3 Forslag til endringer i introduksjonsloven

3.1 Gjeldende rett

3.1.1 Begrenset oppholdstillatelse i påvente av dokumentert identitet

Utlendingsmyndighetene kan innvilge oppholdstillatelse etter utlendingsloven § 38 dersom det foreligger sterke menneskelige hensyn eller utlendingen har særlig tilknytning til riket. For slik oppholdstillatelse kreves det som hovedregel at utlendingen fremskaffer dokumentasjon på sin identitet, jf. utlendingsforskriften § 8-12.

Det følger av utlendingsloven § 38 femte ledd at oppholdstillatelsen kan begrenses når det er tvil om utlendingens identitet. Søkere som ikke har dokumentert sin identitet og hvor utlendingsmyndighetene mener de kan gjøre det, eller søkere som på tross av tvil om identitet fyller vilkårene for opphold etter utlendingsloven § 38, kan dermed gis oppholdstillatelse med begrensninger. Begrensningene skal motivere søkerne til å dokumentere sin identitet. Også enslige mindreårige kan gis begrenset oppholdstillatelse.

Oppholdstillatelsen kan begrenses på flere måter i henhold til utlendingsloven § 38 femte ledd. Det kan fastsettes at:

• a) tillatelsen ikke skal kunne danne grunnlag for permanent oppholdstillatelse,

• b) tillatelsen ikke skal kunne danne grunnlag for oppholdstillatelse etter lovens kapittel 6 for utlendingens familiemedlemmer,

• c) tillatelsen ikke skal kunne fornyes, eller

• d) at tillatelsens varighet skal være kortere enn ett år.

Ved manglende dokumentasjon på identitet begrenses normalt tillatelsene slik at de ikke danner grunnlag for permanent oppholdstillatelse eller familieinnvandring, jf. § 38 femte ledd bokstav a og b. Begrensningene innebærer at personer med en slik begrenset tillatelse ikke kan bli norske statsborgere. De vil heller ikke omfattes av det styrkede utvisningsvernet som personer med permanent oppholdstillatelse har. Tillatelsen vil normalt kunne fornyes flere ganger, forutsatt at de øvrige vilkårene er oppfylt.

Ordningen med bruk av begrenset tillatelse ved manglende fremleggelse av dokumentasjon på identitet reguleres nærmere i utlendingsforskriften § 8-12.

3.1.2 Bosetting

Personer med lovlig opphold i Norge har i prinsippet anledning til å bosette seg hvor som helst i landet, dette gjelder også etter innføring av introduksjonsloven. Retten til fritt å velge sitt bosted er et sentralt prinsipp som blant annet er slått fast i internasjonale menneskerettighetskonvensjoner. Personer med tilbud om opphold i statlige mottak, og som velger å flytte fra mottaket til en kommune på egenhånd, uten at det er inngått avtale mellom Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi) og kommunen, har ikke rett til deltakelse i introduksjonsprogram i tilflyttingskommunen.

De aller fleste flyktninger bosetter seg i en kommune med hjelp fra staten (IMDi). Den enkelte kommune bestemmer hvor mange flyktninger den vil bosette. Kommunen er forpliktet til blant annet å gi flyktninger tilbud om introduksjonsprogram og opplæring i norsk og samfunnskunnskap i henhold til introduksjonsloven.

Bosetting er ikke regulert i lov. De som bosettes i dag er i hovedsak flyktninger som har fått en oppholdstillatelse som gir grunnlag for permanent oppholdstillatelse. Det er tidligere besluttet at enslige mindreårige med begrenset oppholdstillatelse i påvente av dokumentert identitet, bosettes etter førstegangs vedtak om opphold.

Barnefamilier med begrenset oppholdstillatelse i påvente av dokumentert identitet bosettes ikke per i dag. Dersom de ikke selv finner bosted og flytter ut, oppholder de seg i mottak. Barnefamiliene kan bli boende i mottak i flere år. Ettersom de har fått en oppholdstillatelse, faller denne gruppen utenfor målgruppen for opplæring som tilbys for asylsøkere i mottak. Barna har imidlertid rett til opplæring etter lov 17. juli 1998 nr. 61 om grunnskolen og den vidaregåande opplæringa (opplæringslova), se punkt 3.1.4 nedenfor. Oppholdstillatelsen gir rett til å ta arbeid. Som beboere i mottak mottar barnefamiliene økonomiske ytelser etter Utlendingsdirektoratets (UDIs) pengereglement.

3.1.3 Personkretsen for rett og plikt til introduksjonsprogram og opplæring i norsk og samfunnskunnskap

Personkretsen for rett og plikt til deltakelse i introduksjonsprogram og opplæring i norsk og samfunnskunnskap etter introduksjonsloven, er i dag avgrenset til innvandrere som har fått innvilget en oppholdstillatelse som danner grunnlag for permanent oppholdstillatelse.

Rett og plikt til deltakelse i introduksjonsprogram gjelder etter introduksjonsloven § 2 for nyankommet utlending mellom 18 og 55 år som har behov for grunnleggende kvalifisering og som har fått

• a) asyl, jf. utlendingsloven § 28,

• b) oppholdstillatelse etter innreisetillatelse som overføringsflyktning, jf. utlendingsloven § 35 tredje ledd,

• c) fornybar oppholdstillatelse etter utlendingsloven § 38 første ledd på grunnlag av søknad om asyl, eller kollektiv beskyttelse i massefluktsituasjon, jf. utlendingsloven § 34,

• d) oppholdstillatelse som familiemedlemmer til personer som nevnt i bokstav a, b og c, eller

• e) fornybar oppholdstillatelse etter utlendingsloven § 53 første ledd bokstav b, § 53 annet ledd eller § 53 tredje ledd.

Som nyankommet regnes den som har vært bosatt i en kommune i mindre enn to år når vedtak om deltakelse i introduksjonsordning skal treffes, jf. introduksjonsloven § 2 tredje ledd. Vedkommende må som hovedregel være bosatt i kommunen i henhold til særskilt avtale mellom utlendingsmyndighetene og kommunen, jf. § 2 annet ledd.

Rett og plikt til deltakelse i opplæring i norsk og samfunnskunnskap i til sammen 600 timer gjelder etter introduksjonsloven § 17 for utlending mellom 16 og 67 år som har fått

• a) oppholdstillatelse etter utlendingsloven som danner grunnlag for permanent oppholdstillatelse, eller

• b) kollektiv beskyttelse i massefluktsituasjon etter utlendingsloven § 34.

Rett til deltakelse i opplæring gjelder ikke for utlending med oppholdstillatelse etter utlendingsloven §§ 23 og 25, som arbeidstaker eller selvstendig næringsdrivende, og deres familiemedlemmer med tillatelse etter utlendingsloven kapittel 6, jf. introduksjonsloven § 17 annet ledd første punktum. Utlending mellom 16 og 67 år med slik oppholdstillatelse har likevel plikt til deltakelse i opplæring i norsk og samfunnskunnskap i til sammen 300 timer.

Rett eller plikt til deltakelse i opplæring i norsk og samfunnskunnskap foreligger ikke dersom det dokumenteres at vedkommende har tilstrekkelige kunnskaper i norsk og om samfunnet, jf. introduksjonsloven § 17 tredje ledd og forskrift 20. april 2005 nr. 341 om opplæring i norsk og samfunnskunnskap for nyankomne innvandrere § 3. Gjennomført opplæring i norsk og samfunnsfag i henhold til læreplaner for fagene i grunnskolen eller videregående opplæring er dokumentasjon på tilstrekkelige kunnskaper når det er satt standpunktkarakter i fagene, jf. forskrift om opplæring i norsk og samfunnskunnskap for nyankomne innvandrere § 3 annet ledd bokstav b og tredje ledd bokstav b. Den enkelte har rett til fritak etter søknad til kommunen. Plikt til deltakelse i opplæring i norsk foreligger ikke dersom det dokumenteres at vedkommende har tilstrekkelige kunnskaper i samisk. I disse tilfellene har vedkommende likevel retten til opplæring i behold. Dersom særlige helsemessige eller andre tungtveiende årsaker tilsier det, kan kommunen frita den enkelte fra plikt til opplæring, jf. § 17 tredje ledd og forskrift om opplæring i norsk og samfunnskunnskap for nyankomne innvandrere § 4.

Rett eller plikt til deltakelse i opplæring i norsk og samfunnskunnskap inntrer ved innvilgelse av førstegangs oppholdstillatelse etter utlendingsloven, eller fra ankomst til riket for utlending som har fått slik tillatelse før innreise. For personer som omfattes av § 17 første ledd bokstav b, inntrer rett og plikt fra det tidspunkt vedkommende blir bosatt i kommunen i henhold til særskilt avtale mellom utlendingsmyndighetene og kommunen. Rett til opplæring gjelder i tre år.

Personer med begrenset oppholdstillatelse i påvente av dokumentert identitet inngår ikke i dag i personkretsen for rett og plikt til deltakelse i introduksjonsprogram og opplæring i norsk og samfunnskunnskap.

3.1.4 Rettigheter etter opplæringsloven

Opplæringsloven regulerer opplæring i grunnskolen og videregående skole. Alle barn og unge i opplæringspliktig alder som oppholder seg i Norge har plikt til grunnskoleopplæring og rett til offentlig grunnskoleopplæring, jf. opplæringsloven § 2-1 første og andre ledd. Retten til grunnskoleopplæring gjelder når det er sannsynlig at barnet skal oppholde seg i Norge i mer enn tre måneder. Det har ingen betydning om oppholdet i landet er ulovlig. Plikten til grunnskoleopplæring begynner når oppholdet har vart i tre måneder. Etter opplæringsloven § 2-1 andre ledd siste punktum kan departementet i særlige tilfeller frita eleven fra opplæringsplikten, for eksempel dersom oppholdet varer kun kort tid ut over tre måneder.

Barn med begrenset oppholdstillatelse i påvente av dokumentert identitet har like rettigheter til opplæring som alle andre barn. Dette inkluderer rett til spesialundervisning og særskilt språkopplæring ved behov.

Rett til videregående opplæring følger av opplæringsloven § 3-1 og gjelder for ungdom opp til 24 år som har fullført grunnskolen eller tilsvarende opplæring. Det er et vilkår for rett til videregående opplæring at søkeren har lovlig opphold i landet, jf. § 3-1 tolvte ledd. Ungdom som oppholder seg lovlig i landet i påvente av vedtak om oppholdstillatelse, har likevel bare slik rett når de er under 18 år og det er sannsynlig at de skal være i Norge i mer enn tre måneder. Dersom de fyller 18 år i løpet av skoleåret, har de rett til å fullføre det påbegynte året. Fylkeskommunene kan velge å ta inn søkere over 18 år som venter på endelig vedtak om oppholdstillatelse, så lenge ingen med rett til videregående opplæring mister plassen sin på grunn av dette.

Kommunen og fylkeskommunen kan på visse vilkår organisere særskilte opplæringstilbud for nyankomne elever i egne grupper, klasser eller skoler, jf. opplæringsloven §§ 2-8 og 3-12, begges femte ledd. Målet med slike innføringstilbud er at elevene så raskt som mulig skal lære seg tilstrekkelig norsk til å følge den ordinære opplæringen i skolen.

Opplæring som er særlig organisert for voksne reguleres i opplæringsloven kapittel 4A. Det følger av § 4A-1 at de som er over opplæringspliktig alder, og som trenger grunnskoleopplæring, har rett til slik opplæring, så langt de ikke har rett til videregående opplæring etter opplæringsloven § 3-1. Kommunen eller fylkeskommunen kan likevel tilby grunnskoleopplæring til de som har rettigheter etter § 3-1, dersom de har behov for mer grunnskoleopplæring for å kunne fullføre videregående opplæring, jf. § 4A-1 annet ledd. Det er et vilkår for rett til grunnskoleopplæring etter § 4A-1 at søkeren har lovlig opphold i landet, jf. fjerde ledd. De som er over opplæringspliktig alder, og som oppholder seg lovlig i landet i påvente av vedtak om oppholdstillatelse, har likevel bare slik rett når de er under 18 år og det er sannsynlig at de skal være i Norge i mer enn tre måneder. Fyller de 18 år i løpet av skoleåret, har de rett til å fullføre det påbegynte året.

Opplæringsloven § 4A-3 regulerer rett til videregående opplæring for voksne. Retten gjelder for voksne fra og med det året de fyller 25 år, som har fullført grunnskolen eller tilsvarende, men som ikke har fullført videregående opplæring, jf. første ledd. De som har fullført videregående opplæring i et annet land, men som ikke får godkjent denne opplæringen i Norge, har også rett til videregående opplæring for voksne. Det er en forutsetning at søkeren har lovlig opphold i landet, jf. § 4A-3 åttende ledd. Voksne som oppholder seg lovlig i landet i påvente av å få avgjort sin søknad om oppholdstillatelse, har likevel ikke rett til opplæring etter bestemmelsen.

3.1.5 Integreringstilskudd og tilskudd til opplæring i norsk og samfunnskunnskap

Det utbetales integreringstilskudd til kommunene for hver bosatte flyktning. Formålet med tilskuddsordningen er å medvirke til rask bosetting. Integreringstilskuddet skal bidra til at kommunene gjennomfører et planmessig og aktivt bosettings- og integreringsarbeid, slik at de bosatte snarest mulig får arbeid og kan forsørge seg selv og ta del i samfunnet. Tilskuddet skal gi en rimelig dekning av kommunenes gjennomsnittlige merutgifter ved bosetting og integrering i bosettingsåret og de fire neste årene. Alle kommuner får tilskudd etter samme satsstruktur og nivå. Kommunene får et høyere tilskudd for enslige voksne enn for andre voksne.

Det utbetales tilskudd til opplæring i norsk og samfunnskunnskap for personer i målgruppen med rett og plikt til opplæring. Formålet med tilskuddsordningen er å sikre at kommunene tilbyr opplæring, slik at personene lærer tilstrekkelig norsk til å kunne fungere i yrkes- og samfunnsliv. Kommunene får et høyere tilskudd for personer fra Afrika, Asia, Oseania (unntatt Australia og New Zealand), Øst-Europa, Sør-Amerika og Mellom-Amerika.

3.2 Departementets vurderinger

I forslag til revidert nasjonalbudsjett for 2018 foreslår regjeringen å bosette barnefamilier med begrenset oppholdstillatelse i påvente av dokumentert identitet etter førstegangs fornyelse av oppholdstillatelsen. Det er tidligere besluttet at enslige mindreårige med denne type oppholdstillatelse bosettes etter førstegangs vedtak om opphold.

I barnefamilier inngår foreldre og deres barn, inkludert søsken over 18 år. Som forelder regnes her også omsorgspersoner med foreldreansvar. Som enslig mindreårig regnes personer som på vedtakstidspunktet for oppholdstillatelse var under 18 år og som kom til landet uten foreldre eller andre voksne med forsørgeransvar.

Oppholdstillatelsen gir rett til å ta arbeid. Fafo-rapport 2012:38 viser imidlertid at det for flere foreldre kan være vanskelig å få arbeid, blant annet på grunn av manglende norskkunnskaper. Mens barna går på skole og lærer norsk, blir mange foreldre hjemmeværende og passive med et begrenset sosialt nettverk. Dette kan føre til et stort kunnskapsgap mellom barn og foreldre. Barn som har behov for støtte til skole og fritidsaktiviteter kan oppleve at de ikke får dette.

Noen av dem som vil bli bosatt med begrenset oppholdstillatelse, vil ha fått eller få grunnskoleopplæring og videregående opplæring etter opplæringsloven. For mange vil denne opplæringen være tilstrekkelig for å styrke deres mulighet for deltakelse i yrkes- og samfunnslivet. Det er imidlertid flere som av ulike grunner faller utenfor slik opplæring. Noen kan også ha behov for ytterligere kvalifisering etter fullført opplæring etter opplæringsloven.

Departementet vurderer at medlemmer av barnefamilier og enslige mindreårige over 16 år med begrenset oppholdstillatelse i påvente av dokumentert identitet, jf. utlendingsloven § 38 femte ledd bokstav a eller b, bør få mulighet til kvalifisering etter introduksjonsloven. Dette kan bidra til at flere får tilgang til arbeidsmarkedet og andre viktige samfunnsarenaer. Videre kan kvalifisering for denne gruppen forebygge arbeidsledighet og utenforskap for barn og deres foreldre.

For ungdom over 16 år bør introduksjonsprogram og opplæring i norsk og samfunnskunnskap kun være et supplement til opplæring etter opplæringsloven. Dette kan styrke deres muligheter for å komme inn i arbeidslivet og bli økonomisk selvhjulpne. Ungdom som har tilstrekkelig kompetanse etter gjennomført opplæring etter opplæringsloven, vil ikke ha behov for grunnleggende kvalifisering og dermed ikke ha rett og plikt til introduksjonsprogram etter introduksjonsloven § 2, se punkt 3.1.3 ovenfor. Denne gruppen har videre rett til fritak fra plikten til å delta i opplæring i norsk og samfunnskunnskap, jf. introduksjonsloven § 17 tredje ledd og forskrift om opplæring i norsk og samfunnskunnskap for nyankomne innvandrere § 3.

Formålet med å gi begrenset oppholdstillatelse er å motivere personene til å dokumentere sin identitet. Etter departementets vurdering vil øvrige begrensninger i tillatelsen, se punkt 3.1.1 ovenfor, fortsatt stimulere til dokumentasjon av identiteten, selv om denne gruppen bosettes og mottar kvalifisering.

På dette grunnlag foreslår departementet at medlemmer av barnefamilier og enslige mindreårige over 16 år med begrenset oppholdstillatelse i påvente av dokumentert identitet, jf. utlendingsloven § 38 femte ledd bokstav a og b, inntas i personkretsen som har rett og plikt til deltakelse i introduksjonsprogram og opplæring i norsk og samfunnskunnskap. For enslige mindreårige er vedtakstidspunktet for førstegangs oppholdstillatelse avgjørende for hvorvidt de omfattes av personkretsen. Andre voksne enn de nevnte med tilsvarende tillatelse, foreslås ikke inntatt i personkretsen.

For å ha rett og plikt til deltakelse i henholdsvis introduksjonsprogram og opplæring i norsk og samfunnskunnskap må personer med begrenset oppholdstillatelse på lik linje med andre nyankomne innvandrere i tillegg fylle de øvrige vilkårene i introduksjonsloven, se punkt 3.1.3 ovenfor. For deltakelse i introduksjonsprogram innebærer dette blant annet at de må være mellom 18 og 55 år og ha behov for grunnleggende kvalifisering, jf. § 2. For deltakelse i opplæring i norsk og samfunnskunnskap må de være mellom 16 og 67 år, jf. § 17. Ungdom skal primært delta i opplæring etter opplæringsloven, med ordningene etter introduksjonsloven som et supplement dersom det er nødvendig.

Rett og plikt til deltakelse i introduksjonsprogram skal inntre fra det tidspunkt vedkommende blir bosatt i kommunen, jf. introduksjonsloven § 2 andre ledd. Rett og plikt til deltakelse i opplæring i norsk og samfunnskunnskap for enslige mindreårige skal inntre ved førstegangs innvilgelse av oppholdstillatelsen. For medlemmer av barnefamilier skal retten og plikten inntre ved førstegangs fornyelse av oppholdstillatelsen. Retten til deltakelse i opplæring i norsk og samfunnskunnskap gjelder i tre år.

Departementets forslag til endringer er inntatt i utkast til introduksjonsloven § 2 første ledd bokstav c og i § 17 første ledd ny bokstav c og d og fjerde ledd første og nytt tredje punktum. Introduksjonsloven § 17 fjerde ledd første punktum inneholder en henvisning til bestemmelsens tredje ledd. Henvisningen er ikke rettet i forbindelse med en tidligere endring av § 17. Departementet foreslår nå at denne henvisningen erstattes med en korrekt henvisning til annet ledd.