2 Bakgrunn

2.1 Behovet for endringer

Nye bestemmelser om administrative sanksjoner ble i 2016 inntatt i forvaltningsloven kapittel IX til XI om administrative sanksjoner, jf. lov av 27. mai 2016 nr. 15. Endringene trådte i kraft 1. juli 2017, men det er gitt overgangsbestemmelser. Forvaltningsloven § 43 annet ledd definerer administrativ sanksjon som en negativ reaksjon som kan ilegges av et forvaltningsorgan, som retter seg mot en begått overtredelse av lov, forskrift eller individuell avgjørelse og som regnes som straff etter EMK.

Endringene i forvaltningsloven er basert på Prop. 62 L (2015–2016) og bygger på Sanksjonsutvalgets utredning i NOU 2003: 15 Fra bot til bedring. Hovedsiktemålet er å legge til rette for en mer enhetlig behandling av saker om administrative sanksjoner innenfor betryggende rettslige rammer, og med oppfyllelse av de krav til rettssikkerhet som følger av Grunnloven og internasjonale konvensjoner, først og fremst den europeiske menneskerettighetskonvensjonen (EMK).

Lovverket på energi- og vassdragsområdet skal ivareta tungtveiende interesser av både allmenn og privat art. Konsesjoner og andre vedtak skal ivareta og sikre balansen mellom hensyn til miljø, arealbruk og klima, forsyningssikkerhet, samfunnsøkonomi mv. Gjennom en tillatelse (konsesjon) fra myndighetene gis aktørene rett til å drive en bestemt virksomhet, på betingelse av at krav i lovverket, forskrifter og konsesjonsvilkår overholdes.

NVE fører tilsyn med lovverket på energi- og vannressursområdet. Allmennpreventive hensyn tilsier at brudd på regelverket må kunne møtes med effektive sanksjoner mot den ansvarlige. Et velfungerende sanksjonssystem vil også motvirke konkurransevridninger som kan oppstå når aktører kan spare kostnader ved å bryte regelverket. NVE har erfaring med hvordan de eksisterende hjemlene for administrative sanksjoner på energi- og vassdragsområdet fungerer i praksis. Basert på blant annet erfaringer fra NVEs tilsynsarbeid foreslår departementet justeringer i bestemmelsene om reaksjoner og sanksjoner som er tilpasset forvaltningsloven og Prop. 62 L (2015–2016).

Det er i Prop. 62 L (2015–2016) gitt en del føringer og anbefalinger om hvordan særlovgivningen bør utformes. Videre oppfordrer Justis- og beredskapsdepartementet til at forvaltningen foretar en gjennomgang av reaksjons- og sanksjonshjemlene på sine respektive områder. På den bakgrunn nedsatte NVE en intern arbeidsgruppe som har foretatt en gjennomgang av dagens reaksjonshjemler innenfor energi- og vassdragsområdet. Forslaget i høringsnotatet til endringer i lovverket bygger på dette.

Departementet tar utgangspunkt i at gjeldende bestemmelser om overtredelsesgebyr og straff på energi- og vassdragsområdet videreføres, med de endringer som fremgår av denne proposisjonen. Innholdet i de materielle bestemmelsene og hvilke vilkår som oppstilles etter lovverket, ligger utenfor denne proposisjonen. Det foreslås ikke endringer i de materielle bestemmelsene i de fem lovene. Departementet vil følge opp med egne høringer om endringer i forskrifter til lovene, herunder om overtredelsesgebyr.

2.2 Avgrensninger

Lov av 14. desember 1917 nr. 16 om konsesjon for rettigheter til vannfall mv. (vannfallrettighetsloven) gjelder direkte eller indirekte erverv av eiendomsrett eller andre rettigheter til vannfall over lovens konsesjonsgrense. Loven skal sikre at landets vannkraftressurser tilhører og forvaltes til beste for allmennheten. Dette skal sikres gjennom offentlig eierskap på statlig, fylkeskommunalt og kommunalt nivå. De rettslige konsekvensene av brudd på vannfallrettighetsloven kan være manglende adgang til tinglysning eller pålegg om tvangssalg. For å sikre at plikter som følger av loven eller av vedtak i medhold av loven blir oppfylt, kan det ilegges tvangsmulkt. Det er i dag ikke bestemmelser om straff eller overtredelsesgebyr. I høringsforslaget foreslo departementet ikke endringer i vannfallrettighetsloven, og dette er heller ikke omfattet av proposisjonen.

I høringsforslaget viste departementet til enkelte spørsmål som ikke har ledet til forslag om lovendring. Etter gjeldende rett kan ikke energi- og vassdragsforvaltningen ilegge overtredelsesgebyr ved forsøk på en ulovlig handling. Departementet så ikke behov for å innføre regler om dette i de fem lovene i høringsnotatet, og foreslår heller ikke dette her i proposisjonen.

I høringsnotatet foreslo departementet nye bestemmelser som klargjør når forvaltningens adgang til å ilegge et overtredelsesgebyr eller treffe vedtak om inndragning foreldes etter at en lovovertredelse har opphørt. Departementet foreslo derimot ikke en særskilt foreldelsesregel for betalingen av ilagt overtredelsesgebyr, som vil følge av de alminnelige reglene om foreldelse av pengekrav. I tråd med høringsnotatet foreslår departementet ikke egne regler om foreldelse av betalingen av et ilagt gebyr.

I forvaltningsloven § 48 er det innført en plikt for forvaltningen til å orientere parter om at det «kan foreligge en rett» til å nekte å svare på spørsmål eller å utlevere dokumenter, altså retten til å unngå selvinkriminering. Dette gjelder når forklaring eller utleveringer kan føre til at parten blir ilagt en administrativ sanksjon, for eksempel overtredelsesgebyr eller straff. Det fremgår i Prop. 62 L (2015–2016) at veiledning om taushetsretten kan gis i form av en standardtekst. I praksis legger NVE i sin standardtekst for varsel om overtredelsesgebyr inn et avsnitt som opplyser om retten til å unngå selvinkriminering. I tråd med høringsnotatet foreslår departementet ikke noen lovfesting av dette.

I Prop. 62 L (2015–2016) punkt 15.6 drøftes offentliggjøring av navn på et foretak som har overtrådt lovverket som en administrativ sanksjon. Det er ikke gitt noen generell bestemmelse om dette i forvaltningsloven. I høringen viste departementet at hensynet til å informere allmenheten om hvordan regelverket etterleves og hvordan myndighetene følger opp lovbrudd kan tale for å kunne benytte en slik reaksjon. Samtidig vil et vedtak om ileggelse av en sanksjon normalt være offentlig tilgjengelig etter offentleglova. Det er ikke bestemmelser om offentliggjøring av navn i energi- og vassdragslovgivningen i dag. I tråd med høringsnotatet foreslår departementet ikke å innføre slike bestemmelser.

I høringsnotatet drøftet departementet om det burde innføres et subsidiært ansvar for morselskap for overtredelsesgebyr ilagt datterselskap. I Prop. 62 L (2015–2016) punkt 13.7 fremgår det at det må avgjøres i den enkelte særloven om det er behov for regler om subsidiært ansvar for morselskapet dersom et datterselskap ilegges overtredelsesgebyr. Akvakulturloven § 30 tredje ledd er et eksempel på en hjemmel for å holde morselskap subsidiært ansvarlig for overtredelsesgebyr ilagt et datterselskap. Departementets vurdering i høringsnotatet var at ikke forelå noe klart behov for å lovfeste et subsidiært ansvar for andre enn den som er ilagt overtredelsesgebyr. Både Advokatforeningen og Energi Norge støtter vurderingen, og departementet foreslår ikke at det innføres bestemmelser om å holde morselskap ansvarlig for overtredelsesgebyr.

2.3 Om høringen

Olje- og energidepartementet sendte forslag til endringer på høring 13. januar 2020 med frist 25. februar 2020. Forslaget ble sendt til følgende instanser:

• Samtlige departementer

• Samtlige fylkeskommuner

• Samtlige fylkesmenn

• Sametinget

• Andøy kommune

• Bremanger kommune

• Flora kommune

• Hadsel kommune

• Hammerfest kommune

• Hasvik kommune

• Karlsøy kommune

• Lurøy kommune

• Rødøy kommune

• Tromsø kommune

• Træna kommune

• Utsira kommune

• Vestvågøy kommune

• Vikna kommune

• Vågan kommune

• Vågsøy kommune

• Øksnes kommune

• Brønnøysundregistrene

• Datatilsynet

• Direktoratet for arbeidstilsynet

• Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap

• Fellesoperativt hovedkvarter

• Fiskeridirektoratet

• Finanstilsynet

• Forbrukerombudet

• Forbrukerrådet

• Forbrukerklageutvalget

• Forsvarsbygg

• Fridtjof Nansens institutt

• Havforskningsinstituttet

• Hovedredningssentralen i Nord-Norge

• Hovedredningssentralen i Sør-Norge

• Innovasjon Norge

• Institutt for energiteknikk

• Kartverket

• Konkurransetilsynet

• Kystverket

• Landbruksdirektoratet

• Luftfartstilsynet

• Miljødirektoratet

• Meteorologisk Institutt

• NITO

• NoFima

• NORCE

• Norges Forskningsråd

• Norges Handelshøyskole

• Norges Teknisk-Naturvitenskapelige Universitet-NTNU

• Norges vassdrags- og energidirektorat

• Norsk institutt for luftforskning

• Norsk Polarinstitutt

• Petroleumstilsynet

• Regjeringsadvokaten

• Regelrådet

• Reindriftsforvaltningen

• Riksantikvaren

• Sjøfartsdirektoratet

• Skattedirektoratet

• Statens havarikommisjon for transport

• Statens Strålevern

• Statistisk sentralbyrå

• Universitetet for miljø og biovitenskap

• Universitetet i Bergen

• Universitetet i Oslo, Nordisk Institutt for Sjørett

• Universitetet i Oslo, Senter for europarett

• Universitetet i Stavanger

• Universitetet i Tromsø

• Akademikerne

• Bellona

• Den norske advokatforening

• Den norske Turistforeningen

• DistriktsEnergi

• EL & IT forbundet

• Energi Norge

• Finansnæringens Hovedorganisasjon

• Fiskebåt

• Forum For Marin Fornybar Energi

• Forum for utvikling og miljø

• Framtiden i våre hender

• Friluftslivets fellesorganisasjon

• Greenpeace Norge

• Handelshøyskolen BI

• Hovedorganisasjon Virke

• Hurtigbåt Forbundet

• Industri Energi

• Kommunenes Sentralforbund (KS)

• Kraftfylka

• KS Bedrift

• Kystrederiene

• Landsorganisasjonen i Norge (LO)

• Landssamanslutninga av vasskraftkommunar

• Landssammenslutningen av norske vindkraftkommuner

• Maritimt forum

• Natur og Ungdom

• NHO

• NHO Sjøfart

• Norsk bonde- og småbrukarlag

• Norsk olje og gass

• Norsk ornitologisk forening

• Norsk Petroleumsforening

• Norsk Zoologisk forening

• Norges Bondelag

• Norges Fiskerihøgskole

• Norges Fritids-og småfiskerforbund

• Norges geologiske undersøkelser

• Norges Jeger- og fiskerforbund

• Norges Kulturvernforbund

• Norges Miljøvernforbund

• Nordisk Skibsrederforening

• Norges Fiskarlag

• Norges Kystfiskarlag

• Norges Naturvernforbund

• Norges Rederiforbund

• Norges Råfisklag

• Norges Sjømatråd

• Norsk Havneforening

• Norsk Skogeierforbund

• Norsk Industri

• Norsk institutt for kulturminneforskning

• Norsk institutt for naturforskning

• Norsk institutt for skog og landskap

• Norsk institutt for vannforskning

• Norsk Skogbruksforening Norskog

• Norske Samers Riksforbund

• NORWEA

• Norwegian Energy Partners

• Norwegian Offshore Wind Cluster

• Redningsselskapet

• Sabima

• Samarbeidsrådet for naturvernsaker

• SINTEF energiforskning AS

• Sjømat Norge

• Småkraftforeninga

• Sør-Norges Trålerlag

• Tekna

• Villfisk

• WWF

• Yrkesorganisasjonenes sentralforbund

• ZERO

• Aibel AS

• Aker BP

• Aker Solutions

• Akvaplan-Niva A/S

• Avinor AS

• DONG Norge AS

• Dr. Techn. Olav Olsen

• Drivkraft Norge AS

• Equinor

• Floating Power Plant AS

• Fred Olsen Renewables

• Future Technology

• Gassco AS

• Gassnova

• GCE Blue Maritime

• GCE Node

• GCE Ocean Technology

• Haugaland Vekst IKS

• Havgul AS

• Hurtigruten ASA

• iLaks

• Kværner

• Lyse Energi AS

• Marine Energy Test Centre

• Njordr AS

• Nord Pool ASA

• Norsk Hydro ASA

• OWEC Tower AS

• Petoro AS

• Samfunn- og næringslivsforskning AS

• Seatower AS

• Shell Norge

• Sway AS

• Unitech AS

• Vestavind Kraft AS

• Enova SF

• Finnmarkseiendommen

• Statskog SF

• Statkraft SF

• Statnett SF

Høringsnotatet ble lagt ut på departementets internettsider med invitasjon også for andre enn dem som stod på høringslisten til å gi merknader. Det er i alt kommet høringsuttalelser fra 28 instanser. Uttalelsene er lagt ut på departementets internettsider.

Følgende instanser har meddelt at de ikke har merknader:

• Brønnøysundregistrene

• Datatilsynet

• Forsvarsdepartementet

• Fylkesmannen i Vestfold og Telemark

• Helse- og omsorgsdepartementet

• Kartverket

• Kystverket

• Landbruks- og matdepartementet

• Norges vassdrags- og energidirektorat

• Samferdselsdepartementet

• Skattedirektoratet

• Statistisk sentralbyrå

• Utenriksdepartementet

Følgende instanser har avgitt realitetsuttalelse:

• Advokatforeningen

• Energi Norge

• Distriktsenergi

• Fylkesmannen i Rogaland

• Justis- og beredskapsdepartementet

• Lyse AS

• Miljødirektoratet

• NHO

• Norges Bondelag

• Norges Skogeierforbund

• Oslo kommune, Vann og avløpsetaten

• KS Kommunesektorens organisasjon

• Statens Vegvesen

• Statkraft Energi AS

• Statnett SF

2.4 Hovedinntrykk fra høringen

De fleste av høringsinstansene er positive til en klargjøring og mer samordning av bestemmelsene om reaksjoner for brudd på bestemmelsene i de aktuelle lovene med de nye bestemmelsene i forvaltningsloven. Flere av instansene viser til at det er positivt med en mer enhetlig og mer forutsigbar behandling av saker om administrative sanksjoner, men er kritiske til at sanksjonsmidlene foreslås skjerpet eller utvidet, og at det lettes på kravet til utvist skyld.

De mest kritiske innspillene gjelder særlig innføringen av objektivt ansvar for overtredelsesgebyr for foretak og forslaget om en ny hjemmel for administrativ inndragning. I høringen var det også foreslått et subsidiært ansvar for morselskap for vedtak om inndragning rettet mot datterselskapet, som blir kritisert. Noen høringsinstanser er også kritiske til den foreslåtte bestemmelsen om tilbaketrekking av konsesjon eller tillatelse etter grove eller gjentatte brudd på vannressursloven, og til forslaget om økte strafferammer, som etter disses syn generelt medfører økt straffenivå.

Advokatforeningen støtter flere av forslagene og uttaler at forslaget om regulering av øvre tak for overtredelsesgebyr og forslag om klargjøring av hvilke overtredelser som skal kunne medføre henholdsvis straff og administrative sanksjoner vil bidra til å styrke aktørenes rettssikkerhet. Advokatforeningen mener at det er et gjennomgående trekk at sanksjonsmidlene foreslås skjerpet eller utvidet, samtidig som det foreslås å lette på kravet til skyld. Dette gjelder særlig for overtredelser begått av foretak, hvor det foreslås et objektivt ansvar for overtredelsesgebyr. Advokatforeningen anser en slik innskjerping som betenkelig fra et rettssikkerhetsperspektiv, og at den i liten grad er begrunnet med et reelt behov for sterkere virkemidler på energi- og vassdragsområdet.

Distriktsenergi er positiv til flere av forslagene som fremsettes, og trekker frem forslagene om et øvre tak for overtredelsesgebyr og ytterligere klargjøring av hvilke overtredelser som skal kunne medføre straff og administrative sanksjoner. Samtidig synes Distriktsenergi at det er gjennomgående trekk ved høringsforslaget at sanksjonsmidlene foreslås skjerpet eller utvidet, samtidig som det foreslås å lette på kravet til utvist skyld for å kunne sanksjonere regelstridig adferd. Dette gjelder særlig for overtredelser foretatt av foretak, hvor det foreslås at overtredelsesgebyr skal kunne ilegges på objektivt grunnlag uten at det stilles krav til uaktsom eller forsettlig opptreden.

Også Energi Norge støtter samordningen med de nye bestemmelsene i forvaltningsloven for å gi et enhetlig regelverk. Samtidig uttaler Energi Norge at deres medlemmer har høy prioritet på å overholde plikter, pålegg og regelverk, og mener at dagens sanksjonsmuligheter virker etter hensikten. Samordningen bør ikke få vesentlig materiell betydning for vannkraftprodusenter. Et hovedinnspill er at tiltakshaver ikke bør få et tilnærmet objektivt ansvar for at forholdene i vassdrag til enhver tid er innenfor forvaltningsmessige krav. NHO slutter seg på generelt grunnlag til Energi Norges høringsinnspill.

Fylkesmannen i Rogaland ser positivt på forslaget om en samordning av hjemlene for sanksjoner og reaksjoner, blant annet en ny hjemmel til inndragning av ulovlig utbytte og overtredelsesgebyr (som i dag).

Kommunesektorens organisasjon støtter at det legges til rette for en mer enhetlig og dermed forutsigbar behandling av saker om administrative sanksjoner. Selv om kommunene ikke ser ut til å bli direkte berørt av lovforslaget, så kan det ha betydning for de kommunene at aktører forholder seg til og overholder betingelsene gitt i vedtak og konsesjoner. Dette gjelder ikke minst bestemmelser som skal ivareta nærmiljøets interesser i form av miljø og arealbruk.

Lyse støtter flere av forslagene, og er positiv til at det fremmes forslag om regulering av øvre tak for overtredelsesgebyr, samtidig som forslaget bidrar til å klargjøre forholdet mellom straff og administrative avgjørelser. Lyse støtter at sanksjonene innen energiretten harmoniseres med de generelle prinsippene i forvaltningsretten. Imidlertid mener Lyse at en del av forslagene legger opp til en reell utvidelse og skjerpelse av sanksjonene ved overtredelser, særlig forslaget om at overtredelsesgebyr kan ilegges basert på objektivt ansvar. Generelt er Lyses oppfatning at norske vannkraftprodusenter og el-nettselskaper har svært høyt fokus på å overholde relevant regelverk.

Miljødirektoratet støtter endringsforslagene, og mener det er fornuftig og ryddig å forsøke å samordne reglene om sanksjoner og reaksjoner, samt at det innføres ny hjemmel for inndragning av ulovlig utbytte i de aktuelle særlovene. Det er positivt at NVE får flere virkemidler og at hjemlene for dette gjøres klarere.

Norges Bondelag er bekymret for borgernes rettssikkerhet når forvaltningsapparatet gis hjemmel til å «straffe» ved innføring av administrative sanksjoner på stadig flere områder. Norges Bondelag mener at utviklingen i retning av lavere skyldkrav og stadig strengere sanksjoner er svært uheldig. Bondelaget uttaler seg først og fremst om forslagene til endringer i vannressursloven, og støtter og viser til Advokatforeningens uttalelse.

Oslo kommune, Vann- og avløpsetaten støtter departements forslag til klarere og mer samordnede bestemmelser for sanksjoner og reaksjoner ved brudd på bestemmelsene i vannressursloven og vassdragsreguleringsloven og vedtak gitt i medhold av lovene.

Statens vegvesen er positiv til at regelverket blir harmonisert med annet regelverk når det gjelder administrative sanksjoner. Det gjelder både mot forvaltningsloven og resten av regelverket innen vann- og energiområdet. Statens vegvesen mener at regelverket blir tydeligere ved at loven presiserer hvilke bestemmelser som kan utløse reaksjoner.

Statkraft er positiv til at myndighetene kan ta i bruk effektive virkemidler som bidrar til etterlevelse av lover som skal sikre forsvarlig bruk av vannressurser, samfunnsmessig rasjonell kraftproduksjon- og overføring, effektive kraftmarkeder og økt fornybar kraftproduksjon. Samtidig er det viktig at foretakenes rettsikkerhet ivaretas. Statkraft støtter i all hovedsak departementets forslag om lovendring, herunder forslagene om å innføre en foreldelsesfrist for overtredelsesgebyr og inndragning av ulovlig utbytte.

Statnett viser til at et hovedsiktemål med endringene er å legge til rette for en mer enhetlig behandling av saker der administrative sanksjoner kan bli ilagt, og støtter dette.

Miljødirektoratet viser i relasjon til havenergilova til at medlemsstatene skal innføre effektive, forholdsmessige og forebyggende sanksjoner for overtredelse av de nasjonale reglene som gjennomfører EIA-direktivet om konsekvensutredninger. Departementet viser i denne forbindelse til at det nå foreslås en hjemmel for straffansvar ved brudd på havenergilova, men går ikke nærmere inn på spørsmålet om hva som eventuelt følger av krav i EØS-avtalen for virksomhet i områdene som dekkes av havenergilova.

Statens vegvesen mener blant annet at det er behov for en nærmere vurdering av grensesnittet mellom vannressursloven og annet lovverk som vegvesenet må forholde seg til. Departementet viser her generelt til at en tiltakshaver kan henvende seg til NVE som konsesjonsmyndighet hvis det er tvil om et tiltak utløser konsesjonsplikt etter vannressursloven. NVE kan etter vannressursloven § 20 bestemme at et tiltak ikke trenger konsesjon hvis virkningene for vassdraget blir godt nok ivaretatt gjennom tillatelser etter annet lovverk. Det er viktig at tiltak som faller inn under plan- og bygningsloven og som kan medføre skade eller ulempe i vassdrag sendes på høring til NVE, som kan vurdere konsesjonsplikt og eventuell samordning.

Etter at høringsfristen var utløpt har Forum for natur og friluftsliv i Hordaland gitt en uttalelse med forslag til en ny bestemmelse om tilbaketrekking av konsesjon etter energiloven dersom det fremkommer ny kunnskap om vesentlige virkninger for miljø og naturmangfold som ikke var kjent da konsesjonen ble gitt. Etter departementets vurdering er dette et forslag som går lengre enn det som har vært på høring, og det faller utenfor endringene i denne proposisjonen.