2 Det regionale Norge i kontinuerlig endring

Dette kapittelet tar for seg de sentrale utviklingstrekkene innenfor befolknings- og næringsutviklingen og utviklingen av levekår. I tillegg tar vi en gjennomgang av både internasjonale og nasjonale utviklingstrekk i regionalpolitikken. Den statlige innsatsen blir tillagt særlig vekt.

2.1 Det regionale Norge i dag

2.1.1 Regional bosettingsutvikling i historisk perspektiv

I historisk perspektiv er endringer i bosettingsmønsteret en nødvendig og naturlig konsekvens av den teknologiske og økonomiske utviklingen. Nyvinninger når det gjelder kommunikasjoner og næringsliv, påvirker bosettingsmønsteret. I de siste årene har også utdanningsvalg og sosiale og kulturelle interesser i befolkningen i større grad påvirket flyttemønsteret.

Nærings- og befolkningsutviklingen i Norge har helt fram til vår tid vært dominert av primærnæringene. Dette har lagt grunnlaget for det særnorske spredte bosettingsmønsteret. Men endringer i produksjonsforholdene har gitt raske endringer i dette mønsteret. For eksempel førte den økte fiskeeksporten i andre halvdel av 1800-tallet til en sterk forskyvning av befolkningsgrunnlaget fra innlandet mot kysten. Små og store revolusjoner på kommunikasjonssektoren har vært en viktig drivkraft og skapt store omveltninger i næringsutviklingen og dermed bosettingsmønsteret.

På Østlandet åpnet byggingen av jernbanenettet i andre halvdel av 1800-tallet opp for mer effektiv transport og økt handel mellom bygdene og byene. Elvene og vassdragene skulle til langt ut i 1960-årene spille en viktig rolle for blant annet skogbruket. Etter hvert ble også veisystemet bygd ut, og mer og mer transport gikk over til bil og lastebil. Det førte til at mye av industrien i Oslo kunne flytte ut av regionen til andre byer på Østlandet og til andre landsdeler. Gjennom jernbanesatsingen kunne en se konturene av at bosettingsmønsteret konsoliderte seg i et flersentermønster (polysentrisk mønster) i de mellomstore byene rundt Osloregionen.

Sørlandet utviklet seg litt annerledes fordi landsdelen holdt lenge på seilteknologien. Kystbyene og næringslivet der forholdt seg i større grad til internasjonale handelspartnere og til det økonomiske opplandet som fulgte vassdragene innover i dalførene i Agder. De tverrgående kommunikasjonsårene ble lavere prioritert. Da jernbanen endelig kom, ble den lagt nokså langt inn i landet for at det ikke skulle bli for sterk konkurranse med de gamle handelshusene langs kysten og den sjøbaserte kommunikasjonen. Industrialiseringen kom derfor også sent i gang. Landsdelen ble liggende etter næringsmessig helt fram til våre dager. Men de siste årene har sysselsettingsveksten på Sørlandet vært relativt sterk, men befolkningen vokser raskere enn sysselsettingen.

På Vestlandet var en jernbaneutbygging i nord-sør-retning aldri et reelt diskusjonstema. Senterstrukturen har derfor vært sterkt preget av kystnæringene og kysten som viktig kommunikasjonsåre helt fram til i dag. Bosettingsmønsteret ble bestemt av hovedfartsårene langs kysten og hvor de gode havnene var. Det la grunnlaget for det typiske flersentersystemet som preger Vestlandet den dag i dag. I perioden fra 1875 til 1930-årene var bosettingsmønsteret preget av framveksten av nye industristeder og utvinningen av elektrisk kraft. Den gav grunnlag for industri også innover i fjordene. I 1930-årene kom Jærbanen og Bergensbanen, men uten at de fikk noen avgjørende betydning for bystrukturen og bosettingsmønsteret på Vestlandet. I nyere tid har veisystemet blitt viktig for kommunikasjonene også her, og en effektiv veitransport i deler av landsdelen har ført til at flere dynamiske arbeidsmarkeder og regionale næringsklynger har fått utvikle seg.

I Trøndelag var utgangspunktet en relativt sentralisert region med Trondheim i sentrum og en rekke småbyer og bygdebyer omkring. Trøndelag fikk sin første jernbanelinje til Oslo over Røros og gjennom Østerdalen allerede i 1880, og en ny linje kom over Dovrefjell i 1921. Det skjedde også en opprustning av havneområdene i regionen i denne perioden. Det var først og fremst som havneby for resten av landsdelen at næringslivet i Trondheimsregionen hadde sin viktige rolle. Dampskipene og jernbanen bidrog derfor sterkt til den regionale integrasjonen i Trøndelag. Rundt 1930 kom også gjennombruddet for lastebilen og privatbilen. Det la grunnlaget for dagens mønster av mindre og mellomstore service- og arbeidsmarkeder, hvor Trondheim fortsatt utgjør det klare regionale senteret.

I Nord-Norge har kommunikasjonene hatt spesielt stor betydning for nærings- og befolkningsutviklingen. I 1890-årene fikk etableringen av Hurtigruta og dampskipstrafikken dramatiske virkninger for transport- og produksjonssystemet langs kysten. Mange av de små handelssamfunnene måtte legge om, og noen bukket under. Men samtidig åpnet det seg mange nye muligheter for befolkningen i landsdelen. Flere kunne nå handle og forholde seg direkte til de større byene som Bergen og Oslo. Den internasjonale handelen gav mulighet for flere kunder og bedre priser. Dessuten gjorde det nye telegrafnettet sitt til at det ble en sterk økning i informasjonsflyten. Nå ble det mye lettere å drive effektiv planlegging av næringsvirksomhet. I perioden 1945–90 ble veilengden doblet og standarden hevet betraktelig. I 1950 hadde Nord-Norge 4 % av bilparken, mens den i 1970 hadde steget til 9 % (nesten like høyt som befolkningsgrunnlaget). Nordlandsbanen fram til Bodø ble ferdig i 1960, og i samme periode ble stamflynettet utbygd, og en gikk over fra sjøfly til landfly.

Byene vokste i alle landsdeler, men byveksten var sterkest i Osloregionen og på Sørøstlandet. I perioden 1801–1960 nådde industrien sitt høyeste nivå her. Andelen av befolkningen i Osloregionen økte i samme periode fra 7,5 % til 19,8 %. Industrisektoren vokste ennå i vel ti år på landsbasis. Men i hovedstadsområdet ble 1960-årene vendepunktet. I 1970-årene begynte en kraftig tilbakegang, og industriens andel av sysselsettingen falt fordi ulønnsom industri ble lagt ned, men også fordi en god del industri flyttet ut. Ved slutten av 1990-årene var industriens andel nede i under 10 % av sysselsettingen i Osloregionen.

Hastigheten og sentraliseringsgraden kan variere noe mellom landsdelene, men den langsiktige tendensen i nærings- og bosettingsmønsteret har stort sett gått i sentraliserende retning, ikke bare i forhold til hovedstadsregionen, men også internt i hver landsdel.

2.1.2 Nye trekk i utviklingen i bosettingsmønsteret

Ved inngangen til 1990-årene stod vi overfor en ny situasjon som har fått og vil få konsekvenser for befolkningsutviklingen i landet. Den naturlige befolkningsveksten i distriktene har blitt svekket. I tidligere perioder har de høye fødselstallene i distriktene gjort at befolkningsgrunnlaget kunne tåle en betydelig fraflytting. I de siste tiårene har antall fødte barn per kvinne vært på vei nedover i alle deler av landet, men særlig i mange distriktskommuner. Samtidig har den naturlige tilveksten blitt betydelig styrket i storbyregionene på grunn av en yngre befolkning. En stadig større andel av befolkningen vokser opp i sentrale strøk på grunn av tidligere flyttebevegelser. I dag er situasjonen den at folketallet i mange kommuner vil gå ned selv uten netto utflytting. Dette er for øvrig noe som også en del andre land i Europa opplever, blant annet Sverige og Tyskland. Vi ser nå en mer grunnleggende ubalanse i det regionale bosettingsmønsteret. Mange kommuner vil være avhengig av nyinnflytting (nykommere) for å kunne opprettholde folketallet. I sum har all fraflytting gått ned, men livsløpsanalyser viser at flyttetapet fra perifere strøk fortsatt er for høyt med tanke på at det er et svakere oppvekstgrunnlag her. Samtidig har nyinnflyttingen avtatt i alle deler av landet unntatt de større byområdene. Her har andelen av nyinnflyttingen økt.

I 1999 økte folketallet i Norge med hele 0,7 %. Det er den sterkeste veksten som er registrert siden første halvdel av 1950-årene. Årsaken er det store innflyttingsoverskuddet fra utlandet. Det store tallet på innflyttinger hadde sammenheng med at det kom mange asylsøkere til landet. Det meste av veksten og innflyttingen fra utlandet kom i fylkene rundt Oslofjorden. Uten innflyttingsoverskuddet ville befolkningsveksten vært på rundt 0,3 %.

Målt i relative tall har befolkningsveksten på landsdelsnivå vært sterkest i det sentrale Østlandsområdet og Sørvestlandet. I løpet av 1980- og 1990-årene skjedde det en sterk omfordeling av befolkningen, der områdene rundt Oslofjorden og til dels Agder og Rogaland var tiltrekningsmagnetene. I 1996 og 1997 mottok Oslofjordregionen, som har ca. 40 % av befolkningen i Norge, nærmere 80 % av nettoinnflyttingen. I 1980 bodde ca. 11,5 % av befolkningen i de tre nordligste fylkene, mens i 2000 var dette tallet sunket til 10,4 %. Befolkningsutviklingen i de ulike landsdelene de siste 200 årene går fram av tabell 2.1.

På fylkesnivå har Finnmark, Nordland og Hedmark i perioden fra 1980 til 2000 hatt en tilbakegang absolutt sett. De andre fylkene har hatt en økning i befolkningen. Størst økning i absolutte tall har det vært i Oslo, Akershus og Rogaland. Sett i et femtiårsperspektiv har alle fylkene hatt befolkningsvekst.

Tabell 2.1 viser at fra 1980-årene øker Osloregionen og den sørlige landsdelen med Agder og Rogaland sin andel. De andre landsdelene mister andeler – selv om tilbakegangen er svak. Samtidig har det vært en økning i befolkningen absolutt sett. Alle landsdeler unntatt Nord-Norge har fått økt folketall i perioden fra 1980 til 2000.

Befolkningsutviklingen i regionene viser at 1980-årene ble et urbaniseringens tiår. Storbyene fikk klart den største delen av befolkningsveksten. Slik har også utviklingen vært i 1990-årene. Befolkningsveksten er entydig sterkest i storbyregionene (sentre med mer enn 50 000 innbyggere), svakere i småbyregioner (sentre med mellom 10 000 og 50 000 innbyggere) og enda svakere i bygdebyregioner (sentre med fra 5 000 til 10 000 innbyggere). Småstedsregioner og rurale regioner (sentre med mellom 200 og 5 000 innbyggere) opplever stort sett nedgang eller stagnasjon i folketallet. 1 Nedgangen gjelder i størst grad for Nord-Norge og Trøndelag, men nedgangen er klar innenfor alle landsdeler. Likeledes er det et generelt trekk innenfor hver enkelt landsdel at de største arbeidsmarkedsregionene har tiltakende vekst.

Storparten av landets befolkning bor nå i byregioner rundt små og større byer og til dels i regioner rundt litt større bygdebyer. Folketallsveksten i slike sentre og økende pendling har knyttet en økende andel av befolkningen til middels store og større arbeidsmarkeder. Et mindretall av befolkningen bor i kommuner med lav sentralitet og med tilgang til arbeidsmarkeder av begrenset omfang. I 1999 bodde 37,7 % av befolkningen i storbyregioner (tilgang til sentre med minst 50 000 innbyggere), 40,6 % i by- og småbyregioner (sentre med minst 15 000 innbyggere), 7,5 % i bygdebyregioner (sentre med minst 5 000 innbyggere), 7,5 % i små bygdebyregioner (sentre med minst 2 000 innbyggere) og 6,8 % i landsbygdregioner (sentre med mindre enn 2 000 innbyggere). 2

Går vi ned på kommunenivået, har det vært befolkningsnedgang i relativt mange kommuner i Distrikts-Norge. Enkelte kommuner i Finnmark og Nord-Troms hadde for eksempel en tilbakegang på over 3 % bare i 1999. Selv om mange av dem ligger innenfor større arbeidsmarkedsregioner med ikke altfor store pendlingsavstander, ligger også mange nokså langt fra regionale sentre. Historisk materiale fra Statistisk Sentralbyrå viser at svært mange kommuner i nord og vest de siste femti årene har tapt innbyggere til resten av landet.

En stadig større andel av befolkningen vokser opp i storbyer, byer, bynære områder og i eller nær et kommunesenter. Av den grunn synker antall innbyggere med røtter i det mer perifere omlandet. I løpet av 1980- og 1990-årene har veksten i folketallet utenfor selve byen eller tettstedet avtatt med økende avstand til senteret i regionen. 3 Regionale sentre har tradisjonelt fått flertallet av sine innbyggere fra sitt nære omland. Når det nå ikke lenger er store ungdomskull å ta av fra omlandet og dessuten lave fødselstall, vil potensialet for innflytting i mange tilfeller gå drastisk ned. Grunnlaget for høy befolkningsvekst i sentrene blir borte, noe som kommer til å gjøre seg stadig sterkere gjeldende i de neste tiårene. Vi ser allerede nå tegn til at veksten stopper opp i flere lokale og regionale sentre, og at disse nå avgir flere utflyttere til større sentre enn antallet innflyttere de mottar fra nærområdene.

Livsløpsanalyser 4 viser at de regionale sentrene har fanget opp utflyttere fra mer perifere kommuner. På den måten har de vært med på å stabilisere bosettingen i blant annet Nord-Norge til en viss grad. 35–40 % av de som flytter fra de mest perifere kommunene til mer sentrale områder, bosetter seg i et regionalt senter (by- eller tettstedsstrøk). 60–65 % bosetter seg i et storbyområde. De fleste av dem som flytter til et regionalt senter, bosetter seg enten i et senter i nabokommuner, innenfor egen arbeidsmarkedsregion eller i naboregioner. Flertallet av dem som bosetter seg i et storbyområde, flytter til sitt landsdelssenter. Av storbyområder utenfor egen landsdel er det Oslo som trekker absolutt mest. Tendensen til å bli boende i storbyområder øker litt med alderen, og det går i tillegg et generasjonsskille ved kullene som ble født omtrent midt i 1960-årene. De som er født etter dette, spesielt kvinner, har i økende grad bosatt seg i storbyområdene(jfr. tabell 2.2).

Utdanningseksplosjonen har ført til at unge har fått økte muligheter til å velge yrke og etablere seg utenfor hjemstedet sitt. Andelen av befolkningen som har høyere utdanning, har økt betydelig i løpet av 1990-årene. 5 Fra 1987 til 1997 var den samlede veksten i antall sysselsatte med høyere utdanning på 7,3 %. Osloregionen fikk 30 % av denne økningen. Over halvparten av dem som tar høyere utdanning, er kvinner. Omtrent 66 % av alle personer med slik utdanning var i 1997 bosatt i de 43 mest sentrale kommunene, som har under 40 % av landets befolkning. Den geografiske skjevfordelingen er markant. Nyere forskning viser at det er et økende problem at det i distriktene finnes grupper av menn med lav eller ingen utdanning som rammes hardt av konjunktursvingninger og økende krav til utdanning i arbeidslivet.

Flyttetapene i distriktene er større for personer med høyere utdanning enn for andre grupper. Selv om kjønnsforskjeller med hensyn til fraflyttingsmønsteret har blitt mindre, kan vi generelt si at kvinner og menn fortsatt har ulik flytteatferd. Kvinner flytter mer enn menn, og de flytter i større grad fra hjemkommunene sine. Men samtidig flytter kvinner i større grad til eller tilbake til distriktskommuner. Kvinner med høyere utdanning har et mer desentralisert innflyttingsmønster enn menn med høyere utdanning, det vil si at de i større grad flytter til distriktene. Dette har sammenheng med at mange av dem rekrutteres til offentlig sektor, som har langt flere desentraliserte arbeidsplasser for høyt utdannede enn privat sektor. Samtidig rekrutteres stadig flere unge menn med høyere utdanning til det private næringslivet i de større byene.

SSBs befolkningsprognoser fram mot år 2020 viser en beregnet befolkningsvekst på nasjonalt nivå på mellom 2 og 3 % i hvert femårsintervall fram mot år 2020. Folketallet er beregnet å vokse i alle regiontyper. Det er bare kommuner som tilhører arbeidsmarkedsregioner med under 2000 yrkesaktive, som vil oppleve en betydelig nedgang i folketallet. 6 Avhengig av framskrivningsalternativ er det beregnet at mellom 126 og 224 kommuner vil oppleve nedgang i folketallet de neste ti årene, mens mellom 179 og 283 kommuner kommer til å vokse. Nedgangen ser ut til å bli særlig sterk i nordnorske kommuner. Men vi må presisere at beregningene er usikre, og at det foreligger svakheter ved beregningsmodellen.

Oppsummert kan vi si at mange kommuner ikke har klart å opprettholde folketallet, og mange vil heller ikke klare det i framtiden. Utviklingen på regionnivå har vært bedre. Her har folketallet økt eller vært stabilt i de regionene som tilhører sentre med 5 000 innbyggere eller mer. Det vil si at det er de mest perifere regionene som opplever nedgang eller i beste fall stagnasjon i folketallet. Generelt er konsentrasjonen av bosettingen til kommuner innenfor de større arbeidsmarkedsregionene blitt stadig mer forsterket utover i 1990-årene. Befolkningen blir stadig mer sentralisert, både på nasjonalt og regionalt nivå.

2.1.3 Kultur og sosiale forholds betydning for utviklingen i bosettingsmønsteret

Er det slik at negativ befolkningsutvikling ene og alene kommer av mangel på arbeidsplasser?

I 1970-årene var både befolkningsveksten og jobbskapingen jevnt fordelt mellom ulike regiontyper. Sysselsettingen økte i regelen mer enn befolkningsveksten, noe som blant annet har med kvinners økte yrkesdeltakelse å gjøre. I perioden 1980–95 økte sysselsettingen og befolkningen med henholdsvis 7,2 % og 6,7 %. Hovedtendensen er at vekst i jobber samvarierer med vekst i befolkningen. Likevel finner vi flere eksempler på at regioner og kommuner har en befolkningsvekst som er svakere enn jobbveksten (for eksempel Alta, Stjørdal og Haugesund), og regioner med positiv jobbvekst og samtidig tilbakegang i befolkningen (for eksempel Nord-Troms, Indre Nordfjord og Øst-Finnmark). Dette kan blant annet bety at det enkelte steder er mangel på den typen jobber som særlig personer med høyere utdanning etterspør. Dermed blir det manglende samsvar mellom jobbtilbud og den kompetansen arbeidskraften har. I strid med vanlige forestillinger om Distrikts-Norge ser vi at jobbveksten er sterkere enn det vi skulle forvente ut fra veksten i folketallet i flere mindre sentrale regioner. Disse har problemer med å rekruttere folk selv til vekstnæringer. Forskning på dette området konkluderer med at det ikke er noen entydig sammenheng mellom jobbutvikling og befolkningsutvikling, og at en ensidig fokusering på jobbskaping ikke vil føre til at en når bosettingsmålet. 7

Med tanke på at en stadig større andel av befolkningen tar høyere utdanning, vil muligheten for å få en interessant jobb og tilgang på et variert arbeidsmarked etter endt utdanning ha stor betydning. Høykonjunkturer virker som regel utløsende på flytting, fordi flere da får anledning til å skifte eller skaffe seg jobb. Men stadig flere regionalforskere peker nå på at selv om «harde forhold» som arbeid og lønn fortsatt vil være dominerende, kommer folks bostedspreferanser i større grad enn før til å bli styrt av den totale livssituasjonen og av individuelle verdivalg for hva som skaper «det gode liv». Tilhørighet og lokal forankring kan ofte være avgjørende for valg av bosted og vil i stor grad påvirke hvordan hver og en vurderer de lokale jobbmulighetene. Bostedsvalg ser i stor grad ut til å være knyttet til hva et geografisk område totalt tilbyr innenfor service-, arbeids-, kultur- og fritidstilbud. Med forbedrede kommunikasjoner kan stadig flere få et rikere tilbud her. Kommunikasjonene betyr derfor fortsatt mye for bosettingsmønsteret.

Folks bosettingspreferanser er sammensatte og komplekse. Beslutninger om å flytte blir skapt i samspill mellom næringsstruktur og kulturelle og individuelle forhold. Arbeidsmarkedet, livsfase, kjønn og livsstil har betydning for hvor folk velger å bosette seg. Kvinners og menns sosiale og kulturelle interesser varierer med hva slags livsfase de befinner seg i. Tilgang på barnehageplasser, gode skoler og trygt miljø og familienettverk er for eksempel viktig for småbarnsfamilien.

I undersøkelser av distriktsungdoms valg av bosted trekker en blant annet fram hvor viktig bedre kommunikasjoner, flere ungdomsboliger og flere uformelle møteplasser er. En undersøkelse utført av NORUT viser at kultur, fritidstilbud og sosiale forhold stod sentralt når det gjaldt beslutningen om å flytte inn til Osloregionen i andre halvdel av 1990-årene 8. Kulturfaktoren blir rangert høyere enn familie, utdanning og bolig. Arbeid var likevel fortsatt det viktigste motivet. I Indre Finnmark ser vi at kulturfaktoren er spesielt viktig som bostedspreferanse. Tilknytningen til samisk kultur gjør at mobiliteten i disse områdene er lavere enn i befolkningen for øvrig.

Verdipreferansene til dagens barn, ungdom og den yngre voksengenerasjonen er i stor grad formet i by- og tettstedssamfunn. Videregående og høyere utdanning skjer i hovedsak på slike steder. Den påvirkningen som foregår gjennom fritidssamfunnets reiseaktivitet, har også betydning. I en pilotstudie av hvordan unge i alderen 14 til 16 år i sju ulike land 9, i elleve ulike lokalsamfunn, opplever sin hverdagssituasjon 10, trekker forskerne fram følgende utsagn som karakteristisk for de unges synspunkter: «Mitt hjemsted har gode kvaliteter – men det er ikke et sted for meg.»Et annet karakteristisk utsagn er: «Min fremtid er et eller annet sted i sørlig retning, men du er velkommen hit for å se på nordlyset og den fargerike naturen om høsten.» De unge mener med dette at hjemstedet er for unger, turister, voksne og eldre mennesker.

Undersøkelser av folks bosettingspreferanser gjort med 25 års mellomrom, tyder på at folks bostedsønsker har utviklet seg i mer urban retning. I 1967 ønsket 48 % av befolkningen å bo spredt, mens ca. 40 % av befolkningen faktisk bodde spredt. I 1992 var andelen som ønsket å bo spredt sunket til nesten tredjeparten, 17 %, mens ca. 26 % faktisk bodde spredt. 11 «Mellomnivået», nemlig småsteder (tettsteder) og småbyer, skårer høyest. Til sammen ønsket 55,7 % av befolkningen å bo på slike steder i 1992 og 42,3 % i 1967. 26,8 % ønsket i 1992 å bo i storbyer og forsteder til storbyer, mens 9,2 % ønsket å bo i storbyer i 1967. Et interessant trekk er at det rundt 1992 bodde en betydelig større andel av befolkningen i storbyområder enn den andelen som ønsket å bo der. Ungdom mellom 15 og 25 år ønsket imidlertid i større grad enn resten av befolkningen å bo i storbyer og forsteder. Flyttehistoriske analyser viser også at storbyområdene trekker i ungdomsfasen (15–27 år), mens det er tendenser til at områder utenfor de største byene er mer attraktive i etableringsfasen (27–35 år). 12

Enkelte forskere mener at vi ikke kan utelukke en trend der folk ønsker å kombinere rurale og urbane verdier på nye måter, og at dette muligens kan gå i distriktenes favør. Steder med aktivt lokalmiljø, gode oppvekstvilkår for barn og et godt nabolag er argument folk bruker som begrunnelse for å bosette seg på mindre steder. Men det vil kreve en viss villighet til å pendle og gode kommunikasjoner til regionale sentre, slik at det rurale og urbane lar seg kombinere. 13 Fra svensk hold blir det hevdet at et slikt mønster er tydelig i deler av Sverige. 14

Erfaringer, slik de blant annet kommer til uttrykk i landsdelsanalyser og i undersøkelser fra andre land, viser at de regioner og distrikter som har fått til en balansert utviklingmed hensyn til befolkning, næringsliv og velferd, er kjennetegnet ved at høyt utdannet arbeidskraft, universiteter, høyskoler og forskningsinstitusjoner er integrert i regionen. I tillegg er det et allsidig næringsliv, gode og sammenhengende kommunikasjoner og et velfungerende privat og offentlig tjenestetilbud. Men også betydningen av «mykere» rammevilkår, som rikt kulturliv, klar regional identitet og levende organisasjons- og foreningsliv, er trukket fram. Slike mangfoldige regioner blir attraktive bosettingsalternativer for både kvinner og menn i ulike faser av livet. Samtidig ser vi også at enkelte regioner som har satset på særlige vekstområder i økonomien (reiseliv og havbruk), har vokst selv om de mangler en god del av de forutsetningene vi har nevnt ovenfor.

2.1.4 Vekst i nye arbeidsplasser over hele landet, men sterkest i sentrale strøk

I 1980-årene tok storby- og byregionene praktisk talt all vekst i sysselsettingen, og storbyene alene stod for over 80 %. 15 I landsbygdregionene ble veksten fra 1970-årene snudd til nedgang. Den første delen av 1990-årene var preget av lavkonjunkturer og tilbakegang i sysselsettingen i alle deler av landet. I denne perioden var det også sterk økning i ledigheten i storbyområdene. Som følge av mangel på arbeidsplasser stanset også sentraliseringen opp i denne perioden. Men midt i 1990-årene snudde konjunkturbildet, og sysselsettingen tok seg igjen opp. Veksten har vært sterkest i sentrale strøk, særlig i Osloregionen, hvor store infrastrukturprosjekter (ny hovedflyplass på Gardermoen og det nye Rikshospitalet) forsterket presset i arbeidsmarkedet. I perioden 1996 til 2000 økte sysselsettingen med vel 69 000 i Oslo og Akershus. Veksten i landet ellers var 79 000. Tyngdepunktet i regionale arbeidsmarkeder blir mer og mer flyttet inn mot større sentre.

Kilde: Kilde: SSB og NSD

Figur 2.1 viser at sysselsettingsmønsteret i grove trekk er som for befolkningen. Forskjellen er at det er sterkere vekst i sysselsettingen i byområdene og langs kysten enn det er i befolkningsveksten. Innlandet generelt sett mister arbeidsplasser. Som vi har vist tidligere, er det flere arbeidsmarkedsregioner hvor det er vekst i sysselsettingen og tilbakegang i befolkningen.

I primærnæringene har det vært nedgang i sysselsettingen i stort sett alle deler av landet i denne perioden. 16 Det er en viss tendens til at den relative nedgangen har vært større i landsbygdkommunene enn i mer sentrale kommuner. Men andelen sysselsatte varierer betydelig mellom kommunetyper. I dag utgjør primærnæringene mellom 10 % og 17 % i landsbygdkommuner og små bygdebykommuner, mot ca. 4 % på landsbasis.

I sekundærnæringene har sysselsettingen vært relativt stabil på landsbasis i perioden, og det har vært små forskjeller mellom sentrum og periferi.

Det er i privat tjenesteyting vi finner de viktigste forklaringene til forskjellene i arbeidsmarkedsutviklingen. Etter en kort periode under nedgangskonjunkturen fra 1987 til 1992 hvor den private tjenesteytingen økte relativt i forhold til sentrale strøk, har veksten i resten av 1990-årene vært sterkest i byområdene. I den samme perioden opplever landsbygdkommunene stagnasjon i sysselsettingen. Alle andre kommunetyper har en sterk økning av sysselsettingen i sektoren. De sentrale strøk har den sterkeste økningen. Veksten i forretningsmessig privat tjenesteyting forklarer det meste av oppgangen i arbeidsmarkedet i Osloregionen i andre halvdel av 1990-årene. Det er et gjennomgående trekk at flere menn enn kvinner arbeider i privat sektor.

Den offentlige tjenesteytingen virker stabiliserende på de regionale arbeidsmarkedene. Siden offentlig sektor sysselsetter flest kvinner, har den regionale fordelingen av arbeidsplasser stor betydning for kvinners bostedsvalg. Utviklingen i sektoren ser ut til å være jevnere enn for andre næringer. De fleste deler av landet har opplevd vekst i sysselsettingen i offentlig sektor i 1990-årene. Når det gjelder kommunal sektor, har den flere ansatte i Nord-Norge og Trøndelag enn i Sør-Norge. Sentrale kommuner i Nord-Norge og Trøndelag har relativt sett flere ansatte i kommunal virksomhet enn det perifere kommuner har i disse landsdelene.

Oslo- og Akershusområdet har flest statlige stillinger både absolutt og relativt sett i forhold til befolkningsmengden, men har en mindre kommunalsektor i forhold til landsgjennomsnittet.

2.1.5 Nye forutsetninger for regional næringsutvikling

Hvert år blir vel 10 % av arbeidsplassene i norske bedrifter lagt ned. Denne endringstakten er relativt stabil. En ny beregning gjort ved Senter for innovasjon og økonomisk organisering – BI, viser at innen år 2020 må det skapes vel 2 millioner arbeidsplasser (brutto) her i landet. Behovet for nyskaping og entreprenørskap er derfor stort for å sikre det økonomiske grunnlaget for både velferd, sysselsetting og bosettingsmønster framover. Det viktigste i distrikts- og regionalpolitisk sammenheng er trolig at ny teknologi forandrer grunnlaget for hva som kan produseres lønnsomt på ulike steder. Ny teknologi og ny kunnskap kan gi gode muligheter for å videreutvikle det tradisjonelle næringslivet i distriktene (landbruksbasert industri, fiskeri- og havbruksnæring). Det er også mye som tyder på at de beste mulighetene for sysselsettingsvekst stort sett finnes i andre næringer og bransjer enn dem som hovedsakelig preger næringslivet i distriktene.

Forskning viser at næringslivet i distriktene er mannsdominert, og at dette ofte blir et hinder for kvinnelige etablerere. Undersøkelser viser at kvinner blir møtt med mindre forståelse i virkemiddelapparatet og at tre ganger så mange menn som kvinner starter egne bedrifter. 17 I tillegg er det få kvinnelige toppledere, eiere og styremedlemmer. Kvinner har i mindre grad tilgang til forretningsmessige nettverk. 18

For næringsutviklingen i et område er det av helt avgjørende betydning hvilken tilgang en har på entreprenører. For å nå målet om økt entreprenørskap er det viktig å stimulere både antallet av og mangfoldet i nyetableringer. Forskning viser at en rekke faktorer, aktører og ulike rammebetingelser påvirker entreprenørskap. Dette blir gjerne kalt et entreprenørielt system. Mekanismen i dette systemet er at eksisterende næringsstrukturer tenderer til å reprodusere seg selv. De ressurser som finnes i et område – som mennesker, kompetanse, kultur og næringsvirksomhet – er de viktigste bestemmende faktorene for entreprenørskap. Det er disse ressursene vi må gjøre noe med om vi ønsker mer entreprenørskap. 19

Globaliseringen og den raske teknologiske utviklingen innebærer at bedrifter i større grad enn før må konkurrere på andre faktorer enn rene produksjonskostnader. Regionalforskning viser at ett av svarene på globaliseringsutfordringene synes og finnes både i regionale og lokale løsninger. Regionene ser ut til å spille en viktigere rolle i en stadig mer globalisert verden. Flere studier fra de siste årene viser at nyskapingen og jobbskapingen er større i regionale verdiskapingsmiljøer. I følge STEP-gruppen kjennetegnes et sterkt verdiskapingsmiljø 20 av følgende tre hovedfaktorer;

• For det første er det kjennetegnet av at det innenfor et mindre geografisk område finnes relativt mange bedrifter og arbeidsplasser innen noen bestemte næringer. Dynamikken og nyskapingen i området er dermed ofte konsentrert til noen bestemte næringssektorer, der det over lang tid er opparbeidet betydelig lokal kompetanse.

• For det andre danner bedriftene lokale nettverk. Dvs at det er et betydelig samarbeid mellom disse bedriftene også om innovativ aktivitet. Samarbeid kan skje både vertikalt og horisontalt i produksjonskjeden. Det er med andre ord ikke nok at aktørene er tilstede i et område. Det må være et utstrakt gjensidig samarbeid mellom aktørene.

• For det tredje kjennetegnes vellykkede regionale næringsmiljøer av at de omkranses av og er i dialog med regionale kunnskapsorganisasjoner som ligger i området, eller i det minste at bedriftene har kontakt med slike organisasjoner i andre områder.

I fortsettelsen vil vi legge denne definisjonen til grunn. Verdiskapingsmiljøer blir betraktet som sentrale i næringsutviklingen ut fra disse tre punktene 21: For det førsteer den viktigste drivkraften i næringsutviklingen mer og mer evnen nye og eksisterende bedrifter har til å innovere. Det vil si å utvikle nye produkter og tjenester og mer effektive måter å organisere innkjøp, produksjon, logistikk og salg på. Det betyr at bedrifter lærer nytt og kobler sammen ny og eksisterende kunnskap i arbeidet med å utvikle nye eller forbedrede produkter, prosesser og organisasjonsmåter. Innovasjon (jf. boks 2.9) og læring anses som stadig viktigere for konkurransekraften til bedrifter, regioner og nasjoner. Regioner som makter å fungere som «lærende» regioner i så måte, kan bedre følge med i utviklingen og opprettholde og helst styrke sin konkurransekraft.

For det andre er nyskaping i stor grad en kollektiv og interaktiv prosess som involverer mange aktører. Bedrifter baserer sin innovative aktivitet på egen erfaring og kompetanse, men har i tillegg behov for å hente inn spesialisert kompetanse fra mange andre aktører, som kunder, leverandører, forskningsinstitutter og konsulenter. Bedriftene kan finne samarbeidspartnere til sine prosjekter på ulike områder, ofte utenfor kommunens egne grenser og gjerne innenfor nasjonale og internasjonale nettverk.

For det tredje er det gjerne slik at selv om bedriftene ofte har nasjonale og internasjonale nettverk, har miljøet i seg selv gjerne en regional dimensjon. Å tilhøre et regionalt verdiskapingsmiljø (eventuelt næringsklynge) er en viktig stimulans for innovasjon i bedriftene. Stimulansen består i at bedriftene kan rekruttere arbeidskraft lokalt og regionalt med erfaring og spesialisert kompetanse. De kan hente hjelp til innovasjonsprosjekter hos nærliggende leverandører og samarbeidspartnere og spesialister, bedrifter og entreprenører kan plukke opp ideer og informasjon i mange formelle og uformelle sammenhenger i lokalsamfunnet.

De tre faktorene til sammen viser at regionale verdiskapingsmiljøer kan være gode miljøer for å stimulere til innovasjon. Innovasjon skjer i stor grad i et samspill mellom bedrifter. Det viser seg også at tilstedeværelsen av krevende kunder er en særlig viktig forutsetning for å ha en høy innovasjonsevne. Men slike miljøer er ikke automatisk sikret overlevelse i en globalisert verden med økende konkurranse. I mange tilfeller kan nedgang i gamle verdiskapingsmiljøer få store konsekvenser for lokalsamfunnet, med tap av mange arbeidsplasser og fraflytting som resultat. Derfor er det viktig at det kontinuerlig skjer en oppgradering og revitalisering gjennom teknologisk utvikling i form av nye produkter og tjenester. De etablerte miljøene kan også stimuleres ved at en tar i bruk innovasjoner fra de nye næringene, spesielt innenfor informasjons- og kommunikasjonsteknologien (IKT), som både kan øke produktiviteten og konkurransedyktigheten til etablerte bedrifter. Kompetanseintensive, forretningsmessig tjenesteytende bedrifter (KIFT) yter viktige tjenester for nyskapingen i andre bedrifter. Disse er gjerne sterkest representert i byområdene og de regionale sentrene. Derfor betinger en videre utvikling av eksisterende regionale verdiskapingsmiljøer et tett samspill mellom etablerte miljøer innenfor ressursbaserte næringer i Distrikts-Norge og næringsmiljøer innenfor IKT og forretningsmessig tjenesteyting i byområdene.

Regionale verdiskapingsmiljøer forholder seg gjerne til den største byen innenfor sin region og landsdel når de trenger spisskompetanse. 22 Det er små forskjeller mellom landsdelene, og Østlandet med Osloregionen skiller seg ikke spesielt ut. Mye tyder på at den naturlige regionale utstrekningen av slike regionale verdiskapingssystemer ligger på landsdelsnivået. Her ligger samspillet med kunnskapsmiljøene og de spesialiserte forretningsmessige tjenesteprodusentene i regionsentrene og den øvrige og mer vareproduserende delen av miljøet mer spredt rundt innenfor landsdelene.

2.1.6 Levekår

Analyser som er gjort i forbindelse med Utjamningsmeldinga 23, viser at flertallet av landets befolkning har gode levekår og har hatt en positiv utvikling på de viktigste levekårsområdene i 1980- og 1990-årene. Dette inkluderer inntekt, formue, materiell standard, utdanning, sysselsettingsvekst, arbeidsledighet og helsetilstand. Menn kommer fremdeles gjennomsnittlig langt bedre ut enn kvinner når det gjelder lønns- og inntektsnivå og yrkesdeltakelse.

På enkelte områder finner vi en del regionale ulikheter. De mest perifere områdene av landet vårt kommer fortsatt dårligst ut med hensyn til utdanning, inntekt og formue. Andelen med høyere utdanning er lavest i disse områdene, og inntektene per innbygger er klart lavest i landsbygdkommuner. Samtidig viser analyser av inntektsutviklingen en betydelig økning av storbyenes andel av de personlige formuene i landet over tid. Situasjonen i kommuner i Indre Finnmark viser at disse står overfor særskilte utfordringer. Dette er blant annet knyttet til stor arbeidsledighet særlig blant unge menn uten utdanning og til store utfordringer i reindriften.

Nesten alle de store byene i Norge ligger over gjennomsnittet når det gjelder kvinners inntekt, utdanning, yrkesdeltakelse og representasjon i kommunestyrene. 24 På noen områder kommer de perifere kommunene best ut.

Både boligsituasjonen, forurensning, tjenestetilbud og sosialt nettverk slår ut til disse områdenes fordel. I de større byene finner vi både de beste og de dårligste levekårene i landet. Det er blant annet store ulikheter mellom bydelene i Oslo, der bydeler på østkanten kommer dårligst ut.

En levekårsundersøkelse som er gjennomført av Statistisk sentralbyrå på oppdrag fra Sosial- og helsedepartementet, viser at kommuner på Vestlandet har de beste levekårene. Ni av de ti kommunene som kommer dårligst ut, ligger i Nord-Norge.

Tilgangen på varierte bomuligheter og utviklingen i bokostnader er sentrale levekårsfaktorer. I større byer er det stor variasjon i botilbudet, men bokostnadene er generelt høye. I mindre byer og steder er bokostnadene i regelen lavere, med lokale unntak. Bortsett fra i Oslo og Akershus er enebolig den vanligste boligformen i alle landsdeler. I spredtbygde strøk bor folk mer romslig enn i tettbygde strøk. Den sterke veksten i Osloområdet har bidratt til at Oslo har de største ubalansene og de sosiale problemene på boligmarkedet.

Tidsseriestatistikker for boligpriser fra Statistisk sentralbyrå, boligsamvirket og eiendomsmeglerne viser en sterk prisøkning fra 1993 fram til årsskiftet 2000/2001. Prisstigningen har vært særlig sterk i større byer. I mindre byer og distriktene er utviklingen langt mindre dramatisk. Men til tross for en lavere prisvekst i spredtbygde strøk kan det over tid være større risiko knyttet til kjøp og nybygging av boliger i distriktene enn i storbyene. Grunnen til det er et svakere annenhåndsmarked.

En spørreundersøkelse utført på oppdrag fra Landbruksdepartementet og Kommunal- og regionaldepartementet, i samarbeid med Statens nærings- og distriktsutviklingsfond, 25 viser at faktorer som bostedets beliggenhet, befolkningens størrelse og sammensetning og oppvekstvilkår er viktige faktorer i trivselssammenheng. Av andre undersøkelser går det fram at unges trivsel øker i kommuner der de får anledning til å delta i beslutningsprosesser som angår dem selv. Mange steder er både ungdom og kvinner underrepresentert når det gjelder politisk deltakelse. Livskvalitet handler imidlertid ikke bare om kvantitative mål for helsetilstand, arbeidsledighet, inntektsnivå, tilgang på ulike arbeids-, service- og fritidstilbud osv. Selv om perifere strøk og enkelte bydeler kommer dårlig ut i tradisjonelle levekårsundersøkelser, betyr ikke dette nødvendigvis at disse stedene representerer en dårligere livskvalitet enn andre. Livskvalitet dreier seg også om hvordan kvinner og menn i ulike livsfaser opplever hverdagen der de bor, og hva de selv oppfatter som «det gode liv». Trivsel og tilhørighet blir dermed sentrale faktorer. Oppsummert kan vi si at det er et bredt spekter av faktorer vi må ta hensyn til når vi drøfter utviklingen av folks velferd i bred sammenheng.

2.1.7 Miljø og distriktspolitikk

Det distriktspolitiske virkeområdet omfatter rundt 75 prosent av landvidda og rundt 25 prosent av innbyggerne i landet. Her står naturmiljøet sentralt, og skade på det vil gjøre livsmiljøet fattigere. Det som først og fremst skiller distrikt fra by eller tettsted, er naturmiljø, fysisk infrastruktur og folketetthet.

Miljøtilstanden vil blant annet være knyttet til hvor store tettstedene og byene er, hvor konsentrert folk bor, og hvordan arealsituasjonen er. Tettstedsutvidelse kan føre til oppstykking og ødeleggelse av leveområder for planter og dyr som er viktige for det biologiske mangfoldet. Dyrket mark nær byer og tettsteder er ofte svært produktiv, og nedbygging av slike arealer kan innebære tap av verdifullt biologisk materiale. Dette er noe som kan styres, selv om en styrt utvikling kan føre til konflikter mellom ulike miljøinteresser, der det må gjøres en avveining mellom hensynet til landbruksområder/friområder og et energi- og ressursvennlig utbyggingsmønster. Konsentrert bosetting kan også gi stordriftsfordeler og miljøgevinster i forbindelse med vannforsyning, avløp og avfallshåndtering med effektiv energiforbruk og dermed en gunstig utslippssituasjon globalt. Men dette krever god tilrettelegging av infrastruktur og miljøvennlige transportformer.

2.2 Den regionale utviklingen framover – scenarier fra landsdelsanalysene

En gruppe forskere har på oppdrag av Kommunal- og regionaldepartementet i løpet av vinteren og våren 2000 utført fire landsdelsstudier med alternative scenarier for utviklingen fram mot enten 2020 eller 2030: landsdelene Sørlandet (Agderforskning) 26, Vestlandet (Høgskulen i Volda/Møreforsking) 27, Trøndelag (NTNU/Høgskolen i Lillehammer) 28 og Nord-Norge (Universitetet i Tromsø) 29. En tilsvarende studie av Østlandet ble gjennomført i regi av Østlandssamarbeidet i 1999. 30 (Jfr. boks 2.10). Det er også nylig blitt gjennomført fem scenarier om offentlig sektors framtid, kalt «Norge 2030». 31 Disse har også interesse i forhold til regional utvikling, men skal ikke presenteres her.

Den økonomiske historien viser at det ofte er utviklingen på samferdselssiden som i stor grad har betydning for den regionale utviklingen. Kysten har alltid betydd mye for Norge, mens jernbanen og etter hvert også bil, lastebil og fly åpnet opp innlandet. Til tross for utviklingen av informasjons- og kommunikasjonsteknologien finnes det fortsatt krefter som trekker mot sentralisering. I tillegg trekker de mot kysten, hvor Norge har sine viktigste komparative fortrinn.

Ved utformingen av en regional- og distriktspolitikk for framtiden må vi danne oss et bilde av trusler, muligheter og alternative utviklingsbaner i årene som kommer. Det er i møtet mellom historien, geografien, dagens drivkrefter og aktørenes handlinger at framtiden blir skapt. På en slik bakgrunn må politikken utformes og tilpasses til den virkelighet den skal påvirke. Hvordan kan regionene og landsdelene utvikle seg framover i et tjueårsperspektiv? Hva kommer til å prege nærings- og befolkningsutviklingen framover?

Scenariodelen av landsdelsanalysene presenterer noen viktige alternative framtidsbilder for hver landsdel. Scenariene forteller ikke hvordan framtiden blir. Men de kan gi bilder på handlingsmuligheter i dag – og hvor ulik framtiden kan bli avhengig av hva vi velger å gjøre nå og i årene framover. Det er her ikke mulig å presentere alle scenariene. Vi har derfor valgt å presentere korte sammendrag av ett scenario fra hver landsdel som kan stå som eksempler på hvordan disse scenariene er utformet. Scenariene er valgt ut med tanke på å presentere positive regionale utviklingstrekk i landsdelene. Vi gir likevel en kort presentasjon av alle scenariene innledningsvis for hver landsdel. Scenariene kan kun forstås som et tankeeksperiment og kan heller ikke betraktes som Regjeringens syn på hva som bør være de riktige løsningene. De presenteres med utgangspunkt i en tenkt tilstand i 2020 eller 2030 (2015 for Østlandet). Vi bruker fortidsform der vi sier noe om handlingsforløpet i perioden fra 2000 til den framtidige tilstanden. Ved at vi av plasshensyn bare presenterer ett scenario fra hver landsdel, mister vi selvsagt den dimensjonen som flere av forskerne framhever, nemlig at scenariene utfyller hverandre og ivaretar forskjellige funksjoner. Landsdelsstudiene kan bestilles direkte fra de aktuelle forskningsinstitusjonene.

2.2.1 Nord-Norge i 2020 – «Baseområdet»

De tre nordnorske scenariene betegnes som «Forskansningsområdet», «Baseområdet» og «Eksperimentområdet». Det første scenariet er preget av en landsdel som har hatt en negativ utvikling, med unntak av landsdelshovedstaden og enkelte mindre steder. Blant annet er offentlig sektor bygget ned, næringsvirksomheten er generelt svekket, fraflyttingen er stor og de sosiale forskjellene har økt betraktelig. I det andre scenariet har landsdelen hatt en positiv utvikling. Veksten er fordelt over hele landsdelen. I det tredje scenariet har landsdelen stor tiltrekningskraft. Flere småsteder har fått en renessanse og den internasjonale kontaktflaten er stor. Vi har her valgt å presentere deler fra det andre scenariet – «Baseområdet»:

I 2020 er det nordnorske samfunnet preget av voksende velstand og stigende utdanningsnivå. Mobiliteten øker, og folk deltar på stadig flere og mer forskjelligartede arenaer. Til tross for større kompleksitet og individualisering ender en ikke opp med noen allmenn omfavnelse av markedsløsninger. Tvert imot blir den gjensidige avhengigheten og behovet for fleksible fellesskapsløsninger framhevet. Den positive veksten er fordelt over store deler av landsdelen, der en rekke sentre har hatt en positiv utvikling. Kommunikasjonsforbedringer har skapt utvidete arbeidsmarkeder, noe som blant annet har gjort det mulig å opprettholde en relativt desentralisert bosetting i flere områder.

Stadig flere av de største bedriftene blir internasjonalisert. Nasjonale bånd blir svekket. Innsatsfaktorer og tjenester hentes der det til enhver tid er gunstigst. I denne situasjonen blir det de små og mellomstore bedriftene som fanger interessen. De er opptatt av å kunne utvikle seg som deler av et større miljø. Økende spesialisering og arbeidsdeling fører til større avhengighet av en god tilgang til eksterne ressurser. Bedrifts- og næringsutvikling blir satt inn i et bredere perspektiv og omfatter både transport- og kommunikasjonsforhold, tjeneste- og velferdstilbud og de sosiale relasjonene og kvalitetene som de forskjellige stedene kan tilby. Det blir lagt vekt på å utvikle hele samfunnet rundt arbeidsplassen.

Med utgangspunkt i Bodø og Tromsø ble det dannet tverrfaglige nettverk for å utarbeide regionale innovasjons- og utviklingsplaner. Disse ble igjen samordnet og presentert som en landsdelsplan. Arbeidet med planen førte til at det ble skapt nye samhandlingsarenaer, flere aktører ble mobilisert, og utviklingsarbeidet fikk en mye sterkere regional forankring enn det en hadde hatt tidligere.

En prioritert oppgave ble å redusere ulempene med de store avstandene i den nordlige periferien. Derfor ble det fokusert på transportkorridorer og knutepunkt. En ønsket også å gi landsdelen et godt utbygd bredbåndsnett. Samarbeid og kostnadsfordeling mellom stat, kommuner og utdannings- og forskningsinstitusjoner førte til at en fikk et koordinert stamnett med høy overføringskapasitet.

Den næringsrettede FoU-innsatsen ble organisert i langsiktige programmer, og det ble skapt en plattform for et bredere samvirke mellom forskning og næringsliv. Det ble etablert ulike typer nettverk, forsøksringer, mentor- og utplasseringsordninger og kontaktfora for potensielle investorer.

Satsingen på telemedisin og Nasjonalt senter for telemedisins rolle som nasjonalt senter skapte en ny base for samarbeid med private markedsaktører om innovasjon og næringsutvikling. Flere IKT-bedrifter etablerte seg i landsdelen og utviklet nye produkter og tjenester både for et nasjonalt og internasjonalt marked.

Oppdrett av laks og ørret, men også nye oppdrettsarter ble en betydelig vekstnæring i landsdelen. Innenfor marin bioteknologi skjedde det store omveltninger. Det at en fikk utnyttet avfall og biprodukter, skapte en helt ny industri i landsdelen. For en stor del av flåten og fiskeindustrien ble biproduktene etter hvert mer lønnsomme enn de vanlige produktene.

At en greide å få til mer positive forbindelser mellom Norge og Russland, fikk nok aller størst betydning for utviklingen i Nord-Norge. Det gode samarbeidsklimaet førte til gjennombrudd på områder som industriforurensning, gråsoneproblematikken og havforskningssamarbeidet.

2.2.2 Trøndelag i 2030 – «Balanse mellom regionene"»

De to scenariene for Trøndelag betegnes som «Aksen tar alt» og «Balanse mellom regionene». Det første scenariet er preget av at nesten all vekst samles i storbyområdene og langs vekstaksen Trondheim-Steinkjer. Her er det stor opphopning av bedrifter, eller såkalt næringsmessig agglomerasjon. Innenfor aksen har ulike sentre dannet en flerkjernet struktur som til en viss grad har bidratt til å avlaste presset på Trondheim. I det andre scenariet er landsdelen kjennetegnet av vekst i alle regioner. Det er dannet vekstsentre i alle regionene, noe som har gitt en mer desentralisert konsentrasjon utenom vekstaksen. Vi har nedenfor valgt å presentere deler fra det andre scenariet – «Balanse mellom regionene"»:

I Trøndelag har utflyttingen fra utkantregionene blitt noe redusert, samtidig som tilbakeflytting og nyinnflytting har økt litt. Det viser seg at mange ønsker å bosette seg mindre sentralt, særlig i mindre byer og regionsentre ute i periferien. Noen vil drive i primærnæringene, andre vil ha nærhet til naturen. Disse bostedspreferansene har styrket seg i forhold til de karrierebestemte faktorene. Det betyr ikke at veksten i de større byene, eller Trondheim spesielt, har avtatt. Trondheim har beholdt den sterke veksten fra 1990-årene. Det som er nytt, er at de andre regionene opplever nærmest nullvekst takket være den nye balansen i flyttestrømmene.

I Steinkjer blomstrer de mange små IKT-foretakene. Langs kysten er det de mange fiskeoppdrettsanleggene som preger landskapet. Mange av dem er store bedrifter, ofte filialer i konsern. Kombinasjonen av store «lokomotiver» og brede småbedriftsmiljøer er en god kombinasjon for en positiv næringsutvikling.

Det nye virkemiddelapparatet greier i mye større grad å samordne ressursene. Regionsentrene får nå bredere oppmerksomhet på utviklingssiden. Målsettingen er at hver region skal ha et livskraftig kompetansesenter tilpasset det stedlige næringslivet.

Framgangen i regionene kommer først og fremst av evnen til å danne regionale noder utenfor vekstaksen (Trondheim–Steinkjer) med en viss spredningseffekt til omlandet. Den fysiske og regionale planleggingen har i stor grad vært innrettet mot å gjøre stedene mer attraktive.

2.2.3 Vestlandet i 2020 – «Sør og nord, hav og fjord»

De tre scenariene for Vestlandet betegnes som «Vestland-Vestland», «Sør og nord - hav og fjord» og «Regionenes Vestland». I det første scenariet framstår bysystemer i sør og nord, knyttet sammen ved hjelp av kyststamvegen, som vekstområdene i landsdelen. I det andre scenariet har det dannet seg fire bysystemer. Kystområdene og områdene i sør har hatt den mest positive utviklingen, blant annet på grunn av utviklingen innen havbruksnæringen. I det tredje scenariet har landsdelen 11 regionkommuner. Byregionene vokser i lavere tempo enn tidligere, mens periferiregionene har stabilitet eller litt vekst. Vekstområdene i landsdelen er fordelt mellom sør og nord. Et typisk trekk er at de bynære tettstedene i de større regionene har minst like stor vekst som selve byene. Vi har her valgt å presentere deler fra det andre scenariet – «Sør og nord – hav og fjord»:

Vestlandet er preget av et livlig næringsliv der nedgangen i oljeaktiviteten har blitt kompensert med en aktiv havbruksnæring og virksomheter knyttet til den. Det har skjedd en radikal vekst i bedriftsrettet privat tjenesteyting i forbindelse med de høykompetente forsknings-, utviklings- og markedsforetakene knyttet til havbruk. Med unntak av en målbevisst statlig innsats i forskning og utvikling av havbruksnæringen er det vesentlige av samfunnsbyggingen ledet av lokale og regionale myndigheter i partnerskap med private aktører.

Strukturelt kan vi snakke om et samlet sør og et fragmentert nord. Hordaland og Rogaland i sør har hatt en svært positiv utvikling, særlig på grunn av havbruksnæringen. I nord har noen kystregioner hatt en positiv utvikling, men fjordene og et tynt befolkningsgrunnlag gir lite grunnlag for private investeringer som kan samle området kommunikasjons- og arbeidsmessig.

Havbruksnæringen er organisert i næringsklynger i et mindre antall områder. Det maritime næringsmiljøet på Sørvestlandet har vært gjennom en omstillingsprosess der en nå satser på nye produkter og nye felt. Det maritime klusteret på Nordvestlandet har hatt betydelige omstillingsproblemer. I de regionale verdiskapingsmiljøene er samhandling mellom både nasjonale og internasjonale bysystemer sentrale drivkrefter.

Utbyggingen av bedre kommunikasjoner, med blant annet Kyststamvegen og godstransport med hurtigbåter langs kysten og til EU, og utviklingen av næringene har ført til dannelsen av fire polysentriske bysystemer på Vestlandet: Kristiansund–Molde, Ulstein/Volda–Ørsta–Ålesund, Førde–Florø og Bergen–Stavanger.

Kulturelt sett framstår Vestlandet som motpoler i 2020. Sterk byvekst på strekningen Bergen–Stavanger og i Ålesundområdet har gitt en mer urban mentalitet. De indre områdene i sør og nord holder sterkt på sin egen identitet gjennom «fjordbondekultur» og nynorsk- og dialektbruk. Stadig flere eldre flytter fra kysten til indre fjordområder, hvor de blir del av en «eldreopplevelseskultur». Kysten er preget av en yngre befolkning i et mer entreprenørpreget og dynamisk område.

2.2.4 Sørlandet i 2020 – «Innovasjons-Agder»

De tre scenariene for Sørlandet betegnes som «Innovasjons-Agder», «Solkysten» og «Agder tar grepet». I det første scenariet er veksten samlet i regionen Agderbyen. Her bygges det opp sterke næringsmiljøer, der IKT har fått en viktig rolle. Mange unge gründere har flyttet til regionen. I det andre scenariet har byene langs kysten tiltrekningskraft. Befolknings- og sysselsettingsveksten har avtatt. Landsdelen har blitt en magnet for de som ønsker en avslappende livsstil uten stress. Mange av disse jobber andre steder, og det er derfor forholdsvis stor utpendling fra landsdelen. I det tredje scenariet har de største byene stor vekstkraft, og fungerer som motorer i utviklingen. Veksten har likevel spredt seg til det meste av Agder. Landsdelen har utviklet gode kommunikasjoner og sterke forskningsinstitutter. Vi har her valgt å presentere deler fra det første scenariet – «Innovasjons-Agder»:

IKT har fått en viktig rolle på Sørlandet. Den viktigste aktøren er næringslivet, spesielt de unge gründerne, som gjennom hardt arbeid, godt samarbeid og konkurranse bygger opp sterke næringsmiljøer innenfor IKT i Kristiansand, Grimstad og Arendal. Men det øvrige næringslivet henger ikke langt etter. Det tar i bruk IKT og viser sterk omstillingsevne. Næringsmiljøet gir avkastning i form av nye bedrifter og arbeidsplasser. Utdanningsnivået er langt høyere i næringslivet nå enn i 2000. Det har både med Universitetet Sør og fokus på kontinuerlig læring fra næringslivets side å gjøre.

Den største utfordringen viste seg å være den konservative kulturen i landsdelen eller mangelen på entreprenørskapskultur. Erkjennelsen av kultur som en viktig faktor for økonomisk utvikling la grunnlaget for en holdningsendring i de sentrale delene av næringslivet.

Sørlandet, eller mer presist Agderbyen, vant kampen om ungdommen. Utvikling av bykultur og kobling mellom kultur og næringsvirksomhet var en viktig årsak. De unge entreprenørene bestod av tilflyttere og tilbakeflyttere, som ikke var så opphengt i normer og konvensjoner for hvordan en burde gjøre ting. Resultatet ble endring og omstilling og en vekstkraftig IKT-næring. Nærhet og daglig faglig og sosial kontakt betydde mye for utviklingen av IKT-næringen. Idéene til de unge ble utviklet i tette sosiale prosesser der fysisk nærhet var en viktig faktor.

Inntekt og karriere er det som gir status. Fritiden blir brukt til å reise og konsumere kulturelle opplevelser. Det er store forskjeller i inntekt, og det er status å bo sentralt. Veksten i de «nye næringene» i Agderbyen kom ikke hele arbeidsstokken til gode. Arbeidsmarkedet var segmentert, og mange av dem som mistet arbeidet i de «gamle» næringene, hadde ikke den rette kompetansen til å skaffe seg arbeid i de voksende næringene.

2.2.5 Østlandet i 2015 – «Det polysentriske Østlandet»

De to scenariene for Østlandet betegnes som «Det oslodominerte Østlandet» og «Det polysentriske Østlandet». I det første scenariet er veksten konsentrert til hovedstaden. Fokus er rettet mot Oslo som nasjonalt senter og motor for landet som helhet. Byen har fått en dominerende posisjon i forhold til resten av Østlandet. Veksten har ført til en forsterket byspredning som følger de største trafikkårene. Motsetningene mellom sentrum og periferi er blitt forsterket. I det andre scenariet er veksten i hovedstaden dempet, mens resten av landsdelen har fått forsterket vekst. Det har dannet seg et flerkjernet, eller polysentrisk bysystem. Vi har her valgt å presentere deler fra det andre scenariet – «Det polysentriske Østlandet»:

På Østlandet har det skjedd en dekonsentrasjon og spredning av befolkningen. Veksten i Stor-Oslo ble ikke negativ, men markant lavere enn tidligere antatt. Det har skjedd en forsterket regional konsentrasjon, der det stort sett er regionsentrene som har bidratt mest til den positive veksten i regionene. Byveksten i Oslo ble dempet ved at en styrket mellomnivået, det vil si småbyene, i landsdelen. Det sentrale grepet i den regionale strategien med polysentrisk byvekst var å forbedre kommunikasjonene, og dermed ble det en kraftig reduksjon av reisetiden mellom de ulike områdene i landsdelen.

Den nye generasjonen urbanister søkte til Oslo. Det var ikke snakk om noen betydelig «hjerneflukt» til mer dominerende internasjonale sentre. Enda mer betydningsfullt var det at flere av de høykompetente ungdommene fant arbeid i de mindre byene.

For å unngå at småbyene ble sovebyer til Oslo, med gode bomiljøer og overkommelige boligpriser, men med mangel på varierte arbeidsplasser, ble det satt i gang tiltak som kunne gi egenutvikling av arbeidsplasser. Det foregikk også en viss utlokalisering av næringer og offentlig virksomhet fra Oslo. Mange småbyregioner fikk utviklet en relativt gunstig næringsstruktur, det vil si mange vekstkraftige servicenæringer. I flere byklynger klarte en å få til en samordnet næringsutvikling. For eksempel skjedde det en samordnet utvikling av helsetjenester i offentlig og privat regi i vestfoldbyene («Vestfoldbyen»).

For de regionene som var dominert av primær- og sekundærnæringer, var hovedoppgaven å få tilført mer av vekstkraftige næringer og få gjort mindre vekstkraftige næringer mer konkurransedyktige. I etterkant av strukturrasjonaliseringene ble det også gjort prioriteringer for å prøve å unngå at råvareforedlingen ble forskjøvet mot mer sentrale steder. Samtidig har vi sett en ny tilvekst av småbedrifter, private og samvirkebaserte, som driver nisjeproduksjon der næringsmiddelgigantene ikke har noe tilbud.

2.2.6 Oppsummering – Hva forteller scenariene?

Scenariene antyder at mange av de samme drivkreftene som har virket historisk, vil fortsette også i framtiden. Nærings- og bosettingsmønsteret kommer til å følge hverandre relativt tett. Scenariene antyder også at samferdselsutbyggingen er svært viktig, og at det fortsatt vil være den tradisjonelle tunge infrastrukturen innenfor vei, sjø, luft og jernbane som vil dominere de neste tjue årene. IKT har først og fremst betydning som en ny vekstbransje. Bare i mindre grad virker den avstandsreduserende (som tidligere teknologiske kvantesprang som telegraf, telefon og telefaks). I beste fall kommer IKT til å redusere avstandsulempene for perifert næringsliv og dermed bidra til å redusere sentraliseringen i næringslivet, som ellers blir mer og mer tjenestebasert (og derfor avstandssensitivt).

For øvrig tillegger forskerne rammebetingelser som hard og myk infrastruktur og evnen til læring, nyskaping og entreprenørskap størst betydning.

2.3 Internasjonale utviklingstrekk i regionalpolitikken

2.3.1 Regionalpolitikk i Europa

Regionalpolitikken i Europa er ved inngangen til et nytt århundre inne i en dynamisk fase. Innenfor EU er det en diskusjon mellom medlemsstatene og EU-kommisjonen om hvordan EU-midler skal brukes i områder med arbeidsledighetsproblemer, som er i industriell tilbakegang, eller som er tynt befolket. Flere stater vurderer utgangspunktet for og organiseringen av det regionalpolitiske virkemiddelapparatet. EPRC, European Policies Research Centre, har gjennomført en omfattende sammenlignende studie av regionalpolitikk i Europa. 32 I denne gis det en oversikt over endringer i organisering og innhold i regionalpolitikken i forskjellige land. Dette kan også forstås som en endring i regionalpolitisk virkelighetsforståelse. Endringen kan komme av en tilpasning til nye underliggende teknologiske og økonomiske forhold, men også en rent politisk ønsket utvikling.

EPRC viser til at målene i regionalpolitikken er endret fra «likhet eller effektivitet» til «likhet og effektivitet» Målsettingen med og begrunnelsen for regionalpolitikk i Vest-Europa har tradisjonelt ligget i spenningsfeltet mellom likhet og effektivitet. Effektivitetsperspektivet legger vekt på å fremme en mer effektiv allokering av ressursene i et land for å maksimere verdiskapingen. Likhetsperspektivet legger vekt på en lik fordeling av inntekt, sysselsetting og infrastrukturtiltak regionene imellom. Erfaringsmessig har en lagt vekt på effektivitet i økonomiske nedgangstider og likhet i økonomiske oppgangstider. De siste 10–15 årene har en sett en stadig sterkere vektlegging av at regionalpolitikken skal bidra til å fremme økonomisk utvikling og sysselsetting. Det henger nok sammen med de problemene en har på disse områdene i mange europeiske land. Men likhetsperspektivet har ikke forsvunnet. Dette gjelder spesielt i de nordiske landene med store perifere områder, men også i land som Frankrike og Tyskland. Hvis vi ser framover, kan balansen mellom effektivitetsperspektivet og likhetsperspektivet endre seg som følge av at en ønsker å føre en mer helhetlig regionalpolitikk.

Også andre kjennetegn ved politikken er endret:

• Bruk av midler: Fra «øke investeringer og skape arbeidsplasser» til «øke konkurranseevne og fremme entreprenørskap, innovasjonsevne og ferdigheter»

• Virkefelt: Fra «smal» (økonomi og næringsutvikling) til «bred» (mange sektorer og hensyn)

• Virkemåte: Fra «reaktiv og prosjektorientert» til «proaktiv og strategisk»

Politikkens innhold er endret ved at det er fokus på hele landet og ikke bare problemområder. Analysegrunnlaget er forbedret med vekt på regionale analyser. Virkemidlene er endret fra «støtteordninger med næringsstøtte til fysisk «hard» infrastruktur» til «utviklingsprogram med støtte til utvikling av næringsmiljø og sosiokulturell «myk» infrastruktur».

2.3.2 Organisatoriske og institusjonelle endringer

Endringen i begrunnelsen for og målene til regionalpolitikken har ført til organisatoriske endringer. For tjue år siden var regionalpolitikken sterkt sentralisert. Det var sentrale myndigheter som både utformet og satte i verk regionalpolitiske tiltak. Etter hvert har vi sett en utvikling hvor flere aktører er blitt involvert, spesielt på regionalt og lokalt nivå. I tillegg har vi sett framveksten av et overnasjonalt element gjennom EUs strukturfond. Organisatoriske og institusjonelle endringer har de siste årene vært et av de mest dynamiske elementene i regionalpolitikken. De siste ti årene har en rekke europeiske land desentralisert større ansvar for regionalpolitikk til det regionale nivået.

Finansielle insentiver i form av investeringstilskudd, lån og garantier har vært de tradisjonelle virkemidlene i regionalpolitikken. Men i løpet av de siste tjue årene har vi sett en endring fra tilskuddsbaserte og automatisk virkende virkemidler til et insentivsystem som er administrert på en mer selektiv måte. I tillegg er maksimal støtteintensitet blitt redusert og virkeområdene blitt snevret inn.

Etter hvert har det blitt klart at næringsklimaet er avhengig av en rekke faktorer utover de rent finansielle, som tilgang til kvalifisert arbeidskraft, alle former for infrastruktur eller offentlige og private tjenester, regional og lokal kultur og holdninger. I forsøket på å bedre næringsklimaet står regionale myndigheter overfor en rekke problemstillinger av organisatorisk og ressursmessig art. Tiltak som store infrastrukturprosjekter er svært dyre, mens andre tiltak krever koordinert innsats fra flere fagmyndigheter. Som følge av dette har en utviklet flere måter å nærme seg denne problemstillingen på. En har fått planleggingsmekanismer for bedre koordinering av ulike politikkområder. Eksempler på det er de franske plankontraktene og de svenske tilvekstavtalene. Det er foretatt organisatoriske endringer der en forsøker å kombinere regionale interesser og interesser innenfor ulike politikkområder. Et eksempel her til lands er opprettelsen av SND. Forskjellige former for indirekte virkemidler er blitt introdusert.

«Regionalisering» har vært et sentralt tema i debatten om samfunnsbygging og utvikling i Europa de siste årene. Som politisk prosess innebærer regionalisering at makt og myndighet flyttes fra statlige myndigheter til regionale organer. Stadig flere land omorganiserer det regionalpolitiske arbeidet i en erkjennelse av at det kan ligge effektivitets- og styringsgevinster i å desentralisere og delegere flere beslutninger og ressurser ned på et regionalt og lokalt nivå. I mange europeiske land er regionaliseringen knyttet til å styrke regionale offentlige aktører slik at de kan ta et sterkere utviklingsansvar. Prinsippene om regional forankring spiller en stadig viktigere rolle i EUs organisering av sine virkemiddelordninger, og også OECD gir nå tilsvarende anbefalinger.

I Norge har det vært gjort forsøk på lignende samordning og målretting av innsatsen mot spesielle regionale utfordringer innenfor næringsutvikling. Evalueringene her viser gode resultater. Siden slutten av 1980-årene har vi i Norge gjennomført forsøk knyttet til desentralisering og delegering innenfor distrikts- og regionalpolitikken. Det har gitt ny kunnskap om forvaltningsstruktur, desentralisering og delegering som en har forsøkt å innarbeide i forvaltningen. Dette er en utvikling som er parallell med den vi har sett ellers i Europa. Regionale utviklingsprogrammer (RUP) ble innført som en ordning i 1995. Hensikten var å stimulere til samhandling og handlingsretting regionalt. Arbeidsmåten var å legge til grunn en helhetlig tilnærming til de utfordringene en stod overfor, og legge større vekt på gjennomføring. Utgangspunkt for innføringen av regionale utviklingsprogrammer var erfaringer fra andre land i Europa og de vellykkede erfaringene fra frifylkeforsøkene i Nordland og Aust-Agder. Vi kan derfor si at utviklingen i Norge er i tråd med utviklingen i Europa, men tilpasset norske forhold.

2.3.3 Regional planlegging i et europeisk perspektiv

Regionalisering innebærer en økt politisk oppmerksomhet rettet mot de samlede effektene av den fysiske, økologiske, sosiale, kulturelle og økonomiske utviklingen innenfor større geografiske områder. Det overordnede målet er å få til en bedre samordning av ulike politikkområder. Det har også blitt viktig å se regionene i sammenheng, både innenfor nasjonalstatene og på tvers av landegrensene. Dette nye og utvidede perspektivet med fokus på en balansert og bærekraftig utvikling har fått betegnelsen romlig/regional planlegging («spatial planning»).

Erklæringen om «European Spatial Development Perspective» (ESDP) ble vedtatt av EUs planministere i Potsdam i mai 1999 og tar opp i seg den nye tenkningen. Den grunnleggende målsettingen her er å arbeide for en økonomisk og sosial utjevning, en bærekraftig utvikling og like konkurranseforhold i Europa. De tre hovedinnsatsområdene er byutvikling, infrastrukturutvikling og fornuftig forvaltning av natur- og kulturlandskap. Dokumentet er ikke juridisk bindende, men er ment å supplere og forsterke nasjonal politikk.

I forlengelsen av dette EU-vedtaket kom Europarådets planminister (CEMAT) med et tilsvarende, men utvidet vedtak om «Guiding Principles (GP)» i Hannover i september 2000. Dokumentet søker å trekke opp noen retningslinjer for hvordan romlig/regional planlegging («spatial development policy») kan bidra til å oppnå målsettingen om et sosialt enhetlig og integrert Europa. Den norske regjeringen har sluttet seg til hovedprinsippene i dokumentet, som vil kreve et tettere samarbeid mellom planmyndighetene og de fagområdene der politikk og tiltak virker inn på de territoriale strukturene. Intensjonen er at GP skal bli retningsgivende for utvikling av virkemidler for blant annet norsk romlig/regional planlegging. GP skal integreres i norske og internasjonale planprosjekter der dette er hensiktsmessig.

Å utvikle dynamiske, attraktive og konkurransedyktige byer og byregioner med utgangspunkt i prinsipper for bærekraftig byutvikling står sentralt i europeisk planpolitikk. Det blir lagt stor vekt på å utvikle et helhetssyn på forholdet mellom by og land med vekt på nye partnerskapsløsninger og samarbeid mellom urbane og rurale strøk. Å bygge ut et flerkjernet bysystem skal sikre en balansert og bærekraftig utvikling og bidra til å hindre en for sterk økonomisk og befolkningsmessig konsentrasjon i Europa. En skal legge vekt på å fremme metoder og mekanismer som gjør det mulig for byer og regioner å samarbeide i nettverk og utvikle komplementære tilbud. Dette vil gjelde både i regioner, mellom regioner og på transnasjonalt nivå.

De europeiske planprinsippene er lagt til grunn for det felles planarbeidet som de åtte fylkeskommunene på Østlandet de siste årene har gjennomført i Østlandssamarbeidet. Her er det lagt vekt på å utvikle en flerkjernet bystruktur for å avlaste det sentrale hovedstadsområdet og fremme en balansert og bærekraftig utvikling i landsdelen. Det er også en politisk målsetting å styrke de mindre tettstedene i distriktene som ankerfester for bosettingen. Tilsvarende prinsipper for flerkjernet byutvikling og forholdet mellom by og land er drøftet i de landsdelsstudiene som er gjennomført for de øvrige landsdelene i forbindelse med meldingsarbeidet.

2.4 Statlig politikk og regional utvikling

Mange sider ved statlig politikk har betydning for regional utvikling og distriktspolitiske mål. Dette gjelder også utover de spesielle distriktspolitiske virkemidlene. Både regulering av samfunnsområder, styring og organisering av statlige tjenester og fordeling av ressurser over statsbudsjettet har virkninger for utviklingen i ulike deler av landet gjennom sin geografiske fordeling av goder og byrder. Kunnskapen om hvilke virkninger de har varierer, men kunnskapstilfanget er økende.

2.4.1 Kartlegging av statlig innsats av betydning for regional utvikling

Kunnskapen varierer når det gjelder hva statlig innsats innenfor ulike politikkområder betyr for regional utvikling og distriktspolitiske mål. Generelt er det liten kunnskap om sammenhenger mellom og sammenligning av effekter av ulike typer innsats og politikkområder. I samarbeid med Finansdepartementet vil Kommunal- og regionaldepartementet initiere et utredningsarbeid for å få vurdert disse spørsmålene nærmere. Det skal danne grunnlag for å kunne gjøre bedre prioriteringer mellom ulike typer innsats i forhold til distrikts- og regionalpolitiske mål.

Kommunal- og regionaldepartementet har allerede gjennomført en kartlegging for å bedre kunnskapsgrunnlaget. Departementet har fått kartlagt statlige tiltak av betydning for distrikts- og regionalpolitiske mål og laget en sammenstilling av eksisterende kunnskap om den effekten innsatsen på en del politikkområder har hatt. Hovedfunn fra dette arbeidet er presentert nedenfor. Vedlegg 1 inneholder en mer detaljert gjennomgang av kartleggingen.

Målet for det videre arbeidet er å avklare hvilke statlige tiltak som best bidrar til å oppnå regional utvikling og distriktspolitiske mål og motvirke regionale ubalanser og forskjeller. Dette skal gi bedre grunnlag for prioriteringer mellom ulike typer innsats. Regionale effekter av ulike typer tiltak, sammenligning av effekter og vurdering av sumvirkninger står sentralt. Det gjelder både distriktspolitisk begrunnede ordninger, andre spesielle statlige tiltak for mindre sentrale strøk og de samlede nasjonale midler på politikkområder av spesiell betydning for regional utvikling. Arbeidet skal skje i de nærmeste to–tre årene, der en bruker forskjellige forskermiljøer og samarbeider med berørte departementer.

Kartleggingen av statlig innsats som er presentert nedenfor, er i hovedsak avgrenset til tiltak som medvirker til regional utvikling utover virkningen den statlige innsatsen har for lokaløkonomien. Virkninger for lokaløkonomien av samlede statlige overføringer og virksomheter er nærmere omtalt i avsnitt 2.4.3. I kartleggingen er tiltakene kategorisert ut fra to hovedkriterier:

1. Tiltak hvor distriktspolitiske hensyn er oppgitt som begrunnelse for tiltaket.

2. Nasjonale tiltak som har betydning for regional utvikling og dermed for distriktspolitiske mål, fordi de utjevner og kompenserer mellom grupper og områder, eller fordi de bidrar til kompetanseheving, næringsutvikling, bedring av infrastruktur og kulturell utvikling der de blir satt inn.

Det er identifisert 225 tiltak i alt, og av dem er 198 økonomiske tiltak. Kartleggingen har vært mest systematisk når det gjelder økonomiske tiltak. De kartlagte tiltakene blir presentert under sju forskjellige politikkområder med underområder .33

Tabell 2.3 viser de samlede resultatene av kartleggingen. Det er kartlagt 55 distriktspolitisk begrunnede ordninger. Den økonomiske innsatsen er beregnet til 13,8 milliarder kroner for 2000, noe som utgjør ca. 3 % av statsbudsjettet. Av disse utgjør beregnet verdi av redusert arbeidsgiveravgift om lag 6,8 milliarder kroner. Resten er i hovedsak andre skatte- og avgiftslettelser i Nord-Norge (1,6 milliarder), Nord-Norge-tilskudd og regionaltilskudd i kommuneoverføringene (2 milliarder), distriktspolitiske virkemidler under KRD (1,8 milliarder) og en del landbruksordninger (1 milliard). En fylkesfordeling med 11,5 milliarder av disse midlene viser at ca. 64 % går til de nordnorske fylkene.

Hoveddelen av tiltakene, 170, er kategorisert som nasjonale tiltak av betydning for regional utvikling og er en svært uensartet gruppe. De dekker viktige deler av den nasjonale velferds- og utjevningspolitikken i landet og mer utviklingspreget innsats. På flere politikkområder er innsats over hele landet tatt med for å vise fordelingen mellom sentrale og mindre sentrale strøk. Av de kartlagte nasjonale tiltakene utgjør om lag 98 % midler som blir benyttet over hele landet, av dem en stor del i sentrale områder. Rundt 2 % er spesiell statlig innsats som skal sikre lik tilgang til tilbud og tjenester i mindre sentrale områder. Hovedtyngden er knyttet til infrastruktur og transport, som kjøp av posttjenester og flyrutetjenester, tilskudd til regionale lufthavner og til Hurtigruta, regulering av forbrukerpriser på drivstoff og diverse spesielle veibevilgninger. Staten har også spesielle tiltak for å sikre rekruttering av helsepersonell og tilgang på legemidler og apotektjenester i mindre sentrale strøk. I tillegg kommer kulturtiltak som Riksutstillingene, Riksteateret og Rikskonsertene.

Tabell 2.4 viser den fylkesvise fordelingen av de politikkområdene i kartleggingen med størst økonomisk betydning. Som det går fram av tabellen, er det store ulikheter i hvordan disse fordeler seg geografisk.

Av den samlede verdien av redusert arbeidsgiveravgift, går om lag 64 % til de tre nordnorske fylkene. Også rundt halvparten av bedriftsstøtten gjennom SND, der nesten ¾ er distriktspolitisk begrunnet, går til fylker med store distriktsområder, som Finnmark, Troms, Nordland, Nord-Trøndelag og Sogn og Fjordane.

Den fylkesvise fordelingen av de samlede rammetilskuddene til fylkeskommuner og kommuner i forhold til folketallet viser at tilskuddene virker omfordelende ut fra sentralitet. Kommuner og fylkeskommuner rundt Oslofjorden og fylkene med storbyer får en andel av rammetilskuddene som er lavere enn andelen av befolkningen i landet. De andre fylkene får lik eller større overføring i forhold til andelen av befolkningen. De tre nordligste fylkene får størst overføringer i forhold til befolkningen, der Nord-Norge-tilskuddet utgjør en relativt stor del.

Når det gjelder de andre politikkområdene, er bildet mer variert. Midler til landbruk og veier er i stor grad spredd over hele landet. Midler til høyere utdanning, forskning og kultur er derimot konsentrert til fylker med store byer, og særlig til Oslo- og Akershusområdet.

Fordelingen av veiinvesteringer kan variere en del fra år til år. En fylkesvis fordeling av investeringene for de siste ti årene viser at Sogn og Fjordane og Nordland og til dels Finnmark har fått en relativt mye større andel av investeringene til veier samlet for hele perioden enn det befolkningsandelene skulle tilsi. 34 I løpet av perioden har imidlertid andelen av investeringene i økende grad skjedd i det sentrale Østlandsområdet, mens andelen er redusert i fylker som Nordland, Hedmark og Oppland. Fordelingen av vegmidler blir bl.a. bestemt ut fra eksisterende standard og trafikale behov. Den registrerte fordelingen i tiårsperioden kan ha sammenheng med både topografi, areal og utgangspunktet før den aktuelle tidsperioden, i tilegg til andre politiske prioriteringer.

En fylkesvis fordeling av midler til å drive universiteter og høyskoler viser at de fire fylkene med universitetsbyer mottar over 70 % av midlene. Disse fire fylkene har til sammen ca. 40 % av befolkningen, men ca. 2/3 av alle studentene i landet. Forskningsmidler fra departementene kanalisert gjennom Norges forskningsråd blir i stor grad benyttet i regionene med universitetsbyer. Særlig Oslo- og Akershusregionen mottar en stor andel. Om lag 2 milliarder av kulturbudsjettet er fylkesfordelt. De absolutt største delene av dette er driftsutgifter til større kulturinstitusjoner. Nesten 60 % av disse midlene går til Oslo, noe som reflekterer den store andelen av nasjonale kulturinstitusjoner som er lokalisert til denne regionen.

2.4.2 «Skogbrukskommune eller omsorgskommune» – et eksempel på betydningen av summen av statlige midler for lokaløkonomien

Beregninger foretatt av Østlandsforskning illustrerer hvor viktig summen av statlige overføringer og virksomhet er som økonomisk fundament i mange regioner og for den regionale utjevningen av inntekter. 35 I mange områder i næringsmessig tilbakegang har statlige overføringer til personer, kommunesektoren og statlige og fylkeskommunale virksomheter en økende betydning som basis for lokal kjøpekraft og skatteinngang og dermed for aktiviteten i privat og kommunal tjenesteproduksjon. En økende del av vår verdi- og jobbskaping skjer innenfor privat og kommunal tjenesteproduksjon. Østlandsforskning mener å kunne konkludere med at mange av de kommunene som vanligvis blir omtalt som jordbrukskommuner, skogbrukskommuner, industrikommuner e.l., heller bør forstås som omsorgskommuner som ivaretar nasjonalt definerte omsorgsoppgaver med finansiering fra staten.

Pengestrømmene det her er snakk om, er bare unntaksvis begrunnet med at de skal utrette noe for «distriktene». De skal utrette noe for individer som fyller visse kriterier – uansett hvor de bor. Også sentrale strøk mottar slike pengestrømmer, og også der er slike inntekter å anse som en del av det økonomiske fundamentet. Forskjellen er at i sentrale strøk suppleres de nasjonale velferdsoppgavene med overlokale offentlige oppgaver av typen fylkesadministrasjon, statlig administrasjon osv.

Østlandsforskning peker på at de foreløpige analysene reiser en rekke interessante spørsmål i tilknytning til forholdet mellom eldrebølge og distriktspolitikk. Er eldrebølgens nasjonale utfordringer samtidig distriktspolitikkens løsning? Er utkantenes største utfordringer framover knyttet til det å skaffe arbeidskraft, til det å løse sine omsorgsoppgaver osv., snarere enn til det å skape nye arbeidsplasser? Og hvor store er egentlig ringvirkningene av statlige overføringer og statlig virksomhet? Trenger egentlig utkantregionene så mye markedsbasert «eksport» som supplement til statlige inntekter og statlig finansierte omsorgsoppgaver for å holde de lokaløkonomiske hjulene i gang?

Bak rapporten ligger en kommunefordeling av statlige utgiftsordninger på 300 milliarder kroner over statsbudsjettet. Det er de personrettede overføringene som dominerer, og det er relativt moderate fylkesvise forskjeller i slike overføringer regnet per innbygger. Jordbruksstøtte, SND-tilskudd og redusert arbeidsgiveravgift er av et beskjedent omfang sett i forhold. Hedmark blir brukt som case i rapporten. Sammenholder en statens direkte bidrag til kommuneøkonomien med statens betydning for det kommunale skattegrunnlaget, finner Østlandsforskning at staten gjennomgående står for over halvparten av inntektsgrunnlaget for kommunene i Hedmark, i enkeltkommuner opp mot tre fjerdedeler. Analysene viser også at de statlige overføringene og skattesystemet, sammen med pendleres inntekter, i betydelig grad bidrar til regional inntektsutjevning sammenlignet med om vi bare ser på inntektsskapingen til regionens eget næringsliv.

2.4.3 Utvikling i fylkesfordeling av statlige investeringer i perioden 1989–98

På oppdrag for Kommunal- og regionaldepartementet har Asplan Viak (heretter AV) utredet den geografiske fordelingen av statlige investeringer fra 1989 til 1998. Undersøkelsen er avgrenset til Samferdselsdepartementet, Arbeids- og administrasjonsdepartementet, Olje- og energidepartementet og Forsvarsdepartementet. I tillegg omfatter undersøkelsen store prosjekter under andre departementer, for eksempel OL på Lillehammer og RiT. Det er kartlagt investeringer for i alt 15,4 milliarder kroner (1998), og det utgjør over 95 % av statsforvaltningens og statens forretningsdrifts samlede investeringer. Til sammenligning utgjorde de statlige investeringene bare ca. 6 % av investeringene i fast kapital i Norge samme år.

Andelen av de statlige investeringene har økt i sentrale områder fra 1989 til 1998. Andelen av statlige investeringer som gikk til Oslo og Akershus i 1989, var 20,3 %, men økte til 54,5 % i 1998. I 1989 mottok Nord-Norge (tre nordligste fylker) 23,4 % av de statlige investeringene, mens Nord-Norge i 1998 mottok 11,3 %. Det var bare Oslo, Akershus og Vestfold fylker som økte sin andel av de statlige investeringene i tiårsperioden.

Samtidig har volumet økt betydelig. I 1989 beløp de statlige investeringene seg til 3,7 milliarder kroner, mens de i 1998 var på 15,4 milliarder kroner. Statens bygg økte for eksempel fra 700 millioner kroner til 3,7 milliarder, luftfart fra 580 millioner til 2,3 milliarder og jernbane fra 430 millioner til 3,5 milliarder.

Siste halvdel av 1990-årene var preget av investeringene på Østlandsområdet. Mange av disse prosjektene bar preg av å være engangsforeteelser, som Rikshospitalet og Gardermoutbyggingen. Disse prosjektene er nødvendige for å dekke visse grunnleggende oppgaver for hele landet. Men selv når vi ser bort fra såkalte hovedstadsprosjekter, som for eksempel Gardermoen, har utviklingen gått i favør av sentrale områder.

Den relative økningen i hovedstadsområdet har i stor grad knyttet seg til statens bygg, forsvaret, veisektoren og luftfartssektoren. Investeringer i statens bygg i Oslo økte fra 161 millioner kroner i 1990 til 2,1 milliarder i 1998. I forsvaret var investeringene i 1995 på 162 millioner kroner, men økte til 500 millioner i 1998. På luftfartssektoren økte investeringene i hovedstadsområdet fra 112 millioner kroner i 1992 til 1,8 milliarder i 1998. Da var det i mellomperioden også betydelige investeringer. En tilsvarende økning finner vi på jernbanesektoren. I Oslo og Akershus var den samlede investeringen 384 millioner kroner i 1989, og dette økte til 2,9 milliarder i 1998.

I en annen rapport, Regionale virkninger av statlige investeringer – Samtaleintervjuer, Asplan Analyse nr. 2000-48, 2000, blir det vurdert om den skjeve fordelingen av statlige investeringer kan ha bidratt til å forsterke flyttestrømmen fra distriktene til byene i perioden. Analyser av flyttebevegelser påviser generelt sammenheng mellom arbeidsmarkedssituasjonen og flytting. Når staten etterspør ulike typer investeringer, utløser det et behov for arbeidskraft. Mangelen på håndverkere i sentrale områder i kombinasjon med økt etterspørsel kan dermed bidra til økt migrasjon. Det kan bli forsterket av at omfanget av arbeidstilbud i sentrale strøk er større og jevnere fordelt enn i distriktsområder. Hvor mye statlige investeringer derfor påvirker flytting i forhold til andre faktorer, er et empirisk spørsmål. Men siden statlige investeringer utgjør en relativt liten del av nasjonens samlede investeringer, er det liten grunn til å tro at det har hatt mye å si.

Likevel kan summen av stor aktivitet i statlige og private investeringer med sterk geografisk konsentrasjon være en påvirkningsfaktor. Derfor kan det være nyttig å vurdere tidspunktet for store statlige investeringer i et område i forhold til utviklingen ellers.

2.4.4 Endringer i statlige styringsformer – eksempler fra infrastruktur og tjenesteyting

Distrikts- og regionalpolitiske hensyn er tradisjonelt integrert i ulike politikkområder. Mer vektlegging av kostnadseffektivitet i offentlig sektor har bidratt til økt fokus på sektormål og vektlegging av kjerneoppgaver og kost-nyttevurderinger innenfor statlig oppgaveløsning det siste tiåret. Det har gjort at distrikts- og regionalpolitiske hensyn mer og mer må tydeliggjøres og avveies mot andre hensyn.

En del politikkområder har også i økende grad blitt deregulert og markedsstyrt. På flere områder er det mer og mer aktuelt å bruke styringsvirkemidler som kombinerer økt fristilling for aktørene som løser oppgavene, med styring gjennom lovregulering, konsesjoner og finansieringsordninger som i større eller mindre grad er markedsorientert. Ved slike endringer blir distrikts- og regionalpolitiske hensyn ivaretatt på andre måter enn ved geografisk fordeling av ressurser eller styring av underliggende etater. Det skjer for eksempel gjennom regulering i lover og konsesjoner, kjøp av tjenester eller gjennom spesielle utviklingstiltak for å motvirke uønskede utslag av markedsorienterte styringsordninger.

Undersøkelser om virkningen for tjenestetilbud og sysselsetting av deregulering, fristilling og åpning for konkurranse innenfor postområdet, telesektoren, kraftsektoren og luftfartssektoren viser at det har skjedd en sentralisering av arbeidsplassene, men at det ikke er grunnlag for å hevde at tjenestetilbudet i distriktene forverres. 36 Rogalandsforskning har vurdert virkninger av deregulering og fristilling på sektorene i Ofoten og Vesterålen de siste ti årene:

• Endringer i Posten: De siste fem årene har det skjedd en betydelig nedbemanning og sentralisering av postarbeidsplasser både nasjonalt og i Ofoten og Vesterålen. Hele 32 av 47 postkontorer ble lagt ned fra 1996 til 2000, og antall årsverk er redusert med 100 personer, som svarer til om lag 1/3 av arbeidsstokken. Posttjenestene har likevel om lag samme tilgjengelighet og servicenivå som tidligere. Men enkelte har fått lengre avstand til nærmeste postkontor, og noen får utlevert posten senere enn før. Utviklingen fører også til at byene og tettstedene har et stadig mer variert posttjenestetilbud, mens distriktene bare tilbys basistjenestene.

• Endringer i telesektoren:Antall sysselsatte i Telenor har holdt seg relativt stabilt i Ofoten og Vesterålen siden dereguleringen av telemarkedet (250–300 ansatte), men det har skjedd en sentralisering av arbeidsplasser til regionsenteret Sortland. For både privatkundene og bedriftskundene har tjenestetilbudet blitt markert forbedret og billigere.

• Energiselskapene i Ofoten og Vesterålen har hatt en relativt betydelig reduksjon av arbeidstakere som følge av NVEs regulering av monopolvirksomheten. På den andre siden har kommunene fått et mer forretningsmessig forhold til energiselskapene og hever nå utbytte. Samlet sett kan dermed en reduksjon på om lag 50 ansatte i energiverkene (ca. 15 %) ses i forhold til et samlet årlig utbytte på rundt 25 millioner kroner til kommunene. Prisen for energien er også redusert, samtidig som det går klarere fram hva kundene betaler for.

• I luftfarten er de sysselsettingsmessige konsekvensene små. Tjenestetilbudet (flyrutetilbudet) er vesentlig forbedret siden 1993 når det gjelder forbindelsen mellom Bodø/Evenes og Oslo. Reisemulighetene fra regionene til Bodø er noe redusert, særlig fra Evenes, mens tilbudet til Tromsø er redusert både fra kortbaneflyplassene og fra Evenes.

Selv om utredningen viser at konsekvensene på de aktuelle områdene til nå ikke har vært så store, representerer fristilling og konkurranseutsetting styringsmessige utfordringer i skjæringsfeltet mellom regionalpolitiske og andre politiske målsettinger. Utviklingen mot ulike former for fristilling fortsetter på ulike samfunnsområder. I sykehussektoren står vi overfor endringer som skal gi større frihetsgrader til selvstendige institusjoner eller foretak. Den geografiske spredningen av bredbåndstjenester og introduksjonen av nye mobiltelefonnett gjennom kommersielle aktører kan også ses som eksempler på den samme utviklingen.

Den tjenesteproduksjonen som på denne måten blir underlagt varierende grad av markedsorientering, representerer grunnleggende infrastruktur for regional utvikling. Først og fremst er dette en utfordring til tilvendte forestillinger om politisk styring hvor spørsmål om fordeling av arbeidsplasser blir fortrengt av krav om at tjenester er funksjonelle og tilgjengelige. Dessuten blir også styringsredskapene, det vil si virkemidlene, endret fra detaljerte regelverk og budsjettstyring til anbudsutforming, eierstyring, konsesjonskrav og tjenestekjøp i åpnere markeder.

Utfordringen for myndighetene blir å få til nytenkning i distrikts- og regionalpolitikken og tilpasse sine tenkemåter, arbeidsformer og virkemidler til de endrede rammebetingelsene. Og framfor alt blir det viktig å ha et klart blikk for markedets muligheter og begrensninger som spredningsmekanisme for infrastrukturutbygging og velferdspolitikk. Dette er viktig for å kunne identifisere når og hvordan politiske tiltak må tas i bruk for å supplere og korrigere markedet, slik at en får ivaretatt distrikts- og regionalpolitiske mål.

2.5 Oppsummering – Et regionalt mangfold med mange utfordringer

Folks bostedsvalg er i endring mot et mer urbanisert mønster. Dette er spesielt tydelig blant ungdom. Den langsiktige tendensen i både nærings- og bosettingsmønsteret har stort sett gått i sentraliserende retning, både i forhold til hovedstadsregionen og innenfor hver landsdel. Befolkningsveksten skjer i dag i hovedtrekk i storby-, småby- og bygdebyregioner. Det er storbyregionene som har sterkest vekst, mens de små bygdebyregionene og landsbygdregionene har tilbakegang. Selv om det har skjedd en sterk sentralisering av befolkningen til Osloregionen og andre storbyområder, ser vi også at regionale sentre på mellomnivået til en viss grad har demmet opp for denne sentraliseringen. Fraflyttingsmønsteret hos kvinner og menn har blitt mer likt. Men kvinner flytter fremdeles mer enn menn, og det er også forskjeller i hvilke typer distriktskommuner de flytter til. SSBs befolkningsframskrivninger antyder at en stor andel av landets kommuner kommer til å få nedgang i folketallet de neste ti årene. Underrepresentasjon av de yngste aldersgruppene gjør at mange kommuner vil oppleve nedgang selv uten netto fraflytting. Dersom bosettingsmønsteret skal opprettholdes på kommunenivå, må tallet på nyinnflyttere øke.

Andelen personer med høyere utdanning er størst i sentrale strøk, og veksten i sysselsettingen, særlig på privat sektor, er høyest i sentrale strøk. Bedrifter som er lokalisert utenfor storby- og bykommunene, har konkurranseulemper i forhold til andre bedrifter. Dette er blant annet knyttet til stor overvekt av tradisjonelle og råvarebaserte næringer og ensidige næringsmiljøer og problemer med å rekruttere kompetent arbeidskraft. De mest perifere kommunene har den svakeste utviklingen på alle disse områdene. Det ser derfor ut til å være behov for en ekstra innsats overfor småsamfunn med negative utviklingstrekk. Samferdsel og utvikling av kommunikasjoner har vist seg å ha stor betydning for den regionale utviklingen i alle deler av landet.

Utvikling og etablering av konkurransedyktige og nyskapende bedrifter er avhengig av at samspillet med omgivelsene fungerer godt, og at det er god tilgang på nødvendige tjenestetilbud. Den geografiske nærheten bedrifter har til andre bedrifter og leverandører og/eller kunnskapsinstitusjoner (som del av et miljø), er viktige forklaringsfaktorer for å utvikle kulturer for nyskaping, kommersialisering og entreprenørskap både i bedrifter og regioner.

Det er ikke noen entydig sammenheng mellom jobbutvikling og befolkningsutvikling. Statistikk sett i et femtenårsperspektiv viser at regioner med jobbvekst ikke nødvendigvis får befolkningsvekst. Selv regioner med vekstnæringer har rekrutteringsproblemer. Bosettingspreferansene hos folk er sammensatte. Enkeltpersoners bostedsvalg er knyttet til hvor attraktivt et sted er, til tilgangen på varierte arbeidsplasser og til at ulike typer tjenester er innenfor rimelig rekkevidde. Ensidig fokusering på jobbskaping fører ikke til at en når bosettingsmålet. Kvalitetene ved et sted eller område må tas med i betraktning når en skal sikre rekruttering til jobbene.

Globaliseringsutfordringer og behovet for tilrettelegging for infrastruktur og kompetanse er et gjennomgående trekk i landsdelsanalysene. De ulike landsdelene kan derfor sies å ha mange sentrale felles utfordringer. Likevel ser vi forskjeller mellom kyst og innland, og mellom ulike regioner i landsdelene. Landet vårt er mangfoldig og variert. Blant annet har befolkningsgrunnlaget over lengre tid blitt forskjøvet fra innlandet til kysten. Samferdselsutfordringene er forskjellige. Entreprenørskapskulturen er mer fremtredende enkelte steder enn andre. Kommuner med store avstander til større sentre og områder med nedgang i folketall og ensidig næringsstruktur har behov for andre virkemidler enn storbyregioner med pressproblemer. Det kan også synes som om de regionale forutsetningene for å løse ulike typer utfordringer er forskjellige. Forskere har konkludert med følgende: «Regionene er forskjellige og har derfor ulike forutsetninger for å tilpasse seg de nye forholdene. Regionene kommer derfor også til å bli mer forskjellige». 37 Det vil derfor være nødvendig med til dels ulik innsats avhengig av hvilke deler av landet det er snakk om.

Generelt viser regionale analyser at en stor del av utviklingen går i favør av sentrale strøk til tross for en aktiv distrikts- og regionalpolitikk. Hvorvidt denne politikken har vært vellykket eller ikke, er avhengig av politisk ståsted og vurderinger av hvor norsk regional virkelighet ville ha vært uten en slik aktiv politikk. Store deler av det norske samfunnet er i kontinuerlig endring. En framtidsrettet distrikts- og regionalpolitikk kan ikke baseres på gårsdagens virkelighetsforståelse. Samfunnsendringene det siste tiåret og perspektivene framover viser at en må ta nye og bredere grep i distrikts- og regionalpolitikken for å kunne realisere målet om å bevare hovedtrekkene i bosettingsmønsteret og likeverdige levekår i hele landet.

Folk beveger seg til jobb og benytter seg av velferds- og tjenestetilbud uavhengig av kommunegrenser. Når folk velger bosted, teller forholdene i regionen som helhet som en viktig faktor. Det betyr blant annet at både satsing på kultur, tjenestetilbud og utvikling av lønnsomme og framtidsrettede arbeidsplasser blir sentrale elementer. Det må tas hensyn til at kvinner og menn i ulike faser av livet har ulike interesser, verdier og behov. Scenariedelen av landsdelsstudiene underbygger en konklusjon om at målsettingen ikke bør være å opprettholde folketallet på kommunenivå, men i stedet å forsøke å stimulere fram en regionutvikling som er basert på et flerkjernet by- og tettstedssystem som motvekt mot en ukontrollert sentralisering mot de respektive landsdelssentrene og Stor-Oslo, inklusive Oslofjordregionen, spesielt. Undersøkelser av bostedspreferanser viser også at en stor andel av befolkningen ønsker å bo i mellomliggende sentre, som småbyer og bygdebyer.

For å sikre rekruttering til arbeidsplasser i distriktene er det også for næringslivet sin del viktig at det blir utviklet attraktive bosteder. Et slikt bredt grep vil kreve innsats innenfor mange ulike politikkområder. Effektstudien viser at statlige tiltak innenfor sentrale politikkområder har betydning for regional utvikling, og at det er snakk om til dels store beløp.