4 Høring
Forslaget om å innføre grunnrenteskatt på landbasert vindkraft ble sendt på høring 16. desember 2022. Høringsfristen var 15. mars 2023. Høringsnotatet og samtlige høringssvar er publisert på Finansdepartementets nettsider.
Høringsforslaget innebar at grunnrenteskatteplikten skal gjelde for vindkraftanlegg som består av mer enn fem turbiner, eller som har samlet installert effekt på 1 MW eller høyere. Beregningsenheten skal være det enkelte vindkraftanlegg. Skattesubjektet skal være eiere av vindkraftanlegg på land i Norge. Grunnrenteskatten skal videre utformes som en kontantstrømskatt med umiddelbare fradrag for nye investeringer. Den effektive skattesatsen ble foreslått satt til 40 pst. En sentral del av høringsforslaget var at lokalsamfunn som stiller naturressurser til disposisjon, skal sikres en andel av grunnrenteskatten. Dette ble foreslått gjennomført ved en økning av den eksisterende produksjonsavgiften, innføring av naturressursskatt og en ekstrabevilgning i år med høy grunnrente. Endringene ble foreslått å tre i kraft fra inntektsåret 2023.
Departementet har mottatt om lag 140 høringssvar. Noen av høringssvarene er hovedsakelig kopi av, eller støtte til, andre høringssvar. De fleste høringsinstansene er prinsipielt positive til grunnrenteskatt, men flere har ulik oppfatning av hvorvidt det er grunnlag for å innføre grunnrenteskatt for landbasert vindkraft nå. Høringsinstansene argumenterer også for ulike måter å innrette grunnrenteskatten på, og mulige overgangsordninger.
I dette punktet er det særlig innspill som gjøres gjeldende av flere høringsinstanser, eller som taler på vegne av større grupper, som trekkes frem. Flere av høringsinstansene har merknader og forslag til endringer knyttet til konkrete punkter i forslaget i høringsnotatet. Disse merknadene vurderes under de aktuelle temaene senere i proposisjonen.
Høringsinstansene som representerer næringen, herunder Fornybar Norge og Statkraft, mener at det ikke er grunnlag for å innføre grunnrenteskatt for landbasert vindkraft nå. De mener at eksisterende anlegg i så fall bør unntas. NHO mener at det kan stilles spørsmål ved forutsetningen om at utviklingen i kraftpris og kostnader for landbasert vindkraft indikerer positiv grunnrente fremover.
Flere næringsaktører, herunder Aneo og Fosen Vind DA er også negative til at ordningen skal være annerledes enn for vannkraft og petroleum, og mener at negativ grunnrenteinntekt bør utbetales løpende fremfor å fremføres med risikofri rente. De mener også at det bør være adgang til samordning av negativ grunnrenteinntekt mellom vindkraftverk med samme eier. Advokatfirmaet PricewaterhouseCoopers AS deler dette synspunktet.
Organisasjonene Fellesforbundet, Industri Energi, LO og YS støtter høringsforslaget. De fremhever, i likhet med flere næringsaktører, også viktigheten av langsiktige kraftsalgsavtaler både for vindkraftselskapene og kraftforedlende industri. De mener at det bør være en videre adgang til å legge til grunn kontraktspriser fremfor spotmarkedspriser. Norsk Industri deler også denne oppfatningen. Industri Energi og Fellesforbundet viser i tillegg til at en nøytralt utformet grunnrenteskatt forutsetter utbetaling av underskudd og at innslagspunktet for grunnrenteskatten på vindkraft bør settes tilsvarende som for småskala vannkraftverk. Statistisk sentralbyrå (SSB) viser derimot i sitt høringssvar til Energikommisjonens omtale av nærvind, og stiller spørsmål ved om den foreslåtte grensen på 1 MW for grunnrenteskatteplikt er satt for høyt hvis nærvind, i form av små vindkraftverk, vil bli mer aktuelt.
Skattedirektoratet påpeker i sitt høringssvar at bruk av spotmarkedspriser reduserer risikoen for tilpasninger og uriktig skattebehandling og i større grad sikrer likebehandling mellom kraftprodusentene.
Blant annet Fornybar Norge og Statkraft mener videre at det bør være fradragsrett for flere typer kostnader, og at naturressursskatten og produksjonsavgiften bør være fradragsberettiget i selskapsskatten, med eventuell adgang til å velge fradrag i grunnrenteskatten.
DNB ASA (DNB) mener også at man bør gå for en løsning med løpende utbetaling av negativ grunnrenteinntekt, tilsvarende som for vannkraft. Dersom negativ saldo skal fremføres, mener DNB at det bør benyttes en rente som bedre gjenspeiler de reelle kostnadene ved å finansiere statens andel av investeringen. DNB mener at høringsforslaget innebærer risiko for et lavere investeringsnivå i Norge fremover, og peker på risikoen for konkurser for vindkraftprosjekter med opphør av kraftsikringsavtaler med norsk industri.
Skattedirektoratet mener det er grunn til å vise tilbakeholdenhet med å innføre utbetaling av negativ grunnrenteinntekt, og at reglene bør få virke over noe tid før det foretas en kunnskapsbasert evaluering av om en utbetalings- og/eller samordningsløsning kan være aktuell. Skattedirektoratet viser til leterefusjonsordningen, Skattefunn-ordningen og lønnsstøtteordningen under koronapandemien som eksempler på at systemer med direkte utbetaling kan gi opphav til skatteunndragelse, misbruk og risiko for uønskede tilpasninger. Tax Justice Norge støtter også forslaget i høringsnotatet om å avvente innføring av en utbetalingsordning for negativ grunnrente.
Departementet har mottatt om lag 50 høringsinnspill fra kommuner og fylkeskommuner. De fleste av disse slutter seg til høringssvaret fra Landssammenslutninga av Norske Vindkraftkommuner (LNVK). LNVK er tilfreds med at regjeringen har fremmet forslag om at kommunene får en andel av inntektene, men er kritisk til innretningen. De mener blant annet at en større del av inntektene bør gå direkte til vertskommunene.
LNVK mener at forslaget overfører deler av den verdiskapingen som noen kommuners naturressurser gir grunnlag for, til kommuner som ikke selv ofrer egen natur. De mener at det er feil at bykommuner skal motta hovedtyngden av grunnrenteskatten, fordi rammetilskudd i hovedsak fordeles etter antall innbyggere. LNVK viser til Energikommisjonen, som mener at den berørte kommunen bør gis en fast andel på 15 pst. av grunnrenteskatten fra det enkelte vindkraftanlegg.
KS er i sitt høringssvar positive til at fellesskapet tilføres inntekter fra utnyttelse av lokale naturressurser gjennom grunnrentebeskatning. KS mener likevel at det må vurderes å øke inntektene som tilfaller vindkraftkommunene fra det som følger av forslaget. Fornybar Norge og en rekke andre næringsaktører, blant annet Akershus Energi AS, Hafslund AS og Statkraft trekker også frem at vertskommunene bør få en større del av inntektene.
SSB «støtter fullt ut forslaget om at det innføres grunnrenteskatt på landbasert vindkraft da grunnrente er et godt skattegrunnlag», men påpeker at store inntekter fra grunnrentebeskatningen kan gi vertskommunene uheldige insentiver til utbygging, og det foreslås at departementet i større grad problematiserer hvor stor andel som bør tilfalle kommunene. SSB uttrykker videre at det bør vurderes å innføre naturavgift på vindkraft, i tillegg til grunnrenteskatt, og at det kan stilles spørsmål ved om den foreslåtte nedre grensen for grunnrenteskatteplikt er satt for høyt hvis nærvind blir mer aktuelt.
Norges miljøvernforbund er negative til at inntekter fra beskatning av vindkraft skal overføres til berørte kommuner. De mener at skatteinntektene bør gå direkte til staten, for så å fordeles til sikring av naturområder og naturrestaurering, og dernest til overføringer til kommunesektoren, men da ikke øremerket til de som har avstått areal til vindkraft.
Flere næringsaktører, herunder Finnmark kraft AS, Fosen Vind DA og Hamnefjell Vindkraft AS peker også på at det samlede skattetrykket blir for høyt, og ber om at dette utredes nærmere.
Flere høringsinstanser viser til utredninger fra KPMG og THEMA Consulting Group, som blant annet har gitt syn på konsekvensene av innføring av grunnrentebeskatning for landbasert vindkraft, og hvordan vindkraft påvirker kraftprisen. Disse er omtalt nærmere i punkt 2.3.5.
LNVK og flere høringsinstanser fra næringen viser også til Energikommisjonens rapport NOU 2023: 3 Mer av alt – raskere, som slår fast at Norge vil trenge 40 TWh ny kraft innen 2030. Kommisjonen beskriver blant annet vindkraftnæringen, og at vindkraft på land generelt er den typen fornybar energi som kan produsere ny kraft til lavest kostnad per kWh i Norge. Kommisjonen pekte blant annet på viktigheten av kommunens rolle i utviklingen av energisystemet, og problemene med mangel på folkelig og lokal oppslutning. Blant flere virkemidler for å møte denne utfordringen, anbefaler Kommisjonen at «en fast andel på 15 prosent av grunnrenteskatten til staten fra det enkelte vindkraftanlegg skal tilfalle den berørte kommunen som stiller sine naturressurser til disposisjon for storsamfunnet».
Flere viser også til Statnetts kortsiktige markedsanalyse mot 2027. Den viser at Østlandet (prisområde NO1) kan få et kraftunderskudd allerede fra 2026, hvis man ikke klarer å møte forbruksveksten og kraftbehovet for grønn omstilling av industri og transport.
Tax Justice Norway (TJN) har, i tillegg til å inngi høringssvar, lagt ved sin rapport «Vindkraftens skyggesider – Tiltak mot overskuddsflytting og skjult eierskap», publisert i mars 2021. Deres hovedfunn er at 40 pst. (16 stk) av norske vindkraftverk i drift, og 42 pst. av vindkraftproduksjonen, eies eller finansieres gjennom skatteparadis. Det karakteriseres som umulig å finne full informasjon om bakenforliggende investorer grunnet lite åpenhet i skatteparadisene. TJN har videre funnet utbredt bruk av metoder som er velkjente innen aggressiv skatteplanlegging. TJN anslår risikoen for overskuddsflytting i norsk vindkraftsektor som svært høy, da i hovedsak i form av gjeldsbasert overskuddsflytting. De peker blant annet på at de utenlandskeide vindkraftverkene har 42 pst. høyere finanskostnader, inkl. renter, enn de norskeide. TJN anbefaler blant annet tiltak for økt grad av åpenhet om eierforhold, finansiering og økonomiske nøkkeltall, innstramming av regler knyttet til renter og fradrag, samt innføring av grunnrenteskatt for vindkraftsektoren for å sikre Norge en rettferdig andel av inntektene i næringen.
Flere næringsaktører, herunder Alta Kraftlag SA og Distriktsenergi, kritiserer prosessen rundt en eventuell innføring av grunnrenteskatt, og mener den er i strid med utredningsinstruksen. Advokatforeningen mener at det mangler konsekvensutredning for bransjen på vesentlige punkter, blant annet illustrerende beregninger som viser hvordan grunnrenteskatten virker på selskapenes og eiernes resultat og lønnsomhet av vindkraftverk, samt hvilke konsekvenser forslaget får for investering og utbygging av ny landbasert vindkraft med tanke på kraftunderskuddet fra og med 2026.
Regelrådet har i sin uttalelse konkludert med at forslaget er tilstrekkelig utredet, jf. utredningsinstruksen. Regelrådets oppgave er å vurdere utredningskvaliteten av forslaget knyttet til virkninger for næringslivet. Etter deres syn kommer problemstilling og mål med forslaget tydelig frem av utredningen, og relevante alternativer er utredet. Også provenymessige og administrative virkninger, samt virkninger for de skattepliktige, er utredet. Rådet stiller imidlertid spørsmål om fordelingen av inntekter til kommunene, med både produksjonsavgift og naturressursskatt i tillegg til grunnrenteskatt, er unødvendig tungvint, særlig administrativt. Regelrådet mener departementet bør prioritere å evaluere skatten og få på plass en utbetalingsordning for eventuelle negative grunnrenteinntekter innen noen få år.