3 Aktuelle lover som gir hjemmel til å fastsette forskrifter ved kriser
3.1 Smittevernloven
Lov 5. august 1994 nr. 55 om vern mot smittsomme sykdommer (smittevernloven) har som formål å verne befolkningen mot smittsomme sykdommer ved å forebygge dem og motvirke at de overføres i befolkningen, samt motvirke at slike sykdommer føres inn i Norge. Smittevernloven er en fullmakts- og beredskapslov. Loven pålegger kommuner, helseforetak, fylkesmenn og sentrale helsemyndigheter en rekke oppgaver, i tillegg til å inneholde særskilte fullmakter for kommuner og sentrale helsemyndigheter til å bekjempe smittsomme sykdommer. Smittevernloven har trinnmodell; loven regulerer ansvar og oppgaver som gjelder i en normalsituasjon, men det er gitt særlige fullmakter overfor sykdommer som er definert som allmennfarlig smittsom sykdom.
Smittevernloven er en generell lov som gjelder for alle smittsomme sykdommer. Det er særlig hensynet til å beskytte samfunnet og forebygge mot smitte som begrunner de inngripende reglene og de vide fullmaktene. Formålsbestemmelsen oppstiller rammer for fullmaktene. I spesialmerknaden til § 1-1 i Ot.prp. nr. 91 (1992–93) fremgår det at:
Formålsbestemmelsen skal presisere at loven tar sikte på å skape et smidig og framtidsrettet lovgrunnlag for både den enkelte og samfunnets innsats mot smittsomme sykdommer. Samtidig skal formålsbestemmelsen tjene som rettesnor – og dermed som en begrensning – ved bruken av de fullmaktsbestemmelser som foreslås i loven. En lov av denne art må nødvendigvis inneholde flere fullmaktsbestemmelser bl.a. for å gi rettslig dekning for å gripe inn mot uforutsette sykdommer eller endringer i de epidemiologiske forhold som kan true folkehelsen. Bestemmelsen vil få særlig betydning som selvstendig kompetanseskranke ved utferdigelse av forskrifter med hjemmel i loven. Også utover dette vil formålsbestemmelsen ha en rettslig betydning ved at de øvrige bestemmelsene må tolkes i lys av lovens formål.
Ved iverksettelse av smitteverntiltak skal de grunnleggende krav i § 1-5 vurderes. Dette innebærer at smitteverntiltak skal være basert på en klar medisinskfaglig begrunnelse og at tiltaket må være nødvendige og tjenlig etter en helhetsvurdering.
Ved utbrudd eller fare for utbrudd av en «allmennfarlig smittsom sykdom» utløser loven flere smitteverntiltak og tvangstiltak. Allmennfarlige sykdommer er eller kan utgjør en trussel mot folkehelsen, som innebærer at særlig krevende forholdsregler må tas i bruk for å forebygge eller motvirke overføring av sykdommen. Loven har særskilte hjemler ved fare for alvorlig utbrudd av allmennfarlig smittsom sykdom. Det fremgår av lovforarbeidene (Ot.prp. nr. 91 (1992–93) side 123 at et utbrudd anses «alvorlig» hvis det dreier seg om en «allmennfarlig smittsom sykdom med utpreget spredningstendens og det vil kreves omfattende tiltak for å bringe utbruddet under kontroll.» Covid-19 er en slik allmennfarlig smittsom sykdom.
Det følger av smittevernloven § 7-12 at Kongen kan gi bestemmelser av lovgivningsmessig innhold når det er fare for eller et utbrudd av en allmennfarlig smittsom sykdom som truer folkehelsen. Formålet med bruk av fullmakten må være å trygge folkehelsen, og for å kunne sette inn tiltak for å beskytte befolkningen. Det er krav om at det skal være «fare for opphold», noe som vil gjelde i særlige tilfeller med stor hast, slik at det ikke er mulig å gå ordinær vei gjennom lovgivning. Forskrifter etter § 7-12 kan om nødvendig fastsette unntak fra gjeldende lover.
Det fremgår av smittvernloven § 7-12 fjerde ledd at lov 15. desember 1950 nr. 7 om særlige rådgjerder under krig, krigsfare og liknende forhold (beredskapsloven) §§ 3 og 4 gjelder tilsvarende. Beredskapsloven § 3 andre ledd fastsetter at bestemmelser gitt av Kongen snarest mulig skal meddeles Stortinget. Er Stortinget ikke samlet når bestemmelsene gis, skal det øyeblikkelig sammenkalles. Videre fastslås det at bestemmelser kan oppheves av Kongen eller Stortinget. Det følger av henvisningen til beredskapsloven § 3 siste ledd at såfremt forskrifter gitt med hjemmel i smittevernloven § 7-12 ikke er opphevet innen 30 dager etter at de er meddelt Stortinget, skal de snarest mulig legges fram som lovforslag. I koronaloven, se under punkt 3.3 er det gjort unntak fra beredskapsloven § 3 andre ledd andre punktum og tredje ledd, blant annet plikten til å legge fram lovsak snarest mulig dersom forskriften ikke oppheves innen 30 dager i koronalovens virketid, det vil si en måned etter ikrafttredelse av koronaloven. Ved endringslov 24. april 2020 nr. 34 ble det vedtatt at dette unntaket videreføres til 27. mai 2020.
Smittevernloven inneholder også flere andre fullmaktsbestemmelser som gir hjemmel til blant annet å fastsette forskrifter, se § 4-1 andre og sjette ledd, § 7-10 og § 7-11.
3.2 Helseberedskapsloven
Helseberedskapsloven har som formål å verne befolkningens liv og helse og bidra til at nødvendig helsehjelp og sosiale tjenester kan tilbys befolkningen under krig og ved kriser og katastrofer i fredstid. Loven omfatter nærmere angitte offentlige og private virksomheter eller tjenesteytere som tilbyr helse- og omsorgstjenester eller sosialtjenester. Departementet kan i forskrift bestemme at også andre virksomheter som tilbyr materiell, utstyr og tjenester av betydning for helse- og omsorgstjenesten og sosialtjenesten, skal omfattes av loven.
Videre følger det av helseberedskapsloven § 1-4 at loven gjelder for personell som tjenestegjør i virksomheter loven omfatter. Departementet kan i forskrift bestemme at personell som har tjenestegjort i slike virksomheter, og særskilt kvalifisert personell skal omfattes av loven.
Vilkår for bruk av fullmaktsbestemmelsene
Fullmaktsbestemmelsene i helseberedskapsloven §§ 3-1, 4-1, 5-1, 5-2 får for det første anvendelse når riket er i krig eller når krig truer, jf. § 15-5 nr. 1. Videre kommer fullmaktsbestemmelsene til anvendelse «ved kriser og katastrofer i fredstid». Dette forutsetter at Kongen har truffet beslutning om at det foreligger en krise eller katastrofe, jf. § 1-5 nr. 2. En slik beslutning kan gi anvendelse for et begrenset tidsrom og maksimalt for 1 måned. Beslutningen kan imidlertid gjentas for inntil 1 måned av gangen.
I lovens forarbeider (Ot.prp. nr. 89 (1998–99) Om lov om helsemessig og sosial beredskap) er det diskutert hva som skal til for å si at det foreligger «kriser eller katastrofer i fredstid» i henhold til lovens § 1-5, jf. spesielle merknader side 142 hvor det blant annet heter:
En krise eller katastrofe i fredstid kan beskrives på følgende måte:
En krise eller katastrofe er en situasjon av ekstraordinær karakter der det akutte hjelpebehov ikke kan dekkes av tilgjengelige ressurser, og ordinære ansvarsforhold og kommandoforhold ikke strekker til, og omlegging eller ekstra tilførsel av ressurser er nødvendig.
Beskrivelsen av en krise eller katastrofe er ikke tatt inn i loven som legaldefinisjon. Utgangspunktet må være at fullmaktsbestemmelsene i loven skal være et praktisk verktøy, og de må kunne brukes når det er behov for dem. Det er situasjonen, hendelsens omfang og konsekvenser for liv, helse og velferd som er avgjørende.
Slike hendelser kan være:
massiv pasientpågang eller massetilstrømning av flyktninger til kommune pga. atomulykke, naturkatastrofe, utstrakte terrorhandlinger eller bortfall av infrastruktur
evakuering av innbyggere i kommune(r), f.eks. på grunn av store mengder radioaktivt nedfall/krig
når flere lokalsykehus, hele eller store deler av fylkessykehus, sentral- eller regionsykehus blir satt ut av drift i uker/måneder
masseskadesituasjoner
store epidemier og masseforgiftningssituasjoner
Det fremgår av forarbeidene at det ikke er nødvendig for å anvende loven at en krise/katastrofe allerede har inntrådt eller materialisert seg. Det er heller ikke nødvendig at en krise/katastrofe med sikkerhet vil oppstå. Det er tilstrekkelig at det har funnet sted hendelser eller skjedd en utvikling som gjør at det «er stor sannsynlighet for at en ekstraordinær krise eller katastrofesituasjon vil oppstå i nærmeste fremtid, og konsekvensene for befolkningens liv og helse er meget alvorlige om situasjonen oppstår.» Terskelen for å kunne utløse fullmakter fremstår således lavere etter forarbeidene enn den som følger av en isolert fortolkning av lovens ordlyd.
Rekvisisjon av fast eiendom, rettigheter og løsøre
Det følger av helseberedskapsloven § 3-1 første ledd at Helse- og omsorgsdepartementet mot erstatning kan rekvirere fast eiendom, rettigheter og løsøre av ethvert slag som trengs til bruk for helse- og omsorgstjenesten eller sosiale tjenester, til bolig for personell eller lagring av materiell og utstyr. Departementet kan videre etter § 3-1 tredje ledd gi andre, for eksempel kommuner, fylkeskommuner eller private virksomheter, tilsvarende rekvisisjonsadgang.
I tillegg kan departementet pålegge eier eller bruker av løsøre å stille tingen til rådighet på et angitt sted, jf. § 3-1 fjerde ledd. Avståelsen kan kreves gjennomført straks, selv om erstatning ikke er betalt eller fastsatt, og kan når det er nødvendig gjennomføres ved politiets hjelp, jf. helseberedskapsloven § 3-1 femte ledd.
Tjenesteplikt og beordring
Helse- og omsorgsdepartementet kan etter § 4-1 pålegge personell i virksomheter som er omfattet av loven, å møte frem på nærmere angitt sted og utføre nærmere tilvist arbeid innen virksomheter loven omfatter. Arbeidsgiver kan pålegge personell som er beordringspliktig å forbli i tjeneste utover ordinær arbeidstid.
I bestemmelsens tredje til femte ledd er det fastsatt enkelte unntak som innebærer at nærmere definerte grupper kan fritas fra pålegg (gravide, under 18 år, over 65 år, aleneomsorg for barn under 16 år eller funksjonshemmede). I sjette ledd presiseres det at plikten etter første ledd gjelder uavhengig av bestemmelser om arbeidstid i arbeidsmiljøloven.
Ansvars-, oppgave- og ressursfordeling
Det følger av helseberedskapsloven § 5-1 at helse- og omsorgsdepartementet kan pålegge virksomheter å ta imot og å gi nødvendige helse- og omsorgstjenester eller sosiale tjenester til personer, uten hensyn til hvor disse bor eller oppholder seg.
Departementet kan videre bestemme at en slik virksomhets ressurser innen helse- og omsorgstjenesten eller sosialtjenesten, herunder personellressurser, skal stilles til rådighet for en kommune, en fylkeskommune, et regionalt helseforetak eller staten. Det fremgår av forarbeidende til loven at bestemmelsen er ment å gi departementet mulighet til å «gjennomføre en helhetlig og samlet innsats og koordinering av helse- og sosialtjenesten».
Omlegging og omsetningsrestriksjoner
Helse og omsorgsdepartementet kan etter helseberedskapsloven § 5-2 også pålegge virksomheter som omfattes av loven «helt eller delvis å legge om driften, utvide driften eller flytte virksomheten.» Vannverk, apotek, grossister og tilvirkere av legemidler kan videre pålegges å innføre omsetningsrestriksjoner og rasjonering.
Forskriftshjemmel
Etter helseberedskapsloven § 6-2 andre ledd kan Kongen gi forskrifter om «drift, organisering og ansvarsforhold» som fraviker gjeldende helse- og sosiallovgivning. Det er et vilkår om at betingelsene i helseberedskapsloven § 1-5 er oppfylt, se nærmere omtale over under vilkår for bruk av fullmaktsbestemmelsene. Det fremgår av merknaden til § 6-2 i lovens forarbeider (Ot.prp. nr. 89 (1998–99) Om lov om helsemessig og sosial beredskap) at bestemmelsen er laget etter mønster av beredskapsloven § 3, men har et mer begrenset anvendelsesområde. Som eksempler på anvendelse er det i merknaden vist til at det ved kriser og katastrofer i fredstid og under krig kan bli nødvendig å beskrive og fastsette nærmere hvilke tjenester og tiltak som skal ligge under det enkelte forvaltningsnivået. Videre at det kan bli nødvendig å tillempe enkelte bestemmelser i lovgivningen vedrørende taushetsplikt.
3.3 Koronaloven
Det følger av koronaloven § 2 første ledd, jf. siste ledd, at Kongen i statsråd kan fastsette midlertidige forskrifter som utfyller, supplerer eller fraviker de opplistede lovene så langt det er nødvendig for å ivareta lovens formål. Lovens formål er etter § 1 å legge til rette for forsvarlige, effektive og forholdsmessige tiltak som er nødvendige for å begrense forstyrrelsene av sentrale samfunnsfunksjoner som følge av utbruddet av covid-19, og å avhjelpe negative konsekvenser for befolkningen, næringslivet, offentlig sektor eller samfunnet for øvrig. Loven kommer ikke til anvendelse dersom formålet kan ivaretas gjennom normal lovbehandling i Stortinget.
De lovene som kan utfylles, suppleres eller fravikes, er listet opp i § 2 første ledd. Listen er uttømmende. Det er dermed ikke mulig å benytte koronaloven til å fastsette forskrifter som utfyller, supplerer eller fraviker andre lover enn de som er listet opp i § 2 første ledd. Pasient- og brukerrettighetsloven, spesialisthelsetjenesteloven og helse- og omsorgstjenesteloven er med i opplistingen av lover i § 2.
Det følger av § 5 at forskrifter som er gitt med hjemmel i loven, umiddelbart etter vedtak av Kongen i statsråd skal meddeles Stortinget. Dersom stortingsrepresentanter som til sammen representerer minst en tredjedel av Stortingets medlemmer, uttrykker skriftlig at de ikke kan støtte en bestemt forskrift eller deler av forskriften, plikter Kongen straks å oppheve de aktuelle bestemmelsene.
Ved endringslov 24. april 2020 nr. 34 ble det vedtatt at koronaloven oppheves 27. mai 2020. Videre følger det av § 4 andre ledd at forskrifter som er fastsatt med hjemmel i § 2, faller bort når loven opphører å gjelde.