2 Bakgrunn

2.1 Høringen

Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet sendte 30. september 2013 på høring forslag om å ratifisere Haagkonvensjonen 1996 til følgende høringsinstanser:1

• Departementene

• Arbeids- og velferdsdirektoratet

• Atferdssenteret

• Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet

• Barne-, ungdoms- og familieetaten (Bufetat), regionene

• Barneombudet

• Barnevernets utviklingssenter i Midt-Norge

• Barnevernets utviklingssenter på Vestlandet/RKBU-Vest

• Barnevernets uviklingssenter i Nord-Norge/RKBU-Nord

• Datatilsynet

• Domstoladministrasjonen

• Fylkesmennene

• Fylkesnemndene for barnevern og sosiale saker

• Helsedirektoratet

• Høgskolen i Bergen

• Høgskolen i Finnmark

• Høgskolen i Harstad

• Høgskolen i Lillehammer

• Høgskolen i Oslo og Akershus

• Høgskulen i Sogn og Fjordane

• Høgskolen i Sør-Trøndelag

• Høgskolen i Telemark

• Høgskolen i Østfold

• Høgskulen i Volda

• Høyesterett

• Diakonhjemmets høgskole

• Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi)

• Landets helseforetak

• Landets pasient- og brukerombud

• Landets regionale helseforetak (4)

• Likestillings- og diskrimineringsombudet

• Nasjonalt folkehelseinstitutt

• Nasjonalt kunnskapssenter for folkehelsen

• Nasjonalt kunnskapssenter om vold og traumatisk stress (NKVTS)

• Norges Forskningsråd (NFR)

• Norges Teknisk Naturvitenskapelige Universitet (NTNU)

• Norsk institutt for forskning om oppvekst, velferd og aldring (NOVA)

• Norsk senter for barneforskning (NOSEB)

• Norsk senter for menneskerettigheter

• OMOD – Organisasjonen mot offentlig diskriminering

• Lagmannsrettene

• Politidirektoratet

• Regionsenter for barn og ungdoms psykiske helse

• Regjeringsadvokaten

• Regionale ressurssenter om vold, traumatisk stress og selvmordsforebygging

• Riksadvokaten

• Riksrevisjonen

• Sametinget

• Samarbeidsrådet for tros- og livssynssamfunn

• Senter for medisinsk etikk (SME)

• Senter for menneskerettigheter, UiO

• Sentralenheten for fylkesnemndene

• Sivilombudsmannen

• Skattedirektoratet

• Statens helsetilsyn

• Statens råd for funksjonshemmede

• Statistisk sentralbyrå

• Sysselmannen på Svalbard

• Tingrettene

• Universitetet i Agder

• Universitetet i Bergen

• Universitetet i Oslo

• Universitetet i Stavanger

• Universitetet i Nordland

• Universitetet i Tromsø

• Utdanningsdirektoratet (UDI)

• Utlendingsdirektoratet

• Utlendingsnemnda

• Fylkeskommunene

• Kommunene

• Longyearbyen lokalstyre

• Akademikerne

• Aleneforeldreforeningen

• Antirasistisk senter

• Arbeidsgiverforeningen NAVO

• Barnevernsproffene

• Childwatch International – UiO

• Den norske Legeforening

• Den Norske Advokatforening

• Den Norske Dommerforening

• Den norske tannlegeforening

• Fagforbundet

• Fellesorganisasjonen (FO)

• Flerfaglig fellesorganisasjon

• Flyktningehjelpen

• Forandringsfabrikken

• Forum for Barnekonvensjonen

• Foreningen 2 Foreldre

• Funksjonshemmedes fellesorganisasjon

• Human Rights Service (HRS)

• Innvandrernes Landsorganisasjon (INLO)

• Juridisk Rådgivning for kvinner (JURK)

• Juss-Buss

• Jussformidlingen i Bergen

• Jushjelpa i Midt-Norge

• Jusshjelpa i Nord-Norge

• Kirkens Bymisjon

• Kirkens Familievern

• Kommunesektorens organisasjon (KS)

• Kontaktutvalget for innvandrere og norske myndigheter (KIM)

• Landsforeningen for barnevernsbarn

• Landsorganisasjonen (LO)

• Landsrådet for norske barne- og ungdomsorganisasjoner (LNU)

• MiRA Ressurssenter for innvandrer- og flykningkvinner

• Nasjonalforeningen for folkehelsen

• Norges Juristforbund

• Norges Kvinne- og Familieforbund

• Norges Røde Kors

• Norsk barnevernlederorganisasjon (NOBO)

• Norsk Barnevernsamband

• Norsk Folkehjelp

• Norsk Fosterhjemsforening

• Norsk helse- og sosiallederlag

• Norsk Innvandrerforum

• Norsk organisasjon for asylsøkere (NOAS)

• Norsk Pasientforening

• Norsk Psykologforening

• Norsk sykepleierforbund

• Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO)

• Organisasjonen for Private Barneverntiltak (OPB)

• PRESS – Redd Barna Ungdom

• Redd Barna

• Redd Barnas Rettighetssenter

• Reform – ressurssenter for menn

• Ressurssenter for Pakistanske Barn

• Rettspolitisk forening

• Rådet for psykisk helse

• Selvhjelp for innvandrere og flyktninger (SEIF)

• SOS Rasisme

• Statens sivilrettsforvaltning (sentral vergemålsmyndighet)

• Stiftelsen Landsforening Rettferd for taperne

• Stiftelsen Menneskerettighetshuset

• Surrogatiforeningen

• UNICEF Norge

• Unio

• Utdanningsforbundet

• VIRKE

• Voksne for Barn

• Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund (YS)

Departementet mottok høringsuttalelser fra 50 høringsinstanser, hvorav 30 har avgitt merknader.

De fleste høringsinstansene støtter uttrykkelig ratifikasjon, ingen går imot. Det er videre støtte til lovforslagene. Justis- og beredskapsdepartementet understreker i høringen konvensjonens betydning for å forebygge og løse barnebortføringssaker, samt legge til rette for samvær over landegrenser.

Den eksterne arbeidsgruppen som har utredet den samlede bistanden som ytes av norske myndigheter i internasjonale barnebortføringssaker, støtter også ratifikasjon av Haagkonvensjonen 1996, særlig under henvisning til at Haagkonvensjonen 1996 i langt større grad enn Haagkonvensjonen 1980 bidrar til reell og effektiv sikring av samværsrett over landegrensene. Det vises til omtalen av rapporten i proposisjonen punkt 2.2.

2.2 Rapport om internasjonal barnebortføring

Det ble i 2012 nedsatt en ekstern arbeidsgruppe for å se på den samlede bistanden som ytes av norske myndigheter i internasjonale barnebortføringssaker. Det lå i arbeidsgruppens mandat at den skulle foreta en prinsipiell og samlet gjennomgang av regelverket for og behandlingen av barnebortføringssaker, plassering av sentralmyndigheten, og at den skulle avgi en rapport med konkrete forslag til forbedringer. Arbeidsgruppens rapport ble overlevert Justis- og beredskapsdepartementet i 31. januar 2014.

Arbeidsgruppens vurderinger og forslag bygger på et ønske om å se og styrke barnets stilling i en barnebortføringssak. Rapporten inneholder forslag til en rekke nye lovbestemmelser og flere lovendringer i gjeldende regelverk som berører barnebortføringssakene; lov 8. juli 1998 nr. 72 om anerkjennelse og fullbyrding av utenlandske avgjørelser om foreldreansvar m v og om tilbakelevering av barn (barnebortføringsloven), barneloven, barnevernloven, lov 13. juni 1980 nr. 35 om fri rettshjelp (rettshjelploven) og Almindelig borgerlig Straffelov av 22. mai 1902 nr. 10 (straffeloven).

Ett av de sentrale forslagene er etablering av en ny meklingsordning for barnebortføringssaker som innarbeides i dagens domstolsbehandling av sakene. Arbeidsgruppen viser til at internasjonal familiemekling innebærer særlige utfordringer, og foreslår derfor å opprette en ordning med internasjonale familiemeklere som domstolen kan oppnevne i den enkelte sak. Arbeidsgruppen foreslår også at det opprettes en egen kontaktperson/koordinator for barnebortføringssaker i alle landets politidistrikt. Rask saksbehandling både i sentralmyndigheten etter Haagkonvensjonen 1980 (Justis- og beredskapsdepartementet) og i domstolen er sentralt i barnebortføringssakene. Arbeidsgruppen foreslår derfor tydeligere saksbehandlingsfrister for den norske sentralmyndigheten og kortere ankefrist i domstolen. Videre mener arbeidsgruppen at Utenriksdepartementets arbeid med barnebortføringssaker, det vil si i saker som faller utenfor konvensjoner, bør omorganiseres og styrkes for å sikre en enda bedre håndtering av sakene. Arbeidsgruppen mener videre at barnevernet bør få en utvidet rolle i barnebortføringssakene og foreslår derfor at den lokale barnevernstjenesten bør informeres både når et barn tilbakeføres til Norge etter en bortføring, og når et barn bortføres til Norge.

Arbeidsgruppen anbefaler at sentralmyndigheten etter Haagkonvensjonen 1980 fortsatt bør ligge i Justis- og beredskapsdepartementet.

Rapporten har vært på høring med høringsfrist 15. september 2014. Arbeidsgruppens forslag når det gjelder barneloven er omtalt og behandlet i denne proposisjonen om Haagkonvensjonen 1996 mv. Forslag når det gjelder øvrige lover følges opp i et eget løp der Justis- og beredskapsdepartementet har hovedansvaret, og i et samarbeid med de berørte departement. Forslaget som gjelder ny meklingsordning behandles i sistnevnte løp.

2.3 Utredningsprosess, hovedkilder og begrepsbruk

Gjennomføringen av Haagkonvensjonen 1996 berører både Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementets og Justis- og beredskapsdepartementets ansvarsområder, og utredningsarbeidet har foregått i en interdepartemental arbeidsgruppe. Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet har koordinert arbeidet. Proposisjonen er utarbeidet i samråd med og med bidrag fra Justis- og beredskapsdepartementet og andre berørte departement som har ansvar på dette området. I brev av 12. oktober 2007 ba Barne- og likestillingsdepartementet – i forståelse med Justisdepartementet – Universitetet i Bergen, Det juridiske fakultet, om å utrede hvilke endringer som må foretas i lovgivningen for at Norge skal kunne ratifisere Haagkonvensjonen 1996. Utredningen ved førsteamanuensis Thomas Eeg ble lagt frem for departementene 31. desember 2007. På bakgrunn av Eegs utredning la departementene til grunn at det var behov for ytterligere utredning. Utredningsprosessen har tatt tid, noe som også har vært tilfellet i de fleste EU-statene. Danmark ratifiserte 30. september 2011, Sverige 26. september 2012, og Island har ennå ikke sluttet seg til konvensjonen. Det har vært behov for en grundig utredning på grunn av sakens kompleksitet, og mens den danske og svenske proposisjonen om gjennomføring bygger på og refererer til omfattende eksterne utredninger foretatt av offentlige utvalg (SOU/Betænkning), har ikke gjennomføringen i Norge vært gjenstand for ekstern utredning i et utvalg.

Ved utarbeidelse av proposisjonen er det særlig sett hen til Haagkonferansens dokumenter Explanatory Report, Lagarde 1998.2 Videre er det sett hen til Practical Handbook on the operation of the Hague Convention of 19 October 1996 on Jurisdiction, Applicable Law, Recognition, Enforcement and Co-operation in Respect of Parental Responsibility and Measures for the Protection of Children (Practical Handbook 2014).3 Det er også sett hen til den danske og svenske gjennomføringen av konvensjonen. Haagkonvensjonen 1996 ble gjennomført i dansk rett ved lov nr. 434 08/05/2006 om Haagerbørnebeskyttelseskonventionen. Forarbeider til loven er L 148 2005-06 Forslag til lov om Haagerbørnebeskyttelseskonventionen. Se også Betænkning nr. 1467 2005 Haagerbørnebeskyttelseskonventionen, Gennemførelse af Haagerkonventionen af 19. oktober 1996 om kompetence, lovvalg, anerkendelse, fuldbyrdelse og samarbejde vedrørende forældreansvar og foranstaltninger til beskyttelse af børn. Haagkonvensjonen 1996 ble gjennomført i svensk rett ved Lag SFS 2012:318 om 1996 års Haagkonvention. Forarbeider til loven er Regeringens proposition 2011/12:85 Stärkt skydd för barn i internationella situationer. Se også SOU 2005:111 Föräldraansvar och åtgärder till skydd för barn i internationella situationer – 1996 års Haagkonvention m.m.

I høringsnotatet benyttet departementet både begrepet «kompetanse» og «jurisdiksjon». I forbindelse med omtalen av de respektive interne norske lover ble imidlertid også andre begreper benyttet – idet det ble tatt hensyn til gjeldende begrepsbruk på de ulike lovområdene. I proposisjonen og forslaget til gjennomføringslov er begrepet «jurisdiksjon» benyttet. Grunnen til dette er blant annet at dette begrepet samsvarer med begrepet i den offisielle engelske versjonen av konvensjonen samt i dokumenter fra Haagkonferansen mv.

Enkelte tar til orde for at «rettsvalg» heller bør benyttes enn «lovvalg», idet dette er et videre begrep som etter sin ordlyd også favner om den «retten» som ikke er knyttet til formelle lover. Departementet benytter likevel begrepet «lovvalg» i proposisjonen, idet dette er et innarbeidet begrep.

Begrepet «parental responsibility» i konvensjonen er oversatt med «foreldremyndighet» og defineres i konvensjonen artikkel 1 nr. 2 som «foreldreansvar eller tilsvarende myndighetsforhold som er bestemmende for rettigheter og ansvar foreldre, verger eller andre rettslige representanter har med hensyn til barnets person eller dets formue». «Parental responsibility» etter konvensjonen svarer omtrent til foreldres myndighet på basis av foreldreansvaret og myndigheten som verge. Dette innebærer at «parental responsibility» ikke er fullt ut i samsvar med det norske foreldreansvarsbegrepet. Begrepet har følgelig et eget konvensjonsrelatert innhold. Departementet har valgt å benytte «foreldremyndighet» fremfor «foreldreansvar», for å markere at begrepet har et eget konvensjonsrelatert innhold. Videre er begrepet «custody», som benyttes også i Haagkonvensjonen 1980 om barnebortføring, oversatt med «foreldreansvar», noe som er videreført i oversettelsen av Haagkonvensjonen 1996. Se nærmere om begrepet foreldremyndighet i proposisjonen punkt 3.2 og merknader til lov om Haagkonvensjonen 1996 § 1 i proposisjonen punkt 13.

I proposisjonen er foreldremyndighet «by operation og law», jf. artikkel 16 nr. 1 og nr. 4, oversatt med «i kraft av loven». Begrepet «under the law» i artikkel 16 nr. 3, som refererer til tilfeller der foreldremyndighet følger i kraft av loven, eller følger av avtale eller viljesklæring, er oversatt med «etter loven». Begrepet «unilateral act» i artikkel 16 nr. 2 er oversatt med «ensidig viljeserklæring».

Begrepet «habitual residence» er oversatt med «vanlig bosted», og er omtalt i proposisjonen punkt 3.3.1 og merknaden til lov om Haagkonvensjonen § 8.