Opphevet: Nytt kapittel 10 A i kommuneloven - statlig tilsyn med kommunesektoren

 

Kommuner
Fylkeskommuner
Fylkesmenn
 

 

Nr. H-03/07

Vår ref 07/531-2 SHA

Dato: 26.02.2007

 

Nytt kapittel 10 A i kommuneloven – statlig tilsyn med kommunesektoren

1. Innledning
1.1 Kort om lovvedtaket. Nye plikter for fylkesmannen, tilsynsetater, kommuner og fylkeskommuner 
1.2 Tilsynsbegrepet 
1.3 Innholdet i rundskrivet 
2. Bakgrunn for lovvedtaket 
3. Kommentarer til de enkelte bestemmelsene i kapittel 10 A 
3.1 § 60 a Kapitlets virkeområde 
3.2 § 60 b Lovlighetstilsyn 
3.2.1 Avgrensing til lovlighetstilsyn 
3.2.2 Tilsynsmyndighet etter kapittel 10 A 
3.3 § 60 c Innsyn 
3.4 § 60 d Pålegg 
3.5 § 60 e Samordning 
3.5.1 Hensyn og virkeområde 
3.5.2 Samordning av reaksjoner 
3.5.3 Samordning i praksis 
3.5.4 Konsekvenser av brudd på samordningsplikten 
4. Klage 
4.1 Hjemmelsgrunnlag 
4.2 Klageinstans 
5. Forholdet mellom tilsyn og veiledning 
6. Forholdet til særlovgivningen – gjennomgang av dagens tilsynsbestemmelser 
Vedlegg: Nytt kapittel 10 A i kommuneloven, lov 25. september 1992 nr. 107 

 1. INNLEDNING

1.1 Kort om lovvedtaket. Nye plikter for fylkesmannen, tilsynsetater, kommuner og fylkeskommuner

Den 7. desember 2006 ble det vedtatt et nytt kapittel 10 A om statlig tilsyn i lov 25. september 1992 nr. 107 om kommuner og fylkeskommuner, kommuneloven. Lovendringen skal i henhold til kongelig resolusjon av 15. desember 2006 tre i kraft 1.3.2007, se FOR-2006-12-15-1427 .

Lovvedtaket bygger på departementets lovforslag i Ot.prp. nr. 97 (2005-2006) Om lov om endringar i lov 25. september 1992 nr. 107 om kommuner og fylkeskommuner m.m. (statleg tilsyn med kommunesektoren). Dette lovforslaget bygget igjen på utredningen fra det såkalte Tilsynsutvalget, avgitt i NOU 2004: 17 Statlig tilsyn med kommunesektoren. Stortinget gjorde vedtak på bakgrunn av Innst. O. nr. 19. (2006-2007) fra Kommunal- og forvaltningskomiteen.

Med det nye kapitlet er regler om statlig tilsyn med kommunesektoren blitt en del av kommuneloven. Kapittel 10 A inneholder felles regler om rammer, prosedyrer og virkemidler for statlig tilsyn med kommunesektoren. Reglene skal gjøre statens tilsyn med kommunene mer oversiktlig, enhetlig og forutsigbart. Lovfestingen av fylkesmannens rolle som samordner i forholdet mellom statlige tilsynsorganer og kommunene/fylkeskommunene, er et sentralt element i denne sammenheng.

Fylkesmannen har fått en rett og plikt til å sørge for at alt statlig tilsyn mot kommuner og fylkeskommuner er samordnet. Statlige tilsynsetater, samt kommuner og fylkeskommuner er pålagt plikt til å delta i denne samordningen. Fylkesmannen må etablere og videreutvikle samordningsmekanismer knyttet til både praktiske sider ved tilsynet og til bruken av reaksjoner, se nærmere omtale i punkt 3.5.

De nye reglene tydeliggjør hvor langt tilsynet kan overprøve kommunene og fylkeskommunene. Samtidig skal tilsynsreglene bidra til at kommunene og fylkeskommunenes handlingsrom gjøres mer synlig. For å bidra til å realisere disse målsetningene er virkeområdet for tilsynsreglene avgrenset til å gjelde kontroll om kommunen og fylkeskommunen oppfyller plikter som de er pålagt i eller i medhold av lov, i egenskap av å være kommuner og fylkeskommuner (lovlighetstilsyn med kommuneplikter), se nærmere omtale i punkt 3.1 og 3.2.

En overordnet målsetning for innføringen av de nye reglene er å bidra til mer målrettet og effektivt statlig tilsyn som vil komme både kommunesektoren, brukerne av tjenestene og tilsynsorganene til gode.

1.2 Tilsynsbegrepet

Statlig tilsyn med kommunesektoren defineres i den nye § 60 a som kontroll med om kommunens og fylkeskommunens virksomhet er i tråd med lover og forskrifter. Kjerneelementer i den statlige tilsynsvirksomheten er kontroll, vurdering og reaksjon. Veiledning faller således utenfor tilsynsbegrepet. Tilsynet må være hjemlet i lov.

 
1.3 Innholdet i rundskrivet

I det følgende vil Kommunal- og regionaldepartementet redegjøre nærmere for bakgrunnen for lovvedtaket, deretter knytte kommentarer til de enkelte bestemmelsene i kapittel 10 A. Det redegjøres videre for klageordningen som følge av lovendringen. Selv om forholdet mellom tilsyn og veiledning ikke reguleres i kapittel 10 A, kommenteres problemstillingen nærmere i punkt 5. I punkt 6 behandles forholdet mellom de nye reglene og eksisterende hjemmelsgrunnlag for statlig tilsyn i særlovgivningen.

Lovteksten i det nye kapittel 10 A ligger som vedlegg til rundskrivet.

2. BAKGRUNN FOR LOVVEDTAKET

Statlig tilsyn med kommunesektoren har frem til nå ikke vært hjemlet i en generell lovbestemmelse. Dette i motsetning til for eksempel lovlighetskontroll etter kommuneloven § 59. De ulike statlige tilsynsordningene med kommunesektoren er i dag hjemlet i særlovgivningen. Regelverket på den enkelte sektor har derfor vært avgjørende både for om staten kan føre tilsyn, og for hvordan et eventuelt tilsyn skal gjennomføres.

De ulike tilsynsordningene er blitt til i ulike kulturer og til ulik tid. Av denne grunn er statlig tilsyn med kommunesektoren blitt fragmentarisk. Innholdet i selve tilsynsbegrepet er heller ikke entydig. Dette har blant annet gitt seg utslag i at grensen mellom tilsyn og veiledning har vært uklar, og det er ofte uklart hvor langt tilsynsmyndigheten kan gå i å overprøve kommunen eller fylkeskommunen i forbindelse med tilsynet.

Tilsynsutvalgets utredning gjennomgår det samlede statlig tilsyn med kommunesektoren i et helhetlig perspektiv. Utvalget leverte utredningen til kommunal- og regionalministeren i september 2004, NOU 2004:17 Statlig tilsyn med kommunesektoren.

Kommunal- og regionaldepartementet fremmet 30. juni 2006 Ot.prp. nr. 97 (2005-2006) Om lov om endringar i lov 25. september 1992 nr. 107 om kommuner og fylkeskommuner m.m. (statleg tilsyn med kommunesektoren). I proposisjonen fulgte departementet opp Tilsynsutvalgets tilråding om felles regler i kommuneloven om tilsyn.

Ved utformingen av nye regler om statlig tilsyn med kommunesektoren er det tatt hensyn til at kommunene og fylkeskommunene er selvstendige rettssubjekter, med selvstendig myndighet og selvstendig ansvar for sin virksomhet. Samtidig er det anerkjent at det er nødvendig med statlig styring for å ivareta nasjonale mål. Statlig tilsyn med kommunesektoren er en integrert del av statens styring med kommuner og fylkeskommuner.

Ulike hensyn må avveies i vurderingen av om statlig tilsyn med kommunesektoren er et nødvendig og formålstjenelig virkemiddel. De hensyn og verdier som både utvalget og departementet legger til grunn for sine vurderinger er hensynet til individets rettssikkerhet, hensynet til bærekraftig utvikling og samfunnssikkerhet, hensynet til det kommunale selvstyret og hensynet til en formålstjenlig offentlig ressursbruk.

I proposisjonen legges det til grunn at statlig tilsyn med kommunesektoren bare skal benyttes på de områdene der hensyn til rettssikkerhet og samfunnssikkerhet ikke blir godt nok ivaretatt gjennom andre former for kontroll og påvirkning. Med dette som utgangspunkt legger departementet opp til en samlet gjennomgang av eksisterende tilsynsordninger, for å vurdere om tilsynet er nødvendig og formålstjenelig. Se nærmere omtale i punkt 6.

3. KOMMENTARER TIL DE ENKELTE BESTEMMELSENE I KAPITTEL 10 A
3.1 § 60 a Kapitlets virkeområde

Kapittel 10 A fastsetter rammer for statlig tilsyn med kommunesektoren. Disse gjelder så lenge ikke annet følger av annen lovgivning.

Virkeområdet for kapitlet er avgrenset til tilsyn med de genuine kommunale eller fylkeskommunale pliktene, det vil si plikter som kun er pålagt kommuner og fylkeskommuner, og som er pålagt disse i deres egenskap av å være lokale, folkevalgte organer (kommuneplikter). Kommunene har slike lovpålagte plikter og oppgaver knyttet til de viktigste velferdsområdene, i forhold til barnevern, pleie og omsorg, samfunnssikkerhet, planlegging og opplæring mv.

Reglene kommer ikke til anvendelse på tilsyn med kommunens eller fylkeskommunens etterlevelse av regler som stiller krav til enhver som driver en aktivitet eller tilbyr en tjeneste (aktørplikter). Når en kommune driver slik aktivitet, for eksempel forurensende virksomhet eller opptrer som arbeidsgiver, opptrer de på linje som alle andre og er ikke gjenstand for særbehandling fra tilsynene.

Denne avgrensningen gjelder likevel ikke fylkesmannens samordning av tilsyn i medhold av § 60 e. Bestemmelsen om samordning gjelder for alt statlig tilsyn rettet mot en kommune eller en fylkeskommune, altså både kommuneplikter og aktørplikter. Kommuner og fylkeskommuner har med andre ord krav på samordning av alt tilsyn rettet mot seg. Se for øvrig 3.5.

Bestemmelsene i kapittel 10 A omfatter kommunens eller fylkeskommunens oppfyllelse av plikter enten oppfyllelsen skjer i egen regi eller ved kjøp av tjenester fra andre (tjenesteavtaler) eller på annen måte. Tilsynet vil således også gå ut på å se til at kommunen eller fylkeskommunen oppfyller sine forpliktelser gjennom bruk av private tjenestetilbydere, interkommunale selskaper m.m. Der tjenesteutøveren er en annen enn kommunen eller fylkeskommunen selv, vil den enkelte kommune eller fylkeskommune, etter et pålegg om retting av et forhold, ha plikt til å sørge for at tjenesteutøveren gjør det som er nødvendig for å oppfylle pålegget på vegne av kommunen eller fylkeskommunen. 

3.2  § 60 b Lovlighetstilsyn

3.2.1 Avgrensing til lovlighetstilsyn

Statlig tilsyn med kommunesektoren er gjennom § 60 b avgrenset til å gjelde kontroll med lovligheten av kommunens eller fylkeskommunens oppfyllelse av plikter pålagt i eller i medhold av lov. Avgrensningen innebærer at statlig tilsyn underlegges de samme begrensningene som domstolene med hensyn til å overprøve kommunens eller fylkeskommunens frie skjønn/hensiktsmessighetsskjønn, innenfor lovgivningens/regelverkets rammer.

Som følge av denne avgrensningen er det vesentlig å kunne skille mellom de ulike typer kommunalt skjønn. I det følgende redegjøres det kort for disse, deretter angir departementet nærmere hva som ligger i begrepet lovlighetstilsyn.

Ulike typer kommunalt skjønn
Mange av bestemmelsene som regulerer kommunens plikter og ansvar er preget av skjønnsmessige formuleringer. Et eksempel er kommunehelsetjenesteloven § 1-1 som pålegger kommunene å sørge for ”nødvendig helsetjeneste” for alle som bor eller midlertidig oppholder seg i kommunen. I slike tilfeller fremgår det ikke presist av bestemmelsen hva som er det konkrete innholdet i kommunens plikt. Så vel innholdet i plikten som spørsmålet om hvem som med bindende virkning har kompetanse til å fastesette pliktens omfang, må fastlegges ved en tolking av bestemmelsen.

Skjønn kommer inn på flere måter i tolkingen. I den juridiske teori brukes ulike begreper for å skille mellom ulike skjønnsspørsmål. Et hovedskille trekkes mellom ”hensiktsmessighetsskjønn” og ”rettsanvendelsesskjønn”. Dessuten vil det også være behov for skjønn ved fastleggelse av faktum. Å trekke grensen mellom de ulike typer skjønn har altså betydning for i hvilken grad domstolen, og i denne sammenheng
tilsynsorganet, kan overprøve kommunens avgjørelse eller om kommunens avgjørelse er endelig.

Hensiktsmessighetsskjønn
Hensiktsmessighetsskjønn innebærer at lovgiver har gitt kommunen en fullmakt til å treffe endelig avgjørelse på grunnlag av selvstendige vurderinger og bedømmelser av hva som er hensiktsmessig i det enkelte tilfellet innenfor lovgivningens/regelverkets rammer. Dette omtales også som ”kan-skjønnet”, fordi hjemmelsgrunnlaget i slike tilfeller gir forvaltningsorganet en valgfrihet med hensyn til å utøve en bestemt kompetanse. Et eksempel er plan- og bygningsloven § 7 hvor det fremgår at ”Når særlige forhold foreligger, kan kommunen … gi … dispensasjon”.

Rettsanvendelsesskjønn
Motstykket til hensiktsmessighetsskjønnet er det såkalte rettsanvendelsesskjønnet. Med dette begrepet sikter man i realiteten til to ulike ledd i rettanvendelsen, som begge innebærer bruk av skjønn. For det første utøves det skjønn ved fastleggingen av hva som ligger i de enkelte ord og uttrykk i en lovbestemmelse (generell tolkning). For det andre utøves skjønn i vurderingen av om sakens konkrete fakta faller innenfor bestemmelsen (subsumpsjon).

Både den generelle tolkningen og subsumpsjonen er del av rettanvendelsen og kan derfor som et sikkert utgangspunkt prøves av domstolene eller andre organer som er gitt myndighet til å foreta lovlighets-/legalitetskontroll. I rettspraksis har det imidlertid utviklet seg en lære om at domstolen noen ganger skal være tilbakeholden med å overprøve den generelle tolkningen og/eller subsumpsjonen når man står overfor særlige skjønnsmessige begreper.

At domstolene på denne måten skal være tilbakeholdne med å overprøve måten forvaltningen har utøvd rettsanvendelsesskjønnet på, vil si at forvaltningen på sin side har fått en tilsvarende økt frihetsgrad under rettsanvendelsesskjønnet/subsumpsjonen.

Problemet er å avgjøre når forvaltningen, etter denne læren, har en viss frihet under det såkalte subsumpsjonsskjønnet. Noen ganger vil skjønnsfriheten fremgå direkte i loven eller av lovens forarbeider, andre ganger vil man ikke ha slike holdepunkter.

Som et utgangspunkt antas det at forvaltningen vil ha en større frihet når det gjelder subsumpsjon under vage begrep som krever utpreget faglig eller politisk vurdering, enn når ordlyden i bestemmelsen påkaller en vurdering av mer moralsk eller politisk karakter.

Se NOU 2004:17 kapittel 10.2 og Ot.prp. nr. 97 (2005-2006) kapittel 6.1.3 for en nærmere drøftelse av ulike momenter som kan inngå i en slik vurdering.

Lovlighetstilsyn
Det tilsynet som det etter denne avgrensingen blir plass til, kan omtales som ”lovlighetstilsyn”, jf. § 60 b. I dette ligger som nevnt at tilsynsorganet skal føre tilsyn med lovligheten av kommunens oppfyllelse av plikter pålagt i eller i medhold av lov.

Dette innebærer at tilsynsorganet ikke har kompetanse til å sette til side kommunens hensiktsmessighetsskjønn, unntatt når det foreligger usaklig forskjellsbehandling, når det er tatt utenforliggende hensyn, når resultatet er grovt urimelig eller når inngrepet er uforsvarlig. I tillegg ligger det i begrepet lovlighetstilsyn at tilsynet ikke har kompetanse til å overprøve subsumpsjonen under skjønnsmessige og vage begrep i større utstrekning enn domstolene.

I noen tilfeller kan det være vanskelig å trekke grensen mellom hva som på den ene siden faller innunder kommunens hensiktsmessighetsskjønn, som ikke underlegges statlig tilsyn etter kapittel 10 A, og på den andre siden hva som må anses som rettsanvendelse, som kan underlegges statlig tilsyn.

Det antas imidlertid at det ikke finnes annen hensiktsmessig måte å avgrense virkeområdet for det statlige tilsynet på. Det vises i denne sammenheng også til Tilsynsutvalgets vurderinger knyttet til avgrensingen av statlig tilsyn. Utvalget pekte på at den gjeldende læren om når forvaltningen har ”subsumpsjonsfrihet” kan være vanskelig å anvende i praksis. Utvalget fant imidlertid ingen andre gode alternativer til dette.

Lovlighetstilsyn, som her beskrevet, anses å være det best egnede utgangspunkt for å avgrense rammer og myndighet for tilsynene. Dersom tilsynsetatene skulle kunne prøve forvaltningsskjønnet generelt innen de områdene der de fører tilsyn, ville dette i realiteten tilsvare en statlig instruksjonsmyndighet overfor kommunens drift og virksomhet. En slik vid og generell kompetanse til å overprøve kommunene innenfor tilsynshjemlene, vil vanskelig kunne være forenlig med prinsippene for forholdet mellom stat og kommune.

Departementet antar at spørsmålet om rekkevidden av lovlighetstilsynet først og fremst vil bli satt på spissen i saker der et tilsynsorgan vedtar å gi kommunen eller fylkeskommunen pålegg om retting. Det gjøres oppmerksom på at kommunen etter § 60 d fjerde ledd er gitt anledning til å klage over ilagte pålegg. Klageinstansen kan oppheve/omgjøre vedtaket dersom tilsynet har gått utover sine fullmakter, jf. forvaltningsloven kapittel VI. De nærmere grensegangene i den enkelte lov vil dermed komme til å bli trukket i praksis. Se nærmere om klage i punkt 4.

Kommunal- og regionaldepartementet forutsetter at det enkelte fagdepartement vil måtte bistå i forhold til å gi rettledning om forståelsen av regelverk på sitt fagområde.

3.2.2 Tilsynsmyndighet etter kapittel 10 A

§ 60 b utpeker fylkesmannen som tilsynsmyndighet etter kapitlet. Det understrekes at dette ikke berører departementets ordinære mulighet til å styre fylkesmannen gjennom blant annet instruksjon, eller gjennom omgjøring av fylkesmannens vedtak etter forvaltningsloven § 35. Etter særlovgivningen kan tilsynsmyndighet være lagt til andre statlige etater enn fylkesmannen.

Uttrykket "der departementet i lov er gitt myndighet til å føre tilsyn" viser til at særlovgivningen fastsetter hvilke områder det skal føres tilsyn med.

3.3 § 60 c Innsyn

Bestemmelsen gir fylkesmannen – når fylkesmannen fører tilsyn i medhold av det nye kapittel 10 A i kommuneloven – hjemmel til innsyn i saksdokumenter, til å kreve opplysninger og adgang til institusjoner og anlegg. Det fremkommer i andre ledd at fylkesmannen har de samme rettigheter overfor private rettssubjekter som utfører kommunale oppgaver (kommuneplikter) etter avtale med kommunen.

Bestemmelsen gjelder ikke i forbindelse med tilsyn med aktørplikter. Eventuell innsynshjemmel må i disse tilfellene finnes i den enkelte lov som regulerer tilsyn med aktørplikten.

3.4 § 60 d Pålegg

Bestemmelsen gir fylkesmannen hjemmel til å gi kommunen eller fylkeskommunen pålegg om å rette forhold som er i strid med de bestemmelser fylkesmannen fører lovlighetstilsyn med (kommuneplikter). Særlovgivningen kan inneholde andre hjemler for reaksjon/sanksjon. Disse går i tilfelle foran de generelle reglene i kommuneloven.

Andre ledd fastslår at kommunen eller fylkeskommunen skal få en rimelig frist til å rette forholdet før det gis pålegg. Hva som er rimelig frist, må avgjøres ut fra forholdets art og kompleksitet. Det må foretas en avveining mellom kommunens eller fylkeskommunens evne til å rette forholdet, og eventuelle virkninger som en utsettelse av å rette vil ha for samfunnet og enkeltpersoner.

Tredje ledd pålegger fylkesmannen og annen statlig tilsynsetat å vurdere de virkninger eventuelle pålegg kan ha for kommunens eller fylkeskommunens øvrige virksomhet, før vedtak treffes. Bestemmelsen må ses i sammenheng med samordningsplikten i § 60 e.

Bestemmelsen inneholder ikke hjemmel til å bruke tvangsmulkt. Inntil en gjennomgang og eventuell endring av andre lover som hjemler statlig tilsyn med kommunesektoren er foretatt, vil det imidlertid kunne eksistere hjemler for tvangsmulkt og lignende i andre lover.

Kommunene og fylkeskommunene gis i fjerde ledd gjennom henvisningen til forvaltningsloven kapittel VI en rett til å påklage vedtak om pålegg. Bestemmelsene om omgjøring (§ 35) og sakskostnader (§ 36) kommer også til anvendelse. Det samme gjelder reglene i forvaltningsloven kapittel IV og V og VIII. Se nærmere om klage i punkt 4.

3.5 § 60 e Samordning
3.5.1 Hensyn og virkeområde

Et av hovedmålene med de nye tilsynsreglene er å sikre bedre samordning av statlig tilsynsvirksomhet mot kommunene. Bedre samordning kan bidra til en mer rasjonell og effektiv tilsynsvirksomhet og å unngå at tilsyn på én sektor gir utilsiktede konsekvenser på andre sektorer. Både praktiske sider ved tilsynsarbeidet og tilsynets bruk av reaksjoner skal inngå i samordningen.

Fylkesmannen har etter § 60 e fått en lovfestet rett og plikt til å samordne statlig tilsyn med kommunene og fylkeskommunene. Lovbestemmelsen innebærer samtidig en plikt for øvrige tilsynsmyndigheter til å delta i samordningen.

Det fremgår av bestemmelsens første ledd at virkeområdet etter § 60 e er videre enn for kapittel 10A for øvrig. Fylkesmannens samordningsplikt omfatter alt tilsyn som er rettet mot kommuner og fylkeskommuner, både fylkesmannens og andre etaters tilsyn med kommuneplikter og andre statlige tilsynsetaters tilsyn med kommunenes eller fylkeskommunene aktørplikter.

3.5.2 Samordning av reaksjoner

Reell samordning bør sikre at tilsynet skjer til beste for de samlede oppgavene til kommunene og fylkeskommunene. Samordning skal søke å sikre at summen av pålegg ikke overstiger de økonomiske rammene kommunene har. Selv om det er et misforhold mellom kommunens oppgaver og ressurser, ligger det likevel ikke som oppgave hos tilsynet eller fylkesmannen å søke å skape balanse i dette forholdet.

Samordning av virkemiddelbruk etter § 60 e bygger på tre hovedelementer:

Vurdering
Fylkesmannens samordning skal for det første legge til rette for vurdering av de påleggene som tilsynene gir. Samordningen legger til rette for at tilsynsetatene må vurdere konsekvensene av pålegget i sammenheng med andre krav til kommunen.

Varsling i forkant av bruk av pålegg
Alle statlige tilsynsetater skal også varsle fylkesmannen i forkant av bruk av pålegg og andre sanksjoner med vesentlige virkninger for kommunen, jf. § 60 e andre ledd. Varslingen skal sikre at fylkesmannen er informert om aktuelle vedtak fra tilsynsorganer som rettes mot den enkelte kommune. Det underliggende hensyn er at uansett hvem som fører tilsyn med kommunen, har kommunen krav på at tilsynsvirksomheten som rettes mot den er samordnet.

Departementet understreker at tilsynsetatenes vedtakskompetanse ikke endres som følge av varslingsplikten. Tilsynene vurderer og avgjør selv om kommunen eller fylkeskommunen oppfyller sine lovpålagte plikter. Tilsvarende avgjør tilsynene selv om det skal ilegges sanksjoner.

Dialog
For det tredje omfatter samordningsplikten at fylkesmannen og andre tilsynsetater skal føre dialog med kommunen eller fylkeskommunen før pålegg eller andre sanksjoner med vesentlig virkninger vedtas, jf. § 60 e tredje ledd. Dialogen skal omhandle både utformingen av pålegg med vesentlige virkninger eller andre sanksjoner, og kommunens eller fylkeskommunens oppfølging av disse. Hva som vil kunne utgjør et ”pålegg med vesentlige virkninger” vil bero på en konkret vurdering, i forhold til hver enkelt kommune. Den samlede mengde pålegg som er gitt en kommune vil, slik departementet ser det, være et moment ved avgjørelsen av om et pålegg vil ha vesentlig virkninger for en kommune.

Bestemmelsen må ses i sammenheng med reglene om forhåndsvarsling i forvaltningsloven. Plikten til å ha dialog er likevel noe mer enn og vesensforskjellig fra ren forhåndsvarling.

Dialogen skal skje i regi av fylkesmannen innenfor rammen av fylkesmannens samordning, jf. første ledd. Det understrekes at i tillegg til tilsynsetaten, har kommunen og fylkeskommunene plikt til å delta i dialogen.

I enkelte tilfeller vil det ikke være praktisk mulig eller forsvarlig å gjennomføre dialog før vedtak om pålegg treffes. I slike tilfeller vil det kunne være nødvendig å treffe vedtak uten at det er gjennomført dialog. I enkelte situasjoner kan det være mulig å treffe vedtak, og deretter gjennomføre en dialog og eventuelt endre vedtaket.

3.5.3 Samordning i praksis

Det er i utgangspunktet opp til fylkesmannen å utvikle hensiktsmessige rutiner for alle de tre hovedelementene i samordningen: vurdering, varsling og dialog. Samordning må ikke føre til unødvendig tunge prosedyrer.

Tilsynsetatene plikter å underrette fylkesmannen om både tilsynsplaner som den enkelte etat har og koordinerte tilsynsplaner fra tilsynsetat utpekt som koordinerende myndighet.

Kapittel 10 A regulerer ikke nærmere hva slags praktiske tiltak som skal brukes i samordningen. Det ligger med andre ord en fleksibilitet i denne ordningen som bør utnyttes.

I det konkrete samordningsarbeidet bør det fokuseres på å finne gode løsninger for kommunen, for eksempel slik at kommunen kan evne å oppfylle de pålegg som er rettet mot den. Et virkemiddel i denne sammenheng kan være å etablere en plan for hvordan kommunen kan bringe forholdene i samsvar med lovens krav.

Hvor to eller flere kommuner har inngått et vertskommunesamarbeid, og en samarbeidskommune har overlatt utførelsen av lovpålagte oppgaver til en vertskommune, skal statlig tilsyn og eventuelle reaksjoner rettes mot vertskommunen. Dette følger at ny § 28 k i kommuneloven. For øvrig viser vi til generell omtale av statlig tilsyn med vertskommune i Ot.prp. nr. 95 (2005-2006) om interkommunalt samarbeid om forvaltningsoppgaver kapittel 4.8.4.

Departementet vil søke å legge til rette for erfaringsutveksling mellom fylkesmannsembetene og formidling av gode eksempler innen samordningsrutiner.

3.5.4 Konsekvenser av brudd på samordningsplikten

Det vil kunne foreligge saksbehandlingsfeil dersom samordningsbestemmelsene ikke blir fulgt. Etter alminnelige forvaltningsrettslige prinsipper vil et vedtak om pålegg likevel være gyldig når det er grunn til å regne med at en eventuell feil ikke kan ha virket bestemmende på vedtakets innhold. Om feilen kan ha vært utslagsgivende på innholdet i vedtaket må vurderes konkret. For en utfyllende drøftelse av momenter som kan inngå i en slik vurdering vises det til Ot.prp. nr. 97 (2005-2006) kap 8.3.1. 

4. KLAGE
4.1 Hjemmelsgrunnlag

Som nevnt i punkt 3.4 kan fylkesmannen etter § 60 d første ledd gi pålegg til kommunen eller fylkeskommunen om å rette forhold som er i strid med de bestemmelser fylkesmannen fører tilsyn med. Etter en henvisning i § 60 d fjerde ledd får forvaltningsloven kapittel VI om klage tilsvarende anvendelse for saker om pålegg. Dette innebærer at kommunen eller fylkeskommunen kan påklage vedtak om pålegg.

At kommunene er gitt hjemmel til å påklage vedtak om pålegg etter forvaltningslovens regler vil bidra til å klargjøre grensene for hvor langt kommunepliktene rekker. Dette vil igjen bidra til handlingsrommet for lokalpolitikere synliggjøres.

4.2 Klageinstans

I henhold til forvaltningsloven § 28 første ledd vil klageinstansen være det nærmeste overordnede forvaltningsorgan til det forvaltningsorgan som har truffet vedtaket, i dette tilfellet departementet siden pålegget er ilagt av fylkesmannen.

Hvert fagdepartement er faglig og konstitusjonelt ansvarlig for tilsynet innenfor sin sektor. Det er forutsatt i Ot.prp. nr. 97 (2005-2006) at dette også skal gjelde med hensyn til klagebehandling etter § 60 e, selv om det nå er et felles hjemmelsgrunnlag for klage i kommuneloven. Tilsvarende system gjelder for lovlighetskontroll etter kommuneloven § 59.

På denne bakgrunn er det i kongelig resolusjon av 23. februar 2007 fastsatt at kommunen eller fylkeskommunens klage over vedtak om pålegg skal behandles av det departement som har fagansvar for den aktuelle lov som hjemler statlig tilsyn med kommunal eller fylkeskommunal virksomhet.

5. FORHOLDET MELLOM TILSYN OG VEILEDNING

Forholdet mellom tilsyn og veiledning er ikke regulert i kapittel 10 A i kommuneloven. Temaet står likevel sentralt i Ot.prp. nr. 97 (2005-2006). Departementet ga uttrykk for at uklarhet rundt tilsynsbegrepet og hva tilsynsorganet skal og kan gjøre, kan være et demokratisk problem.

Veiledning som gis i forbindelse med gjennomføringen av tilsyn kan i praksis kan bli en skjult og indirekte form for statlig styring. Videre kan uklarhet om når et tilsynsorgan skal gripe inn, og om hvilke krav som stilles til kommunen, være et problem for rettssikkerheten. Departementet mente at disse uklarhetene også kan være et problem for effektiviteten i gjennomføringen av tilsyn, fordi svakt definerte styringssystemer kan gjøre tilsynsorganene usikre om oppdrag, metode og reaksjonsmidler.

Departementet anførte i proposisjonen at tilsyn skal være kontroll av om kommunenes og fylkeskommunenes virksomhet er i tråd med lover og forskrifter. Tilsyn bør ses som en kontrollmekanisme, atskilt fra veiledningsaktiviteter. Veiledning er derimot et pedagogisk virkemiddel overfor kommunesektoren. Fylkesmannens oppgaver knyttet til formidling av nasjonal politikk, mål og informasjon om regelverk, bør derfor ikke inngå som en del av selve tilsynsvirksomheten.

I praksis kan det likevel være vanskelig å rendyrke tilsynsrollen helt. I tilsynsorganets formidling av at regelverket ikke er fulgt vil det nødvendigvis ligge informasjon om hvilke mangler tilsynet mener kommunens virksomhet lider av. Dermed vil det være en glidende overgang mellom påpeking av regelbrudd og veiledning om hva som kan gjøres for å oppfylle lovens krav.

Departementet vil fremheve at et skille mellom tilsyn og veiledning ikke betyr at fylkesmannen ikke lenger kan eller skal veilede. Det sentrale er at det skal skilles tydelig mellom aktivitetene. Det må være tydelig for kommunen når tilsynsmyndigheten opptrer i den ene eller andre rollen.

I denne sammenhengen er det et viktig poeng at så lenge kommunen ikke bryter loven, er det opp til kommunen om den ønsker å følge de råd som fylkesmannen gir. Kommunen kan selv velge rådgiver og alternative innretninger for å tilfredsstille lovens krav. Det vil i så fall ikke være noe i veien for at tilsynsorganet, for eksempel i etterkant av et gjennomført tilsyn, gir kommunen veiledning om hvordan mangler og avvik kan utbedres. Forutsetningen er imidlertid at kommunen har et ønske om å motta slik
veiledning.

6. FORHOLDET TIL SÆRLOVGIVNINGEN – GJENNOMGANG AV DAGENS TILSYNSBESTEMMELSER

I Ot.prp. nr. 97 (2005-2006) setter departementet som mål at statlig tilsyn med kommunesektoren bare bør brukes på de områdene der hensynet til rettssikkerhet og samfunnstrygghet ikke blir godt nok sikret gjennom andre former for kontroll og påvirkning. Stortinget var enig målsettingen og ber i Innst. O. nr. 19 (2006-2007) regjeringen om å foreta en samlet gjennomgang av tilsynsordningene overfor kommunal sektor og vurdere på hvilke områder tilsyn er nødvendig og hensiktsmessig.

Med dette som utgangspunkt varsler departementet at det vil bli foretatt en samlet gjennomgang av dagens tilsynsordninger. Målet er at tilsynet skal bli mer målrettet og effektivt ved at valg av områder som krever tilsyn må bygge på risiko- og sårbarhetsanalyser. Valg av statlig tilsyn som virkemiddel må i tillegg kunne forsvares gjennom nytte-kostnadsanalyser.

De generelle reglene i kommuneloven kapittel 10 A inneholder felles regler om statlig tilsyn med kommunesektoren, med avgrensning og rammer for tilsynet, og saksbehandlingsregler. Det er imidlertid i særlovgivningen det pekes ut hvilke områder innenfor loven det skal føres tilsyn med.

I noen tilfeller kan det være motstrid mellom tilsynsbestemmelsene i særlovgivningen og reglene kapittel 10 A. Inntil særlovsreglene er gjennomgått og eventuelt endret, vil dagens regler i særlovgivningen i motstridstilfeller gå foran reglene i kommuneloven.

De fleste lovbestemmelsene om statlig tilsyn med kommunesektoren er imidlertid nokså generelt utformet, slik at det ikke foreligger motstrid mellom bestemmelsene i særloven og bestemmelsene i kommuneloven. For tilsyn der lovhjemlene er generelt utformet og for eksempel ikke sier mer enn at det skal føres statlig tilsyn med etterlevelsen av loven, vil de nye bestemmelsene i kommuneloven gjelde, dersom det ikke er rettslige holdepunkter for annet. 

Med hilsen
Anne Nafstad Lyftingsmo e.f. ekspedisjonssjef		Helga Hjorth avdelingsdirektør

Saksbehandler: Siri Halvorsen

Vedlegg: Lovteksten i kapittel 10 A
 

Vedlegg:

Nytt kapittel 10 A i kommuneloven, lov 25. september 1992 nr. 107

Kapittel 10. Lovlighetskontroll. Statlig godkjenning av økonomiske forpliktelser

Nytt kapittel 10 A skal lyde:

Kapittel 10 A. Statlig tilsyn med kommunen eller fylkeskommunen.

§ 60 a. Kapitlets virkeområde 
Statlig tilsyn med kommunens eller fylkeskommunens oppfyllelse av plikter pålagt i eller i medhold av lov skjer etter reglene i dette kapittel når ikke annet følger av lovgivningen ellers. 

Reglene i dette kapittel er avgrenset til tilsyn med plikter som bare er pålagt kommunene eller fylkeskommunene. Bestemmelsen i § 60 e gjelder likevel for alt statlig tilsyn rettet mot en kommune eller fylkeskommune.

§ 60 b. Lovlighetstilsyn 
Fylkesmannen kan føre tilsyn med lovligheten av kommunens eller fylkeskommunens oppfyllelse av plikter pålagt i eller i medhold av lov der departementet i lov er gitt myndighet til å føre tilsyn.

§ 60 c. Innsyn 
Som tilsynsmyndighet etter dette kapitlet, kan fylkesmannen kreve at kommunen eller fylkeskommunen gir opplysninger om enkeltsaker eller sider av kommunens eller fylkeskommunens virksomhet. Fylkesmannen har rett til innsyn i alle kommunale og fylkeskommunale saksdokumenter og kan kreve at kommunale eller fylkeskommunale organer, folkevalgte og ansatte uten hinder av taushetsplikt gir de opplysninger og meldinger som er nødvendige for at fylkesmannen kan utføre tilsyn i henhold til dette kapitlet. Fylkesmannen kan også kreve adgang til alle kommunale eller fylkeskommunale institusjoner, lokaler og anlegg som er nødvendig for at fylkesmannen kan utføre tilsyn i henhold til dette kapitlet. 

Første ledd gjelder tilsvarende overfor andre egne rettssubjekter som utfører kommunale eller fylkeskommunale oppgaver for kommuner eller fylkeskommuner.

§ 60 d. Pålegg 
Fylkesmannen kan gi pålegg til kommunen eller fylkeskommunen om å rette forhold som er i strid med de bestemmelser fylkesmannen fører tilsyn med etter § 60 b. 

Før pålegg benyttes, skal kommunen eller fylkeskommunen gis en rimelig frist til å rette forholdet.  

Før fylkesmannen eller annen statlig tilsynsetat vedtar pålegg eller andre sanksjoner mot en kommune eller en fylkeskommune skal tilsynsetaten vurdere de virkninger disse kan ha for kommunens eller fylkeskommunens øvrige virksomhet. 

Reglene i forvaltningsloven kapittel IV, V, VI samt §§ 41 og 42 gjelder tilsvarende for saker om pålegg etter denne bestemmelsen.
§ 60 e. Samordning av tilsynsvirksomheten 

Fylkesmannen samordner praktiske sider og bruk av reaksjoner ved statlig tilsyn rettet mot kommunen eller fylkeskommunen. 

Alle tilsynsetater skal underrette fylkesmannen om tilsynsplaner og om varsel om pålegg eller andre sanksjoner med vesentlige virkninger for kommunen eller fylkeskommunen. Tilsynsetater som er utpekt som koordinerende myndighet for tilsyn, skal underrette fylkesmannen om koordinert tilsynsplan. 

Før pålegg eller andre sanksjoner med vesentlige virkninger for kommunen eller fylkeskommunen vedtas, skal tilsynsetaten så langt det er mulig ha dialog med kommunen eller fylkeskommunen om sanksjonene og kommunens eller fylkeskommunens oppfølging. Kommunen eller fylkeskommunen plikter å delta i dialogen.