3 Gjeldende rett
3.1 Innledning
I tråd med terminologien i Prop. 62 L (2015–2016) benyttes begrepet administrativ reaksjon som en samlebetegnelse for ulike typer reaksjoner fra forvaltningen ved brudd på lov, forskrift eller individuelle avgjørelser. Det inkluderer alt fra vedtak om retting, tvangsmulkt, tilbaketrekking av konsesjon, overtredelsesgebyr og inndragning av ulovlig utbytte. Med administrativ sanksjon menes en negativ reaksjon som kan ilegges av et forvaltningsorgan, som retter seg mot en begått overtredelse av lov, forskrift eller enkeltavgjørelse, og som regnes som straff etter den europeiske menneskerettighetskonvensjonen (EMK).
Felles for vannressursloven, vassdragsreguleringsloven, energiloven, lov om elsertifikater og havenergilova er at NVE har delegert myndighet til å treffe vedtak om reaksjoner og sanksjoner, og anmelder ulovlige forhold. Olje- og energidepartementet er klageinstans for NVEs enkeltvedtak.
For vedtak som gjelder nettregulering og energimarkedet er vedtaksmyndighet lagt til reguleringsmyndigheten for energi (RME) etter nærmere bestemmelser i energiloven. Det opprettet en egen klageinstans (Energiklagenemnda) som skal avgjøre klager over enkeltvedtak som fattes av RME. Forslaget i proposisjonen bygger på bestemmelsene i energiloven som gir RME myndighet til å ilegge sanksjoner og reaksjoner, vedtatt i 2018. I proposisjonen foreslås det en ny hjemmel for at RME også kan treffe vedtak om inndragning, som vil supplere dagens hjemmel for å ilegge overtredelsesgebyr. Ingen av høringsinstansene hadde merknader til dette.
3.2 Vannressursloven
Vannressursloven skal sikre en samfunnsmessig forsvarlig bruk og forvaltning av vassdrag og grunnvann. Loven gjelder alle typer tiltak i vassdrag, men også tiltak utenfor vassdrag dersom det kan ha påtakelige virkninger for vassdraget. I tillegg til vannkraftproduksjon faller eksempelvis vannuttak til fiskeoppdrettsanlegg, vannforsyningsanlegg, vannuttak for snøproduksjon og masseuttak som påvirker vassdrag inn under loven. Loven har bestemmelser om blant annet konsesjonsplikt og konsesjonsvilkår, aktsomhetsplikt, forbud mot å gripe inn i den alminnelige lavvannføringen, og plikt til å opprettholde et belte med kantvegetasjon langs vassdrag.
Et planlagt tiltak som kan medføre nevneverdig skade eller ulempe for allmenne interesser i vassdraget eller sjøen, må ha konsesjon etter vannressursloven. Konsesjon kan gis hvis fordelene ved tiltaket overstiger skader og ulemper for allmenne og private interesser som blir berørt i vassdraget eller nedbørfeltet. Viktige hensyn er å sikre bærekraftig utvikling, ivareta det biologiske mangfoldet og de naturlige prosessene i vassdraget. Dersom det gis konsesjon, settes det vilkår for å ivareta blant annet slike miljøhensyn.
Viktige konsesjonsvilkår er krav til minstevannslipp og maksimalt tillatt vannuttak, krav om fiskevandringsløsninger og krav som tar hensyn til for eksempel spesielle dyre- eller plantearter. Et av de sentrale konsesjonsvilkårene er krav om at detaljplan må være godkjent av vassdragsmyndigheten før igangsetting av anleggsarbeid. Her angis det hvordan anlegget skal bygges og utformes innenfor konsesjonen. I detaljplan står miljøhensyn sentralt, og det kan blant annet settes vilkår om hvordan området skal istandsettes etter byggeperioden, hvordan hensynet til verdifulle arter skal ivaretas og andre vilkår som begrenser ulempene for natur og miljø av tiltaket.
Vassdragsmyndigheten kan etter vannressursloven § 59 gi pålegg om retting av forhold som er i strid med loven eller vedtak i medhold av loven. Begrepet retting omfatter både gjenoppretting av den tidligere tilstanden i vassdraget og andre typer endringer som gjør tiltaket lovlig. Dette kan for eksempel være å bygge om et vassdragstiltak, slik at det er i overensstemmelse med konsesjon og detaljplan.
Vassdragsmyndigheten kan etter vannressursloven § 60 pålegge tvangsmulkt for å sikre gjennomføring av de krav som er satt i loven eller i medhold av loven. Tvangsmulkt kan benyttes for å sikre at vedtak i medhold av loven (retting) blir gjennomført.
Vannressursloven har ikke bestemmelser om tilbaketrekking av konsesjon. Det må i tilfelle gjøres i medhold av ulovfestet rett, jf. forvaltningslovens § 35 femte ledd.
Etter vannressursloven § 60 a kan det gis overtredelsesgebyr ved brudd på lov, forskrift eller enkeltvedtak, men uten nærmere spesifisering av hvilke bestemmelser som kan sanksjoneres. Det er særlig ved manglende konsesjon eller detaljplan, eller brudd på de mest sentrale vilkårene fastsatt i disse vedtakene, at det kan være aktuelt med overtredelsesgebyr. Eksempler på vilkår er krav til minstevannføring eller laveste regulerte vannstand. Vannressursloven § 60 a stiller opp momenter som skal tillegges særlig vekt både ved vurderingen av om overtredelsesgebyr skal ilegges og ved vurderingen av størrelsen på gebyret.
Brudd på vannressursloven kan medføre straff etter § 63, som viser til hvilke overtredelser som kan medføre straffansvar. Den ordinære strafferammen er bøter eller fengsel inntil tre måneder. Dersom overtredelsen har medført fare for betydelig skade på mennesker, miljø eller eiendom, eller det foreligger andre skjerpende omstendigheter, er strafferammen fengsel inntil to år, om ikke et strengere straffebud får anvendelse.
Det er ikke hjemmel for inndragning.
3.3 Vassdragsreguleringsloven
Reguleringer og overføringer for kraftproduksjon og vannkraftverk med årsproduksjon over 40 GWh er konsesjonspliktige etter vassdragsreguleringsloven. I konsesjonen fastsettes blant annet høyeste og laveste tillatte regulerte vannstand i magasiner. Det fastsettes også et manøvreringsreglement som kan inneholde krav om minstevannføring og bestemmelser om hvilke vannmengder som skal slippes til ulike tider over året.
Vassdragsmyndigheten kan med hjemmel i vassdragsreguleringsloven § 32 gi pålegg om retting av forhold som er i strid med loven eller vedtak i medhold av loven. Formålet er å sikre at både bygging og drift av vannkraftanlegg blir drevet i samsvar med fastsatte krav. Eksempler kan være tiltak uten konsesjon, manglende godkjent detaljplan, manglende overholdelse av konsesjonsvilkår eller overskridelse av manøvreringsreglement.
Etter § 33 kan det pålegges tvangsmulkt for å sikre gjennomføring av forpliktelser etter loven eller vedtak fastsatt i medhold av den.
Vassdragsreguleringsloven § 34 første ledd gir adgang til å fatte vedtak om tilbaketrekking av konsesjon ved gjentatte eller fortsatte overtredelser av vesentlige konsesjonsbetingelser som er felles for alle som deltar i reguleringen.
Etter vassdragsreguleringsloven § 35 kan det gis overtredelsesgebyr ved brudd på lov, forskrift eller enkeltvedtak, men uten nærmere spesifisering av hvilke bestemmelser som kan sanksjoneres. Det er særlig ved manglende konsesjon eller detaljplan, eller brudd på de mest sentrale vilkårene fastsatt i disse vedtakene, at det er aktuelt med overtredelsesgebyr. Eksempler på slike vilkår er krav til minstevannføring og krav til laveste regulerte vannstand. Det følger av bestemmelsen hvilke hensyn det særlig skal tas hensyn til ved vurderingen av om overtredelsesgebyr skal gis og ved utmålingen.
Vassdragsreguleringsloven § 36 hjemler straffansvar for overtredelse av loven. Straff kan ilegges ved brudd på konsesjonsplikten eller overskridelser av konsesjon, konsesjonsvilkår eller pålegg fastsatt med hjemmel i loven. Strafferammen er bøter eller fengsel inntil tre måneder.
Det er ikke hjemmel for inndragning.
3.4 Energiloven
Energiloven har som formål å sikre at produksjon, omforming, overføring, omsetning, fordeling og bruk av energi foregår på en samfunnsmessig rasjonell måte. Det skal tas hensyn til allmenne og private interesser som blir berørt.
For å bygge, eie og drive produksjon, omforming, overføring og fordeling av elektrisk energi må tiltakshaver ha anleggskonsesjon etter energiloven. Det settes vilkår om utarbeidelse av detaljerte planer for hvordan ulike miljøhensyn skal tas i bygge- og driftsfasen. Viktige miljøhensyn ved slike anlegg er landskapsvirkninger, veiføringer og -skjæringer, sikring av sårbare plante- eller dyrearter i det aktuelle området og støyvirkninger. For overføringsanlegg i distribusjonsnettet bygges anlegget innenfor en generell områdekonsesjon.
Energiloven tilrettelegger for en markedsbasert kraftomsetning med konkurranse innenfor produksjon og omsetning av elektrisitet. Loven gir hjemmel for RMEs kontroll med nettselskapene som naturlige monopoler. I medhold av energiloven reguleres også markedsplass for omsetning av elektrisk energi, overføringsforbindelser til utlandet, fjernvarmeanlegg, systemansvar, leveringskvalitet, energiplanlegging og kraftforsyningsberedskap.
Ved lov av 25. mai 2018 nr. 21 er det gjort endringer i energiloven, og myndigheten etter flere av bestemmelsene legges til reguleringsmyndigheten for energi (RME). Dette innebærer at sanksjonene som er inntatt i energiloven kapittel 10 dels kan ilegges av NVE som direktorat etter den ordinære forvaltningsmodellen, og dels av RME som en uavhengig reguleringsmyndighet. Der det er RME som treffer enkeltvedtak, kan disse påklages til Energiklagenemnda. Endringene trådte i kraft høsten 2019.
NVE og RME kan etter energiloven § 10-1 gi pålegg som er nødvendige for gjennomføringen av bestemmelser gitt i eller i medhold av denne loven. For eksempel kan det pålegges retting dersom et tiltak blir igangsatt uten konsesjon eller godkjent detaljplan, eller hvor konsesjonsvilkår ikke er overholdt.
Energiloven § 10-3 første og annet ledd gir hjemmel for å ilegge tvangsmulkt ved overtredelse av energiloven eller bestemmelser eller pålegg gitt i medhold av loven, og ved oversittelse av frist for gjennomføring av pålegg etter lovens kapittel 9.
Etter § 10-3 fjerde ledd kan departementet trekke tilbake en konsesjon dersom den er gitt på grunnlag av uriktige eller ufullstendige opplysninger av vesentlig betydning, eller at konsesjonæren overtrer loven eller bestemmelser eller pålegg gitt i medhold av loven.
Etter energiloven § 10-7 kan det ilegges overtredelsesgebyr for brudd på bestemmelser i loven og ved brudd på forskrifter, pålegg og konsesjonsvilkår i medhold av disse bestemmelsene, når det er særskilt bestemt at overtredelse kan medføre overtredelsesgebyr. Eksempler på forhold som kan lede til overtredelsesgebyr er oppstart av arbeider med bygging av kraftledninger eller vindkraftanlegg uten konsesjon eller godkjent miljø-, transport og anleggsplan. Brudd på miljøvilkår knyttet til istandsetting av areal i planen vil også kunne medføre overtredelsesgebyr. Loven oppstiller momenter som skal tillegges særlig vekt ved vurderingen av om overtredelsesgebyr skal ilegges og ved vurderingen av størrelsen på gebyr.
Energiloven § 10-5 nedfeller straffansvar for den som overtrer loven eller bestemmelser eller pålegg gitt i medhold av loven. I bestemmelsen er det ingen nærmere spesifisering av hvilke lov- og forskriftsbestemmelser som kan medføre straffansvar. Forsettlige overtredelser kan straffes med bøter eller fengsel inntil 1 år eller begge deler, mens strafferammen ved uaktsomme overtredelser er bøter eller fengsel inntil tre måneder eller begge deler.
Det er ikke hjemmel for inndragning.
3.5 Lov om elsertifikater
Elsertifikatordningen trådte i kraft i Norge 1. januar 2012 og skal bidra til økt produksjon av elektrisitet fra fornybare energikilder. Elsertifikatmarkedet er et markedsbasert virkemiddel der etterspørselen etter elsertifikater blir skapt på grunnlag av en lovbestemt plikt til årlig annullering. Salg av elsertifikater gir kraftprodusentene en inntekt. Det norske elsertifikatmarkedet ble opprettet 1. januar 2012, og det er koblet sammen med det svenske markedet.
Etter lov om elsertifikater § 23 kan departementet (delegert til NVE) gi pålegg, kreve fremlagt opplysninger og gjennomføre tilsyn. Etter ordlyden kan departementet gi pålegg som er nødvendige for å sikre at bestemmelser fastsatt i eller i medhold av loven blir overholdt. Vedtak om retting er eksempel på et slikt pålegg.
Lov om elsertifikater § 25 gir hjemmel for tvangsmulkt som påløper hvis den ansvarlige ikke retter et avvik fra loven eller bestemmelser eller pålegg gitt i medhold av loven. Tvangsmulkt kan bare benyttes dersom formålet er å sikre at retting gjennomføres.
Lov om elsertifikater § 24 gir adgang til å fatte vedtak om tilbaketrekking av godkjenning som elsertifikatberettiget dersom vedtaket er gjort på grunnlag av uriktige eller villedende opplysninger, eller dersom produksjonsanlegget av andre årsaker ikke lenger oppfyller kravene til godkjenning.
Etter lov om elsertifikater § 26 kan det ilegges overtredelsesgebyr. Gebyret kan ilegges den som fortsettlig eller uaktsomt overtrer blant annet bestemmelser om overholdelse av opplysningsplikt i forbindelse med søknad for å komme inn under elsertifikatordningen eller ved salg av elsertifikater.
Det er hjemmel for ileggelse av straff etter § 27 for overtredelse av enkelte av lovens bestemmelser. Vilkårene for ileggelse av straff etter § 27 samsvarer i stor grad med vilkårene for ileggelse av overtredelsesgebyr etter § 26.
Det er ikke hjemmel for inndragning.
3.6 Havenergilova
Havenergilova skal legge til rette for utnytting av fornybare energiressurser til havs. Loven gjelder i utgangspunktet utenfor grunnlinjen på norsk sjøterritorium og på kontinentalsokkelen. Loven slår fast at retten til å utnytte fornybare energiressurser til havs tilhører staten, og regulerer planlegging, utbygging, drift og nedlegging av anlegg for omforming og overføring av elektrisk energi til havs.
Det fremgår av § 10-5 at departementet fører kontroll med at forpliktelser gitt i eller i medhold av denne loven blir overholdt, og kan gi de pålegg som er nødvendige for gjennomføringen av forpliktelser gitt i eller i medhold av loven.
Det er hjemmel for ileggelse av tvangsmulkt i § 10-6.
Det fremgår av § 10-7 at en konsesjon kan trekkes tilbake dersom den er gitt på grunnlag av uriktige eller ufullstendige opplysninger om vesentlig omstendigheter eller dersom konsesjonæren bryter loven eller krav stilt i medhold av loven og dette er vesentlig. Videre kan konsesjonen trekkes tilbake dersom det følger av konsesjonsvedtaket eller frister for detaljplan, byggestart eller andre frister er oversittet.
Med hjemmel i § 10-9 kan det ilegges overtredelsesgebyr ved overtredelse av bestemmelser i eller i medhold av loven. Bestemmelsen om overtredelsesgebyr gjelder generelt, og det er ikke spesifisert hvilke lovovertredelser som kan sanksjoneres med overtredelsesgebyr.
Det er ikke hjemmel for straff eller inndragning av ulovlig utbytte.