalitet.

Tall fra SSB viser at eiere av ordinære ikke-kommunale barnehager tok ut 43,9 mill. kroner i utbytte i 2010, mens eiere av private familiebarnehager tok ut 126,6 mill. kroner fra virksomheten. Utbytte gir ikke et heldekkende bilde av fortjenestemulighetene. Barnehagene kan ha tilbakeholdte overskudd som kan tas ut på senere tidspunkter, og uttak kan være skjult i transaksjoner med nærstående selskaper. Uttakene fra de private familiebarnehagene er i stor grad lønn til eier av barnehagen.

Utbytteutbetalinger har ikke et stort omfang i dag vurdert i forhold til størrelsen på barnehagesektoren, men er et problem i enkelte tilfeller. I media er det ved flere tilfeller satt fokus på saker der private barnehageeiere misbruker dagens finansieringssystem for å oppnå personlig vinning, og det er eksempler fra rettspraksis.

På oppdrag fra Kunnskapsdepartementet har Telemarksforskning utarbeidet en rapport om fortjenestemuligheter og uttak i barnehager. Ved dels regnskapsanalyser for å kartlegge fortjeneste i tilbakelagte år og dels ved å kartlegge potensialet for økt fortjeneste gjennom redusert kvalitet, har Telemarksforskning tilnærmet seg problemstillingen. Rapporten gir indikasjoner på at skjult fortjeneste gjennom kjøp fra barnehageeier eller barnehageeiers nærstående kan forekomme. Videre har rapporten kartlagt at ikke-kommunale barnehager har et betydelig rom for fortjeneste ved å tilpasse seg til overskuddsmaksimerende nivå på antall oppholdstimer per årsverk. Dette indikerer at store deler av den private sektoren på barnehageområdet ikke opptrer ensidig profittmaksimerende, men at de i stedet driver med en kvalitet som er over minimumsnivået. Samtidig viser resultatet at hvis flere aktører med sterke fortjenestemotiver etablerer seg i barnehagesektoren, vil fortjenestepotensialet kunne bli mer utnyttet enn tilfellet er i dag. Målet med forslaget til lovendringer som her foreslås, er å sikre at barnehagesektoren fortsatt vil bestå av seriøse aktører som vil bruke offentlige midler til drift av barnehager av høy kvalitet. Forslaget vil gi den nødvendige legitimiteten til finansieringsordningen slik at sektoren også i tiden fremover kan bestå av et mangfold av både kommunale og ikke-kommunale barnehager.

2.3 Høringen

Høringsbrev med forslag til endringer i barnehageloven om bruk av offentlig tilskudd og foreldrebetaling i ikke-kommunale barnehager, ble sendt på offentlig høring 25. oktober 2011. Frist for uttalelser ble satt til 1. februar 2011. Høringen omfattet også forslag til regler i forskrift med hjemmel i barnehageloven. Høringsnotatet ble sendt til følgende høringsinstanser:

• Departementene

• Kommunene

• Fylkesmannsembetene

• ACEA AS

• Alle landets ikke-kommunale barnehager

• Barne- og ungdomsarbeiderforbundet

• Barnehageforbundet

• Barneombudet

• Brønnøysundregistrene

• Datatilsynet

• De statlige helseforetakene

• Delta

• Den norske Revisorforening

• Den Norske Stats Husbank

• Espira

• Fagforbundet

• Forbrukerombudet

• Forbrukerrådet

• Foreldreutvalget for barnehager (FuB)

• Foreldreutvalget for grunnskolen (FuG)

• Funksjonshemmedes fellesorganisasjon

• Handels- og servicenæringens hovedorganisasjon (HSH)

• Handikappede Barns Foreldreforening (HBF)

• Human-Etisk Forbund

• Høgskoler som gir førskolelærerutdanning:

• Høgskolen i Bergen

• Høgskolen i Bodø

• Høgskolen i Finnmark

• Høgskolen i Nord-Trøndelag

• Høgskolen i Oslo og Akershus

• Høgskolen i Stord/Haugesund

• Høgskolen i Telemark

• Høgskolen i Vestfold

• Høgskolen i Østfold

• Høgskulen i Sogn og fjordane

• Høgskulen i Volda

• Dronnings Mauds Minne Høgskole for førskolelærerutdanning

• IKO - Kirkelig pedagogisk senter

• Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDI)

• Kanvas

• Kirkens arbeidsgiverorganisasjon

• Kommunalansattes fellesorganisasjon

• Konkurransetilsynet

• Kontaktutvalget mellom innvandrere og myndigheter

• Kristent Pedagogisk Forbund

• KS

• Kvinnefronten

• Landsforbundet for utviklingshemmede og pårørende (LUPE)

• Landsorganisasjonen i Norge (LO)

• Lederne

• Likestillings- og diskrimineringsombudet

• Likestillingssenteret

• LO

• Longyearbyen Lokalstyre

• Lovdata

• Nasjonalt senter for flerkulturell opplæring

• NLA Høgskolen

• Norges Autoriserte Regnskapsføreres Forening

• Norges Bygdekvinnelag

• Norges Handikapforbund

• Norges Kvinne- og familieforbund

• Norsk helse- og sosialforbund

• Norsk institutt for forskning om oppvekst, velferd og aldring (NOVA)

• Norsk Montessoriforbund

• Norsk senter for barneforskning (NOSEB)

• Norsk senter for menneskerettigheter

• Norsk studentunion

• Norske Samers Riksforbund

• Næringslivets hovedorganisasjon

• Organisasjonen for private barnehager i Larvik

• Private barnehagers landsforbund (PBL)

• Redd Barna

• REFORM - ressurssenter for menn

• Ressurssenter for pakistanske barn

• Rådet for funksjonshemmede i Nord-Trøndelag

• Rådet for funksjonshemmede i Oslo

• Samediggi/Sametinget

• Samisk Høgskole - Sámi allaskuvla

• Samskipnadsrådet c/o SiO

• Senter mot etnisk diskriminering

• Statistisk sentralbyrå

• Steinerbarnehagene i Norge

• Studentenes Landsforbund

• Sysselmannen på Svalbard

• Sørlandets kompetansesenter

• Trygge barnehager A/S

• Tvillingforeldreforeningen

• Unge funksjonshemmede

• Unio - Hovedorganisasjonen for universitets- og høyskoleutdannede

• Universitetene

• Universitets- og høgskolerådet

• Utdanningsforbundet

• Vappusbarnehagene

• Verdensorganisasjonen for små barns oppvekst og danning (OMEP)

• Virke

2.4 Høringsinstansenes generelle merknader

Det kom inn totalt 101 høringsuttalelser, av disse er det 11 som ikke har merknader.

Et stort flertall av høringsinstansene er positive til forslaget og det er gjennomgående støtte til intensjonen om at offentlige tilskudd og foreldrebetaling skal komme barna til gode. Blant de som støtter forslaget og intensjonen er 31 kommuner, 5 Fylkesmenn, et stort antall barnehager og store aktører i barnehagesektoren som Kanvas, Espira-gruppen, og Steinerbarnehageforbundet. Også FUB og Udanningsforbundet støtter intensjonen om at offentlige tilskudd og foreldrebetaling skal komme barna til gode.

Noen av høringsinstansene påpeker at utgangspunktet om at offentlige tilskudd og foreldrebetaling skal komme barna til gode er så selvfølgelig at det er unødvendig at dette lovfestes, andre påpeker at det ikke bør være rom for uttak av utbytte for ikke-kommunale barnehager. Videre er noen høringsinstanser, herunder Utdanningsforbundet, uenig i å lovfeste adgangen til å ta ut et rimelig årsresultat, og fremhever at det må settes absolutte og klare grenser for utbytte.

Et klart mindretall av høringsinstansene er negative til forslaget.

Hoveddelen av de kritiske uttalelsene innholder merknader til bestemmelsenes konkrete utforming og ikke til bestemmelsene som sådan. Noen etterspør departementets oppfølging av de gjeldende bestemmelsene om kapitaltilskuddet i forskrift om likeverdig behandling ved tildeling av offentlige tilskudd til ikke-kommunale barnehager. Departementet vil til dette bemerke at gjennomgangen bør gjøres som del av en helhetlig gjennomgang av forskrift om likeverdig behandling ved tildeling av offentlige tilskudd til ikke-kommunale barnehager. Den bør også sees i lys av oppfølgingen av barnehagelovutvalgets NOU 2012: 1 Til barnas beste. På denne bakgrunn vil ikke departementet gjøre en nærmere vurdering av reglene om kapitaltilskuddet til de ikke-kommunale barnehagene i denne lovproposisjonen.

Blant de som er generelt kritiske til forslaget er Private barnehagers landsforbund (PBL) som bl.a. stiller seg negative til forslaget om innføring av dokumentasjonskrav for private barnehager, og mener at foreldrebetalingen ikke skal være regulert på samme måten som det kommunale tilskuddet.

Noen instanser, herunder kommuner og fylkesmenn, uttrykker bekymring for at forslaget legger skjønnsmessige vurderinger til kommunene. KS uttaler imidlertid at forslaget til bestemmelser er hensiktsmessig for kommunene med sikte på å kontrollere og sikre at midlene brukes som forutsatt. Noen instanser stiller spørsmål til om kommunene har den nødvendige kompetanse til å håndheve regelverket, og viser til kommunenes dobbeltrolle som tilsynsmyndighet og barnehageeier. De samme høringsinstansene påpeker at forslaget vil kreve økte ressurser hos kommunene.

Høringsinstansene fokuserer gjennomgående på viktigheten av å sikre høy kvalitet i barnehager, og mange etterspør større fokus på kvaliteten i barnehagen. Det redegjøres nærmere for høringsinstansenes merknader til de enkelte delene av forslaget i kapitlene 6 til 10.