3 De enkelte forslagene
3.1 Mulighet for omplassering eller salg uten samtykke fra eier
3.1.1 Forslaget i høringsnotatet
Departementet foreslo i høringsnotatet at eierens samtykke ikke skulle være nødvendig for å beslutte omplassering eller salg av dyr som var tatt i midlertidig forvaring, selv om dette innebærer at dyreeieren taper sin eiendomsrett til dyret. Departementet la til grunn at vernet av eiendomsretten ikke kan hindre salg eller omplassering av dyret når forholdene er slik at det ikke kan leveres tilbake til eier, og alternativet ville være å avlive dyret. Det ble vist til at eieren selv må bære risikoen for de forholdene som førte til at Mattilsynet måtte gripe inn, og at verdien i form av salgssum ved et eventuelt salg vil tilfalle dyreeier, med fratrekk av de utgifter som eier må svare for.
Departementet foreslo at lov om dyrevelferd § 32 tredje ledd skulle lyde:
«Midlertidig forvaring av dyr skal ikke vare lenger enn nødvendig. Dersom tilsynsmyndigheten finner at dyr som er tatt i midlertidig forvaring ikke kan leveres tilbake til eier eller dyreholder, kan tilsynsmyndigheten fatte vedtak om salg, omplassering eller avliving av dyret. Om utsatt iverksetting ved klage gjelder forvaltningsloven § 42. Dersom vedtak om salg eller omplassering blir påklaget, skal gjennomføringen utsettes til klagen er avgjort.»
3.1.2 Høringsinstansenes syn
Et klart flertall av de høringsinstanser som har uttalt seg er positive til at dyr som er tatt i midlertidig forvaring skal kunne selges eller omplasseres uten samtykke fra eier, og ingen motsetter seg dette. Mattilsynet uttaler blant annet:
«Mattilsynet støtter forslaget om å oppheve vilkåret om samtykke i dyrevelferdsloven § 32 tredje ledd. Lovendringen vil gjøre oss i stand til å løse dyrevelferdssaker på en bedre og mer effektiv måte. Den beste løsningen kan være å omplassere eller selge dyret til en ny eier. Dette bør skje så raskt som mulig for å spare dyret for påkjenninger og redusere kostnadene.
Dyreholderen er i mange tilfeller ikke enig i at han eller hun ikke lenger kan ha dyret. I disse tilfellene kan vilkåret om samtykke skape problemer og føre til at dyret blir avlivet selv om det kunne levd godt hos en ny eier. Det kan også føre til at dyr blir stående i midlertidig forvaring for lenge med de negative konsekvensene det har for dyret.»
Dyrevernorganisasjonene som har uttalt seg støtter klart at eiers samtykke ikke skal være nødvendig for omplassering eller salg, og det er blant annet pekt på at endringen vil være i tråd med lov om dyrevelferd §§ 1 og 3 om respekt for dyr og om at dyr har egenverdi og skal beskyttes mot fare for unødige påkjenninger og belastninger. Det er påpekt at dette gjelder uavhengig av dyreart.
Flere har uttalt seg om avveiningen mellom omplassering, salg og avliving. Foreningen Norske Etologer har uttalt at:
«det viktigste er at dyrets atferdsbehov ivaretas, både av hensyn til art, rase og individ (Dyrevelferdsloven § 23). God dyrevelferd kan bare måles ut fra det enkelte individ. Det er derfor særlig viktig at dyret vurderes både av etolog og veterinær, slik at omplassering kan foregå innenfor rammer som ivaretar dyrets atferdsmessige behov og velferd.»
Rådet for dyreetikk mener det bør være opp til fagmyndighetene å avgjøre hva som er best for dyret i hvert enkelt tilfelle.
Miljødirektoratet har uttalt:
«vurderingen av hva som er best egnet av avliving, omplassering eller salg må være basert på en konkret vurdering ikke bare ut fra dyrevelferdshensyn, men også ut fra annet regelverk. I tillegg må det vurderes om arten eller rasen er tillatt innført eller holdt i Norge, samt hvilke biologiske konsekvenser omplassering eller salg vil medføre i det enkelte tilfellet. Vi vil derfor presisere betydningen av å kunne avlive dyr som ikke er lovlig innført eller holdt i Norge.
(…) Ved ulovlig inn- eller utførsel av CITES-regulerte dyrearter vil salg ikke være et alternativ…»
Dyrevernalliansen mener det er prinsipielt viktig at alle dyrearter vurderes likt når det gjelder omplassering. Flere instanser gir uttrykk for at pris ikke uten videre bør være avgjørende ved valg av kjøper eller ved vurderingen når det står mellom salg og omplassering, og Dyrevernalliansen sier følgende om dette:
«Vi foreslår å presisere at selv om pris for dyret vil være et moment i vurderingen, bør det ikke være automatikk i at dyret går til høystbydende. Valget av ny eier bør gjøres etter en skjønnsmessig vurdering der flere kriterier, som dyrets velferd, helse, alder og sosialisering, veies mot mulig pris for dyret. Dyrevelferden vurdert samlet bør her være avgjørende og gå foran hensynet til pris, og hvis sterke dyrevelferdshensyn gjør seg gjeldende, bør dyret omplasseres selv om det finnes en kjøper, jfr. dyrevelferdsloven § 3 andre punktum «Dyr skal (…) og beskyttes mot fare for unødige påkjenninger og belastninger.»
Nettverk for dyrs frihet tar opp samme tematikk og påpeker at det så langt de kan se ikke er underbygget at det beste hjemmet for et dyr automatisk er det som kan betale mest. Det uttales videre blant annet:
«Eksempelvis finnes det mange omplasseringssentre og fristeder for hjemløse og mishandlede dyr. Disse er drevet på frivillig basis, og har ikke nødvendigvis muligheten til å kjøpe dyr i slike saker, da deres økonomiske ressurser ofte er begrensede. Likevel kan de trolig i mange tilfeller representere en vel så god fremtid for dyrene som en sterkere økonomisk part. Organisasjonene har som regel gode systemer, kompetanse og kontrakter som sikrer at dyrene kommer til eiere som kan oppfylle dyrenes spesifikke behov. (…)
Nettverk for dyrs frihet mener at dyrenes velferd og rett til et godt liv må prioriteres over tidligere eiers rett til økonomisk kompensasjon for fratatte dyr og muligheten til å få dekket saksomkostningene av ny dyreeier. Dette vil også være i god tråd med dyrevelferdslovens § 1 og § 3. På denne bakgrunn anmoder vi departementet på det sterkeste om at en ikke setter føringer som tilsier at salg skal prioriteres over omplassering, slik en gjør i dagens høringsnotat.»
NOAH – for dyrs rettigheter mener det er viktig å begrunne lovendringen med fokus på dyrenes egenverdi og respekt for dyr, og ikke primært ut fra deres økonomiske status. Det uttales at førstevalget bør være omplassering eller salg, og ikke avliving eller slakt. NOAH mener også at Mattilsynet i saker hvor det er behov for omplassering, bør prioritere denne delen av saksbehandlingen. Det bes om at Mattilsynet om nødvendig får flere ressurser til dette arbeidet. NOAH uttaler videre at det kan være vanskeligere å omplassere dyr i områder der folk bor mer spredt enn i områder med tett befolkning, men mener dette ikke bør være en avgjørende faktor i valget mellom omplassering og avliving, og at Mattilsynet kan få bistand fra NOAH eller andre foreninger også i saker der det ikke er noen lokal frivillighet.
NOAH minner videre om at de fleste avmagrede eller syke dyr kan bli friske igjen hvis noen hjelper dem, og uttaler:
«I majoriteten av de kasus som Mattilsynet håndterer, er det fare for at det kan se ut til å «være mer økonomisk» å avlive dyr enn å gi dem veterinærmedisinsk behandling, men NOAH mener at dette kan ikke få avgjørende betydning i forhold til hvorvidt et dyr skal få leve eller ikke.»
Når det gjelder omplassering av produksjonsdyr uttaler Norges Bondelag:
«Departementet skriver i høringsbrevet at det vil være legitimt å skille mellom sports- og familiedyr, og produksjonsdyr i omplasseringssaker. Dette støtter vi. Dersom det skulle være aktuelt at produksjonsdyr som er tatt i midlertidig forvaring ikke kan leveres tilbake til eier, er det mindre aktuelt å videreformidle dyr uten eiers samtykke da slakt ofte vil være et fornuftig alternativ for disse. Det kan likevel skje at en eier er forhindret i å gi samtykke, men trolig ville gitt det dersom han eller hun kunne uttale seg. Kan dyrene selges for en høyere verdi enn slaktepris og eier er forhindret for å gi samtykke mener Norges Bondelag at dyrene fortrinnsvis bør selges.»
NOAH uttaler at lovens bestemmelser gjelder alle dyr, og at førsteprioritet også for produksjonsdyr må være omplassering eller salg. Nettverk for dyrs frihet er enige i at det i dag er praktiske årsaker til at en som regel må skille mellom landbruksdyr og kjæledyr/hobbydyr/sportsdyr når det kommer til valget mellom avliving og omplassering. Det påpekes likevel at det i en rekke land finnes sanctuaries (dyrefristeder) som tar imot landbruksdyr, og opplyses om at det eksisterer norske grupper som arbeider for opprettelse av slike også i Norge.
Når det gjelder utsatt iverksetting av vedtak om omplassering, salg eller avliving, påpeker både Justis- og beredskapsdepartementet og Mattilsynet at forslaget om en bestemmelse som viser til forvaltningsloven § 42 om utsatt iverksetting ved klage ikke er nødvendig, ettersom denne bestemmelsen gjelder uansett. Mattilsynet støtter heller ikke forslaget om at iverksetting av vedtak om salg eller omplassering alltid skal utsettes til en eventuell klage er avgjort. Det er vist til at forvaltningsloven § 42 åpner for et skjønn som det er ønskelig å beholde også i disse sakene. Videre er det uttalt at det kan være uheldig for dyret at saken kan stanses av dyreholderen ved å klage, at dette kan få økonomiske konsekvenser for det offentlige og at omplassering og salg heller ikke er uopprettelige tiltak.
Mattilsynet har i tillegg gitt uttrykk for at § 32 tredje ledd annet punktum bør innledes med at tilsynsmyndigheten ikke finner det «forsvarlig å levere dyret tilbake».
3.1.3 Departementets vurdering
Etter lovforslaget er det opp til tilsynsmyndigheten å vurdere om det skal fattes vedtak om omplassering, salg eller avliving. Hensikten med lovendringen er å utvide muligheten for omplassering og salg, slik at dette er mulig selv om eier ikke samtykker. Som Mattilsynet har uttalt, vil dette gjøre tilsynet i stand til å løse dyrevelferdssaker på en bedre og mer effektiv måte.
I Ot.prp. nr. 15 (2008–2009) Om lov om dyrevelferd ble det uttalt på side 82 første spalte, punkt 2.4.3.4:
«Ansvarsoverdragelse til tilsynsmyndigheten i forbindelse med vedtak om midlertidig forvaring innebærer ikke at eiendomsretten til dyret overføres. Departementet mener derfor at tilsynsmyndigheten ikke kan gis anledning til å selge eller omplassere dyr uten eiers samtykke. Der eier ikke samtykker til eiendomsoverdragelse og er ute av stand til å ivareta dyret, vil avliving derfor være nødvendig.»
Det vil fortsatt være slik at midlertidig forvaring ikke innebærer at eiendomsretten overføres. Spørsmålet er om dette bør være til hinder for at loven gir hjemmel til senere å treffe vedtak om salg eller omplassering som innebærer at eiendomsretten tapes. Justisdepartementets lovavdeling har vurdert rettslige sider ved dette, herunder om eieren vil ha krav på full erstatning etter Grunnloven § 105. Lovavdelingen har kommet til at eieren ikke har bedre vern for sin eiendomsrett enn hva det legges opp til ved at vedkommende vil få utbetalt salgssummen ved et eventuelt salg, fratrukket de kostnader som er påløpt. Dette er begrunnet slik:
«En mulig begrunnelse for dette er at tilfellet faller helt utenfor virkeområdet til Grunnloven § 105. En annen begrunnelse er at eieren selv må bære risikoen for at dyret lever under slike forhold at Mattilsynet må gripe inn, og at «full erstatning» derfor ikke kan være mer enn salgssummen ved et forsvarlig salg fratrukket Mattilsynets kostnader til midlertidig forvaring av dyret og gjennomføring av salget.»
Den europeiske menneskerettskonvensjonen tilleggsprotokoll 1 arikkel 1 om vern av eiendom lyder:
«Enhver fysisk eller juridisk person har rett til å få nyte sin eiendom i fred. Ingen skal bli fratatt sin eiendom unntatt i det offentliges interesse og på de betingelser som er hjemlet ved lov og ved folkerettens alminnelige prinsipper.
Bestemmelsene ovenfor skal imidlertid ikke på noen måte svekke en stats rett til å håndheve slike lover som den anser nødvendige for å kontrollere at eiendom blir brukt i samsvar med allmennhetens interesse eller for å sikre betaling av skatter eller andre avgifter eller bøter.»
Lovavdelingen har kommet til at forslaget heller ikke vil krenke denne bestemmelsen.
Når det er aktuelt med omplassering, salg eller avliving må Mattilsynet vurdere hensynet til dyrets velferd, dyrets helse, alder og sosialisering overfor mennesker, og om arten eller rasen er tillatt holdt i Norge.
Dyr, ikke minst hund og hest, kan ha stor økonomisk verdi, både som sportsdyr og som avlsdyr. Verdien er blant annet avhengig av om dokumentasjon på identitet, dyrehelse, avstamning og prestasjoner foreligger og kan overføres til ny eier. Salg bør foretrekkes fremfor omplassering av hensyn til dekning av utgifter ved saken, av hensyn til at eier skal få et økonomisk oppgjør og for å sikre en seriøs ny eier. Særlig hest er kostbart å holde og krever stor kompetanse hos mottakeren. Ved salg eller omplassering må Mattilsynet være ekstra oppmerksom på om mottakeren har muligheter og evner til å ta seg av dyret. Dette innebærer også at prisen ikke nødvendigvis skal være avgjørende for hvem som skal ta imot dyret.
For at dyr skal kunne omplasseres av Mattilsynet, må det finnes personer eller organisasjoner som er villige til å overta dyret på ganske kort varsel. I motsatt fall kan det både ut fra dyrevelferdsmessige og kostnadsmessige hensyn være riktig at dyret avlives. Mattilsynet er nærmest til å vurdere saksbehandling og ressursbruk i det enkelte tilfelle.
Når det gjelder mulighetene for omplassering, kan disse variere avhengig av hvor behovet måtte oppstå. I områder med tett befolkning er mulighetene for å finne en ny eier til kjæledyr større enn der folk bor mer spredt. Videre er noen dyrearter og raser enklere å omplassere enn andre. Hunder kan være lettere å omplassere enn katter, og små hunder omplasseres lettere enn store. De frivillige organisasjonenes engasjement og muligheter kan også variere fra område til område. Også disse må forholde seg til de forutsetninger som eksisterer i sitt område for å finne egnede mottakere av omplasseringsdyr.
Departementet mener at det kan være flere legitime grunner til at forskjellige dyrearter behandles ulikt i valget mellom avliving og omplassering eller salg. Dette kan ha praktiske eller økonomiske grunner, eller følge av bestemmelser i annet regelverk. Departementet mener det kan være et naturlig skille mellom produksjonsdyr og kjæledyr/hobbydyr/sportsdyr. Produksjonsdyr slaktes ofte i relativt ung alder som en naturlig del av driften, og omplassering er mindre aktuelt for slike dyr.
Et vedtak om omplassering eller salg av et dyr som er tatt i midlertidig forvaring kan påklages. Etter forvaltningsloven § 42 om vedtak, kan det besluttes at vedtaket ikke skal iverksettes før klagefristen er ute eller klagen er avgjort. I forslaget som ble sendt på høring, foreslo departementet å ta inn en bestemmelse som uttrykkelig henviser til forvaltningsloven § 42. En tilsvarende bestemmelse finnes i hundeloven § 25 som gjelder saksbehandling, overprøving og iverksettelse av vedtak om omplassering og avliving av hunder. Det er likevel klart at forvaltningsloven § 42 vil gjelde uansett, og departementet foreslår nå i tråd med merknader fra Justis- og beredskapsdepartementet og Mattilsynet en lovendring uten denne henvisningen. Mattilsynet har i tillegg argumentert mot forslaget til fjerde ledd om at gjennomføringen av vedtak om salg eller omplassering alltid skal utsettes til en klage er avgjort. Departementet tar også dette innspillet til følge i forslaget til endringer i § 32 tredje ledd. Det anses tilstrekkelig at Mattilsynet utøver det skjønn som forvaltningsloven § 42 legger opp til, og at det i klare saker både kan være det beste for dyret og samtidig det minst kostnadsdrivende at iverksettelsen ikke utsettes.
Etter innspill fra Mattilsynet foreslår departementet også enkelte mindre språklige endringer som ikke går frem av høringsforslaget. For det første foreslås det en endring som presiserer at bestemmelsen gjelder i tilfeller der tilsynsmyndigheten ikke finner det «forsvarlig» å levere dyret tilbake. Slik bestemmelsen lyder i dag, gjelder den der tilsynsmyndigheten finner at dyret ikke «kan» leveres tilbake. Det er heller ikke nødvendig å presisere om det er eieren eller en annen dyreholder som ikke får dyret tilbake. Departementet viser til forslaget til endringer i lov om dyrevelferd § 32 tredje ledd.
3.2 Dekning av kostnader ved midlertidig forvaring og vedtak om avliving av dyr som er tatt i midlertidig forvaring
3.2.1 Forslaget i høringsnotatet
I høringsnotatet uttalte departementet følgende:
«Kostnader til tilsyn og stell i forbindelse med vedtak om midlertidig forvaring, kan i henhold til dyrevelferdsloven § 32 fjerde ledd kreves dekket av dyreholderen. Dersom vedtaket om midlertidig forvaring påklages, og siden oppheves, vil dyreholder ikke bli belastet utgiftene.
Mattilsynet tar i dag ansvar for kostnadene fra vedtaket om å selge, omplassere eller avlive dyret er fattet, og til vedtaket er gjennomført. Departementet finner det riktig å utvide kostnadsansvaret til dyreholder, slik at dennes ansvar også omfatter utgifter til avliving dersom det fattes vedtak om dette, samt utgifter til midlertidig forvaring av dyr i den perioden et vedtak om salg, omplassering eller avliving blir utsatt som følge av klage. Dersom eieren er en annen enn dyreholderen, og det er eieren som har klaget på vedtaket, bør imidlertid denne være ansvarlig for disse kostnadene.
Departementet foreslår i tillegg å klargjøre i loven at dersom dyret blir solgt, skal salgssummen utbetales til eieren, men med fradrag av kostnader til forvaring og gjennomføring av salget.»
Departementet foreslo at lov om dyrevelferd § 32 fjerde ledd kunne lyde:
«Tiltak etter første og andre ledd, samt vedtak om avliving etter tredje ledd, kan gjennomføres for dyreholders regning. Dyreholderens ansvar for kostnader til midlertidig forvaring omfatter også kostnader til forvaring av dyr i den perioden iverksettelsen av et vedtak om salg, omplassering eller avliving blir utsatt som følge av klage. Dersom eieren er en annen enn dyreholderen, og iverksettelsen av vedtaket er utsatt som følge av klage fra eieren, blir denne ansvarlig for kostnadene nevnt i annet punktum. Dersom dyret blir solgt, skal salgssummen utbetales til eieren, men etter at tilsynsmyndigheten har gjort fradrag for å dekke kostnadene til forvaring og gjennomføring av salget. Skyldige beløp er tvangsgrunnlag for utlegg.»
3.2.2 Høringsinstansenes syn
Mattilsynet, Rådet for dyreetikk, Dyrevernalliansen og Norsk Kennel Klub støtter forslaget om at dyreholder skal gjøres ansvarlig for kostnader til avliving og forlenget midlertidig forvaring når gjennomføring av salg, omplassering eller avliving blir utsatt som følge av klage.
Når det gjelder inntekten for salg av dyret, uttaler Dyrevernalliansen følgende:
«Prinsipielt mener vi det er støtende at inntekten for salg av dyret skal tilfalle eieren, når denne gjennom ulovlig behandling av dyret selv er skyld i at dyret må bytte hjem, og i denne sammenhengen risikerer å bli avlivet. Situasjonen har etisk sett likhetstrekk med spørsmålet om erstatning til etterlatte som selv har forårsaket død hos sine nærmeste.»
Norges Bondelag støtter i utgangspunktet at kostnadene til oppstalling ved utvidet forvaring som skyldes klagesaksbehandling kan belastes dyreholderen dersom vedkommende ikke får medhold i klagen. Samtidig pekes det på at dette kan gå ut over rettssikkerheten til dyreholderen:
«På den ene siden er det rimelig at en som har vanskjøttet eller mishandlet dyrene sine i en slik grad at myndighetene vurderer at dyrene ikke kan tilbakeføres, selv betaler kostnader til oppstalling ved utvidet forvaring som skyldes klagesaksbehandling all den tid klager ikke får medhold. På den andre siden vet klager ved klagetidspunktet ikke hvor lang tid myndighetene bruker på klagesaksbehandling, og derfor ikke kostnadene ved oppstalling i denne perioden.
Vi er kjent med at klagesaker har dratt ut i tid. Dersom en uforutsigbar utgift står til hinder for å klage vil dette gå ut over rettsikkerheten til eier. For å ivareta rettsikkerheten til eier mener Norges Bondelag at det bør settes et tak på hvor mye man kan belastes for oppstalling i forbindelse med midlertidig forvaring av dyr, mens klagen behandles. Vi foreslår at grensen kan tilsvare grensene i forskrift om overtredelsesgebyr etter dyrevelferdsloven § 6 a; ikke mer enn 20 R.»
3.2.3 Departementets vurdering
Det har ikke kommet innvendinger mot forslaget om at også vedtak om avliving kan gjennomføres for dyreholders regning. Når avliving er nødvendig, finner departementet det rimelig at kostnadene ved dette belastes dyreholderen som har hatt ansvar for dyret.
Når det gjelder forslaget til presisering av at dyreholder skal være ansvarlig for utgiftene ved forlenget midlertidig forvaring som følge av klage, er flere høringsinstanser positive til dette. Norges Bondelag advarer likevel mot at dette kan bli en uforutsigbar utgift dersom klagebehandlingen trekker ut i tid, og at det kan gå ut over rettssikkerheten til dyreholdere som eventuelt vil unnlate å klage når kostnadene kan bli høye. Norges Bondelag foreslår derfor et tak på hvor høye kostnadene kan bli.
Departementet er etter en ny vurdering kommet til at forslaget om et nytt andre og tredje punktum ikke er nødvendig. Det vises til at den forvaringen av dyret som skjer mens en klage behandles, og før dyret eventuelt er omplassert, solgt eller avlivet, også må anses som en del av den midlertidige forvaringen. Dette innebærer at hjemmelen til å kreve kostnadsdekning allerede følger av lov om dyrevelferd § 32 fjerde ledd første punktum. Når det gjelder spørsmålet om dyreholderen skal belastes, og eventuelt størrelsen på beløpet, har Mattilsynet et skjønn ettersom tiltaket kan gjennomføres for dyreholders regning. Det kan dermed tas hensyn til de forhold Norges Bondelag har påpekt. Mattilsynet må gi nødvendig veiledning om disse reglene og om sin praktisering av dem til dyreholdere som det rettes slike tiltak mot. Med dette utgangspunktet antas det altså at § 32 fjerde ledd første punktum er tilstrekkelig til at Mattilsynet på en god måte kan sørge for at dyreholder belastes utgifter ved midlertidig forvaring. Som det fremgår ovenfor, foreslås det ikke at alle klager på vedtak om salg eller omplassering nødvendigvis skal føre til utsatt iverksettelse. Dette vil også medføre at spørsmålet oppstår sjeldnere.
Departementet opprettholder forslaget om at det klargjøres i loven at salgssummen etter et eventuelt salg skal utbetales til eieren etter fradrag av kostnader til forvaring og gjennomføring av salget. Bestemmelsen tydeliggjør at det skal gjøres fradrag for å dekke kostnadene. At et eventuelt overskudd etter et slikt fradrag skal tilfalle eieren, er nettopp en følge av dennes eiendomsrett. Med referanse til Dyrevernalliansens uttalelse om at dette er støtende, påpekes at salg av dyr etter lov om dyrevelferd § 32 andre ledd er et tiltak for å ivareta dyret, og ikke en sanksjon mot eieren. Også etter vedtak om avvikling av dyrehold etter lov om dyrevelferd § 32 første ledd, har eieren anledning til å selge dyrene sine.
Departementet viser til forslaget til endringer i lov om dyrevelferd § 32 fjerde ledd.