Prop. 122 S (2015–2016)

Tilleggsbevilgninger og omprioriteringer i statsbudsjettet 2016

Til innholdsfortegnelse

3 Andre saker

3.1 «Fornybar AS»

I forbindelse med statsbudsjettet for 2016, jf. Innst. 2 S (2015–2016), vedtok Stortinget 3. desember 2015 anmodning nr. 69 til Regjeringen:

«Stortinget ber regjeringen forberede opprettelse av Fornybar AS («Greenfund»). Fondet skal sammen med private kunne investere i selskaper som utvikler og benytter grønn teknologi, herunder for eksempel fornybar energi, hydrogen, energilagring, transportløsninger med lave klimatrykk, reduksjon, fjerning, transport og lagring av CO2, energieffektive industriprosesser, og innrettet slik at selskapet forventes å gi markedsmessig avkastning over tid. Stortinget ber regjeringen utrede hvordan et slikt selskap kan operasjonaliseres når det gjelder investeringsmandat, organisering, budsjettering og om det vil virke utløsende på denne typen investeringer i lys av eksisterende virkemidler, samt om slike investeringer bør begrenses til Norge eller ha globalt mandat, og komme tilbake i revidert nasjonalbudsjett 2016. Det tas sikte på at fondet over tid får en forvaltningskapital på 20 mrd. kroner.»

I Nasjonalbudsjettet 2016 beskriver Regjeringen en politikk for arbeid, aktivitet og omstilling. Forskning, innovasjon og teknologiutvikling er viktige elementer i en slik politikk. Politikken skal bidra til at vi på effektiv måte utvikler oss til et lavutslippssamfunn. Et bærekraftig og konkurransedyktig lavutslippssamfunn forutsetter at bruken av nye klimavennlige teknologier og ny grønn næringsaktivitet må være lønnsom. Vi må skape lønnsomme arbeidsplasser.

Paris-avtalen har styrket muligheten for felles global innsats for å løse klimautfordringen. Avtalen er den første rettslig bindende klimaavtalen med reell deltakelse fra alle land. Avtalen vil bidra til økt innsats for utslippsreduksjoner, og forsterke arbeidet med klimatilpasning. Sammen med verdenssamfunnet må vi ta vare på denne muligheten til en felles innsats for å nå Paris-avtalens målsettinger.

Regjeringen fører en offensiv klimapolitikk og forsterker klimaforliket. De viktigste virkemidlene i klimapolitikken er avgifter og deltakelse i det europeiske klimakvotesystemet. Klimapolitikken er styrket i statsbudsjettet for 2016, blant annet gjennom økt innskudd i Fondet for klima, fornybar energi og energiomlegging, og styrking av miljøteknologiordningen i Innovasjon Norge.

Regjeringen vil styrke innsatsen ytterligere, og arbeider med et forslag til hvordan et selskap som skissert i anmodningsvedtak nr. 69, «Fornybar AS», kan operasjonaliseres. Regjeringen vil komme tilbake til hvordan dette konkret kan gjøres i statsbudsjettet for 2017. Anmodningsvedtaket har en bred innfallsvinkel, og tar sikte på en stor statlig forvaltningskapital. Det er nødvendig med et godt utredningsarbeid i tråd med utredningsinstruksens krav.

Med sikte på en god oppfølging av Stortingets anmodningsvedtak, vurderer Regjeringen det som hensiktsmessig med enkelte overordnede avklaringer for arbeidet med «Fornybar AS». Grønn teknologi kan generelt forstås som alle teknologier som direkte eller indirekte forbedrer miljøet. Det kan omfatte mer miljøvennlige produkter og produksjonsprosesser, mer effektiv ressurshåndtering og teknologier som reduserer forurensning eller annen miljøpåvirkning. Med teknologi forstås både kunnskap, tjenester og fysiske innretninger som bidrar til forbedring. I det videre arbeidet legges det til grunn at grønn teknologi avgrenses til tiltak som direkte eller indirekte bidrar til reduserte klimagassutslipp. Tiltakene bør ikke ha andre vesentlige miljøkonsekvenser. Avgrensingen samsvarer på en god måte med eksemplene Stortinget peker på i anmodningsvedtaket: «… fornybar energi, hydrogen, energilagring, transportløsninger med lave klimatrykk, reduksjon, fjerning, transport og lagring av CO2, energieffektive industriprosesser...». «Fornybar AS» vil med denne avgrensingen kunne investere i alle typer teknologi som reduserer klimagassutslippene, også utover de Stortinget peker på, for eksempel energieffektivisering, reduserte prosessutslipp i industrien, utslippsreduksjoner i landbruket og avfallshåndtering.

Utsiktene til kraftoverskudd og lave kraftpriser i det nordiske markedet tilsier at det ikke er grunn til å stimulere spesielt til utbygging av ny kraftproduksjon i Norge, jf. Meld. St. 25 (2015–2016) om energipolitikken mot 2030. Prosjekter med produksjon av fornybar energi i andre land kan vurderes.

Den økonomiske politikken og de sektorovergripende virkemidlene som CO2-avgift og kvotesystemet legger viktige rammer for beslutninger om å investere i klimavennlig teknologiutvikling og næringsaktivitet. Prising av klimagassutslipp skaper et marked for miljøteknologi og gir insentiver til teknologiutvikling i tillegg til direkte utslippsreduksjoner. Når utslipp prises, vil forurenser etterspørre teknologiske løsninger fordi det er lønnsomt å redusere utslippene. Dette gjør at utviklingen av miljøteknologi samsvarer med hva næringslivet trenger. Videre vil markedet etterspørre klimavennlige alternativer til forurensende varer og tjenester, når disse blir dyrere som følge av utslippsprising. Da styrkes insentivene til å utvikle slike klimavennlige alternativer. I tillegg til prising av utslipp kan også reguleringer bidra til utvikling av grønn teknologi. Eksempler på slike reguleringer er forbud mot fakling på sokkelen og fastsatte krav til produkter og bygninger. Implisitt kan det ligge høye utslippspriser i slike krav.

Ved siden av de sektorovergripende virkemidlene, finnes en rekke virkemidler og annen statlig involvering som fremmer grønn teknologi. Økonomisk støtte og tilrettelegging er nødvendig for å bidra til at teknologiutvikling som er samfunnsøkonomisk lønnsom blir gjennomført. Studier, blant annet av OECD, viser at støtte til utvikling av utslippsreduserende teknologi gir svært små effekter dersom støtten ikke går sammen med prising av utslipp. Uten prising vil markedet ofte ikke ha insentiv til å ta i bruk den nye teknologien. Regjeringen mener en styrket innsats for å utvikle klimavennlige teknologier og aktivitet så langt som mulig bør supplere eksisterende virkemidler og gi en merverdi.

Noen av dagens virkemidler kan være supplerende til formålet som følger av Stortingets anmodningsvedtak, mens andre kan virke overlappende. Det finnes ordninger rettet mot fornybarinvesteringer og miljøteknologi, blant annet gjennom:

  • Investinor

  • Enova

  • elsertifikatordningen

  • Forskningsrådet

  • Innovasjon Norge (miljøteknologiordningen, bioenergiprogrammet, trebasert innovasjonsprogram, bioraffineringsprogrammet)

  • Norfund og de store internasjonale utviklingsbankene

I tillegg finnes generelle ordninger, som blant annet bidrar med kapital eller støtte til kommersialisering av grønn teknologi, gjennom:

  • Argentum

  • såkornfondene

  • SIVA

  • GIEK

  • Eksportkreditt Norge

  • Skattefunn

Gjennom Statkraft har staten omfattende investeringer i fornybar energi nasjonalt og internasjonalt. Bevilgninger til grønn teknologi er økt betydelig de senere år, særlig til Enova og Miljøteknologiordningen.

Stortinget ber i anmodningsvedtaket om at regjeringen utreder om «Fornybar AS» vil virke utløsende i lys av eksisterende virkemidler. Investinor, Enova, Innovasjon Norge og Norfund har alle virksomhet eller formål som ligner på det som skisseres for «Fornybar AS». Det er derfor naturlig å vurdere både hvordan «Fornybar AS» på en god måte kan supplere disse virkemidlene og om det eventuelt er behov for å justere eksisterende virkemidler for å få en hensiktsmessig arbeidsdeling.

Kapitaltilgangen for forventet lønnsomme investeringer i miljø- og klimateknologi synes generelt å være god, både nasjonalt og internasjonalt. De globale investeringene i fornybar energi har også økt betydelig de siste årene. I 2015 var de samlede investeringene i verden om lag 330 mrd. USD, nær seks ganger nivået i 2004. Samtidig er det fortsatt behov for store investeringer i klimateknologi for å nå målene i Paris-avtalen. Lønnsomheten i investeringer i klimateknologi vil øke med økt pris på klimagassutslipp og skjerpet regulering. Regjeringen ønsker at innsatsen gjennom «Fornybar AS» skal være et bidrag til at vi når klimamålene.

Selv om kapitaltilgangen generelt er god, kan det finnes udekkede finansieringsbehov i bedrifter i noen livsfaser og bransjer innen grønn teknologi. Virksomheter kan oppleve det utfordrende å skaffe risikokapital i overgangen fra oppfinnelse til kommersialisering og internasjonalisering. For mange bedrifter kan dette skyldes grunnleggende forhold ved prosjektet, men det kan også skyldes behov for annen risikoavlastning eller veiledning.

Produktivitetskommisjonen vurderer at kapitalmarkedet i Norge er åpent og rimelig velfungerende. Kommisjonen peker imidlertid på at staten er en tyngre aktør i kapitalmarkedet i Norge enn i andre land, og at det private eierskapet er fragmentert og begrenset. Den mener derfor det er behov for mer «kompetent kapital» i Norge. Kommisjonen viser også til at Norge har et noe lavt nivå på oppstart av selskaper. Tilgjengelig forskning peker på at den offentlige innsatsen bør vris mot tiltak som styrker kommersialiseringen, og at offentlige midler til virksomheter i oppstartsfasen bør skje gjennom ordninger der også private aktører er med.

Regjeringen vurderer derfor at en innsats i form av statlig kapital i størst grad kan gi en merverdi dersom den rettes mot ny teknologi i overgangen fra teknologiutvikling til kommersialisering. Det legges imidlertid til grunn at det i denne fasen ikke nødvendigvis bare er tilgang på kapital som er utfordringen for markedsaktørene, og at styrket innsats også bør rettes mot å bedre kunnskap og veiledning.

Et annet sentralt tema det må tas stilling til, er om statlige midler bør gis som støtte til teknologiutvikling eller være investeringer med forventet markedsmessig avkastning. Eventuelt kan økte midler på området rettes inn mot begge typer tiltak. Stortinget har i anmodningsvedtaket slått fast at «Fornybar AS» skal være innrettet slik at selskapet forventes å gi markedsmessig avkastning over tid. Regjeringen vurderer at denne forutsetningen tilsier at aktiviteten under «Fornybar AS» ikke bør innebære subsidier.

Regjeringen legger videre til grunn at «Fornybar AS» skal investere sammen med private i primært unoterte selskaper som utvikler og benytter grønn teknologi. «Fornybar AS» skal ikke være majoritetseier.

Dersom investeringene til «Fornybar AS» forutsettes å gi markedsmessig avkastning, vil de statlige investeringene i stor grad måtte skje i konkurranse med private investorer. Aktuelle prosjekter for «Fornybar AS» vil i utgangspunktet være interessante for private investorer. Dermed kan det være en fare for at en slik innretning bidrar til å undergrave det private kapitalmarkedets funksjon som sorteringsmekanisme. Det må vurderes om det finnes innretninger av «Fornybar AS» som kan bidra til å utløse private investeringer heller enn å fortrenge dem. Det er en trend i OECD-området at det offentlige i større grad bruker fond-i-fond-modeller eller andre investeringsmodeller hvor man hviler på kompetansen til private eiermiljø i utvelgelse og oppfølgingen av enkeltinvesteringer. En slik tilnærming antas også ofte å ha en større effekt på å bygge opp bærekraftige private eiermiljø.

Historisk avkastning for investeringer innen fornybar energi har vært varierende. Svingningene i avkastningen innebærer at investeringene er tilknyttet høy risiko. I et diskusjonsnotat fra Norges Bank vises det til at fornybarinvesteringer i stor grad er utsatt for regulatorisk risiko, hvor innføring eller endring av statlige subsidier drastisk kan endre lønnsomheten i prosjekter. I tillegg er det en høy teknologisk risiko ved at teknologien ofte er umoden.

Realistisk forventning om markedsmessig avkastning er en forutsetning for at et statlig investeringsselskap skal håndteres som en statlig formuesplassering. Erfaringene fra tidligere statlige tiltak, kapitaltilgangen i markedet og forutsetningene en statlig aktør vil ha målt opp mot de private investorene, gjør at det ikke er rimelig å forvente markedsmessig avkastning samlet sett for «Fornybar AS». En entydig forutsetning om markedsmessig avkastning ville også innebære at investeringene i liten eller ingen grad er utløsende for prosjekter innen grønn teknologi. Dette kan tale for et mandat som åpner for å ta noe større risiko enn en ren finansiell aktør ville gjort, og at budsjetteringen tillater at porteføljen samlet sett ikke forventes å gi markedsmessig avkastning innenfor en tidshorisont som en privat aktør ville krevd.

Hensynet til avkastning tilsier samtidig et bredest mulig investeringsunivers for «Fornybar AS», både med tanke på type investeringer og geografi. Det samme gjelder dersom formålet er størst mulig klimagassreduksjon. Hensynet til nærings- og teknologiutvikling og fremme av lavutslippssamfunnet i Norge kan imidlertid tilsi at aktiviteten skal ha en norsk forankring og rette seg spesielt inn mot prosjekter i noen livsfaser eller bransjer hvor det kan være et udekket behov. Det bør likevel legges til rette for at investeringsuniverset er så vidt at «Fornybar AS» kan utnytte investeringsmuligheter som passer med selskapets kompetanse og risikoprofil.

Det er erfaringsmessig kostnads- og tidkrevende å etablere et nytt organ, og det vil ta tid før et slikt selskap får resultater. Regjeringen vurderer derfor muligheten for å oppnå raskere resultater og å unngå oppbygging av en stor administrasjon ved å se etableringen av «Fornybar AS» i sammenheng med eksisterende investeringsselskaper. Innfasingstakten av forvaltningskapital og administrasjon må tilpasses en forsvarlig vekstrate.

Staten har allerede et betydelig engasjement i kapitalmarkedet gjennom investeringsselskapene Investinor, Norfund og Argentum, samt virkemidler som såkornfond og pre-såkornfond. Særlig Investinor har et investeringsmandat som kan overlappe med formålene ved opprettelsen av «Fornybar AS», og som det er naturlig å se i sammenheng med «Fornybar AS». Formålene med opprettelsen av «Fornybar AS» grenser også mot Argentums investeringsmandat. Argentum er et statlig investeringsselskap som investerer i aktive eierfond, og er rettet mot Norge og Nord-Europa. Selskapet skal drives på forretningsmessig grunnlag og med sikte på å levere markedsmessig avkastning. Argentum investerer imidlertid i fond, og ikke direkte i selskaper. «Fornybar AS» kan ha en blandet portefølje bestående av både direkteinvesteringer og investeringer i andre fond for fornybar energi. Regjeringen vil vurdere en slik kombinasjon i det videre arbeidet.

På denne bakgrunn vil Regjeringen komme tilbake med et konkret forslag til investeringsmandat, organisering og budsjettering for «Fornybar AS» i forbindelse med statsbudsjettet for 2017. Regjeringen legger til grunn at «Fornybar AS» ikke skal være majoritetseier, men investere sammen med private i primært unoterte selskaper som utvikler og benytter grønn teknologi. Grønn teknologi avgrenses til tiltak som direkte eller indirekte bidrar til reduserte klimagassutslipp. Det skal ikke være et mål å spesielt stimulere til utbygging av ny kraftproduksjon i Norge. Prosjekter med produksjon av fornybar energi i andre land kan vurderes. Satsingen gjennom «Fornybar AS» skal så langt som mulig supplere eksisterende virkemidler og gi en merverdi. Satsingen skal inkludere innsats rettet mot ny teknologi i overgangen fra teknologiutvikling til kommersialisering.

Regjeringen legger til grunn at «Fornybar AS» skal være et kapitalvirkemiddel. Erfaringene fra tidligere statlige tiltak, kapitaltilgangen i markedet og forutsetningene en statlig aktør vil ha målt opp mot de private investorene, gjør at det ikke er rimelig å forvente markedsmessig avkastning samlet sett for «Fornybar AS». For å oppnå utløsende virkning, vil kravet om avkastning vurderes i lys av behovet for å kunne ta noe større risiko enn en ren finansiell aktør ville gjort, slik at porteføljen samlet sett ikke kan forventes å gi markedsmessig avkastning innenfor en tidshorisont som en privat aktør ville krevd. Forholdet til statsstøttereglene vil vurderes. Det legges til rette for at investeringsuniverset er så vidt at «Fornybar AS» kan utnytte investeringsmuligheter som passer med selskapets kompetanse og risikoprofil. Regjeringen legger samtidig til grunn at aktiviteten skal ha en norsk forankring. Etableringen av «Fornybar AS» vurderes i sammenheng med eksisterende investeringsselskaper.

Til forsiden