St.meld. nr. 21 (2003-2004)

Styringsforhold på utlendingsfeltet

Til innhaldsliste

1 Bakgrunn

Spørsmål som gjeld innreise og opphald for utlendingar, står høgt oppe på den politiske saklista. Til tider har det vore eit sterkt press på politikarane, særleg på den ansvarlege statsråden, for å gripe inn i einskilde utlendingssaker. Dette blei endra frå 1.1.2001, då Utlendingsnemnda (UNE) blei etablert og det blei gjort ei lovendring som gjorde at departementet ikkje lenger kunne instruere Utlendingsdirektoratet (UDI) i utlendingssaker. I dag kan Kommunal- og regionaldepartementet (tidlegare Justisdepartementet) berre styre praksis i slike saker ved å endre regelverket, med unntak av saker der tryggingspolitiske eller utanrikspolitiske omsyn gjer seg gjeldande. I punkt 3.1 er det eit tilbakeblikk på utviklinga fram til denne endringa blei gjennomført, og eit oversyn over gjeldande rett.

Innvandring kan ha store økonomiske og sosiale konsekvensar og har med viktige samfunnsinteresser å gjere. Det gjeld også i saker der tryggingspolitiske og/eller utanrikspolitiske omsyn ikkje er aktuelle. Regjeringa vurderer det slik at utviklinga på utlendingsfeltet i dei tre åra etter lovendringa viser at det er behov for betre politisk styring med praktiseringa av utlendingslova. Målet er å få eit betre samsvar mellom politiske mål og prioriteringar og praksis i utlendingssaker. Utlendingslova opnar for ein utstrekt bruk av skjønn. Det finst døme på at dette skjønnet er blitt nytta slik at avgjerder ikkje har vore i samsvar med politiske mål og prioriteringar. I somme tilfelle har praksis vore for liberal, i andre tilfelle for restriktiv. Dette problemet blir drøfta i punkt 4.1.

Den store utfordringa er korleis ein skal gi regjeringa, ved den ansvarlege statsråden, større innverknad på praksis utan å gå tilbake til situasjonen slik han var før 2001. Det ville vere i strid med den forvaltningspolitiske utviklinga å bringe saksbehandlinga i einskildsaker tilbake til departementet. Styringa må derfor skje utan at statsråden eller departementet går inn og gir instruksjonar i einskilde utlendingssaker.

I innvandrings- og flyktningpolitikken er det ofte nødvendig med raske tiltak på bakgrunn av dramatiske hendingar ute i verda, eller fordi politikken i land i nærområdet vårt blir lagd om. Å endre lova og/eller forskrifta vil ofte vere for tidkrevjande i slike situasjonar. I tillegg er det eit problem at ei regelendring kjem i ettertid og såleis ikkje kan rette opp praksis som departementet finn uheldig i konkrete saker. Lover og forskrifter kan heller ikkje vere så detaljerte og uttømmande at dei dekkjer alle slags saker. Om det skulle vere slik, ville regelverket blitt svært uoversiktleg, lite fleksibelt og tungt å praktisere. At ein er avhengig av endringar i lov eller forskrift, gjer det altså vanskeleg for departementet å få justert politikken i tråd med dei politiske prioriteringane. Korleis departementet kan få meir effektive styringsreiskapar, blir drøfta i kapittel 4.

På fleire tilsvarande samfunnsområde kan departementet instruere eit underordna organ som behandlar einskildsaker som førsteinstans, jf. omtale i punkt 3.2. Regjeringa meiner at det også bør gjelde på eit så viktig og politisk sensitivt område som utlendingspolitikken. Ordninga i eit par land som det er nærliggjande å samanlikne seg med, viser at det ikkje er vanleg at departementet gir frå seg så mykje av kontrollen som ein har gjort i Noreg, jf. punkt 3.3.

Den gjeldande ordninga for utlendingssaker i Noreg kan tolkast som ei form for ansvarsfråskriving frå politikarane si side. Regjeringa ønskjer å rette på dette og ta eit klarare politisk ansvar for praktiseringa av utlendingslova.

Ei evaluering av UNE frå 2003 legg vekt på at klageinstansen på mange vis fungerer godt, men at det er behov for endringar på visse område. Det gjeld dels styringsforhold, som er omhandla i kapittel 4, dels andre spørsmål knytte til organiseringa av klagenemnda. Forslag i kapittel 5 om stornemnd i UNE og om omorganisering av arbeidet med landkunnskap og omtalen av praksis når det gjeld partsinnsyn, er ei oppfølging av evalueringa.

På ein del område er det noko ulik praktisering av utlendingslova, både mellom UDI og UNE og internt i etatane. Nokså like tilfelle kan ha blitt vurderte ulikt. Utlendingsforvaltninga treng derfor ei ordning som så langt råd er kan sikre tilnærma lik praksis og lik behandling. I punkt 5.2 blir det drøfta om ei stornemnd i UNE, som gjer vedtak i einskildsaker som blir retningsgivande for behandlinga av liknande saker, kan vere ei løysing på dette problemet.

Det er behov for tiltak som sikrar at UDI og UNE byggjer på den same landkunnskapen i saksbehandlinga. Dersom dei to instansane har ulik oppfatning av situasjonen i eitt og same land, kan det få konsekvensar for saksbehandlinga og gi motstridande signal til omverda. Det skaper forvirring og er uheldig. Punkt 5.3 drøftar spørsmålet om korleis arbeidet i utlendingsforvaltninga med å hente inn landkunnskap kan samordnast.

Evalueringa av UNE konkluderer med at det er nødvendig å leggje om praksisen når det gjeld innsyn for partane i utlendingssaker. Utlendingsforvaltninga kan ikkje ha ein praksis som kjem i konflikt med dei krava som blir stilte til saksbehandling i forvaltningslova. I punkt 5.4 blir det gjort greie for dei intensjonane departementet har når det gjeld å endre på dette.

Spørsmål om styring og kontroll i samband med behandling av søknader om statsborgarskap er ikkje omhandla i denne meldinga. Desse spørsmåla blir drøfta i proposisjonen om ny statsborgarlov, som blir lagd fram i 2004.

Fleire av forslaga i meldinga gjer det nødvendig å endre utlendingslova. Det blir lagt fram ein lovproposisjon i 2004 etter at forslag til endringar i lova har vore på alminneleg høyring.

Til forsida av dokumentet