Del 1
Erstatningskrav fra ulike grupper i samfunnet – rapport fra regjeringens arbeidsgruppe

2 Arbeidsgruppens mandat

Regjeringen besluttet 19. mai 2003 at det skulle nedsettes en interdepartemental arbeidsgruppe for å vurdere en helhetlig myndighetstilnærming og –håndtering av erstatningskrav fra ulike grupper i samfunnet.

Arbeidsgruppen har hatt følgende mandat:

• redegjøre for utgangspunktet for statens oppgjør med fortidige hendelser, som er den alminnelige erstatningsretten, herunder hensynene bak vilkårene i erstatningsretten.

• redegjøre for billighetserstatningsordningen og de særskilte tilpasningene av denne ordningen i forhold til enkelte grupper, for eksempel til tatere, lobotomerte og HIV-smittede, samt redegjøre for grunnlaget for disse.

• redegjøre for andre særskilte erstatningsordninger som har vært etablert, grunnlaget for disse, samt på hvilke punkter de avviker fra den alminnelige erstatningsretten. Det skal foretas en sammenligning av de ulike erstatningsordningene for om mulig å finne likhetspunkter i grunnlaget for etableringene av disse – herunder om det er valgt en standardisert eller individuell erstatningsutmåling og begrunnelsen for dette valget. Videre om det er valgt å gi individuelle erstatninger og/eller kollektive oppgjør, og begrunnelsen for dette.

• redegjøre for de krav om erstatning (individuelle og kollektive) fra særskilte grupper som ligger til behandling i regjeringen i dag, samt bakgrunnen for disse.

• drøfte mulige utviklingslinjer når det gjelder løsning av denne typen erstatningssaker, herunder forholdet til generelle offentlige ytelser som skal sikre økonomisk støtte til livsopphold mv. som trygdeordninger, sosialhjelp osv. Arbeidsgruppen skal så langt det er mulig klargjøre konsekvenser av ulike valg; økonomiske, administrative og erstatningsrettslige. Det skal særlig vurderes om sakene bør løses gjennom en felles ordning, eller gjennom separate ordninger for hver enkelt gruppe. Forslag om bevilgninger til erstatninger tas opp i den ordinære budsjettprosessen.

• fremme forslag til løsninger som ivaretar behovet fra myndighetenes side for en helhetlig tilnærming til, og håndtering av, nye erstatningskrav fra grupper av individer i samfunnet som hevder å ha vært utsatt for overgrep, diskriminering eller lignende.

Arbeidsgruppen var ledet av Justisdepartementet. For øvrig besto gruppen av representanter fra Sosialdepartementet, Kommunal- og regionaldepartementet, Finansdepartementet, Utdannings- og forskningsdepartementet, Barne- og familiedepartementet, Arbeids- og administrasjonsdepartementet, Helsedepartementet og Nærings- og handelsdepartementet.

3 Rapportens hovedinnhold

På bakgrunn av at enkelte erstatningskrav ikke imøtekommes av den alminnelige erstatningsretten eller av billighetserstatningsordningen slik den praktiseres i dag, vil det erfaringsmessig oppstå spørsmål om hvorvidt det av rimelighetsgrunner og på fritt grunnlag likevel bør tilkjennes en økonomisk kompensasjon. I noen tilfeller har det til nå vært opprettet særskilte billighetsbaserte erstatningsoppgjør for å imøtekomme slike krav.

I rapporten er det gitt en generell vurdering av hvordan fremtidige krav fra ulike grupper i samfunnet bør behandles. Det er ikke tatt stilling til om det enkelte krav materielt skal imøtekommes.

Arbeidsgruppen har kommet til følgende hovedkonklusjoner:

3.1 Erstatningsrettslige krav

Det legges til grunn at alminnelige erstatningsrettslige krav mot staten, herunder krav fra organiserte grupper, også for fremtiden skal løses gjennom det eksisterende regelverket for behandlingen av slike krav. Behandlingen foretas av de enkelte fagdepartementene.

3.2 Billighetsbaserte krav – individuelle erstatninger

Stortingets billighetserstatningsordning bør anvendes på rimelighetsbaserte krav om individuelle erstatninger også for de krav som i dag ikke imøtekommes av ordningen. Gruppen har i den forbindelse funnet det riktig å vurdere den nærmere utformingen av denne ordningen.

I de tilfeller der statlige myndigheter finner det rimelig å tilkjenne en økonomisk kompensasjon til personer i en gruppe som ikke har rettslige krav på erstatning, kan billighetserstatningsordningen tilpasses slik at den imøtekommer disse kravene. Dette kan gjøres ved at Stortinget benytter seg av sin mulighet til å gi nye retningslinjer til Billighetserstatningsutvalget. Billighetserstatningsordningen er en fleksibel og i prinsippet helt ut rimelighetsbasert ordning, som på denne måten kan brukes til å behandle de fleste krav fra grupper som er blitt eller mener seg utsatt for uheldige forhold fra statens side, og som ikke imøtekommes gjennom den alminnelige erstatningsretten eller billighetserstatningsordningen slik rimelighetsvurderingen faller ut i dag. Arbeidsgruppens forslag innebærer at alle former for rimelighetsbaserte erstatningskrav kanaliseres gjennom billighetserstatningsordingen.

3.2.1 Den nærmere utformingen av den anbefalte fremtidige ordningen for individuelle krav

Et krav om erstatning kan i praksis rettes mot en statsråd, et departement, regjeringen, Stortinget, eller som en søknad om billighetserstatning direkte til Billighetserstatningsutvalget. Kravet kan fremmes av enkeltpersoner eller representanter for en gruppe. I rapporten anbefales følgende behandlingsprosedyre for fremtidige krav:

Dersom kravet sendes til regjeringen eller et departement, forutsettes vedkommende fagdepartement å foreta en vurdering av om det foreligger et erstatningsrettslig krav. I øvrige saker kan departementet henvise til billighetserstatningsordningen, uten å ta standpunkt til kravet.

Dersom Billighetserstatningsutvalget eller dets sekretariat mottar en søknad om billighetserstatning – eventuelt flere søknader om billighetserstatning på samme grunnlag – må sekretariatet følge normal prosedyre for behandlingen av søknader om billighetserstatning. Utvalget fatter vedtak i de fleste saker, men for saker hvor det er aktuelt å tilkjenne erstatning med mer enn 200 000 kroner og i saker av «særlig politisk art» ligger avgjørelsesmyndigheten hos Stortinget. Dersom saken gjelder et krav fra en gruppe som ikke blir imøtekommet gjennom billighetserstatnings-ordningen slik rimelighetsvurderingen faller ut i dag, vil utvalget avslå/avvise søknadene om billighetserstatning i henhold til gjeldende retningslinjer. Stortinget kan informeres om saken i forbindelse med neste årsmelding til Stortinget. Stortinget vil eventuelt kunne be utvalget om en utredning om hvorvidt ordningen bør tilpasses slik at den særskilte søkergruppen får innvilget sine søknader.

Dersom kravet sendes til Stortinget, vil Stortinget kunne oversende dette til utvalgets sekretariat for behandling etter gjeldende billighetserstatningsordning, eller for vurdering av om det bør innføres særskilte retningslinjer om tilpasning av billighetserstatningsordningen for den særskilte gruppen. Stortinget vil da på grunnlag av utvalgets utredning kunne beslutte endringer i ordningen slik at enkeltpersoner i gruppen skal kunne innvilges billighetserstatning. Dette vil da bygge på en fri rimelighetsvurdering fra Stortingets side.

For at Stortinget skal få et grunnlagsmateriale for å avgjøre om en særskilt gruppe skal få en særskilt eller tilpasset behandling gjennom billighetserstatningsordningen, vil det som regel være behov for en egen utredning. Etter arbeidsgruppens oppfatning synes det mest hensiktsmessig at Stortinget ber utvalget om å utrede saken på generelt grunnlag. Utvalgets sekretariat vil som del av en slik utredning kunne be fagdepartementet om å utrede en faktabeskrivelse om gruppen som sådan. Når faktabeskrivelsen foreligger, vil utvalgets sekretariat kunne foreta en vurdering av om det anses rimelig å tilpasse billighetserstatningsordningen slik at den aktuelle gruppen får innvilget en økonomisk kompensasjon, samt hvordan ordningen eventuelt vil kunne tilpasses. Sekretariatet vil så gi innstilling til utvalget, som vurderer spørsmålene som reiser seg og fremmer saken for Stortinget til avgjørelse. Dette vil være i samsvar med gjeldende regelverk om at saker av «særlig politisk art» fremmes for og avgjøres av Stortinget.

3.2.2 Særskilte retningslinjer for behandlingen

Arbeidsgruppen har konkludert med at det ikke er hensiktsmessig å angi formelle vilkår for hvilke typer krav som bør gi grunnlag for en særskilt tilpasning av billighetserstatningsordningen. Det bør derfor ikke stilles andre krav enn at det anses rimelig å gi enkeltpersoner i en særskilt gruppe en økonomisk kompensasjon. Arbeidsgruppen mener likevel at det bør være en høy terskel for å utvide billighetserstatningsordningen. Utbetaling av kontantbeløp til enkeltpersoner fra det offentlige utenom trygde- og sosialsystemet, og uten at det foreligger erstatningsansvar på rettslig grunnlag, bør fortsatt anses som noe forholdsvis ekstraordinært. Billighetserstatningsordningens nåværende retningslinjer bør fortsatt være et utgangspunkt for vurderingene, men retningslinjene kan eventuelt justeres og tilpasses slik at de imøtekommer de aktuelle krav.

3.2.3 Billighetsbaserte krav – kollektive erstatninger

Arbeidsgruppen er kommet til at rimelighetsbaserte krav fra grupper i samfunnet, hvor statlige myndigheter finner det rimelig å tilkjenne en økonomisk kompensasjon til gruppen som sådan (kollektiv erstatning), vurderes som et bevilgningsspørsmål innenfor det departement som etter sitt saklige ansvarsområde er nærmest. Gruppen anbefaler at slike spørsmål behandles som ledd i regjeringens og Stortingets ordinære budsjettprosesser. Dette innebærer også at Billighetserstatningsutvalget ikke håndterer eller uttaler seg om slike krav.

4 Økonomiske, administrative og erstatningsrettslige konsekvenser

Arbeidsgruppen antar at rapportens forslag i seg selv ikke innebærer noen endring i antall krav eller totalbeløp av erstatningsutbetalinger.

Ettersom en større andel krav foreslås kanalisert gjennom billighetserstatningsordningen, er det grunn til å anta at arbeidsgruppens forslag vil kunne innebære et behov for en viss styrking av Billighetserstatningsutvalgets sekretariat. I prinsippet vil det kunne skje ved en overføring av nødvendige ressurser fra andre departementer. En analyse av hvilket omfang overføringen vil måtte bestå i, må foretas ved en selvstendig oppfølgning av denne rapporten.

Forslaget innebærer en tillempning av en eksisterende ordning, Stortingets billighetserstatningsordning, for å imøtekomme forhold der man i dag vurderer opprettelse av billighetsbaserte særordninger fra gang til gang. En oppfølgning av gruppens anbefalte forslag vil ikke få erstatningsrettslige konsekvenser.

Godtgjørelse til medlemmene av Billighetserstatningsutvalget dekkes i dag over Justisdepartementets budsjettkapittel 471 Statens erstatningsansvar, post 01 Driftsutgifter, og arbeidsgruppen foreslår ingen endringer her.

Utgifter i forbindelse med at Billighetserstatningsutvalget innvilger søknader om billighetserstatning dekkes i dag over Finansdepartementets budsjettkapittel 2309 Tilfeldige utgifter, post 01 Driftsutgifter. Bevilgningen er en reservepost for budsjett-tillegg gjennom året. Arbeidsgruppen finner det mer naturlig at utgiftene til billighetserstatninger føres på en egen budsjettpost på samme måte som for statens erstatningsansvar (kap 471, post 01). Dette vil synliggjøre de årlige utgiftene til billighetserstatninger. Arbeidsgruppen foreslår derfor at det opprettes en særskilt budsjettpost for utgifter i forbindelse med innvilgede søknader om billighetserstatning.

5 Regjeringens vurdering av arbeidsgruppens rapport

Regjeringen mener at arbeidsgruppens konklusjoner bør legges til grunn ved behandlingen av fremtidige rimelighetsbaserte krav fra grupper i samfunnet. Etter forslaget vil Stortingets billighetserstatningsutvalg utforme kriterier og behandle alle individuelle rimelighetsbaserte søknader om erstatninger. Dette innebærer at sakene behandles etter like prinsipper så langt dette er mulig ved en ordning som er basert på rimelighet og skjønn.

Når det gjelder krigsbarn, tvangssteriliserte romanifolk/tatere og eldre utdanningsskadelidende samer og kvener, mener regjeringen det er riktig på bakgrunn av Stortingets vedtak og forespørsler knyttet til disse gruppene å fremme konkrete forslag til rimelighetsbaserte erstatningsordninger. I tråd med arbeidsgruppens rapport legger derfor regjeringen frem konkrete forslag til tilpasninger av Stortingets billighetserstatningsordning for disse gruppene.