2 Bakgrunn
2.1 Formål
Et overordnet formål med forslagene i proposisjonen er å bidra til bedre rettsvern for barn mot vold og overgrep. Det å utøve vold eller begå overgrep mot egne barn er normalt uforenlig med de omsorgsplikter som følger av foreldreansvaret. Barn har rett til beskyttelse, og myndighetene har en plikt til å sørge for at barn beskyttes mot utnyttelse, vold og mishandling. Forslag i denne proposisjonen bidrar til bedre oppfyllelse av myndighetenes plikt.
Formålet med forslaget om plikt for dommeren til å vurdere kontaktforbud er å gi barn bedre beskyttelse mot vold og overgrep. Dette er nærmere omtalt i punkt 5.1.
Selv om myndighetene har en plikt til å sørge for at barn beskyttes mot utnyttelse, vold og mishandling, har foreldre en nøkkelrolle når det gjelder beskyttelse av egne barn. Det er fastsatt i barnelovens bestemmelse om foreldreansvaret at foreldre skal gi barna omsorg og omtanke, og foreldrene er også de nærmeste til å sikre at barna beskyttes mot vold og overgrep. Det er også fastsatt at barn ikke må bli utsatt for vold eller på annen måte bli behandlet slik at den fysiske eller psykiske helsen utsettes for skade eller fare. Forslag i denne proposisjonen kan bidra til at foreldre settes bedre i stand til å beskytte egne barn. Dette gjelder blant annet forslaget om en endring i barneloven slik at forelder kan reise sak om foreldreansvar mv. uten mekling når den andre forelder er dømt i straffesak for alvorlig vold eller overgrep mot egne barn. Det gjelder også forslaget om en ny bestemmelse i barneloven som regulerer hvilken virkning et kontaktforbud eller besøksforbud ilagt overfor barnet, har for samvær etter barneloven.
Det er også et formål med denne proposisjonen å klargjøre gjeldende rett. Blant annet gjelder dette reglene om foreldreansvar etter dødsfall, og omtalen av dommeres adgang til å gi opplysninger til barneverntjenesten uhindret av taushetsplikt. Se punkt 7 og punkt 3.5.
2.2 Høringen
Forslag til endringer i barneloven mv. ble sendt på høring og publisert på regjeringen.no 2. november 2016 med frist for innspill 14. desember 2016, senere utvidet til 5. januar 2017. Høringsnotatet ble sendt til følgende instanser:
Departementene
Arbeids- og velferdsdirektoratet
Atferdssenteret (NUBU – Nasjonalt utviklingssenter for barn og unge)
Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet
Barne-, ungdoms- og familieetaten (Bufetat), regionene
Barneombudet
Barnesakkyndig kommisjon
Datatilsynet
Domstoladministrasjonen
Fylkesmennene
Fylkesnemndene for barnevern og sosiale saker
Helsedirektoratet
Høgskolen i Bergen
Høyskolen i Hedmark
Høgskolen i Lillehammer
Høgskolen i Oslo og Akershus
Høgskulen i Sogn og Fjordane
Høgskolen Stord/Haugesund
Høyskolen i Sørøst-Norge
Høgskolen i Østfold
Høyesterett
Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi)
Lagmannsrettene
Landets regionale helseforetak
Likestillings- og diskrimineringsombudet
Namsfogden i Oslo
Nasjonalt folkehelseinstitutt
Nasjonal kompetanseenhet for migrasjons- og minoritetshelse (Nakmi)
Nasjonalt kunnskapssenter for helsetjenesten
Nasjonalt kunnskapssenter om vold og traumatisk stress (NKVTS)
Nordlandsforskning
Nord Universitet
Norges Forskningsråd (NFR)
Norges nasjonale institusjon for menneskerettigheter
Norges Teknisk Naturvitenskapelige Universitet (NTNU)
Norsk institutt for forskning om oppvekst, velferd og aldring (NOVA v/ HiOA)
Norsk senter for barneforskning (NOSEB v/ NTNU)
Norsk senter for menneskerettigheter (SMR v/ UiO)
Oslo byfogdembete
Politidirektoratet
Regionsenter for barn og ungdoms psykiske helse Øst og Sør (RBUP Øst og Sør)
Regionale ressurssentre om vold, traumatisk stress og selvmordsforebygging (RVTS)
Regionalt kunnskapssenter for barn og unge Vest (RKBU Vest v/ Uni Research)
Regionalt kunnskapssenter for barn og unge Nord (RKBU Nord v/ UiT)
Regionalt kunnskapssenter for barn og unge Midt-Norge (RKBU Midt-Norge v/ NTNU)
Regjeringsadvokaten
Riksadvokaten
Riksrevisjonen
Sametinget
Sentralenheten for fylkesnemndene
Sivilombudsmannen
Skattedirektoratet
Statens helsetilsyn
Statens råd for likestilling av funksjonshemmede
Statens sivilrettsforvaltning (sentral vergemålsmyndighet)
Statistisk sentralbyrå
Statsadvokatembetene
Sysselmannen på Svalbard
Tingrettene
Universitetet i Agder
Universitetet i Bergen
Universitetet i Oslo
Universitetet i Stavanger
Universitetet i Tromsø – Norges arktiske universitet
Utdanningsdirektoratet
Utlendingsdirektoratet (UDI)
Kommunene
Longyearbyen lokalstyre
Advokatforeningen
Akademikerne
Aleneforeldreforeningen
Alternativ til Vold
Amnesty International Norge
Antirasistisk senter
Childwatch International – UiO
Den norske Dommerforening
Den norske Legeforening
Den norske tannlegeforening
Diakonhjemmets høgskole (VID vitenskapelige høgskole)
Fagforbundet
Fellesorganisasjonen (FO)
Forandringsfabrikken
Forum for Barnekonvensjonen
Foreningen 2 Foreldre
Frelsesarmeens barne- og familievern
FRI – Foreningen for kjønns- og seksualitetsmangfold
Funksjonshemmedes fellesorganisasjon
Gatejuristen
Innvandrernes Landsorganisasjon (INLO)
Juridisk Rådgivning for kvinner (JURK)
Juss-Buss
Jussformidlingen i Bergen
Jushjelpa i Midt-Norge
Jusshjelpa i Nord-Norge
Kirkens Bymisjon
KS
Krisesentersekretariatet
KUN Senter for kunnskap og likestilling
Kvinnefronten
Kvinnegruppa Ottar
Landsforeningen for barnevernsbarn
Landsgruppen av helsesøstre (LaH, NSF)
Landsorganisasjonen (LO)
Landsrådet for norske barne- og ungdomsorganisasjoner (LNU)
Likestilling Inkludering Mangfold (LIM)
Likestillingssenteret
Mannsforum
Mental Helse
MiRA-Senteret Ressurssenter for kvinner med minoritetsbakgrunn
Nasjonalforeningen for folkehelsen
Norges Juristforbund
Norges Kvinne- og familieforbund
Norges Politilederlag
Norges Røde Kors
Norsk barne- og ungdomspsykiatrisk forening
Norsk barnevernlederorganisasjon (NOBO)
Norsk Barnevernsamband
Norsk Fosterhjemsforening
Norsk helse- og sosiallederlag
Norsk Innvandrerforum
Norsk kvinnesaksforening
Norsk organisasjon for asylsøkere (NOAS)
Norsk Psykologforening
Norsk sykepleierforbund
Norske Kvinners Sanitetsforening
Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO)
Organisasjonen for barnevernsforeldre
Organisasjonen for Private Barneverntiltak (OPB)
Organisasjonen mot offentlig diskriminering (OMOD)
Politiets fellesforbund
PRESS – Redd Barna Ungdom
Private Barnehagers Landsforbund
Redd Barna
Reform – ressurssenter for menn
Rettspolitisk forening
Rådet for psykisk helse
Samarbeidsrådet for tros- og livssynssamfunn
Selvhjelp for innvandrere og flyktninger (SEIF)
Sintef helse
SOS Rasisme
Stiftelsen Barnas rettigheter
Stiftelsen Fellesskap mot seksuelle overgrep
Stiftelsen Kirkens Familievern
Stiftelsen Rettferd for taperne
Stine Sofies stiftelse
Sentre mot incest og seksuelle overgrep (SMISO)
UNICEF Norge
Unio
Utdanningsforbundet
Velferdsalliansen
Voksne for Barn
Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund (YS)
Under høringen ble også Ecpat, For fangers Pårørerende (FFP) og Politijuristene under Norges Juristforbund gjort oppmerksom på saken og anledningen til å avgi høringssvar.
Departementet mottok i alt 65 høringssvar. Følgende 55 instanser har avgitt realitetsuttalelse:
Agder lagmannsrett
Asker og Bærum tingrett
Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet
Barneombudet
Bergen tingrett
Borgarting lagmannsrett
Bufetat, region vest
Domstolsadministrasjonen
Drammen tingrett
Fylkesmannen i Oslo og Akershus
Gulating lagmannsrett
Helsedirektoratet
Høgskolen i Oslo og Akershus
Høyesterett
Justis- og beredskapsdepartementet
Kongsberg og Eiker tingrett
Kripos
Kristiansand tingrett
Nordland politidistrikt
Nord-Troms tingrett
Norges nasjonale institusjon for menneskerettigheter
NTNU
Oslo politidistrikt
Oslo tingrett
Politidirektoratet
Regionsenter for barn og unges psykiske helse Helseregion Øst og Sør
Riksadvokaten
Sametinget
Sentralenheten for fylkesnemndene for barnevern og sosiale saker
Statens sivilrettsforvaltning
Sør-Trøndelag tingrett
Utenriksdepartementet
Utlendingsdirektoratet (UDI)
Asker kommune
Bergen kommune
Ringerike kommune
Oslo kommune
Ski kommune
Advokatforeningen
Den norske Dommerforening
Fagforbundet
Fellesorganisasjonen (FO)
Foreningen For Fangers Pårørende
Foreningen 2 Foreldre
Norsk psykologforening
Norske Kvinners Sanitetsforening (N.K.S.)
PBL (Private Barnehagers Landsforbund)
Redd Barna
Reform – ressurssenter for menn
Sentre mot incest og seksuelle overgrep (Smiso Troms, Telemark, Hamar, Rogaland, Oppland, Hordaland, Sør-Trøndelag, Nord-Trøndelag, Sogn og fjordane, SMI Oslo, Incestsenteret i Vestfold)
Stiftelsen Alternativ til Vold
Stiftelsen Barnas rettigheter
Stine Sofies Stiftelse
UNICEF Norge
Voksne for Barn
Alle høringssvar er gjort tilgjengelig på regjeringen.no.
2.3 Kunnskap og forskning om vold og overgrep mot barn og unge
Vanligvis har det stor verdi for et barn å ha kontakt med begge foreldrene. Når en forelder utøver vold mot barnet, eller mot barnets forelder eller andre omsorgspersoner, kan imidlertid slik kontakt være skadelig.
Forskning har vist at barn i familier der det forekommer vold mellom voksne, på ulike måter erfarer og er bevisste på den volden som finner sted. Barn og ungdom som opplever vold i hjemmet omfatter også barn og ungdom som ser, hører og på andre måter opplever den volden som rettes mot en forelder eller andre omsorgspersoner. Barn kan ta skade av å være til stede når andre utsettes for vold, spesielt dersom voldsutøver eller den som utsettes er en av barnets foreldre eller andre omsorgspersoner.
Prop. 12 S (2016–2017) Opptrappingsplan mot vold og overgrep (2017–2021) viser til at det å bli utsatt for vold eller overgrep i barne- eller ungdomsalder er forbundet med økt risiko for en rekke psykiske og somatiske sykdommer og plager, inkludert posttraumatiske stressreaksjoner, depresjon, angst, atferdsvansker, spiseforstyrrelser og søvnproblemer. Det er vist til at det kan være ytterligere risiko for å utvikle vansker dersom barnet eller ungdommen har opplevd vold og overgrep over tid, og i forbindelse med sin omsorgssituasjon. Opptrappingsplanen viser til at vold og overgrep først og fremst får følger for den som rammes, men at vold og overgrep også er et samfunnsproblem og et folkehelseproblem. Vold har store kostnader i form av økt behov for hjelpetiltak i skolen, psykisk og fysisk helsehjelp, barneverntiltak, krisesentertilbud, sosialtjenester og politiressurser.
Andelen barn og unge som blir utsatt for vold i oppveksten av egne foreldre, er ikke ubetydelig. Blant unge som deltok i UNGVold undersøkelsen i 2015 svarte 21 prosent at de hadde opplevd fysisk vold fra en forelder i løpet av oppveksten. (Mossige, S. og Stefansen, K. (2016). Vold og overgrep mot barn og unge. Omfang og utviklingstrekk 2007–2015. NOVA Rapport nr. 5/16.) Seks prosent hadde opplevd grov vold fra minst én forelder (slag med knyttneve, gjenstand, fått juling). Åtte prosent hadde sett eller hørt en av foreldrene bli utsatt for fysisk partnervold minst én gang.
Ovennevnte understreker betydningen av å bruke alle tilgjengelige virkemidler for å forhindre at barn utsettes for vold. Det vises også til nærmere omtale av relevant forskning i Prop. 85 L (2012–2013) Endringer i barnelova (barneperspektivet i foreldretvister) punkt 5.1 og NOU 2012: 5 Bedre beskyttelse av barns utvikling vedlegg 2.
2.4 Rettsutviklingen mv.
Når det gjelder ny rettsutvikling for å gi barn bedre rettsvern mot vold og overgrep, ble det foretatt viktige endringer i barneloven i 2014 som følge av Prop. 85 L (2012–2013) Endringer i barnelova (barneperspektivet i foreldretvister). Det ble blant annet gitt nye regler i barneloven om samvær under tilsyn. Det er også foretatt en presisering i barneloven av at det ikke skal ilegges tvangsbot der det er umulig å gjennomføre samvær, for eksempel der det er fare for at barnet blir utsatt for vold eller overgrep.
Det er også foretatt endringer i saksbehandlingsreglene i barneloven for å bidra til å sikre barnets beste i foreldretvister der barnet risikerer å bli utsatt for vold eller overgrep:
Det ble tydeliggjort i loven at det kan være særlig aktuelt å oppnevne en egen representant for barnet i disse sakene.
Det ble lovfestet regler om fritak for taushetsplikt for ansatte i barneverntjenesten som avgir vitneforklaringer i foreldretvister etter barneloven.
Det ble foretatt en presisering av at det kan oppnevnes sakkyndig i de aktuelle sakene, og at staten dekker kostnadene til tradisjonell sakkyndig.
Det ble også presisert at dommer bare skal mekle der saken er egnet for det, slik at det i utgangspunktet ikke skal mekles i saker der det er påstander om vold eller overgrep.
Det er også tydeliggjort i barneloven og i veileder Q-1211B om forholdet mellom barnevernloven og barneloven hvilken rolle barneverntjenesten har i foreldretvister. Det følger av barnelovens saksbehandlingsregler at domstolen kan be om dokumenter og uttalelser fra barneverntjenesten, og barneverntjenesten kan videre gi anbefalinger om omsorgsløsninger mv. etter barneloven. Barneverntjenesten kan også gi foreldrene støtte og bistand i de aktuelle sakene.
I Ot.prp. nr. 103 (2004–2005) Om lov om endringer i barnelova mv. (omfang av samvær, styrking av meklingsordningen, tiltak for å beskytte barn mot overgrep, foreldreansvar etter dødsfall, tilbakebetaling av barnebidrag mv.), var det et sentralt formål å beskytte barn mot overgrep. Som følge av denne proposisjonen ble det presisert i loven at det ved avgjørelsen av saker om foreldreansvar, fast bosted og samvær, skal tas hensyn til at barnet ikke må utsettes for overgrep. Videre ble det lovfestet at dersom samvær ikke er til barnets beste, må retten avgjøre at det ikke skal være samvær.
Barnevernlovutvalgets NOU 2016: 16 Ny barnevernslov – Sikring av barnets rett til omsorg og beskyttelse ble avgitt 29. september 2016. NOUen har vært på høring og er nå til oppfølging i departementet. Barnevernlovutvalget foreslår blant annet å gi det offentlige adgang til å pålegge hjelpetiltak også hos samværsforelder. Et hjelpetiltak kan for eksempel være pålegg om samvær med tilsyn, som kan være et viktig beskyttelsestiltak. Utvalget foreslår også en klargjøring av at akuttvedtak kan rettes mot samværsforelder.
Særdomstolsutvalgets NOU 2017: 8 Særdomstoler på nye områder ble avgitt 9. mars 2017. NOUen er sendt på høring med frist 1. desember 2017. Utvalget vurderer i punkt 20 om barneverntjenesten kan bli partshjelper, ha partsrettigheter eller ha søksmålskompetanse i foreldretvister, men går ikke inn for at barneverntjenesten skal kunne ha en slik rolle i foreldretvister. Utvalget diskuterer også om fylkesnemnda, i forbindelse med en sak om omsorgsovertakelse, bør kunne fastsette at barnet skal ha fast bosted hos den andre forelderen. Et flertall i utvalget mener at fylkesnemnda bør kunne ha en slik mulighet i tilfeller der vilkårene for omsorgsovertakelse er oppfylt, og den forelderen som barnet hittil ikke har bodd hos, har omsorgsevne og ønsker å ha barnet boende hos seg.
For øvrig viser departementet til at NOU 2017: 12 Svikt og svik omtaler taushetsplikt, opplysningsplikt, opplysningsrett og avvergeplikt i punkt 12. Det foreslås der å utrede endringer når det gjelder tjenestenes opplysningsrett og opplysningsplikt, og det foreslås der å utrede endringer i bestemmelsen om avvergeplikt i straffeloven § 196.