2 Bakgrunn for forslagene
2.1 Revisjon av åndsverkloven
Lov 12. mai 1961 nr. 2 om opphavsrett til åndsverk m.v. (åndsverkloven) ble vedtatt i 1961 og har siden gjennomgått et stort antall endringer. Loven fremstår i dag som fragmentert og vanskelig tilgjengelig. Den siste større lovendringen var i 2005 da EUs opphavsrettsdirektiv (2001/29/EF) ble gjennomført i norsk rett, jf. Ot.prp. nr. 46 (2004–2005) og Innst. O. nr. 103 (2004–2005). Samtidig ble det varslet at man skulle sette i gang en lovrevisjon som i tillegg til å vurdere nødvendige materielle endringer som følge bl.a. av den teknologiske utviklingen, også skulle ha som formål å gjennomgå oppbygging, språk og å gjøre loven lettere tilgjengelig. I revisjonsarbeidet legges det stor vekt på å opprettholde balansen mellom rettighetshavernes og brukernes interesser – og at denne balansen kommer klart og tydelig frem.
Revisjonsarbeidet er delt opp i fire deler:
Første del av revisjonen omhandlet tiltak mot krenkelser av opphavsrett m.m. på Internett. Det ble i 2013 fremmet et eget lovforslag om dette temaet, jf. Prop. 65 L (2012–2013) og Innst. 266 L (2012–2013). Endringene skal bidra til å styrke mulighetene for håndheving av opphavsrett på Internett. Lovendringene trådte i kraft 1. juli 2013.
Andre del gjaldt gjennomføring av endringene i EUs vernetidsdirektiv. Regjeringens forslag til endringer i åndsverkloven ble vedtatt av Stortinget våren 2014, jf. Prop. 54 L (2013–2014) og Innst. 201 L (2013–2014). Endringene trådte i kraft 1. juli 2014 og innebærer bl.a. at vernetiden for utøvende kunstneres (musikere mv.) og produsenters rettigheter til lydopptak ble utvidet fra 50 til 70 år.
Departementet har også besluttet å skille ut gjennomføringen av hitteverkdirektivet og innføring av generell avtalelisens som et eget lovforslag i revisjonen. Bakgrunnen for dette er at forslaget ikke bør forsinkes av andre problemstillinger på området. Forslaget i denne proposisjonen utgjør dermed tredje del av revisjonen.
Parallelt arbeider departementet med den helhetlige gjennomgangen av loven. Dette arbeidet skal resultere i en helt ny åndsverklov.
2.2 Kort om åndsverklovens system
Åndsverkloven gir opphavsmenn vern for sine verk. Det samme gjelder for nærstående rettighetshavere og deres prestasjoner (og det som i det følgende sies om opphavsrett og opphavsmenn, vil med mindre annet nevnes også gjelde for nærstående rettighetshavere og deres prestasjoner). Den som skaper et åndsverk, har opphavsrett til verket, jf. åndsverkloven § 1. Opphavsrett gir i utgangspunktet enerett til å fremstille eksemplar av verket og gjøre det tilgjengelig for allmennheten, jf. § 2. Bruk som faller inn under eneretten krever samtykke fra opphavsmannen (med mindre bruken kan hjemles i andre regler, jf. avsnittet nedenfor). Dette innebærer at brukeren må klarere rettighetene til den type bruk av verket det er tale om (for eksempel ved å inngå avtale med opphavsmannen eller en organisasjon som forvalter hans rettigheter).
I åndsverkloven er det imidlertid gitt flere regler som avgrenser opphavsmannens rettigheter. Det er vanlig å skille mellom tre ulike typer regler om avgrensning og forvaltning av rettigheter. Den første typen er regler om fri bruk av verk, som innebærer at brukeren kan foreta den aktuelle bruken uten samtykke fra opphavsmannen, og uten å betale noe vederlag. Eksempler på regler om fri bruk er adgangen til å fremstille eksemplar til privat bruk (§ 12) og adgangen til å sitere fra verk (§ 22). Den andre gruppen kalles tvangslisenser. Disse kjennetegnes ved at brukeren kan foreta den bruk den aktuelle bestemmelsen hjemler uten samtykke fra opphavsmannen, men at opphavsmannen har krav på vederlag for bruken. Som eksempel på tvangslisens kan nevnes § 13a om fremstilling av eksemplar av verk til bruk ved offentlig eksamen. Den tredje gruppen kalles avtalelisenser, og det er endringer som gjelder denne typen regler, som foreslås i denne proposisjonen. Avtalelisens vil bli nærmere omtalt nedenfor, men det grunnleggende trekk ved disse reglene er at rettighetsklarering forenkles ved at en avtale inngått med en representativ rettighetshaverorganisasjon også gis virkning for rettighetshavere som ikke representeres av organisasjonen. Avtalelisens er i hovedsak ikke ansett som en avgrensning av opphavsretten, men som en form for rettighetsforvaltning. Som eksempel på avtalelisens kan nevnes åndsverkloven § 14 om eksemplarfremstilling i offentlige og private institusjoner, organisasjoner og ervervsvirksomheter til bruk innenfor sin virksomhet.
2.3 Nærmere om avtalelisens
Avtalelisens er en lovbestemt ordning for rettighetsklarering i tilfeller der individuell klarering er upraktisk eller umulig. Ordningen gjør det mulig å klarere alle rettigheter til bruk av opphavsrettslig beskyttet materiale på visse områder. Åndsverkloven har flere bestemmelser som tillater bruk av avtalelisens på nærmere fastsatte områder (§§ 13b, 14, 16a, 17b, 30, 32 og 34). Lovens systematikk er at de enkelte områder der avtalelisens kan benyttes, er angitt i disse bestemmelsene, mens fellesbestemmelser om avtalelisens er fastsatt i §§ 36-38b. (Disse bestemmelsene gjelder tilsvarende for de fleste nærstående rettigheter etter loven kapittel 5.) Den grunnleggende bestemmelsen om avtalelisens finnes i § 36 første ledd, der betingelsene for og det nærmere innholdet av avtalelisens er definert. Bestemmelsen lyder slik:
«Når det foreligger avtale med organisasjon som nevnt i § 38a som tillater slik bruk av verk som nevnt i §§ 13b, 14, 16a, 17b, 30, 32 og 34, har bruker som omfattes av avtalen, overfor rettighetshaver som ikke er omfattet, rett til på samme område og på samme måte å utnytte verk av samme art som dem avtalen gjelder (avtalelisens). Bestemmelsen gjelder bare for bruk som skjer i samsvar med det avtalen fastsetter. Bestemmelsen gjelder ikke i forhold til kringkastingsforetaks rettigheter i sine sendinger.»
Videre er det fastsatt i § 37 at: «Ved bruk av verk etter § 36 er det som avtalen, nemnda eller den organisasjon som mottar vederlaget for bruken, bestemmer om innkreving og fordeling av vederlaget, bindende også for rettighetshavere som ikke representeres av organisasjonen.»
Essensen i en avtalelisens er altså at loven utvider virkningen av en avtale om bruk av verk til også å omfatte rettighetshavere som ikke er omfattet av avtalen. En avtalelisens gir dermed en bruker mulighet til å klarere alle rettighetene til nærmere bestemt bruk av opphavsrettslig beskyttet materiale. Det er som nevnt bare på bestemte områder definert i loven at avtalelisens kan benyttes.
For at avtalelisensvirkningen skal inntre, kreves at det «foreligger avtale med organisasjon som nevnt i § 38a», jf. § 36. I § 38a er det fastsatt at: «Avtale som skal ha virkning som nevnt i § 36 første ledd, må inngås av organisasjon som på området representerer en vesentlig del av opphavsmennene til verk som brukes i Norge, og som er godkjent av departementet.» Denne bestemmelsen gir uttrykk for det såkalte representativitetskravet. Et sentralt vilkår for avtalelisens er altså at avtalen er inngått med en organisasjon som oppfyller representativitetskravet, og som er godkjent av departementet.
For en beskrivelse av utviklingen av avtalelisensordningen i opphavsrettslovgivningen vises det til Ot.prp. nr. 46 (2004–2005) s. 43-44:
«Avtalelisenskonstruksjonen er en lovbestemt klareringsform som i varierende utstrekning finnes i samtlige nordiske lands opphavsrettslover, og ble første gang innført i norsk åndsverklov i 1961 for kringkasting av verk. Den gang opplevde de nordiske allmennkringkastere alle at det var problematisk å få klarert for bruk av verk i kringkasting. Man inngikk avtaler med rettighetshaverorganisasjoner som Forfatterforeningen etc., men disse representerte kun sine medlemmer. Det foregikk derfor en del uhjemlet bruk i kringkasting, i forhold til verk av utenforstående rettighetshavere, og man så behov for å bringe denne bruken inn i lovlige former samtidig som det ikke innebar en for administrativt bebyrdende ordning. Ved en avtalelisens klarerer kringkaster for bruk av alle verk gjennom avtaleforhandlinger med representative organisasjoner på de aktuelle verksområder. Vederlaget utredes individuelt direkte fra kringkaster til den enkelte rettighetshaver. Tvist om vederlagets størrelse kan bringes inn for en særskilt nemnd til avgjørelse.
I 1979 ble det etablert en avtalelisensordning også for fotokopiering i skoleverket. Undersøkelser hadde avdekket til dels omfattende ulovlig fotokopiering av vernet materiale i skolene. Det var behov for en hensiktsmessig klareringsform for den masseutnyttelse en her sto overfor. Spørsmålet var utredet og avtalelisens foreslått av den Nordiske Opphavsrettskomité i 1974. Avtalelisens på området ble innført i samtlige nordiske land. Ved tvist er det bestemt at partene kan kreve megling.
I 1985 ble det også innført en avtalelisensordning for klarering av rettigheter til videresending i kabel av kringkastingssendinger. For denne ble det etablert en egen nemnd til å løse tvister om tillatelse til og vilkår for videresending.
Opphavsrettsutvalget foreslo i 1988 (NOU 1988:22) flere utvidelser av avtalelisensområdet, og gjorde i den forbindelse grundige drøftinger av prinsippspørsmål knyttet til avtalelisenssystemet, både med hensyn til spørsmålet om tvisteløsning og forholdet til den enkelte rettighetshaver vis-à-vis avtalen, og ordningenes forankring i Norges daværende konvensjonsrettslige forpliktelser. I 1995 ble avtalelisenssystemet ved lovendringer utvidet til å gjelde også for fotokopiering internt i virksomheter og for opptak av kringkastingssending til bruk i undervisning, samt for opptak av kringkasting og film til utlån til funksjonshemmede.
Etter gjeldende avtalelisensbestemmelser, er det kun for kringkasting (§30) at den enkelte rettighetshaver har adgang til å nedlegge forbud mot slik bruk som avtalen dekker. For øvrige avtalelisensområder enn kringkasting, er det også forutsatt kollektiv innkreving og fordeling av vederlag. For disse områder er det også enkelte andre fellesbestemmelser, som bl.a. plikten til ved utdeling av midler å behandle utenforstående rettighetshavere likt som organisasjonenes medlemmer, og rett til å kreve individuelt vederlag for den utenforstående rettighetshaver som kan sannsynliggjøre bruk av hans verk (§37). Videre er det fellesbestemmelser om vilkår for at en organisasjon kan inngå avtale med avtalelisensvirkning (§38a), om organisasjonenes søksmålsrett (§38b) og om tvisteløsning (megling etter §38 eller nemnd for videresending, §§ 35 og 36).»
Ved lovendringen i 2005 ble det gitt nye bestemmelser om avtalelisens: § 16a om bruk av verk i arkiv, bibliotek og museum, og § 32 om bruk av verk i kringkastingsforetaks samlinger. I tillegg ble noen av de eksisterende avtalelisenshjemlene (§§ 13b og 14) utvidet slik at avtaler om digital bruk ble gjort mulig.
Når det gjelder øvrige fellesbestemmelser for avtalelisens, er det som nevnt i sitatet ovenfor bl.a. fastsatt regler om fordeling av vederlag i § 37. Her fremgår det bl.a. at utenforstående rettighetshavere skal likebehandles med rettighetshavere som representeres av organisasjonen. En utenforstående rettighetshaver som sannsynliggjør at hans verk er brukt, kan også på visse vilkår kreve individuelt vederlag. Med unntak av avtalelisensene for kringkasting av verk (§ 30) og bruk av verk i kringkastingsforetaks samlinger (§ 32) har opphavsmannen ikke noen alminnelig adgang til å nedlegge forbud mot bruk av sitt verk. Videre er det gitt regler om tvisteløsning (bl.a. megling) i § 38 og regler om organisasjoners søksmålsrett i § 38b.
2.4 Forholdet til internasjonale forpliktelser på området
Det er mange konvensjoner og internasjonale avtaler på området for opphavsrett og nærstående rettigheter. Den viktigste internasjonale konvensjonen er Bernkonvensjonen om vern av litterære og kunstneriske verk. Videre er det vedtatt en rekke EU-direktiver på området. Det mest sentrale EU-direktivet er opphavsrettsdirektivet (2001/29/EF). Direktivet regulerer uttømmende adgangen til nasjonale unntak fra eneretten innenfor det digitale området. I direktivets fortale punkt 18 er det uttalt at direktivet ikke berører medlemsstatenes ordninger for forvaltning av enerettigheter, herunder avtalelisensordninger. Den såkalte tretrinnstesten er også inntatt i direktivet artikkel 5.5 som en ramme for unntak i nasjonal lovgivning. Dette innebærer at unntak bare kan få anvendelse i visse spesielle tilfeller, som ikke skader den normale utnyttelsen av verket eller annen beskyttet gjenstand, og ikke på urimelig måte tilsidesetter rettighetshaverens legitime interesser. (Tretrinnstesten finnes også i Bernkonvensjonen artikkel 9.2 og TRIPS-avtalen artikkel 13).
At avtalelisenser i hovedsak ikke anses som avgrensninger/innskrenkninger av opphavsrett (men forvaltning av rettigheter), innebærer at ordningene ikke faller inn under direktivets regulering av uttømmende unntak, og at tretrinnstesten i utgangspunktet heller ikke får anvendelse for avtalelisensene. Dette betyr likevel ikke at enhver ordning som er betegnet som avtalelisens vil være forenelig med de internasjonale forpliktelsene på området. Departementet legger til grunn at internasjonale konvensjoner og avtaler gir rom for avtalelisensordninger i nasjonal rett, men at foreneligheten med internasjonale forpliktelser vil kunne bero på hvordan ordningene utformes. Ved vurderingen vil et sentralt spørsmål være hvordan interessene til rettighetshavere som ikke representeres av organisasjonene ivaretas.
2.5 Høringen
Et notat med forslag til endringer i åndsverkloven har vært på høring.
I høringen ble det foreslått å utvide mulighetene for å inngå avtale med avtalelisensvirkninger ved å innføre en generell avtalelisensbestemmelse. Det ble bl.a. gitt uttrykk for at en slik bestemmelse vil gjøre det enklere å benytte avtalelisens på nye områder og for nye bruksformer der individuell klarering er upraktisk eller umulig.
Det ble videre foreslått visse endringer i tvisteløsningsreglene for avtalelisens. På området for videresending av verk i kringkastingssendinger ble det foreslått at reglene om megling som gjelder for lovens øvrige avtalelisensbestemmelser, også gis anvendelse på videresendingsområdet. Videre ble det skissert to alternative forslag til endringer i nemndsordningen på området – enten at nemndsordningen oppheves eller videreføres med noe endret kompetanse.
Det ble foreslått å innføre en subsidiær tvisteløsningsmekanisme for avtalelisensbestemmelsen på undervisningsområdet.
Høringsnotatet inneholdt også forslag til gjennomføring av EUs hitteverkdirektiv, samt forslag om å oppheve reglene i åndsverkloven om et sakkyndig råd.
Høringsnotatet ble sendt til følgende høringsinstanser:
Departementene
Forbrukerrådet
Norsk rikskringkasting AS (NRK)
Abelia
Akademikerne
Bildende Kunstneres Hjelpefond
BONO – Billedkunst Opphavsrett i Norge
Den Norske Advokatforening (Advokatforeningen)
Den norske Dommerforening
Den Norske Fagpresses Forening
Den norske Forfatterforening
Den norske Forleggerforening
Det Norske Komponistfond
Elektronisk Forpost Norge (EFN)
FolkOrg
FONO
Forbundet Frie Fotografer (FFF)
Forskerforbundet
FriBit
Grafill
GramArt
Gramo
IFPI Norge
IKT-Norge
Kabel Norge
Kommunesektorens organisasjon (KS)
Kopinor
Mediebedriftenes Landsforening (MBL)
Musikernes fellesorganisasjon (MFO)
Norges Fotografforbund
Norges Juristforbund
Norsk Artistforbund
Norsk audiovisuell oversetterforening (NAViO)
Norsk Bibliotekforening (NBF)
Norsk Billedhoggerforening
Norsk faglitterær forfatter- og oversetterforening
Norsk Filmforbund
Norsk Filmklubbforbund
Norsk forening for komponister og tekstforfattere (NOPA)
Norsk Journalistlag
Norsk Komponistforening
Norsk Kritikerlag
Norsk Lokalradioforbund
Norsk Musikkforleggerforening
Norsk Oversetterforening
Norsk Presseforbund
Norsk Redaktørforening
Norsk Rockforbund
Norsk Sceneinstruktørforening
Norsk Skuespillerforbund
Norsk Videogramforening
Norske Arkitekters Landsforbund
Norske Barne- og Ungdomsbokforfattere
Norske Billedkunstnere
Norske Dansekunstnere
Norske Dramatikeres Forbund
Norske Film-, TV- og spillprodusenters forening (Produsentforeningen)
Norske filmbyråers forening
Norske Filmregissører
Norske Grafikere
Norske Kunsthåndverkere
Norske Reklamefotografer
Norske Scenografer
Norske Tekstilkunstnere
Norwaco
Næringslivets Hovedorganisasjon – NHO
Samisk Faglitterær Forfatter- og Oversetterforening
Samisk Kunstnerråd
Stiftelsen Elektronikkbransjen
Tegnerforbundet
TONO
Unge Kunstneres Samfund
Virke
Altibox AS
Get AS
NextGenTel
P4 Radio Hele Norge
SBS Discovery AS
Tele2
Telenor Norge AS
TV 2 AS
TVNorge AS
Høringsfristen var 12. september 2014. I høringen kom det til sammen inn 67 høringssvar. Følgende ti instanser har uttalt at de ikke har merknader til forslaget:
Arbeids- og sosialdepartementet
Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet
Forsvarsdepartementet
Helse- og omsorgsdepartementet
Klima- og miljødepartementet
Landbruks- og matdepartementet
Nærings- og fiskeridepartementet
Samferdselsdepartementet
Utenriksdepartementet
Domstoladministrasjonen
Følgende 57 instanser har uttalt seg om realiteten i forslaget:
Justis- og beredskapsdepartementet
Kommunal- og moderniseringsdepartementet
Kunnskapsdepartementet
Høyskolen i Oslo og Akershus
Kulturrådet
Nasjonalbiblioteket
Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet (NTNU)
Norsk Rikskringkasting AS (NRK)
Universitetet i Tromsø
Universitets- og høyskolerådet
BONO – Billedkunst Opphavsrett i Norge
Creative Commons Norge
Den Norske Advokatforening (Advokatforeningen)
Den norske Forfatterforening
Den norske Forleggerforening
Forbundet Frie Fotografer (FFF)
Forskerforbundet
Grafill
GramArt
IFPI Norge
Kabel Norge
Kommunesektorens organisasjon (KS)
Kopinor
Landsorganisasjonen i Norge (LO)
Motion Picture Association (MPA) – norsk oversettelse
Musikernes fellesorganisasjon (MFO)
Norsk Artistforbund
Norsk audiovisuell oversetterforening (NAViO)
Norsk Bibliotekforening (NBF)
Norsk faglitterær forfatter- og oversetterforening
Norsk Filmforbund
Norsk forening for komponister og tekstforfattere (NOPA)
Norsk Journalistlag
Norsk Museumsforbund
Norsk Musikkforleggerforening
Norsk Oversetterforening
Norsk Redaktørforening
Norsk Skuespillerforbund
Norske Barne- og Ungdomsbokforfattere
Norske Billedkunstnere
Norske Dansekunstnere
Norske Dramatikeres Forbund
Norske Film-, TV- og spillprodusenters forening (Produsentforeningen)
Norske Filmregissører
Norske Kunsthåndverkere
Norwaco
Rettighetsalliansen
TONO
Union of Broadcasting Organizations of Norway (UBON)
Virke
Altibox AS
BI Handelshøyskole
Modern Times Group AS (MTG)
RiksTV AS
SBS Discovery Media
Telenor Broadcast
TV 2 AS
2.6 Generelt om høringsinstansenes synspunkter
De fleste høringsinstansene støtter forslaget om innføring av en generell avtalelisensbestemmelse. Både høringsinstanser på rettighetshaversiden og brukersiden er positive til forslaget. Noen høringsinstanser er imidlertid kritiske, og kommer med innvendinger mot forslaget. Disse mener blant annet at forslaget ikke er godt nok utredet, og at det kan få uheldige virkninger på områder der individuell rettighetsklarering fungerer i dag.
Når det gjelder de foreslåtte endringene i tvisteløsningsreglene på videresendingsområdet, er de fleste av høringsinstansene som uttaler seg om forslaget, positive til at reglene om megling i § 38 utvides til også å omfatte dette området. Det er delte meninger om spørsmålet om endringer i nemndsordningen, der det i høringsnotatet ble skissert to alternative forslag. Flere høringsinstanser går inn for at nemndsordningen oppheves. Andre mener at det bør finnes en nemnd eller tvisteløsningsorgan på området, men ønsker større endringer i tvisteløsningsordningen enn det som ble foreslått i høringsnotatet. Noen støtter den løsning som i høringsnotatet ble betegnet som alternativ 2 (nemnda opprettholdes, men med endret kompetanse). Forslaget om å innføre en subsidiær nemndslisens på undervisningsområdet støttes av høringsinstanser fra undervisningssektoren, men møter motstand fra rettighetshaverne.
Forslagene om hitteverk og sakkyndig råd støttes av de fleste høringsinstansene som uttaler seg om denne delen av høringsnotatet.
I høringen har det også kommet flere innspill og forslag til andre lovendringer enn det som ble foreslått i høringsnotatet. I en proposisjon er det begrenset adgang til å komme med nye lovforslag som ikke har vært på høring. Departementet vil imidlertid vurdere slike forslag i forbindelse med den videre revisjonen av åndsverkloven, der hele loven skal gjennomgås. Innspill og forslag av denne typen vil altså ikke bli behandlet i dette lovforslaget, men vil bli tatt med i det videre arbeidet.
2.7 Oversikt over videre fremstilling
De alminnelige merknadene til lovforslagene fremgår av proposisjonen kapittel 3 til 6. Departementet vil i kapittel 3 behandle forslaget om innføring av generell avtalelisens. I kapittel 4 vurderes forslag om endringer i tvisteløsningsreglene for avtalelisens. Endringer som gjelder undervisningsområdet behandles i punkt 4.2, mens endringer som gjelder videresendingsområdet behandles i punkt 4.3. Kapittel 5 gjelder gjennomføring av hitteverkdirektivet, og kapittel 6 forslaget om oppheving av det sakkyndige råd. Kapittel 7 gjelder økonomiske og administrative konsekvenser av forslagene. Merknader til de enkelte bestemmelsene gis i kapittel 8.