7 Bestemmelser om planlegging i marka

7.1 Gjeldende rett

7.1.1 Innledning

Plan- og bygningsloven gjelder i Marka i tillegg til markaloven med de særreglene markaloven gir for behandling av saker etter plan- og bygningsloven i Marka. Plan- og bygningslovens bestemmelser om behandling av planer vil delvis virke sammen med markaloven, se gjeldende § 4 første og § 6 andre ledd som forutsetter nettopp dette. Byggesaksdelen i plan- og bygningsloven vil i hovedsak komme til anvendelse først etter at et tiltak er avklart i plan stadfestet etter markaloven, og vil gjelde i tillegg til krav om tillatelse eller dispensasjon etter markaloven. Lovene ivaretar ulike formål. Det kan derfor være nødvendig i noen tilfeller å innhente to ulike typer tillatelser.

Markaloven har bestemmelser om arealformål og forbud mot bygge- og anleggstiltak, hva det kan planlegges for i Marka og hvilke prosedyrer som skal følges og vurderinger som skal gjøres. Disse virkemidlene skal bidra til å fremme og tilrettelegge for friluftsliv, naturopplevelse og idrett, jf. § 1. Videre skal loven sikre Markas grenser og bevare et rikt og variert landskap og natur- og kulturmiljø med kulturminner.

Av § 4 første ledd følger det at «Marka er landbruks-, natur- og friluftsområde (LNF-område) etter plan- og bygningsloven, med de presiseringer og unntak som følger av §§ 5 og 6». Bestemmelsen innebærer at kommunale planer som gjelder Marka er regulert til formålene landbruk, natur og friluftsliv, med mindre annet er besluttet i tråd med markalovens bestemmelser om igangsetting og stadfesting av planer. § 5 gjør ingen presiseringer eller unntak fra arealformålet LNF. § 5 fastsetter kun hvilke tiltak som er forbudt i Marka, og i andre ledd unntak fra dette. § 6 er en prosessregel og har ingen presiseringer eller unntak om arealformål. Unntak fra arealformål kan fastsettes med hjemmel i §§ 6 og 7.

Det kan gis dispensasjon fra arealformålet med hjemmel i § 15.

Etter § 8 skal kommunen «sørge for at dens planer er i samsvar med denne lov senest fire år etter lovens ikrafttredelse». Bestemmelsen omfatter alle planer etter markaloven. Formålet med gjennomgangen er å vurdere om planene eller deler av planene er i strid med markalovens bestemmelser eller formål.

7.1.2 Igangsetting av planarbeid og stadfesting av planer

Av markaloven § 6 følger det at både igangsetting av arbeid med og endelig vedtak om planer krever samtykke fra departementet. Bestemmelsen lyder:

«Igangsetting av arbeid med arealdel av kommuneplan eller reguleringsplan som vedrører Marka, krever tillatelse av departementet.

Kommunens endelige vedtak om arealdel av kommuneplan eller reguleringsplan som vedrører Marka, må stadfestes av departementet før planen får rettsvirkning etter plan- og bygningsloven. Departementet kan endre kommunens plan dersom det anser det nødvendig for at planen skal være i samsvar med lovens formål.»

Første ledd er i Ot.prp. nr. 23 (2008–2009) side 40 grunngitt med at det ikke er hensiktsmessig med en så vid adgang til å gjennomføre planlegging i Marka som det plan- og bygningsloven gir adgang til.

I de neste setningene følger det som trolig må anses som den viktigste betydningen av første ledd, nemlig å løfte samordningen av forvaltningen av Marka til overordnet myndighet. Og dernest, forhindre at kommunene bruker ressurser på å utarbeide planer som ikke vil kunne stadfestes:

«Bestemmelsen innebærer at det er departementet som avgjør om det skal iverksettes planlegging eller kunngjøres planoppstart m.v. etter plan- og bygningslovens bestemmelser. (…)

Det er videre viktig å ha avklarte rammer og premisser for planutarbeidelsen slik at det ikke brukes unødige ressurser på planlegging til formål som ikke vil kunne godkjennes innenfor rammen av de hensyn markaloven skal fremme.»

Bestemmelsen gjør ikke unntak for statlige planer. Departementet har hittil lagt til grunn at igangsetting av arbeider med statlige planer også krever tillatelse etter § 6. Overskriften taler også for det.

Myndigheten etter første ledd er i dag delegert til Statsforvalteren.

Det følger av andre ledd at kommunens endelige planvedtak bare får rettsvirkning med departementets stadfesting. Dette skal sikre at det ikke vedtas planer som er i strid med markalovens formål, og en enhetlig praksis.

Etter sin ordlyd sier ikke bestemmelsen noe om hva en plan stadfestet av departementet kan inneholde bestemmelser om. Siste punktum i bestemmelsen forutsetter imidlertid at departementet bør vektlegge om planen er i samsvar med lovens formål.

Det kan stilles spørsmål ved om § 6 medfører rammer for igangsetting eller stadfesting av plan som er videre enn det som ellers følger av forbudet i § 5 og av unntakene i § 7, det vil si om § 6 gir en selvstendig hjemmel for å tillate planer som er i samsvar med lovens formål, uavhengig av opplistingen av unntak i § 7, og på tross av ordlyden i § 5.

Forarbeidene gir ikke helt klare svar på rekkevidden av § 6. I innstillingen side 11 forutsetter komiteens flertall

«…at det i samsvar med lovens formål kan gis bestemmelser i plan om spredt utbygging i tilknytning til eksisterende bebyggelse innenfor rammene av § 6. Slike bestemmelser kan også anvendes for å presisere hvilke bygningsmessige endringer og eventuelle utvidelser som kan aksepteres i et område».

Uttalelsen gir ikke mening dersom § 5 skal tolkes etter sin ordlyd, og opplistingen av tiltak i § 7 skal anses å være uttømmende.

Det foreligger etter det departementet kan se ikke relevant rettspraksis som sier noe mer klargjørende om dette.

Med særlig vektlegging av lovens ordlyd og hva hovedhensikten med bestemmelsen synes å være, nemlig å løfte samordningen til overordnet myndighet, vurderer departementet at § 6 ikke i seg selv utvider eller innskrenker rammene for hva det kan planlegges for i Marka. Dette synes også å samsvare med uttalelse fra Sivilombudet i klagesak SOM-2021-1831 (Brenna). Spørsmålet gjaldt om det var adgang til å tillate plan om spredt utbygging ved Brenna i Sørkedalen etter markaloven, på tross av at dette tiltaket ikke omfattes av unntakene i § 7 første ledd, og at dette etter ordlyden i § 5 er omfattet av byggeforbudet.

Her peker Sivilombudet på at markaloven ikke er til hinder for planlegging av enkelte tiltak som følge av en innskrenkende tolkning av forbudet i § 5. Etter dette legger departementet til grunn at § 6 ikke har betydning for hvilke tiltak det kan planlegges for i Marka. Bestemmelsen har til hovedformål å utpeke hvem som kan tillate igangsetting av arbeid med og senere stadfeste kommunale planer for at disse skal få virkning. Videre understreker andre ledd andre punktum det som antas å allerede følge av slik myndighet: Departementet kan endre kommunens plan dersom det er nødvendig for at planen skal være i samsvar med lovens formål. Vilkårene for stadfesting av plan er fastsatt i § 7 andre ledd første punktum.

7.1.3 Planlegging av tiltak i kommunale eller statlige planer

Markaloven § 7 første ledd åpner for å gjøre unntak fra arealformål i § 4 og hovedregelen i § 5 første ledd om forbud mot bygge- og anleggstiltak. § 7 lyder:

«Uten hensyn til §§ 4 og 5 kan kommunale planer åpne for følgende tiltak i Marka:

• 1. tiltak i landbruk, herunder bygninger og terrenginngrep

• 2. stier og løyper etter § 9

• 3. idrettsanlegg som kan innpasses innenfor lovens formål

• 4. offentlige infrastrukturanlegg som veger, jernbane, dammer, vannforsyningssystemer, kraftledninger mv., samt områder for igangværende råstoffutvinning.

Kommunens endelige vedtak om arealdel av kommuneplan eller reguleringsplan som åpner for tiltak etter første ledd, skal bare stadfestes dersom tiltakene etter departementets syn lar seg forene med lovens formål. Departementet kan gjøre de endringer i kommunens plan som det anser nødvendig for at planen skal være i samsvar med lovens formål.

Departementet kan fravike forbudet i § 5 ved statlig arealplan etter plan- og bygningsloven § 6-4.»

Unntakene i § 7 første ledd er i Ot.prp. nr. 23 (2008–2009) side 40 grunngitt med at disse tiltakene må aksepteres ut fra sterke samfunnsmessige hensyn. Andre ledd stiller likevel krav om at planer om slike tiltak bare kan stadfestes «dersom tiltakene etter departementets syn lar seg forene med lovens formål». Av tredje ledd følger det at departementet kan fravike forbudet i § 5 ved statlig arealplan etter pbl. § 6-4, jf. også proposisjonen side 41. Bestemmelsen begrenser ikke hvilke tiltak statlig plan kan åpne for. Dette vil være opp til departementet å vurdere i hver enkelt sak.

Etter sin ordlyd kan første ledd forstås som at loven uttømmende angir hvilke tiltak kommunale planer kan åpne for, og at bestemmelsen derfor må tolkes antitetisk: Altså at kommunale planer ikke kan åpne for andre tiltak enn de som er nevnt i nr. 1 til 4. En slik tolkning er imidlertid ikke forenelig med uttalelser i merknadene til § 6 i Ot.prp. nr. 23 (2008–2009) omtalt over.

I proposisjonen side 23 forutsettes det dessuten at det skal være adgang til utvidelse av eksisterende tiltak som ikke er omfattet av ordlyden i § 7 første ledd:

«Forbudet mot ny spredt bebyggelse er nå avgrenset til å gjelde nye tiltak eller vesentlig utvidelse av eksisterende tiltak. Det betyr at det kan gis bestemmelser om spredt utbygging i tilknytning til eksiterende bebyggelse. Slike bestemmelser kan også anvendes for å presisere hvilke bygningsmessige endringer og eventuelle utvidelser som kan aksepteres i et område. Disse reglene vil være av betydning for å opprettholde etablerte lokalsamfunn i Marka, for eksempel Maridalen og Sørkedalen.»

Det samme gjentas i Innst. O. nr. 58 (2008–2009) side 11 og 15. På side 11 forutsetter flertallet i komiteen at ny næringsvirksomhet til andre formål enn landbruk i utgangspunktet ikke kan tillates i Marka, og at eksisterende næringsvirksomhet i utgangspunktet ikke kan utvides. Samtidig peker flertallet på at

«… serveringsstedene i Marka er en viktig del av friluftstilbudet i Marka, og at disse gjør bruk av Marka mer attraktiv. Slik næringsvirksomhet er derfor i tråd med formålet i loven. Flertallet vil understreke at forbudet mot ny næringsvirksomhet og utvidelser av eksisterende næringsvirksomhet ikke må være til hinder for etablering av nye serveringssteder for brukerne av Marka, samt utvidelser og modernisering av eksisterende serveringssteder innenfor markagrensen.»

Det følger altså av forarbeidene at lovgiver har ment at det skal kunne bygges både spredt bebyggelse (innen visse rammer) og serveringssteder innenfor markagrensen. Denne type tiltak vil gjennomgående kreve planbehandling, men tiltakene er likevel ikke nevnt i § 7. Tilsvarende gjelder for etablering av utfartsparkering, som i proposisjonen også er nevnt som et tiltak som skal kunne etableres i Marka.

Et annet moment som taler for at § 7 ikke skal tolkes antitetisk er at bestemmelsen heller ikke korresponderer med de underformål som kan vedtas i et LNF-område, jf. markaloven § 4 og pbl. §§ 11-7 og 12-5. I en kommuneplan kan det i et LNF-område blant annet planlegges for «areal for spredt bolig-, fritids- eller næringsbebyggelse mv. jf. § 11-11 nr. 2», jf. pbl. § 11-7 første ledd nr. 5 bokstav b. Dette anses ikke omfattet av markaloven § 7 nr. 1 «tiltak i landbruk, herunder bygninger og terrenginngrep». Her omfattes bare «bygninger og terrenginngrep som er nødvendige ledd i landbruksnæring», jf. Ot.prp. nr. 23 (2008–2009) side 40.

Det foreligger ikke rettspraksis som klargjør rekkevidden av § 7. Klima- og miljødepartementet har behandlet enkelte saker om stadfesting av noen få andre typer tiltak enn de som er angitt i § 7. Dette er gjort etter svært konkrete vurderinger av tiltaket i lys av hva som har blitt oppfattet som lovgivers intensjoner og hvilken betydning tiltaket har for ivaretakelse av markalovens formål.

Et eksempel på dette er reguleringsplan om utvidelse av virksomheten på Solobservatoriet på Harestua (sak 15/1544). Stedet har siden 1987 vært et kurs- og opplysningssenter i astronomi for skoler spesielt, men også for annet publikum. Hovedgrepet i reguleringsplanen var å etablere et planetarium for foredrag, opplevelser og observasjoner sentralt på området med kapasitet for 200 gjester. Overnattingskapasiteten skulle også utvides slik at man kunne ta imot inntil fire skoleklasser samtidig. Departementet stadfestet reguleringsplanen og begrunnet dette blant annet med

«Etter departementets syn vil en utvidelse av virksomheten ved Solobservatoriet være positiv for markalovens formål om å fremme og tilrettelegge for friluftsliv og naturopplevelse. Departementet legger i vurderingen spesielt vekt på at observatoriets virksomhet er rettet inn mot formidling, kurs og opplevelser innen naturfag, både for skoleklasser og allmennheten. Videre mener departementet at virksomheten kan bidra til at flere bruker områdene i nærheten av Solobservatoriet til tur og annet friluftsliv. Departementet viser blant annet til den planlagte naturstien. Det fremgår også av planbeskrivelsen at det vil være naturlig å bruke nærområdene til ulike aktiviteter både knyttet til lek og undervisning.»

I saken om detaljreguleringsplan for Vasshjulet (sak 13/2371) skulle det legges til rette for et vernebygg for Vasshjulet for å sikre bygget for ettertiden. Planen åpnet også for at området skulle bli et sted for ulike arrangementer og arena for formidling av Østmorksagas historie. Departementet stadfestet planen og viste blant annet til at hensynet til kulturmiljø og kulturminner er både et selvstendig hensyn i lovens formål og en viktig del i arbeidet med å fremme friluftslivet og naturopplevelsen i Marka.

I detaljreguleringsplan for Sørli Gård (sak 22/1031) var det foreslått å reetablere en gammel husmannsplass som bebodd gårdsbruk for å tilrettelegge for aktiviteter rundt dyrking og formidling av kunnskap om landbruk, jordbruk og annen gårdsdrift. Det var nødvendig å supplere ny bebyggelse for å tjene alle funksjonene Sørli besøksgård skal ha. Planen gjør det derfor mulig å bygge nytt besøkssenter og garasjeanlegg for driftsmaskiner. Departementet stadfestet planen og uttalte blant annet:

«Tiltaket er på grensen av hva som kan anses som tiltak i landbruk. Departementet viser her til statsforvalters vurdering, og støtter denne. Etablering av besøksgården på Sørli vurderes dermed som et tiltak loven åpner for at det kan planlegges for, jf. § 7 første ledd nr. 1. Departementet vil ellers bemerke at loven, blant annet på bakgrunn av uttalelser i forarbeidene, også åpner for planlegging av andre tiltak enn de som er nevnt i § 7, ut ifra de konkrete omstendighetene i den enkelte sak der hensynet til lovens formål vil være avgjørende. Etablering av besøksgården på Sørli vil fremme og tilrettelegge for friluftsliv og naturopplevelse og være i tråd med markalovens hensyn om å bevare et rikt og variert landskap og natur- og kulturmiljø med kulturminner. Tiltaket er derfor en type tiltak som loven etter departementets vurdering åpner for å planlegge for, uavhengig av statusen som landbrukstiltak. (…) Ved avgjørelsen har departementet lagt vekt på at etableringen av en besøksgård vil fremme friluftsliv og naturopplevelser for barn og unge, og øke allmennhetens tilgang til Marka.»

I saken om Losby Gods (sak 20/3505) stadfestet departementet detaljreguleringsplan for utvidelse av et hotell- og konferansesenter i Lørenskog kommune. Departementet skriver i vedtaket:

«Departementets vurdering i disse sakene har vært at en streng ordlydstolking vil være i strid med Stortingets klare intensjoner. Markaloven fikk sitt endelige innhold etter omfattende diskusjon og behandling i Stortinget. Lovens ordlyd samsvarer i flere tilfelle ikke med uttalelser og forutsetninger fra stortingsflertallets side i Innst. O. nr. 58 (2008–2009). Også lovproposisjonen synes å forutsette en videre adgang til planlegging for tiltak enn det som fremkommer av § 7 første ledd. Departementet har derfor lagt til grunn at § 7 ikke uttømmende regulerer hva det kan planlegges for i Marka. Om en slik lovforståelse skal baseres på f.eks. en innskrenkende tolking av § 5 eller en utvidende tolking av opplistingen i § 7 første ledd, har departementet ikke gått nærmere inn på i vedtakene.»

Etter en gjennomgang av både lovens forarbeider og formålsbestemmelse, kom departementet til at

«… det etter markaloven er en viss adgang til å fastsette bestemmelser i kommunale planer om etablering og utvidelse av næringsvirksomhet der etableringen eller utvidelsen har til formål å fremme, eller har fordeler for, friluftsliv, idrett eller naturopplevelse. Tiltaket må samtidig heller ikke være til konkret ulempe for noen av disse formålene.

For andre tiltak må tiltaket enten kunne defineres som et av tiltakene nevnt i § 7 nr.- 1-4, eller det må foreligge klare holdepunkter i forarbeidene for at nettopp denne type tiltak skal kunne gjennomføres, eksempelvis slik det er for en viss boligbygging i Sørkedalen og Maridalen.»

I Brenna-saken (2021/4879) vurderte Sivilombudet om hjemmelen til å planlegge andre tiltak enn det som er listet opp i § 7 følger av en utvidende tolkning av bestemmelsen. Sivilombudet avviste en slik løsning, og begrunnet dette med at opplistingen er nokså spesifikk, samt at Stortinget avviste mindretallets forslag om å ta inn nye punkter i § 7 som skulle reflektere Stortingets ønsker om hva kommunale planer kan åpne opp for, jf. innstillingen side 21 og 22 og Ot. forh. (2008–2009) s. 434. Sivilombudet viste i stedet til at det med grunnlag i flere uttalelser i forarbeidene foreligger en klar intensjon fra lovgivernes side som grunnlag for en begrenset innskrenkende tolking av forbudsregelen i § 5. Sivilombudet kom deretter til at markaloven gjennom en begrenset innskrenkende tolkning av forbudet i § 5 ikke er til hinder for at kommunale planer vedtatt med hjemmel i plan- og bygningsloven etter en konkret vurdering kan åpne for begrenset spredt utbygging i tilknytning til eksisterende bebyggelse i Sørkedalen.

I saken om Strykenenga hytteområde i Lunner kommune (sak 13/1271) stadfestet departementet bestemmelser i kommuneplanens arealdel som åpnet for mindre utvidelse av eksisterende hytter. Departementet viste til uttalelser i Innst. O. nr. 58 (2008–2009) side 11 og 13:

«Til forskjell fra LNF-områder utenfor Marka, kan det innenfor rammene av § 6 ikke vedtas planer for spredt bebyggelse eller vesentlig utvidelse av eksisterende bebyggelse i Marka etter plan- og bygningslovens § 20-4 annet ledd bokstav c. Dette vil ikke være i tråd med lovens formål. Flertallet legger imidlertid til grunn at det i samsvar med lovens formål kan gis bestemmelser i plan om spredt utbygging i tilknytning til eksisterende bebyggelse innenfor rammene av § 6. Slike bestemmelser kan også anvendes for å presisere hvilke bygningsmessige endringer og eventuelle utvidelser som kan aksepteres i et område. (…)

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, vil understreke at det må tas hensyn til etablerte lokalsamfunn og tradisjonelt hytteliv i Marka. Loven skal ikke være til hinder for vedlikehold, hensiktsmessig modernisering og andre bygge- og anleggstiltak som er nødvendig for å opprettholde disse etablerte lokalsamfunnene eller enkelt hytteliv på et tilfredsstillende nivå.»

Departementet la derfor til grunn at det i en viss utstrekning er anledning til å planlegge bygningsmessige endringer og utvidelser i tilknytning til eksisterende bebyggelse i Marka, inkludert mindre utvidelser av eksisterende hytter.

7.1.4 Reguleringsplikt for landbruksveier

Det følger av markaloven § 7 første ledd nr. 1 at kommunale planer kan åpne for «tiltak i landbruk, herunder bygninger og terrenginngrep». Marka er LNF-område, jf. § 4. Det er i utgangspunktet tilstrekkelig for å få tillatelse til å bygge landbruksvei etter § 14 at området i kommuneplanens arealdel er regulert til LNF-område og at veien har landbruksformål, og for øvrig ikke er i strid med eventuelle bestemmelser i plan om slike bygge- og anleggstiltak. Markaloven i seg selv krever ikke reguleringsplan for landbruksvei. Landbruksveier krever imidlertid tillatelse etter landbruksveiforskriften.

Klima- og miljødepartementet legger i tråd med tolkningsuttalelse fra Kommunal- og distriktsdepartementet 23. desember 2023 (23/230-2) til grunn at det i noen tilfeller kan gjelde reguleringsplikt for bygging av landbruksvei, enten ved at det følger direkte av pbl. § 12-1 tredje ledd, eller ved at kommunen har stilt krav om det i kommuneplan med hjemmel i pbl. § 11-9 nr. 1. Kravet om reguleringsplan (reguleringsplikt) vil gjelde i Marka på samme måte som for arealer utenfor Marka. Det vil også kunne gjelde for andre tiltak enn landbruksveier, for eksempel idrettsanlegg eller offentlige infrastrukturanlegg. Markaloven § 9 første ledd forutsetter at anlegging av større løyper i Marka kan kreve reguleringsplan etter pbl. kap. 12.

Departementet viser til at selv om det etter gjeldende rett er unntak fra forbudet i § 5 for bygge- og anleggstiltak i landbruket, er slike tiltak å anse som omfattet av loven og krever i dag tillatelse etter § 14. Gjeldende § 7 første ledd nr. 1 hjemler planlegging av bygge -og anleggstiltak i landbruket i Marka for de tiltakene som utløser krav om plan etter plan- og bygningsloven. Bestemmelsen har selvstendig betydning ved siden av § 4 første ledd i de tilfellene et område eventuelt har blitt regulert til andre formål, og senere skal reguleres tilbake til landbruksformål. Departementet legger etter dette til grunn at landbruksveier og andre tiltak som er omfattet av reguleringsplikt etter plan- og bygningsloven også vil bli omfattet av markalovens bestemmelser om igangsetting og stadfesting av planer i Marka, jf. gjeldende § 7 første ledd nr. 1 og § 6. Departementet viser til at slike planprosesser i tråd med markalovens formål tilrettelegger for å avveie allmenne hensyn mot hensyn til bærekraftig bruk til andre formål, som bl.a. landbruk. Markaloven vil da fortsatt åpne for bygging av landbruksveier i Marka selv om det kan være reguleringsplikt i noen tilfeller, men det vil bli gjort en vurdering ved igangsetting av arbeid med og stadfesting av slike planer på lik linje med andre tiltak omfattet av reguleringsplikt etter pbl. § 12-1 tredje ledd eller pbl. § 11-9 nr. 1.

7.2 Høringsforslaget

7.2.1 Arealformål og planer som gjelder innenfor marka

Departementet vurderte at § 4 første ledd har en uheldig utforming fordi den ikke sier at unntak fra arealformålet LNF kan fastsettes med hjemmel i § 7. Departementet foreslo derfor å klargjøre i loven hva bestemmelsen er ment å bety, og at ordlyden endres til:

«Med mindre annet er bestemt i plan stadfestet med hjemmel i § 7, er Marka landbruks- natur- og friluftslivsområde (LNF-område) etter plan- og bygningsloven.»

Departementet foreslo ingen endringer i § 8 om plikt til å gjennomgå gjeldende planer.

7.2.2 Ny struktur i markaloven kapittel 2

Et viktig mål med høringsforslaget var å gjøre markaloven enklere å forstå og mer tilgjengelig for brukerne av den. Departementet foreslo derfor å bytte om på plasseringen av deler av gjeldende § 6 Kommunale og statlige planer og gjeldende § 7 Unntak for tiltak i kommunale eller statlige planer. Departementet begrunnet dette med at gjeldende § 7 anviser viktige unntak fra §§ 4 og 5. Ved å endre rekkefølgen på deler av § 6 og § 7 blir sammenhengen mellom gjeldende § 7 (ny § 6) og §§ 4 og 5 tydeligere.

Videre foreslo departementet å fjerne dagens dobbeltregulering og at de to bestemmelsene rendyrkes mer i sin form: Forslaget til ny § 6 angir ikke mer enn unntakene fra §§ 4 og 5, mens ny § 7 samler flere bestemmelser om behandlingen av planer. § 7 fikk i forslaget også en mer dekkende tittel: «Behandling av kommunale og statlige planer i Marka». Som følge av dette ble også henvisningen til de nye §§ 6 og 7 foreslått endret i § 4, § 15, § 16 og § 17.

7.2.3 Unntak for tiltak i kommunale eller statlige planer

Departementet foreslo å videreføre gjeldende § 7 første ledd i ny § 6, og med en punktliste angitt i bokstaver fremfor nummer for å gi loven et mer enhetlig oppsett. Med bakgrunn i uttalelser i forarbeidene og forvaltningspraksis tilføyde departementet nye tiltak til denne punktlisten i henholdsvis ny bokstav e, f og g:

• e. begrenset spredt utbygging i tilknytning til eksisterende bebyggelse i Sørkedalen og Maridalen når utbyggingen er nødvendig for å opprettholde et etablert lokalsamfunn

• f. utvidelse, modernisering eller etablering av serverings- eller overnattingsvirksomhet som har til formål å fremme, eller som samlet sett har flere fordeler enn ulemper for friluftsliv, idrett eller naturopplevelse

• g. tiltak som har til formål å fremme eller tilrettelegge for friluftsliv, idrett eller naturopplevelse for allmenheten

Departementet foreslo at ny § 6 innledes med at det er kommunale planer «etter plan- og bygningsloven» som kan åpne opp for nevnte tiltak. Tilføyelsen av plan- og bygningsloven medfører ingen endringer i gjeldende rett, og er bare ment å presisere at plan- og bygningsloven gjelder for planprosessen og virker sammen med markaloven.

7.2.4 Behandling av kommunale planer

Departementet foreslo å videreføre gjeldende § 6 første og andre ledd uendret som ny § 7 første og andre ledd. En tilpasset versjon av gjeldende § 7 andre ledd andre punktum ble tatt inn som andre punktum i andre ledd i den nye § 7. Ny § 6 ble mer rendyrket som et unntak fra § 5, mens ny § 7 første og andre ledd fikk inn bestemmelser om behandling av planer om tiltak som nevnt i § 6. Dette medfører ingen endringer i gjeldende rett.

Som nevnt i punkt 5.4.4 foreslo departementet et nytt § 7 tredje ledd for tiltak omfattet av §§ 3 a og 3 b (skjermingsverdige objekter og infrastruktur mm.). I slike situasjoner er det ikke krav om samtykke til igangsetting av planarbeid eller stadfesting av kommunens endelige vedtak om plan.

Departementet foreslo til slutt å innarbeide gjeldende § 7 tredje ledd som nytt fjerde ledd i ny § 7. På den måten samles alle bestemmelser om behandling av kommunale og statlige planer i samme paragraf. Løsningen innebar at det ikke lengre er krav om tillatelse for igangsetting av arbeid med statlige planer i Marka.

7.2.5 Reguleringsplikt for landbruksvei

Departementet viste til at gjeldende § 7 første ledd nr. 1, som videreføres i utkast til ny § 6 bokstav a, inneholder bestemmelser om at kommunale planer kan åpne for bygge- og anleggstiltak i landbruket. Kommunal- og distriktsdepartementets tolkningsuttalelse avklarte at det i noen tilfeller kan være reguleringsplikt for landbruksveier. Eventuelle reguleringsplaner om landbruksvei vil etter markaloven bli behandlet på samme måte som andre tiltak det er reguleringsplikt for etter plan- og bygningsloven. Gjeldende § 7 første ledd nr. 1 eller ny § 6 bokstav a vil da være riktig hjemmel for behandling av plan om tiltaket. Departementet fant på denne bakgrunn det hensiktsmessig å klargjøre i loven hvordan søknad om tillatelse til reguleringspliktige tiltak skal behandles, se punkt 8.

7.3 Synspunkter i høringen

7.3.1 Arealformål og gjennomgang av planer

Departementet har mottatt få innspill til forslaget til endringer i § 4 første ledd. Elvia mener at «nytt første ledd i § 4 er en tydeligere og bedre formulering enn eksisterende lovtekst».

Østmarkas Venner mener § 8 med krav til gjennomgang av eksisterende planer innen 1. september 2013 ikke lenger har noen relevans i 2024. Bestemmelsen bør oppdateres slik at fristen blir fire år etter at denne lovrevisjonen har trådt i kraft.

Statsforvalteren vurderer det som noe uklart om kommunene har anledning til å lage planer som ikke åpner for landbrukstiltak i Marka. Gjeldende § 4 fastsetter at Marka er LNF-område, med de presiseringer og unntak som følger av §§ 5 og 6. Dette kan forstås som at LNF-formålet er ufravikelig, og at planer bare kan åpne for andre tiltak, ikke forby tiltak som ligger innenfor LNF.

Oslo kommune mener at det kan oppstå unødig tolkningstvil om forholdet mellom § 14 første og fjerde ledd, og hvorvidt kommunen etter markaloven kan gi tillatelse til et landbrukstiltak som ikke er i samsvar med arealdel av kommuneplan, men faller innenfor markaloven § 4 første ledd.

Riksantikvaren mener § 4 andre ledd må oppdateres i henhold til ny plan- og bygningslov. Riksantikvaren viser til at hensynssoner etter pbl. § 11-8 har erstattet spesialområder fra gammel plan- og bygningslov, og at nytt begrep og ny hjemmel bør nevnes.

7.3.2 Ny struktur

Departementet har mottatt få innspill til ny struktur på deler av §§ 6 og 7. Østmarkas Venner støtter forslaget, og mener det er et godt grep å samle prosessreglene i § 7. Foreningen ber samtidig departementet vurdere om § 14 kan plasseres lengre frem, i tilknytning til disse bestemmelsene.

7.3.3 Unntak for tiltak i kommunale eller statlige planer

Et klart flertall av de som har uttalt seg støtter forslaget om å skrive inn i loven bygge- og anleggstiltak som i henhold til forarbeidene og forvaltningspraksis kan etableres gjennom plan i Marka, slik at gjeldende rett lovfestes. Enkelte høringsinstanser er imidlertid uenig i departementets omtale av gjeldende rett, eller har merknader til utforming av de nye unntakene.

Juridisk klimaforening er generelt uenig med departementet i at loven skal tilpasses uttalelser i forarbeidene, og er særlig kritiske til karakteristikken av «spredt» i bokstav e. Østmarkas Venner støtter i hovedsak forslaget om en uttømmende liste, men har flere merknader til innholdet. Foreningen mener det bare er reguleringsplaner som kan åpne for tiltak i Marka. Foreningen viser til at kommuneplaner har vist seg å ha for uspesifikke områdebetegnelser og gir for begrensede muligheter til nærmere bestemmelser om tiltak. Et godt eksempel er byggetiltak i landbruk. Begrepet «statlige planer» er tatt med i overskriften, men ikke i ordlyden. Bokstav d bør skille mellom eksisterende og nye tiltak, og at det som nye tiltak bare kan åpnes for nye utfartsparkeringer. I bokstav f om overnattings- og serveringssteder bør «og» settes foran «som samlet sett har flere fordeler enn ulemper for disse formålene». Det bør klargjøres i loven at den ikke omfatter utviding av eller etablering av konferansehotell og lignende. For å unngå konflikter mellom de ulike formålene som er tilgodesett i lovens formålsparagraf bør bokstav g om «tiltak som har til formål å fremme eller tilrettelegge for friluftsliv, idrett eller naturopplevelse for allmenheten» tilføyes «og som ikke fører til vesentlig ulempe for de øvrige interessene som ivaretas i lovens formålsparagraf». § 6 bør også ha en bestemmelse om at gjennomføring av tiltak omfattet av plan krever tillatelse etter § 14.

Naturvernforbundet i Nordre Follo er ikke enig i at det skal åpnes for spredt utbygging i eksisterende bebyggelse i Sørkedalen og Maridalen. En utbygging i områdene er kun i grunneiers interesse, økonomisk motivert og vil legge ytterligere press på flytting av markagrensen. Tiltaket vil også åpne for at andre kommuner kan utvide bosettinger og således fragmentere Marka ytterligere.

Statsforvalteren stiller seg svært positiv til klargjøringen i loven og mener det vil bidra til at kommuner og private unngår unødig ressursbruk for planer som ligger utenfor lovens rammer. Miljøhensyn taler for at loven også bør åpne for å fjerne eller begrense spredning av miljøforurensing gjennom reguleringsplan. Det er noen utfordringer med bokstav i om videreføring av eksisterende tiltak som er i tråd med tidligere vedtak etter markaloven. En rekke tiltak i Marka etablert på dispensasjon ligger godt utenfor de angitte planformålene i § 6. Bestemmelsen vil åpne for et uvisst antall nye, lovlige planformål i Marka. Statsforvalteren fraråder det dersom bestemmelsen er ment å gjøre midlertidige tiltak permanent, da midlertidige tiltak tillates med det utgangspunktet at de vil tilbakeføres.

Oslo og omland friluftsråd mener den uttømmende punktlisten er en klar forbedring og støtter i hovedsak innholdet. Rådet legger til grunn at bokstav a omfatter reelle landbrukstiltak og ikke spredt bolig- eller fritidsbebyggelse som nevnt i pbl. § 11-11 nr. 2. Det må klargjøres at bokstav b om stier og løyper ikke medfører krav om at dette bare kan etableres gjennom bruk av plan. DNT Oslo peker også på at dette punktet kan være «noe forvirrende».

Miljødirektoratet støtter klargjøringen og gjennomgangen av §§ 6 og 7, og mener det vil gjøre regelverket enklere for både forvaltningen og allmenheten.

Forsvarsbygg støtter forslaget om å fremheve tiltak til militære formål i bokstav h.

Naturvernforbundet i Oslo og Akershus mener forslaget «utfartsparkering» i bokstav d bør strykes. Konkrete eksempler fra forvaltningspraksis viser at nye idrettsanlegg nevnt i bokstav c har forringet Markas kvaliteter. Unntaket for spredt bebyggelse i bokstav e må strammes inn. Det bør ikke være adgang til å utvide servering- og overnattingssteder, men bruksendring kan tillates, jf. bokstav f. Bokstav g bør strykes fordi slike tiltak er omfattet av bokstavene b, c og d. Videreføring av virksomhet som nevnt i bokstav i kan ikke omfatte utvidelser av masseuttak og steinbrudd. Unntaket i bokstav g går lengre enn unntak i byggesaksforskriften.

Oslo kommune mener det er bra med en tydeliggjøring av hvilke tiltak planer kan åpne for i Marka. Opplistingen er i hovedsak i tråd med praksis og fanger opp de fleste tilfellene. Det er noe uklart om regulering av landbruksveier i Marka hører inn under bokstav a om «tiltak i landbruk, herunder (…) terrenginngrep» eller i bokstav d om «veger». Videre er landbruksveier i dag regulert i flere ulike lovverk. Det kom en klargjørende tolkingsuttalelse i desember 2023 om hvordan de ulike lovene/forskriftene forholder seg til hverandre. Når lovverket for landbruksveier er såpass komplisert og utfordrende for de enkelte kommuner å anvende og ha full oversikt over, bør det i større grad tydeliggjøres i lovteksten i markaloven hvordan landbruksveier skal behandles i kommunen. Alternativt kan det lages tydeliggjørende etterarbeider i form av rundskriv eller liknende. Bokstav e om at det i plan kan reguleres begrenset spredt utbygging i Maridalen og Sørkedalen under nærmere vilkår, er en viktig presisering av lovteksten. Kommunen har flere boliggrender og bygdesamfunn i Marka. Forslaget er en viktig tydeliggjøring for å kunne opprettholde disse bygdene som velfungerende lokalsamfunn. Formuleringen «begrenset spredt utbygging i tilknytning til eksisterende bebyggelse» er uklar.

I arbeidet med Oslo kommunes arealdel av kommuneplan 2015 var det foreslått å åpne nettopp tre avgrensede områder i Sørkedalen for ny bebyggelse, med inntil 28 nye boliger totalt. Men det var kun det ene av disse tre områdene som ble stadfestet av departementet – med 9 nye boliger som lå direkte i tilknytning til enkelte eksisterende boliger. Oslo kommune ønsker derfor en tydeliggjøring av hva som ligger i formuleringen «begrenset spredt utbygging i tilknytning til eksisterende bebyggelse». Dette spørsmålet er midt i skjæringspunktet mellom den statlige forvaltningen av Marka og markaloven og det kommunale selvstyret. Den lokale planmyndigheten er nærmest til å ha lokalkunnskapen om arealbehovet i egen kommune, blant annet med tanke på hva som vil være nødvendig for å kunne opprettholde gode velfungerende lokalsamfunn i disse to bygdene veid opp mot hensynene markaloven skal ivareta. Mange av byvassdragene starter i Marka. Regulering av disse i Marka med dammer, er ivaretatt gjennom unntaksbestemmelsene for offentlig infrastruktur i forslag til ny § 6 bokstav d. Andre flomdempende tiltak, og tiltak for å begrense annen type naturfare som sikring mot steinsprang, rassikring, fordøying av overflatevann med mer, er ikke nevnt. Oslo kommune mener det bør presiseres at slike tiltak også omfattes av unntaksbestemmelsen for offentlig infrastruktur.

Sørbråten vel «ser meget positivt» på forslaget til bokstav e om begrenset spredt utbygging i Maridalen og Sørkedalen. Vellet uttaler at Sørbråten og Maridalen er et felles lokalsamfunn, med felles skole, foreningsliv og idrettslag. Sørbråten har utviklet seg i positiv retning for lokalsamfunnet, mens Maridalen har stagnert, elevtallet har sunket drastisk og dalen forgubbes. Derfor er det svært positivt av det i markalovens § 6 nå foreslås å lovfeste å åpne for begrenset spredt utbygging i tilknytning til eksisterende bebyggelse i Maridalen når utbyggingen er nødvendig for å opprettholde et etablert lokalsamfunn, og når dette skjer gjennom reguleringsplan.

Øyangen vel støtter forslaget til bokstav f og g som presiserer hva som er unntatt fra dette, slik som virksomheter som primært har kommersielle formål (inkludert klatreparker, aktivitetsparker og villmarkscamp for betalende besøkende, og andre formål, som kultur eller religion). Vellet etterlyser imidlertid en presisering som omhandler hva som er tillatt for å fremme idrettsliv, og da særlig permanente installasjoner som primært skal benyttes av idrettsforeninger. Vår vurdering er at i den grad det gis tillatelse til slike installasjoner, så må det være under forutsetning av at disse også kan benyttes av allmennheten.

Oslo og omland friluftsråd (OOF) oppfatter at formålet med bokstav f er å legge til rette for «markastuer» og lignende overnattingssteder. OOF slutter seg til dette, men ber departementet vurdere om lovteksten kan gjøres klarere for å få frem at konferansehotell ikke omfattes. OOF og DNT Oslo mener imidlertid det er behov for en smidigere behandling enn i plan når DNT overtar hytter fra private i Marka. DNT Oslo grunngir dette med at planbehandling og dispensasjon tar lang tid. Uten slik avklaring er det vanskelig å forplikte seg til overdragelse.

OOF mener utkastet til bokstav g (tiltak som har til formål å fremme friluftsliv) er for vidt formulert og medfører at noe av gevinsten ved å gjøre § 6 uttømmende forsvinner. Etter forslagets ordlyd vil et tiltak som fremmer ett av markalovens formål, for eksempel idrett, kunne tillates selv om det alvorlig vil svekke de to andre. OOF foreslår denne ordlyden i stedet:

«andre tiltak som har til formål å fremme og/eller tilrettelegge for friluftsliv, idrett og/eller naturopplevelse for allmenheten, og samtidig ikke er til merkbar skade for noen av disse formålene».

7.3.4 Behandling av kommunale planer

Statsforvalteren mottar jevnlig henvendelser fra private forslagsstillere med spørsmål om hvorvidt de har anledning til å søke om tillatelse til oppstart av planarbeid etter gjeldende § 6. Av denne grunn anbefaler Statsforvalteren å presisere i loven at det er planmyndigheten selv som kan søke om oppstartstillatelse. Statsforvalteren stiller spørsmål ved at det i dag ikke fremgår av loven at sektormyndigheter ikke kan fremme innsigelse til plansaker som berører Marka, og at disse i stedet må gi merknader til saken i forbindelse med stadfestningen i departementet, jf. departementets brev til fylkesmennene og kommunene om dette 3. august 2010.

Oslo kommune stiller spørsmål ved om det fortsatt vil være behov for at oppstart av alle plansaker i Marka må løftes til Statsforvalteren for å få tillatelse til oppstart. I motsetning til dagens lov, som ikke har vært tydelig eller klar på hva som kan reguleres i plan innenfor Marka, vil departementets forslag i langt større grad tydeliggjøre hvilke tiltak som kan reguleres. Da er det mindre behov for avklaring før planoppstart. Det vil være ressursbesparende om de klare tilfellene, der planinitiativet er i kjernen av det som er listet opp i forslagets § 6, ikke lenger trenger en godkjenning av Statsforvalteren. Oslo kommune foreslår derfor at § 7 første ledd fjernes, ev. at bestemmelsen skrives noe om, slik at det tydeliggjøres i hvilke mer spesifikke tilfeller Statsforvalteren må gi tillatelse til oppstart. Kommunen mener prosessregler i plan- og bygningsloven og muligheten for innsigelse vil kunne fungere som en sikkerhetsventil for Statsforvalteren i saker som i fremtiden er startet opp i Marka uten slikt samtykke.

7.3.5 Reguleringsplikt for bygge- og anleggstiltak i landbruket

NVE er skeptiske til at det ikke kreves arealplan eller reguleringsplan for tiltak i landbruket. Unntak fra plankrav bør kun gjelde i områder uten flom- og/eller skredfare, jf. NVEs aktsomhets- og faresonekart. Østmarkas Venner viser til at det er reguleringsplikt for større løyper og at sterke grunner taler for at dette gjelder også for landbruksveier.

7.4 Departementets vurdering

7.4.1 Arealformål og gjennomgang av planer

Arealformål

Departementet mener gjeldende § 4 første ledd har en uheldig utforming og at bestemmelsen i dag har liten selvstendig rettslig betydning. Det er uheldig at det ikke fremgår klart av dagens ordlyd at unntak fra arealformålet LNF kan fastsettes med hjemmel i § 7. Departementet går videre med forslaget om å klargjøre i loven hva bestemmelsen er ment å bety, og at ordlyden i § 4 første ledd derfor endres til:

«Med mindre annet er bestemt i plan stadfestet med hjemmel i § 7 eller statlig arealplan etter plan- og bygningsloven § 6-4, har Marka landbruks-, natur- og friluftsformål (LNF-område) etter plan- og bygningsloven.»

Dette klargjør slik enkelte høringsinstanser har påpekt, at en kommuneplan eller statlig plan kan regulere arealer til andre formål enn LNF. Departementet mener dette ikke endrer gjeldende rett, og viser til forvaltningspraksis der planer med tiltak til andre formål har blitt stadfestet av departementet.

Departementet foreslo i høringen ingen endringer i § 4 andre ledd. Bestemmelsen har til formål å klargjøre at restriksjoner som følger av vern etter naturmangfoldloven kap. V og enkelte bestemmelser i tidligere plan- og bygningslov gjelder i tillegg til markaloven. I lys av bl.a. innspill fra Riksantikvaren vurderer departementet at bestemmelsen er uheldig utformet og ikke bør videreføres i nåværende form. For det første viser bestemmelsen til opphevet lovgivning. Videre er det ikke nødvendig å fastslå i særlovgivningen at vernevedtak etter naturmangfoldloven gjelder i tillegg til bestemmelser i særlovgivningen. Bestemmelsen viser ikke til områder vernet etter markaloven § 11, mens bare et utvalgt tiltak etter § 7 er nevnt. Dette kan fremstå som noe tilfeldig. Det sentrale etter departementets vurdering er å klargjøre at restriksjoner i eldre, gjeldende planvedtak fortsatt gjelder ved siden av markaloven. Departementet foreslår derfor å erstatte § 4 andre ledd med følgende:

«Restriksjoner som følger av arealplaner vedtatt før 1. september 2009 gjelder i tillegg til loven her.»

Gjennomgang av planer

Departementet viser til at gjeldende § 8 skulle sørge for at planene er i samsvar med lovens bestemmelser og formål innen lovens ikrafttredelse, dvs. 1. september 2013. Det ville i så fall innebære en prøving av gamle tiltak opp mot lovens formål. Departementet er av flere grunner i tvil om bestemmelsen har en berettiget funksjon. For det første har bestemmelsen elleve år etter fristen helt mistet sin praktiske betydning. Bestemmelsen har etter det departementet er kjent med heller ikke blitt håndhevet overfor kommunene.

Etter det departementet kan se, var det heller ikke meningen at loven skulle få tilbakevirkende kraft og underkjenne tiltak som var lovlig etablert før loven trådte i kraft dersom de skulle vise seg å være ikke være i samsvar med markaloven. Det er derfor uklart hva som ligger i ordlyden i § 8 om at kommunen skal sørge for at «dens planer er i samsvar med» markaloven.

Departementet viser også til forslaget til ny bestemmelse i lovforslaget § 6 tredje ledd:

«Kommunale planer i Marka kan også videreføre eksisterende tiltak som er i tråd med tidligere vedtak om varig etablering etter loven her eller tiltak som var lovlig etablert som varig tiltak før loven her trådte i kraft.»

Departementet mener den nye bestemmelsen allerede følger av lovens system, og sånn sett ikke endrer gjeldende rett. Markalovens system er at det er adgang til å stadfeste gjennom plan eldre tiltak som i dag ville vært ulovlig etter markaloven, men som har vært lovlig etablert på tidligere tidspunkt, og at det ikke er grunn til å prøve slike eldre tiltak opp mot markalovens formål. Det finnes en rekke eksempler på dette gjennom forvaltningspraksis. Særlig i lys av denne klargjøringen gir gjeldende § 8 liten mening. Derfor er departementet heller ikke enig i forslaget fra Østmarkas Venner om å fastsette en ny tidsfrist for gjennomgang av planer for å bringe dem i samsvar med loven etter ikrafttredelse av denne lovrevisjonen. Departementet foreslår på denne bakgrunn å oppheve gjeldende § 8.

7.4.2 Ny struktur i markaloven kapittel 2

Et viktig mål med høringsforslaget er å gjøre markaloven enklere å forstå og mer tilgjengelig for brukerne av den. Departementet viser til at § 6 og § 7 delvis regulerer samme forhold. § 7 er både en prosessbestemmelse og en materiell bestemmelse om unntak fra § 5. § 6 er en mer rendyrket prosessbestemmelse, som i stor grad overlapper med § 7 andre ledd. Denne strukturen og dobbeltreguleringen er uheldig. Departementet foreslår derfor å bytte om på plasseringen av deler av gjeldende § 6 Kommunale og statlige planer og gjeldende § 7 Unntak for tiltak i kommunale eller statlige planer. Departementet grunngir dette med at gjeldende § 7 anviser viktige unntak fra §§ 4 og 5. Ved å endre rekkefølgen på prosessregler i § 6 og unntak i § 7 blir sammenhengen mellom gjeldende § 7 (ny § 6) og §§ 4 og 5 tydeligere.

Videre foreslår departementet at de to bestemmelsene rendyrkes mer i sin form: Forslaget til ny § 6 angir ikke mer enn unntakene fra §§ 4 og 5, mens ny § 7 samler flere bestemmelser om behandlingen av planer. Som følge av dette endres også henvisningen til de nye §§ 6 og 7 i følgende bestemmelser: § 4, § 15 og § 17.

Kravet om stadfesting av planer gjelder i dag kun kommunale og ikke statlige planer, jf. gjeldende § 6 andre ledd. Når arbeid med statlige planer starter i marka, vil det være med grunnlag i at ansvarlig departement har ordinær dialog med Klima- og miljødepartementet. Departementet vurderer at det lite hensiktsmessig og ikke i samsvar med statlig hierarki og etatsstyring å videreføre et krav i loven om at Statsforvalteren som underordnet organ skal gi samtykke til statlig planarbeid som overordnet departement både har tatt initiativ til og selv skal avgjøre. Departementet foreslår derfor at virkeområdet for den nye bestemmelsen om krav om tillatelse til igangsetting av arbeid med og stadfesting av planer kun gjelder kommunale planer. Departementet viderefører derfor ikke «statlige [planer]» i overskriften i ny § 7 og foreslår to presiseringer i § 7 første ledd om at kravet kun gjelder kommunale planer som nevnt i § 6 første ledd. § 7 får en mer dekkende tittel: § 7 Behandling av kommunale planer i Marka.

Departementet foreslår en redaksjonell endring sammenlignet med høringsforslaget. Utkastet til § 7 fjerde ledd er egentlig et unntak fra forbudet i § 5 for statlige planer. Departementet foreslår at bestemmelsen flyttes til § 6 fjerde ledd. Dermed gir også overskriften til bestemmelsen i departementets høringsforslag mening (unntak for tiltak i kommunale eller statlige planer). Samtidig regulerer da § 6 alle planunntak fra § 5.

Da bestemmelsen om unntaket for statlig plan ble vedtatt i 2009 var Miljøverndepartementet øverste departement for både plan- og bygningsloven og markaloven. At loven gav «Departementet» myndighet til å fravike forbudet i § 5 ved statlig arealplan etter pbl. § 6-4 reiste derfor den gang ingen særskilte spørsmål. Kongen i statsråd har siden tildelt Kommunal- og distriktsdepartementet overordnet myndighet etter plan- og bygningsloven. Klima- og miljødepartementet har i dag ansvar for pbl. kap. 14, men ingen myndighet etter pbl. § 6-4. Det er dermed noe uklart hvilket departement gjeldende § 7 tredje ledd peker på. Det sentrale ved bestemmelsen om statlig arealplan i markaloven er ikke hvilket departement som har myndigheten, men at forbudet kan fravikes ved statlig arealplan etter pbl. § 6-4. Det følger av bestemmelser i eller i medhold av plan- og bygningsloven hvilket departement som kan vedta statlig arealplan etter pbl. § 6-4. Det er verken hensiktsmessig eller behov for å regulere dette særskilt i markaloven. Departementet foreslår på denne bakgrunn å endre bestemmelsen i ny § 6 fjerde ledd til: «Myndighet etter plan- og bygningsloven § 6-4 kan fravike forbudet i § 5 ved statlig arealplan.»

Departementet har vurdert innspillet fra Østmarkas Venner om å flytte § 14 lengre frem i loven. Departementet understreker at endringene i § 6 og § 7 er grunngitt primært i at det var behov for å oppheve dobbeltregulering og rendyrke bestemmelsene mer. Det var umulig å gjøre uten å flytte noe av innholdet. Flyttingen var ikke et mål i seg selv. Plasseringen av § 14 er i dag godt etablert og kjent, og er innplassert i loven kronologisk etter alle grunnlag for tillatelse, dvs. §§ 6 og 9. Flytting til den ledige plassen i § 8 er da lite hensiktsmessig. Flytting av paragrafer kan også skape unødige misforståelser eller merarbeid i praktisk bruk av loven, særlig når det skal henvises til bestemmelser, og det er uklart om det henvises til gammel eller ny paragraf. Derfor er flytting av paragrafer noe man helst unngår. I tillegg kan flytting utløse behov for omfattende endring av nummerering av andre paragrafer, hvilket gir nye ulemper. Departementet kan ikke se at disse ulempene blir veid opp av eventuelle fordeler med å flytte § 14 lengre frem i loven, og går ikke videre med dette forslaget.

7.4.3 Unntak for tiltak i kommunale planer

Innledning

Lovens forarbeider er uklare og til dels motstridende og ikke i tråd med lovens ordlyd når det gjelder hvilke tiltak kommunale planer kan åpne for. Et hovedinntrykk er likevel at lovgiver har ønsket at adgangen til ny næringsvirksomhet og ny bygge- og anleggsvirksomhet skal være svært begrenset i Marka. Departementet ønsker å videreføre denne tilnærmingen i en bestemmelse om unntak for tiltak i kommunale eller statlige planer, men foreslår som nevnt over at disse unntakene skal fremgå av ny § 6.

Gjennom forvaltningspraksis som det er redegjort for over, har det utviklet seg holdepunkter for noen få tiltakstyper en ny § 6 kan suppleres med, utover det som følger av gjeldende § 7. Dette vil bringe lovens ordlyd mer i samsvar med forarbeidene og forvaltningspraksis. En videreføring og oppdatering av en bestemmelse med en konkret opplisting av tiltak som det kan planlegges for, vil etter departementets syn bidra til å øke forutsigbarheten for kommunene, private og ulike brukerinteresser, og bidra til en mer enhetlig praksis over tid. Departementet vektlegger også at det med markaloven har vært et mål å klargjøre kommunenes rammer for kommunal planlegging i Marka.

En videreføring og oppdatering av bestemmelsen vil medvirke til at det både i kommunene og blant private ikke brukes unødige ressurser på å planlegge eller ta initiativ til formål som det er lite sannsynlig at vil kunne godkjennes innenfor rammen av de hensyn markaloven skal fremme. Departementet foreslår på denne bakgrunn å videreføre gjeldende § 7 første ledd i ny § 6, og tilføye nye tiltak til denne punktlisten som angitt under.

Departementet har etter høring foreslått enkelte nye unntak i ny § 6. Det fører til en noe endret plassering av enkelte av unntakene sammenlignet med høringsforslaget.

Gjeldende § 7 presiserer ikke innledningsvis at bestemmelsen gjelder bygge- og anleggstiltak. Departementet utelukker ikke at det kan oppstå misforståelser om dette, siden gjeldende § 7 nr. 1 er like generell ved formuleringen «tiltak i landbruk». Som det er redegjort for i punkt 3 gjelder ikke loven andre landbrukstiltak, som den ordinære driften av jord- og skogbruksareal. Departementet foreslår derfor at det i innledningen i lovforslaget § 6 første ledd tilføyes «bygge- og anleggstiltak».

Tiltak i landbruk, herunder bygninger og terrenginngrep (a)

Forslaget til bokstav a er en videføring av gjeldende § 7 første ledd nr. 1, og omfatter fortsatt bare «bygninger og terrenginngrep som er nødvendige ledd i landbruksnæring», jf. Ot.prp. nr. 23 (2008–2009) side 40.

Departementet vil bemerke at alternativet «veger» i utkastet § 6 bokstav d står oppført under innledningen «offentlige infrastrukturanlegg». Etter departementets syn er det derfor klart at landbruksveier i privat regi ikke omfattes av unntaket i bokstav d. Dette synes også å være lagt til grunn i tolkningsuttalelse fra Justis- og beredskapsdepartementets lovavdeling 20. desember 2016 (sak 15/7560) uten nærmere drøftelser. § 6 første ledd bokstav a gir derfor grunnlag for at kommuneplanens arealdel kan åpne for landbruksveier i områder med arealformål LNF, eller områder som gjennom reguleringsplan er regulert til landbruksvei.

Departementet er enig med Oslo kommune i at det i dag ikke er enkelt å lese ut av lovens ordlyd hvordan søknad om tillatelse til bygging av landbruksveier skal behandles etter markaloven. Departementet foreslår å tydeliggjøre dette gjennom forslag til ny § 14, samt nytt andre ledd i § 6 som minner om at tiltak omfattet av plan ikke kan gjennomføres uten søknad etter § 14. Se nærmere omtale under punkt 8.4 om tiltak kommunen kan gi tillatelse til. Departementet går ellers videre med bokstav a uten endringer.

Tiltak etter § 9 som forutsetter reguleringsplan (b)

Unntaket i bokstav b er delvis en videreføring av gjeldende § 7 første ledd nr. 2. Departementet viser til at det gjeldende unntaket «stier og løyper» ifølge Ot.prp. nr. 23 (2008–2009) bare gjelder «stier og løyper som forutsetter reguleringsplan etter § 9». Departementet viser til at to høringsinstanser har etterlyst klargjøring av dette viktige forbeholdet i lovens ordlyd. Departementet er enig i at en slik klargjøring er i tråd med målet med revisjonen.

Departementet viser samtidig til at bestemmelsen om reguleringspliktige tiltak etter ordlyden i § 9 ikke gjelder «stier», kun løyper. Dette er også lagt til grunn i departementets retningslinjer for bestemmelsen fastsatt 16. februar 2015. Ordlyden i gjeldende § 7 nr. 2 er sånn sett noe misvisende og bør ikke inneholde formuleringen «stier».

Gjeldende § 9 åpner for å gi tillatelse til å anlegge løyper og stier som medfører mindre terrenginngrep. Dersom anlegging av stier er så omfattende at det krever reguleringsplan, vil det være å anse som etablering av «offentlige infrastrukturanlegg som veger» etter gjeldende § 7 første ledd nr. 4. Terskelen for hva som krever reguleringsplan følger av pbl. kap. 12. Videre viser departementet til forslag til presiseringer i lovforslaget § 9 første ledd. Departementet foreslår her å klargjøre når tiltak kan utføres uten søknad, når det krever tillatelse etter § 14, og når tiltaket først må avklares i plan. Videre er bestemmelsen utformet bredere, slik at den dekker flere arealer og tiltak for å tilrettelegge for friluftslivsaktiviteter for allmenheten. Departementet foreslår på denne bakgrunn at ny bokstav b skal lyde: tiltak etter § 9 som forutsetter reguleringsplan etter bestemmelser i eller i medhold av plan- og bygningsloven. Dette er en klargjøring som ikke er ment å endre gjeldende rett. Det er innslagspunktet for reguleringsplikt etter pbl. § 12-1 tredje ledd og eventuelt bestemmelser i plan som avgjør om et tiltak utløser krav om reguleringsplan, ikke lovforslaget § 6 eller andre bestemmelser i markaloven.

Departementet understreker at endringen ikke er til hinder for at kommunale planer kan ha kart med merkede stier.

Idrettsanlegg som kan innpasses innenfor lovens formål (c)

Unntakene i bokstav c er videreføring av gjeldende § 7 nr. 3. Forslaget medfører ingen endring i gjeldende rett.

Offentlige infrastrukturanlegg (d)

Bokstav d er en videreføring av gjeldende § 7 nr. 4. Departementet går i tillegg videre med forslaget om å tydeliggjøre at tiltaket «utfartsparkeringer» er omfattet av innledningen til bestemmelsen «offentlige infrastrukturanlegg». Dette er i tråd med merknader i Ot.prp. nr. 23 (2008–2009) ment som en presisering, og endrer ikke gjeldende rett. Departementet viser til at også utfartsparkeringer kan tilgodese friluftslivet, og mener kommunale planer fortsatt skal kunne åpne for slike tiltak i Marka. Departementet ser ikke grunn til å skille mellom nye og gamle tiltak i bokstav d, og viser for øvrig til ny bestemmelse om videreføring av eksisterende, varige tiltak i lovforslaget § 6 tredje ledd.

Departementet viser til omtale av bokstavene j, k og l under når det gjelder tiltak for å bedre miljøtilstanden.

Ombygning og mindre utvidelser (e)

Bestemmelsen inntatt i bokstav e er ny og klargjør i tråd med uttalelser i forarbeidene at kommunale planer kan åpne for ombygging og mindre utvidelser av eksisterende bygninger, anlegg og innretninger. Departementet vurderer at dette er i tråd med Stortingets føringer og forvaltningspraksis, og bør reflekteres i loven. Formålet med bestemmelsen er at loven skal åpne for å ta hensyn til etablerte lokalsamfunn og tradisjonelt hytteliv i Marka. I den skjønnsmessige vurderingen må kommunen vurdere om det er snakk om vedlikehold, modernisering eller andre bygge- og anleggstiltak som er nødvendige for å opprettholde etablerte lokalsamfunn eller enkelt hytteliv på et tilfredsstillende nivå. Ved at loven begrenser tiltaket til «mindre utvidelser» må kommunen vurdere forholdsmessigheten mellom eksisterende bygge- og anleggstiltak og det nye tiltaket. Begrensningen betyr også at det skal legges stor vekt på å minimere negative effekter for idrett, friluftsliv og naturopplevelse, samt effekter på landskap med natur- og kulturmiljø.

Begrenset spredt utbygging i tilknytning til eksisterende bebyggelse (f)

Departementet går videre med forslaget om et unntak i bokstav f for «begrenset spredt utbygging i tilknytning til eksisterende bebyggelse i Sørkedalen og Maridalen når utbyggingen er nødvendig for å opprettholde et etablert lokalsamfunn». Bestemmelsen er ny. Departementet vurderer at dette er i tråd med Stortingets føringer og forvaltningspraksis, og mener det bør reflekteres i loven. Forslaget betyr at det på nevnte vilkår, etter en konkret vurdering, kan stadfestes planer for noe mer utbygging av boliger i Maridalen og Sørkedalen, men ikke ellers i Marka.

For det første må utbyggingen være «begrenset spredt». Disse føringene er i tråd med lovens formålsbestemmelse og gjeldende forvaltningspraksis. Endringen medfører at det nå følger direkte av lovens ordlyd at det ikke kan etableres nye store og tett utbygde byggefelt. Vilkåret «i tilknytning til eksisterende bebyggelse i Sørkedalen og Maridalen» betyr at utbyggingen må ha nærhet til eksisterende bebyggelse i denne delen av Marka, og at det ikke kan stadfestes planer om etablering av det som fremstår som helt nye grender eller boligområder. Endelig er det et krav at utbyggingen er «nødvendig for å opprettholde et etablert lokalsamfunn». Dette er også i tråd med forståelse av føringer i forarbeidene og etablert forvaltningspraksis. Som del av vurderingen av vilkåret «nødvendig» bør det vektlegges hvilken betydning utbyggingen har for folketall og tjenestetilbud, noe også høringsinstanser har pekt på. Departementet viser samtidig til at det er i tråd med markalovens formål å prioritere friluftsliv, idrett og naturopplevelse fremfor ny bebyggelse, og dette må vurderes konkret i hvert enkelt tilfelle, jf. gjeldende § 6 andre ledd og ny § 7 andre ledd.

Oslo kommune har med bakgrunn i stadfestingssak 16/244 Oslo kommune – kommuneplanens arealdel 2015-2030 bedt om en klargjøring av kva som ligger i begrepet «begrenset spredt utbygging i tilknytning til eksisterende bebyggelse». Departementet viser til følgende uttalelser om dette i departementets avgjørelse i denne saken:

«Departementet viser til at de to av arealene for spredt boligbebyggelse som ligger lengst vest på plankartet (Søndre Åmot og Bekken) ikke ligger i tilknytning til eksisterende bebyggelse. Dersom disse områdene bebygges vil det innebære at det etableres ny boligbebyggelse i områder i Sørkedalen som i dag ikke har bebyggelse. I markalovens forarbeider og i merknadene fra energi- og miljøkomiteen gjengitt over, fremkommer at det kun kan gis bestemmelser om spredt utbygging i tilknytning til eksisterende bebyggelse. Disse to områdene tilfredsstiller dermed ikke forutsetningen om å legge ut nye områder til spredt boligbebyggelse i Marka, som er et unntak fra markalovens byggeforbud. Departementet finner derfor ikke at disse to områdene vist som LNF-areal for spredt boligbebyggelse er i samsvar med markaloven.»

Departementet er enig med kommunen i at det bør legges stor vekt på lokalt skjønn i vurderingen av hva som er «nødvendig for å opprettholde et etablert lokalsamfunn». Denne saken gjaldt imidlertid en vurdering av et annet kriterium for godkjenning av planen. Vedtaket konkretiserer at loven ikke åpner opp for etablering av spredt bebyggelse som ikke skjer i tilknytning til etablert bebyggelse. Dersom det etableres spredt bebyggelse utenfor etablert bebyggelse i Sørkedalen og Maridalen, vil det gå utenom de rammer som Stortinget har trukket opp gjennom sine uttalelser under behandlingen av markaloven i 2009. Det vil kunne gi betydelig økt nedbygging av Marka i strid med markalovens formål å gå utenom disse rammene. Departementet opprettholder derfor vilkåret om at utbyggingen må skje «i tilknytning til eksisterende bebyggelse».

Departementet er ikke enig med Naturvernforbundet i Nordre Follo i at utbygging bare er i grunneiers interesse og økonomisk motivert. Det følger klart av ordlyden at bestemmelsen er gitt for å ivareta lokalsamfunn i Maridalen og Sørkedalen, ikke grunneiere eller økonomiske interesser. Departementet er heller ikke bekymret for at andre kommuner kan utvide bosettinger og fragmentere Marka ytterligere andre steder. Bestemmelsen gjelder svært avgrensede geografiske områder av Markas samlede areal på 1700 km², og loven vil ikke åpne for lignende unntak andre steder.

Serverings- og overnattingssteder (g)

I tråd med Stortingets føringer, går departementet i bokstav g videre med forslaget om at markaloven kan åpne for «utvidelse, modernisering eller etablering av serverings- eller overnattingsvirksomhet som har til formål å fremme, eller som samlet sett har flere fordeler enn ulemper for friluftsliv, idrett eller naturopplevelse». Bestemmelsen er ny og lovfester gjeldende rett.

Det fremgår klart av bokstav g at det er relativt strenge vilkår for utvidelse, modernisering eller etablering av serverings- eller overnattingsvirksomhet. En forutsetning for slike planer er at de har til formål å fremme, eller samlet sett har flere fordeler enn ulemper for friluftsliv, idrett eller naturopplevelse. Det vil ikke være adgang til å etablere virksomheter i Marka gjennom plan etter denne bestemmelsen når de ikke har slike virkninger.

Departementet er ikke enig med DNT i at denne bestemmelsen medfører at bruksendring fra fritidsbolig til markastue i seg selv utløser krav om plan, og at det derfor er behov for å justere ordlyden. Bruksendring er allerede omfattet av forbudene i gjeldende § 5, jf. pbl. § 1-6, som er foreslått videreført i lovforslaget § 5 første ledd bokstav c og bokstav j. § 5 første ledd bokstav j omfatter bruksendringer som er i strid med arealformål, planbestemmelse eller hensynsone. I tillegg utløser bruksendring som oftest også søknadsplikt etter byggesaksreglene. Er bruken i strid med plan, vil det også etter plan- og bygningsloven være nødvendig å avklare bruken gjennom ny plan eller dispensasjon. Bokstav g gir hjemmel til at kommunal plan kan åpne for ny bruk til nevnte formål når dette krever avklaring i plan, inkludert bruksendring fra fritidsbolig til markastue. § 15 kan også gi grunnlag for dispensasjon.

Dersom bruksendring er i tråd med plan vil det ikke være behov for planavklaring eller dispensasjon etter markaloven. Bruksendring i tråd med gjeldende plan eller ny plan stadfestet i medhold av bokstav g kan behandles enklere. Departementet viser til punkt 8.4.2 og lovforslaget § 14 første ledd bokstav a, der departementet foreslår å presisere at det også kan gis tillatelse til bruksendringer når det er i samsvar med plan. Det betyr at søknaden kan samordnes med den enklere behandlingen etter byggesaksforskriften § 2-1.

Er tiltaket i strid med plan, må det vurderes dispensasjon etter både markaloven og plan- og bygningsloven, eventuelt ny plan. På samme måte som etter markaloven skal berørt regional eller statlig myndighet uttale seg før det gis dispensasjon etter plan- og bygningsloven, se pbl. § 19-1. Departementet viser til at bruksendring allerede er omfattet av ulike typer søknadsplikt etter plan- og bygningsloven, og kan ikke se at parallell saksbehandling etter markaloven gir nevneverdig mer tidsbruk. Departementet kan heller ikke se at saksbehandling etter markaloven vil hindre bruksendring til allmenhetens friluftsliv, da det er helt i kjernen av formålet med loven å fremme og tilrettelegge for dette. Uavhengig av markaloven vil gjeldende planer og krav som følger av plan- og bygningsloven være av stor betydning for hvor lang tid det tar å avklare ny bruk.

Tiltak som har til formål å fremme eller tilrettelegge for friluftsliv, idrett eller naturopplevelse for allmenheten (h)

I sakene om Sørli gård og Solobservatoriet, stadfestet departementet reguleringsplan for to tiltak som hadde til formål å fremme eller tilrettelegge for friluftsliv, idrett eller naturopplevelse for allmenheten. Departementet går videre med forslaget om at markaloven i bokstav h får hjemmel til at kommunale planer kan åpne for slike tiltak. Bestemmelsen er ny og lovfester gjeldende rett. Ved at den stiller krav om nevnte formål og virkninger, vil det ikke være hjemmel til å etablere virksomheter som primært har kommersielle eller andre formål, som kultur eller religion, eller dersom bruken av naturen i Marka krever betaling. Departementet vurderer at forslaget er i tråd med føringer fra Stortinget.

Enkelte høringsinstanser har uttrykt bekymring for at et tiltak som bare har fordel for idrett, kan ha negative konsekvenser for naturopplevelse. Departementet viser til at markalovens overordnede formål friluftsliv, idrett og naturopplevelse er likestilte. Samtidig skal markaloven i tillegg «sikre Markas grenser og bevare et rikt og variert landskap og natur- og kulturmiljø med kulturminner». Det betyr at det i hver enkelt sak må gjøres brede og helhetlige vurderinger slik at ivaretakelsen av alle målene i loven samlet sett ikke blir svekket. I den enkelte sak vil det imidlertid være anledning til å legge mer vekt på for eksempel idrett enn friluftsliv, og motsatt. Loven må også forstås slik at det etter denne bestemmelsen ikke kan stadfestes planer med nye bygge- og anleggstiltak som skader landskap med natur- og kulturmiljø, og som samtidig har betydelige negative konsekvenser for naturopplevelse, idrett eller friluftsliv. Departementet mener dette i stor grad ivaretas gjennom vilkårene for stadfesting av planer i lovforslaget § 7 andre ledd:

«Slike planer skal bare stadfestes dersom de etter departementet syn lar seg forene med lovens formål.»

Departementet mener det derfor ikke er behov for en presisering i loven slik Østmarkas Venner har foreslått.

Departementet er heller ikke enig i at bestemmelsen går lengre enn unntakene i byggesaksforskriften § 4-1. Forslaget i bokstav h lovfester gjeldende rett og medfører at en kommunal plan kan åpne for tiltaket. En slik plan kan ikke stadfestes uten at vilkårene for stadfesting av planen er oppfylt, jf. gjeldende § 7 andre ledd første punktum og lovforslaget § 7 andre ledd. Tiltak omfattet av slik plan kan bare gjennomføres når tiltakshaver har fått tillatelse etter § 14. Det omfatter også en vurdering opp mot lovens formål. Byggesaksforskriften har derimot bestemmelser om at en rekke tiltak kan gjennomføres helt uten søknad og involvering av myndigheter.

Departementet er enig med Øyangen vel i at det ved behandling av tiltak etter dette alternativet, vil være av stor betydning at Marka skal være tilgjengelig uten at publikum må betale for bruken av naturen i Marka. Dette er også et viktig prinsipp etter friluftsloven, som setter strenge rammer for hvilke betalingsordninger som er tillatt når det gjelder betaling for tilgang til natur.

Markaloven er likevel ikke til hinder for at virksomheter krever betaling for bruk for å finansiere drift og investeringer i bygg og anlegg, så lenge dette skjer innen friluftslovens rammer, samt at hovedformålet med virksomheten er friluftsliv, idrett eller naturopplevelse, og området anlegget ligger på som sådan ikke stenges for allmenheten. Det kan derfor godkjennes planer for etablering av alpinanlegg, selv om det kreves betaling for selve heisanlegget, siden området som sådan ellers er åpent for allmenheten for alminnelig ferdsel uten betaling.

Departementet ser ikke grunn til ytterligere presiseringer i loven om dette, og viser til at planer etter ny § 6 uansett vil stadfestes av overordnet myndighet i tråd med ovennevnte føringer, retningslinjer og vilkår i ny § 7, samt retningslinjer som har utviklet seg gjennom forvaltningspraksis.

Tiltak for å bedre miljøtilstanden (j, k, l)

Departementet er enig med Oslo kommune og Statsforvalteren i at loven bør åpne for at kommunale planer også kan åpne for ulike former for bygge- og anleggstiltak som forebyggende tiltak eller for å bedre miljøtilstanden. Statsforvalteren har ved flere anledninger mottatt søknader som gjelder opprydning eller miljøtekniske tiltak for å begrense ytterligere forurensning fra gamle deponier, skytebaner e.l. i Marka, med formål om å rydde opp de forurensede tiltakene. Slik opprydning krever store terrenginngrep, inkludert tilbakeføring eller etablering av nytt terrengnivå. Tiltakene er derfor tidvis av en slik størrelse at de med fordel bør vurderes gjennomført i en inkluderende planprosess fremfor en dispensasjonsbehandling. Departementet mener loven også bør åpne for flomdempende tiltak, overvannshåndtering og lignende klimatilpasning. Departementet antar flere av disse bygge- og anleggstiltakene i noen tilfeller vil kunne passe inn under gjeldende § 7 første ledd nr. 4 og ny § 6 første ledd bokstav d, om «offentlige infrastrukturanlegg». Men antakelig vil for eksempel restaureringstiltak og tiltak som bare gjelder fjerning av forurenset masse ikke passe inn her. Departementet foreslår nye bestemmelser som klargjør rammene for dette i ny bokstav j, k og l, for tre ulike typer tiltak:

• «j. tiltak for å forebygge skader fra ras, skred, steinsprang eller flom og for håndtering av overvann

• k. tiltak for å hindre, stanse, fjerne eller begrense virkningen av forurensning

• l. tiltak for å forbedre eller gjenopprette tilstand i økosystemer som er blitt forringet eller ødelagt»

Bokstav j åpner opp for en rekke forebyggende tiltak. I stedet for å bruke begrepet «naturfare» i loven, foreslår departementet at bestemmelsen angir mer konkret tiltakene det er aktuelt å gjennomføre. Departementet foreslår å bruke formuleringen «håndtering av overvann» i stedet for «fordøyning av overflatevann». Oversvømmelse i bekker o.l. vil dekkes av begrepet «flom». Departementet har vurdert om begrepet «klimatilpasning» bør brukes, men foreslår i stedet mer presise tiltakstyper siden det er uklart hva klimatilpasning omfatter. Departementet antar rivning av dammer kan ha så store virkninger for miljø og samfunn at det kan utløse krav om reguleringsplan etter det generelle plankravet i pbl. § 12-1 tredje ledd (reguleringsplikt). Reguleringsplikt kan også følge av bestemmelser i kommuneplanens arealdel, jf. pbl. § 11-9 nr. 1. Rivning av eldre damanlegg kan være nødvendig i Marka for å forebygge skader fra ras eller flom fra damanlegg med sikkerhetsrisiko. Bokstav j er kan brukes som hjemmel for igangsetting av planarbeid og senere stadfesting av reguleringsplan om rivning av dammer i slike situasjoner.

Departementet foreslår en mer generell ordlyd i bokstav k for å kunne rydde opp i og begrense forurensning på nødvendig måte. Forslaget til ordlyd svarer til tiltaksplikten i forurensningsloven § 7 andre ledd, og vil kunne omfatte både tekniske tiltak for å redusere spredning av forurensning, fjerning av forurensede løsmasser og opprydding i forurenset grunn m.m.

I bokstav l har departementet vurdert å bruke begrepet «naturrestaurering». Det kan omfatte svært mange tiltak. Departementet foreslår at bestemmelsen avgrenses til «tiltak for å forbedre eller gjenopprette tilstand i økosystemer som er blitt forringet eller ødelagt». Forslag til ordlyd er basert på definisjonen av naturrestaurering i Meld. St. 35 (2023–2024) Bærekraftig bruk og bevaring av natur – Norsk handlingsplan for naturmangfold.

Planprosess sikrer at berørte interesser innen friluftsliv, idrett, naturopplevelse og landbruk samt lokalbefolkning blir involvert og kan medvirke. Bestemmelsen endrer ikke det alminnelige utgangspunktet som følger av eiendomsretten: Bygge- og anleggstiltakene forutsetter samtykke fra grunneier, med mindre areal blir ekspropriert eller det foreligger annet grunnlag for inngrep i strid med grunneiers ønske.

Sluttbehandling av disse sakene vil sikre at tiltakene blir vurdert opp mot lovens formål, jf. lovforslaget § 7 andre ledd. Bestemmelsene skal ikke forstås som at slike tiltak alltid må behandles gjennom plan. Kommunen kan fortsatt gi dispensasjon til tiltaket også etter § 15 dersom vilkårene for å gi dispensasjon er oppfylt, og tiltaket ikke utløser krav om reguleringsplan etter pbl. § 12-1 tredje ledd eller § 11-9 nr. 1. Departementet mener dispensasjon særlig kan være hensiktsmessig når det haster å gjennomføre tiltak for å redusere skade eller fare for skade. Hensyn til involvering av berørte interesser taler for plan jo mer omfattende eller varig tiltaket er. Samtidig viser departementet til at markaloven etter gjeldende rett ikke gir adgang til å gi dispensasjon fra kravet til utarbeidelse og stadfesting av reguleringsplan eller andre saksbehandlingsregler, jf. gjeldende § 15 andre ledd.

Departementet legger til grunn at uavhengig av krav til saksbehandling i markaloven kan det gjennomføres bygge- og anleggstiltak i Marka for tiltak omfattet av bokstav j, k eller l der vilkårene for nødrett i straffeloven § 17 er oppfylt.

Krav om tillatelse etter § 14

En stor forskjell mellom plan- og bygningsloven og markaloven, er at det er svært få bygge- og anleggstiltak som kan gjennomføres uten særskilt søknad og tillatelse i Marka, selv om tiltak er omfattet av plan og har unntak fra krav om tillatelse i byggesaksreglene etter plan- og bygningsloven. Det kan slik Østmarkas Venner har påpekt være grunn til å klargjøre dette i loven. Departementet forslår av informasjonshensyn derfor at det inntas en ny bestemmelse i lovforslaget § 6 andre ledd som klargjør at «Tiltak som nevnt i første ledd krever søknad og tillatelse etter § 14».

Videreføring av eldre, varige og lovlig etablerte tiltak

Formålet med høringsforslagets § 6 bokstav i var å klargjøre i loven at kommunale planer som omfatter tidligere permanente og lovlig etablerte bygge- og anleggstiltak, kan hjemles i nye planer stadfestet i medhold av markaloven, også når de i dag ligger utenfor rammene av loven. Eksempler på dette er at en kommunedelplan som omfatter eksiterende hyttebebyggelse kan stadfestes i ny plan selv om dette er tiltak som ligger utenfor de formålene som er nevnt i gjeldende § 7 første ledd eller ny § 6 første ledd. Departementet er enig med Statsforvalteren i at bestemmelsen bør få en annen ordlyd enn i høringsforslaget. Bestemmelsen bør heller ikke plasseres i punktliste sammen med etablering av nye tiltak. Plassering i eget ledd markerer at dette ikke handler om å åpne opp for nye, men å videreføre eksisterende tiltak. Departementet foreslå at bestemmelsen plassers i lovforslaget § 6 tredje ledd.

Formuleringen «varig» klargjør at tiltak omfattet av midlertidige dispensasjoner ikke kan gjøres permanente gjennom planprosess etter denne bestemmelsen. Midlertidige tiltak som skal gjøres permanente må eventuelt hjemles i plan med grunnlag i § 6 første ledd. I tillegg er det med formuleringen «lovlig etablert» en forutsetning dersom tiltaket var etablert før loven trådte i kraft, at tiltaket hadde hjemmel i lov, eller ikke var i strid med lov. I bestemmelsen ligger det en viktig materiell begrensning: Det vil ikke være adgang til å endre et eldre bygge- eller anleggstiltak slik at det blir mer omfattende enn det som fulgte av grunnlaget for den tidligere etableringen, enten det var bestemmelser i lov eller vedtak i medhold av lov.

Unntak for statlig arealplan

Departementet viderefører gjeldende bestemmelse om at departementet kan fravike forbudet i § 5 ved statlig arealplan etter pbl. § 6-4. Som nevnt i punkt 7.4.2. foreslår departementet at bestemmelsen plasseres som § 6 fjerde ledd. Dermed blir også overskriften «Unntak for tiltak i kommunale eller statlige planer i Marka» dekkende for innholdet i paragrafen.

7.4.4 Behandling av kommunale planer

Departementet har etter innspill fra Oslo kommune vurdert om det er behov for å fortsatt ha et krav om tillatelse til igangsetting av planarbeid når rammene for planarbeid med dette lovforslaget blir klargjort direkte i markaloven.

Departementet viser til at formålet med krav om tillatelse til igangsetting av planarbeid er å løfte samordningen av forvaltningen av Marka til overordnet myndighet, og å forhindre at kommunen bruker ressurser på å utarbeide planer som ikke vil kunne stadfestes etter markaloven. Innsigelse brukes ikke for planer som gjelder Marka. Departementet er derfor ikke enig med Oslo kommune i at innsigelse kan ivareta samme hensyn som oppstartstillatelse.

Departementet kan ikke utelukke at det uten krav i loven om oppstartstillatelse til arbeid med kommunale planer vil forekomme fånyttes planarbeid selv med de presiseringer som nå ligger inne i lovforslaget. Flere av vilkårene for unntak i § 6 er av utpreget skjønnsmessig karakter og det må fortsatt i flere av disse sakstypene gjøres nokså konkrete interesseavveininger i lys av lovens formål, jf. lovforslaget § 7. Dette taler for å videreføre ordningen med oppstartstillatelse.

Departementet er også i tvil om hvor ressursbesparende det er å droppe kravet. Kravet i loven i dag utløser noen få søknader i året, og saksbehandlingstiden er som hovedregel relativt kort. Spart ressursbruk ved å slippe oppstartstillatelse vil da antakelig ikke veie opp for ulemper som følge av planarbeid som ikke fører frem fordi det går utenom lovens rammer for stadfesting av planer. Videre vil det i igangsettingstillatelsen være mulig å fastsette rammer eller føringer for planarbeid i tillatelsen, for å bedre ivareta lovens formål i kommunens planarbeid. Dette kan gi økt forutsigbarhet for kommunen og eventuelt utbygger, og på den måten forenkle planarbeidet i senere mer ressurskrevende deler av planprosessen.

Kommuner kan antakelig også ha behov for å konsultere Statsforvalteren for å få signal om planlagt planarbeid ligger innenfor lovens rammer. Da kan denne dialogen like godt formaliseres gjennom igangsettingstillatelse slik ordningen i dag fungerer. Det gir også bedre rettssikkerhet for kommunen og utbyggere. Departementet opprettholder derfor forslaget om at markaloven i lovforslaget § 7 første ledd fortsatt skal ha krav om igangsettingstillatelse for planarbeid.

Departementet mener hensynene bak regelen ikke gjør seg gjeldende når arbeid med statlig plan starter, og foreslår noen endringer i lovforslaget § 7 første ledd for å klargjøre at kravet om igangsetting av planarbeid bare gjelder kommunale planer, ikke statlige. Departementet er enig med Statsforvalteren i at det bør fremgå klart av loven hvem bestemmelsen om oppstartstillatelse retter seg mot, og foreslår derfor at det presiseres i § 7 første ledd at kravet om igangsettingstillatelse bare gjelder arbeid med kommunal plan.

Videre foreslår departementet at det ikke skal stå «statlige» i overskriften. Departementet viser til at det heller ikke etter gjeldende rett er noe krav om at statlige planer skal stadfestes etter markaloven. Overskriften «Behandling av kommunale planer i Marka» vil dermed mer presist anvise innholdet i paragrafen.

I forvaltningspraksis har Statsforvalteren og departementet lagt til grunn at det ikke er klagerett på vedtak om igangsetting av planarbeid. Etter plan- og bygningsloven § 12-8 andre ledd er det ikke ordinær klagerett når kommunen beslutter å stanse et privat planinitiativ. Departementet foreslår en tilsvarende klargjøring i lovforslaget § 7 første ledd andre punktum.

I gjeldende innsigelsesrundskriv er det forutsatt at innsigelse ikke brukes om planer som berører Marka. I stedet skal Statsforvalteren legge retningslinjene i rundskrivet til grunn så langt de passer ved sin tilråding til departementet om stadfesting av planer. Departementet viser til at rundskriv er bedre egnet til å gi informasjon om temaet, og ser ikke grunn til å ha bestemmelse i markaloven om innsigelse.

Gjeldende § 6 andre ledd første punktum videreføres med noen mindre språklige tilpasninger som ny § 7 andre ledd første punktum. Bestemmelsen stiller krav om at alle kommunale vedtak av kommuneplanens arealdel eller reguleringsplan i Marka krever statlig stadfesting for å få rettsvirkning etter plan- og bygningsloven. Bakgrunnen for denne regelen er todelt. For det første er det behov for å føre kontroll med hvilke arealplaner som godkjennes i Marka. Dette vil bidra til å sikre at det ikke vedtas planer i Marka som er i strid med markalovens bestemmelser eller formål. For det andre er det behov for å sikre en enhetlig praksis for hvilke arealplaner som kan godkjennes i Marka. På grunn av de snevre rammene for hvilke formål og tiltak det kan planlegges for i Marka, og det lave antallet planer som det forventes å bli behov for, er dette en enklere teknisk og ressursmessig løsning enn det ordinære plansystemet med enten innsigelse eller stadfesting.

Antallet planer i Marka er fortsatt relativt lavt på grunn av det generelle forbudet mot bygge- og anleggstiltak, som danner utgangspunkt for alt planarbeid i Marka. Ordningen vil imidlertid gi tilstrekkelig fleksibilitet til å kunne fastsette planer i tråd med de rammer som følger lovforslaget § 6 første ledd.

En forenklet versjon av gjeldende § 7 andre ledd første punktum tas inn som ny § 7 andre ledd andre punktum. Kommunale planer i Marka kan bare stadfestes dersom tiltakene etter departementets syn lar seg forene med lovens formål. I ny § 7 andre ledd tredje punktum inntas gjeldende § 6 andre ledd andre punktum. Departementet kan endre kommunens plan dersom det er nødvendig for at planen skal være i samsvar med lovens formål. Den nær identiske, gjeldende § 7 andre ledd blir dermed overflødig og videreføres ikke.

I tredje ledd slås det fast at de prosessuelle kravene som følger at første og andre ledd ikke gjelder når tiltak krever bruk av sikkerhetsgradert informasjon etter sikkerhetsloven § 5-3, eller tiltaket berører et objekt eller infrastruktur som er eller vil bli utpekt som skjermingsverdig i medhold av sikkerhetsloven § 7-1, jf. lovforslaget §§ 3 a og 3 b. Bestemmelsen er omtalt i punkt 5.4.4. Samtidig åpner § 6 bokstav i for at tiltak til militære formål omfattet av nevnte bestemmelser i sikkerhetsloven kan inngå i plan om ønskelig.

Gjeldende § 7 tredje ledd flyttes til § 6 fjerde ledd. Bestemmelsen åpner for at myndighet etter plan- og bygningsloven § 6-4 kan gjøre unntak fra forbudet i § 5 ved statlig plan. De materielle og prosessuelle reglene i §§ 6 og 7 gjelder ikke for behandling av slike planer.

7.4.5 Reguleringsplikt for bygge- og anleggstiltak i landbruket

På bakgrunn av høringsuttalelser fra NVE og Østmarkas Venner kan det være grunn til å presisere hva som er gjeldende rett om reguleringsplikt for landbruksveier og andre bygge- og anleggstiltak i landbruket. Det er ikke helt riktig at det ikke kreves reguleringsplan for tiltak i landbruket. Hvorvidt det gjelder reguleringsplikt følger av bestemmelser i eller i medhold av plan- og bygningsloven, og ikke markaloven. Det generelle utgangspunktet for alle tiltak, både utenfor og innenfor Marka står i det generelle plankravet i pbl. § 12-1 tredje ledd: «For gjennomføring av større bygge- og anleggstiltak og andre tiltak som kan få vesentlige virkninger for miljø og samfunn, kreves det reguleringsplan.» Videre kan kommunen fastsette bestemmelse om reguleringsplikt i kommuneplanens arealdel, jf. pbl. § 11-9 nr. 1. Departementet foreslår ingen endringer i gjeldende rett om dette, eller at markaloven skal ha særskilte regler om når en type tiltak utløser krav om reguleringsplan.

Departementet har også foreslått en presisering i § 9 første ledd tredje punktum for å tydeliggjøre at reguleringsplikt ikke følger av markaloven, men nettopp av vilkårene i plan- og bygningsloven § 12-1 tredje ledd. Dette endrer ikke gjeldende rett, men skal understreke at markaloven virker sammen med plan- og bygningsloven, og at det er sistnevnte og ikke markaloven som bestemmer om tiltak utløser krav om plan. Det betyr at landbruksveier og løyper blir behandlet på samme måte. Formålet har lite å si for vurderingen av om tiltak utløser reguleringsplikt, det er om tiltaket har «vesentlige virkninger for miljø og samfunn» som er det helt sentrale. Forvaltnings- og rettspraksis etter plan- og bygningsloven vil være relevante rettskilder i disse vurderingene, ikke markalovens bestemmelser.