Del 2
Klimaplanen for 2021–2030

3 Regjeringa sin plan for å kutte utsleppa som ikkje er kvotepliktige

3.1 Utsleppskutt til 2030

3.1.1 Kva er oppgåva?

Regjeringa har som mål å redusere dei ikkje-kvotepliktige utsleppa med 45 prosent innan 2030. I dette kapittelet presenterer regjeringa planen for å redusere desse utsleppa. Kapittelet omhandlar ikkje utslepp og opptak i skog- og arealsektoren, som er omtalt i kapittel 4. Med klimaavtalen med EU om klimamålet for 2030 om minst 40 prosent reduksjon har Noreg fått eit forpliktande utsleppsbudsjett for åra 2021–2030 for dei ikkje-kvotepliktige utsleppa.

I kapittel 1 viste vi på eit overordna nivå korleis regjeringa vil redusere dei ikkje-kvotepliktige utsleppa. Regjeringa vil redusere utsleppa med verkemiddel som samstundes bidreg til både verdiskaping og omstilling i samfunnet. Dette kapittelet syner i meir detalj korleis regjeringa planlegg å nå målet og går gjennom dei ulike sektorane og verkemidla.

Utsleppsbudsjettet til Noreg er illustrert i figur 3.2. Sjå boks 3.1 for meir om korleis utsleppsbudsjettet blir rekna. Regjeringa har eit mål om å kutte dei ikkje-kvotepliktige utsleppa med 45 prosent, altså meir enn forpliktinga vi har med EU om 40 prosent reduksjon. Regjeringa har som mål at reduksjonen skjer gjennom innanlandske tiltak og planlegg for dette. Om det er strengt naudsynt, kan fleksibiliteten i EUs rammeverk bli nytta. Målet om 45 prosent reduksjon er den politiske målsetjinga til regjeringa og er ikkje juridisk bindande.

Finansdepartementet la i Nasjonalbudsjettet for 2021 fram ei ny framskriving for utsleppa. Sjå meir om framskrivinga i kapittel 3.2. Det er vesentleg uvisse knytt til anslaget for korleis klimapolitikken i dag kan påverke utsleppa i framtida. Framskrivinga syner at Noreg ligg an til å nå utsleppsbudsjettet dei første åra av perioden, men at det trengst meir politikk for å tette gapet dei seinare åra. Utsleppsgapet til målet om 45 prosent reduksjon er endå større. Det betyr at det er naudsynt å styrkje klimapolitikken vi har i dag, for å oppfylle både forpliktinga i avtalen med EU og klimamålet regjeringa har sett om 45 prosent reduksjon med nasjonale tiltak.

Om konkurransedyktige lågutsleppsløysingar blir utvikla raskare enn det som er lagt til grunn, vil utsleppa kunne reduserast hurtigare enn framskrivingane viser. På den andre sida kan teknologiutviklinga òg gå meir sakte enn det som er føresett i framskrivingane. Figur 3.2 viser utsleppsgapet, både til forpliktinga i avtalen med EU og til målet regjeringa har sett.

Kjelde: Finansdepartementet, Klima- og miljødepartementet og Miljødirektoratet

Utsleppsbudsjettet Noreg får basert på målet om 40 prosent utsleppsreduksjon, er ikkje endeleg fastsett. Basert på dei tala vi har no, vil budsjettet vere på 210 millionar tonn over perioden 2021–20301. Framskrivinga viser at utsleppa over dei ti åra er på i overkant av 218 millionar tonn CO₂-ekvivalentar, og det samla utsleppsgapet er på 8,4 millionar tonn CO₂-ekvivalentar over perioden.

Om ein reknar målet regjeringa har sett om å redusere dei ikkje-kvotepliktige utsleppa med 45 prosent som eit budsjettmål på same viset, blir utsleppsbudsjettet redusert til 202 millionar CO₂-ekvivalentar, og gapet aukar til 16,6 millionar tonn CO₂-ekvivalentar. Denne planen vil vise korleis vi styrkjer klimapolitikken såpass mykje at han kuttar til saman meir enn 16,6 millionar tonn CO₂-ekvivalentar meir over tiårsperioden enn det vi legg til grunn at politikken i dag vil gjere. I denne planen syner regjeringa korleis vi skal gjere det.

EU har forsterka sitt klimamål, jf. kapittel 2, og det vil på sikt kunne få følgjer for klimaavtalen Noreg har med EU. Om Noregs mål under innsatsfordelinga ikkje aukar til 45 prosent, jf. målet til regjeringa, blir dette målet rekna som eit mål for året 2030 – eit punktmål, ikkje som eit utsleppsbudsjettmål. Sjå boks 3.1 for ei forklaring av skilnaden. Det inneber at ein vil sørgje for at utsleppa i 2030 ligg 45 prosent under det dei var i 2005. Om vi reknar målet som eit punktmål, må utsleppa reduserast i året 2030 med i underkant av 4 millionar tonn CO₂-ekvivalentar samanlikna med det som ligg i framskrivinga i dag. Likevel planlegg regjeringa no for å nå målet om 45 prosent som eit budsjettmål, altså ein samla reduksjon på 16,6 millionar tonn CO₂-ekvivalentar over perioden utover framskrivingane.

3.1.2 Korleis vi løyser oppgåva

3.1.2.1 Innleiing

Framskrivinga syner at vi ventar at politikken vi har i dag, vil halde fram med å gi insentiv til kraftige utsleppskutt fram mot 2030. Regjeringa har i fleire år auka klimagassavgiftene og i tillegg fjerna fritak og reduserte satsar. Regjeringa har òg hatt ei ambisiøs satsing på å elektrifisere transportsektoren, og omsetningskravet for biodrivstoff til vegtrafikken er auka jamleg. Regjeringa arbeidar for å fase inn framtidas løysingar gjennom Enova, som gir økonomisk stønad for å utvikle og ta i bruk ny teknologi som reduserer utsleppa. Regjeringa satsar på utviklinga av ny teknologi mellom anna i skipsfarten. Utan desse verkemidla ville utsleppa vore mykje høgare enn dei er i dag.

I kapittel 3.1.1 las vi at slik det ser ut no, er det eit utsleppsgap som må fyllast for at vi skal nå målet til regjeringa om å redusere utsleppa med 45 prosent innanlands.

Gapet mellom framskrivingane og utsleppsbudsjettet for 45-prosentmålet er på 16,6 millionar tonn CO₂-ekvivalentar over perioden. Vi vil difor gjere meir enn vi gjer i dag. Regjeringa vil byggje vidare på fleire av dei eksisterande verkemidla og ta i bruk nye verkemiddel, slik at vi tettar gapet. Vi ser òg at den raske teknologiutviklinga vi har hatt dei seinare åra, særskilt i transportsektoren, gjer at verkemidla vi har, gir større effekt og gjer det stadig enklare å velje nullutsleppsløysingar. Teknologiutviklinga vil gi draghjelp til utsleppskutta framover, og verkemidla kan gi teknologiutvikling.

I dette kapittelet summerer vi opp dei verkemidla regjeringa vil bruke, og korleis dei bidreg til å redusere utsleppa og omstille Noreg. Verkemidla vil verke saman, overlappe og kan bidra til å utløyse effekt frå kvarandre.

Effekten av ei avgift og av andre verkemiddel vil avhenge av mange faktorar, mellom anna av annan politikk og den økonomiske utviklinga. Anslaga her, som er viste i tabell 3.1, er baserte på situasjonen slik vi vurderer han no. Utviklinga kan bli annleis. Det er stor uvisse knytt til utsleppsutviklinga, effekten av klimapolitikken og ikkje minst den teknologiske utviklinga og kostnadene ved utsleppsreduksjonar. Planen må difor vere fleksibel og ta høgd for at verkemidla kan bli justerte undervegs.

Ikkje all klimapolitikk er like lett å effektvurdere. Mens det er mogleg å vurdere effekten av ei avgift eller eit tidfesta krav om nullutslepp, er det vanskeleg å setje eit tal på kor store utsleppsreduksjonar som vil bli utløyste av til dømes Enova, betring av kollektivtilbodet og den langsiktige satsinga for ein grøn skipsfart. Difor gir ikkje tabell 3.1 fullstendig uttrykk for antatt effekt av klimapolitikken til regjeringa.

På nokre område er det formålstenleg å planleggje politikken i god tid, slik som opptrapping av avgift og innføring av klimakrav. På andre område vil vi vurdere verkemiddelbruken undervegs.

Vi skil difor mellom verkemiddel som er effektberekna, og dei som ikkje er det. Tabell 3.1 syner at vi med å ta i bruk dei effektberekna verkemidla som planlagt vil tette gapet og nå 2030-målet. Nye verkemiddel utover det som er effektberekna kan utløyse ytterlegare utsleppsreduksjonar.

3.1.2.2 Verkemiddel som er effektberekna

Figur 3.4 syner korleis utsleppskutta er forventa fordelte på dei ulike verkemidla. Prising av utslepp gjennom avgift vil framleis vere hovudverkemidlet i klimapolitikken. Men dersom dette skulle vore det einaste verkemiddelet for å nå klimamåla våre, ville avgifta blitt svært høg. Regjeringa meiner det er nødvendig å finne ein god balanse mellom avgiftsauke og andre verkemiddel. Regjeringa legg difor opp til ei gradvis opptrapping av CO₂-avgifta frå nivået i dag på om lag 590 kroner til 2 000 2020-kroner per tonn CO₂.

Kjelde: SSB, Miljødirektoratet, Finansdepartementet, Klima- og miljødepartementet

Det er rekna med at ein slik avgiftsauke kan redusere utsleppa frå transport med om lag 3,5 millionar tonn CO₂-ekvivalentar og utsleppa i dei andre ikkje-kvotepliktige sektorane med 4 millionar tonn CO₂-ekvivalentar. Vurderingane er basert på underlag frå SSB og resultat frå SNOW-modellen, Miljødirektoratet og Klimakur 2030. Som ein berekningsteknisk føresetnad ligg det til grunn at utsleppseffekten aukar jamt gjennom perioden 2021–2030. Samla auke og konkret nivå kvart år vil ein måtte ta stilling til i dei vanlege budsjettprosessane og vurdere i lys av teknologiutviklinga, men slik at vi oppnår tilstrekkelege reduksjonar.

Regjeringa sin politikk er at det samla skatte- og avgiftsnivået ikkje skal auke. Dette inneber at ein avgiftsauke skal bli motsvara av tilsvarande skatte- eller avgiftslette, primært for dei gruppene som er omfatta av auka avgifter. I tråd med Granavolden-plattforma har regjeringa kompensert auka CO₂-avgift i statsbudsjettet for 2020 og 2021 med redusert vegbruksavgift. Ei redusert vegbruksavgift motverker effekten av ein auke i CO₂-avgifta for store delar av transportsektoren. Anslag tyder på at dersom ein auke i CO2-avgifta fram mot 2030 skal bli kompensert på same måte i vegbruksavgifta, vil reduksjonen i klimagassutslepp isolert sett bli om lag 3 millionar tonn CO2-ekvivalentar lågare enn utan kompensasjon, sjå tabell 3.1 under moglege tilleggseffektar. Regjeringa har ikkje tatt stilling til spørsmålet om kompensasjon gjennom vegbruksavgifta. Regjeringa vil òg vurdere andre måtar å kompensere på gjennom skatte- og avgiftslette for å unngå at klimaeffekten blir motverka. Regjeringa vil føre ein klimapolitikk som i minst mogleg grad gir negative økonomiske konsekvensar for folk flest. Samstundes som det skal løne seg å kutte klimagassutslepp, skal ikkje politikken føre til urimelege kostnader. Konkrete forslag til endringar i skattar og avgifter vil bli lagt fram for Stortinget i dei årlege forslaga til statsbudsjett.

Regjeringa legg måltala frå Nasjonal transportplan 2018–2029 til grunn for utforminga av verkemidla. Desse måltala seier kor stor del av nye køyretøy i dei ulike køyretøygruppene vi ønskjer at skal vere nullutslepp i ulike år fram mot 2030. Dette føreset ei teknologisk modning i dei ulike delane av transportsektoren slik at nullutsleppsløysingar blir konkurransedyktige med konvensjonelle løysingar. Auken i klimagassavgifta vil saman med støttande politikk bidra til å nå desse måla. Ei rekkje andre verkemiddel påverkar òg utviklinga og kor raskt nye køyretøy blir tekne i bruk. Det inkluderer kjøpsavgifter, drivstoffavgifter, bruksfordelar, offentlege innkjøp, stønadsordningar, lokale reguleringar og utbygging av ladeinfrastruktur. Innrettinga av desse verkemidla over perioden vil bli tilpassa situasjonen og kva som er mest formålstenleg.

For å innfri måltalet om at alle nye bybussar skal vere nullutslepp eller bruke biogass i 2025 vil regjeringa ta sikte på å gjere dette til eit statleg krav i alle offentlege innkjøp frå 2025. Dette kan aleine gje utsleppskutt på om lag 1 million tonn CO₂-ekvivalentar i perioden 2025–2030. For måla om at alle nye personbilar og varebilar skal vere nullutslepp i 2025 blir bilavgiftene viktige, det same gjeld krav om nullutslepp i offentlege kjøp av personbilar og varebilar frå 2022. For måla retta mot dei tynge køyretøya; at 100 prosent av nye tynge varebilar, 50 prosent av nye lastebilar og 75 prosent av nye langdistansebussar skal vere nullutslepp i 2030, vil Enova bli sentralt. Regjeringa vil i tillegg greie ut krav om nullutslepp i offentlege innkjøp av slike køyretøy og køyretøytenester, men legg til grunn at krav først er aktuelt når teknologien i dei ulike segmenta er moden nok. Å nå desse måltala vil kunne gi utsleppsreduksjonar på om lag 1 million tonn CO₂-ekvivalentar, sjå tabell 3.1 under moglege tilleggseffektar.

Regjeringa tek sikte på å innføre nasjonale låg- og nullutsleppskriterium i nye anbod for ferjer og hurtigbåtar, høvesvis frå 2023 og 2025, der det ligg til rette for det, og krav om låg- og nullutsleppsløysingar for servicefartøy i havbruksnæringa trinnvis frå 2024, der det ligg til rette for det. Samla kan det gi ein utsleppsreduksjon på opp mot 2 millionar tonn CO₂-ekvivalentar.

Det er overlappande effekt mellom verkemidla CO₂-avgift og krav om låg- og nullutslepp i transportsektoren. Overlappinga er vurdert til 0,5–1 millionar tonn CO₂-ekvivalentar. I vurderingane her er effekten tillagd krav og offentlege innkjøp

Regjeringa vil som eit minimum halde på det nivået omsetninga av biodrivstoff er på i dag, slik at utsleppsreduksjonen frå biodrivstoff ikkje blir redusert når volumet flytande drivstoff blir lågare som følgje av elektrifiseringa. Det må gjerast på ein slik måte at dei globale utsleppa ikkje aukar. Regjeringa vil ta sikte på å innføre omsetningskrav for anleggsdiesel og skipsfart frå 2022. Omsetningskravet for anleggsdiesel skal gradvis bli auka til same nivået som i vegtrafikken. Regjeringa meiner at det bør vere eit felles omsetningskrav for vegtrafikk og anleggsdiesel, og at det må greiast ut om dette kan gjelde for skipsfarten òg. Samla kan krava for vegtrafikk og anleggsdiesel gi ein utsleppsreduksjon på om lag 5,5 millionar tonn CO₂-ekvivalentar over perioden. For luftfart vil regjeringa sjå an erfaringane med omsetningskrav for deretter å vurdere ei mogleg opptrapping. Sjå meir om dette i kapittel 3.4.

Regjeringa og jordbruksorganisasjonane har ein intensjonsavtale om utsleppskutt og auka opptak som samla skal utgjere 5 millionar tonn CO₂-ekvivalentar over perioden. Avtalen omfattar klimatiltak som kan godskrivast all jordbruksaktivitet innanfor sektorane jordbruk, transport, oppvarming av bygg og arealbrukssektoren (unnateke skog) i den offisielle klimagassrekneskapen. Da avtalen i tillegg krediterer reduksjonar i utslepp som blir gjorde i andre sektorar enn jordbruket, legg regjeringa til grunn ein reduksjon bokført i jordbrukssektoren på 4 millionar CO₂-ekvivalentar over perioden.

Ein auke i avgifta vil bidra til å redusere utsleppa i alle køyretøy- og fartøygruppene. Auka drivstoffkostnader vil gjere det lønsamt å redusere utsleppa anten gjennom å køyre mindre eller ved å velje nullutsleppsløysingar. Dei største utsleppsreduksjonane er forventa å skje gjennom elektrifisering av næringstransporten.

For dei andre ikkje-kvotepliktige utsleppa er reduksjonane grunna avgift venta å kome særleg gjennom redusert bruk av fossil brensel i industrien og auka innsamling og destruksjon av brukt HFK. Det er òg venta utsleppsreduksjonar i bygg, i petroleumsverksemda og ved forbrenning av avfall.

Den gradvise opptrappinga av CO₂-avgifta er eit viktig verkemiddel for å gradvis fase ut fossil fyring i industrien, og det kan gje betydelege utsleppskutt i perioden. Viss det blir behov for det, vil regjeringa fortløpande vurdere ytterlegare verkemiddel, irekna eit eventuelt forbod. Regjeringa legg òg til grunn å gradvis fase ut bruken av naturgass til mellombels byggvarme. Utsleppa av HFK og PFK er venta å gå ned betydeleg som følgje av auka avgift og ein tilsvarande auke i avgiftsrefusjonen saman med meir rettleiing og meir tilsyn.

Det er stor uvisse om den berekna avgiftseffekten i desse sektorane. Kor store utsleppsreduksjonane blir avheng difor av framtidige vedtak. I berekningane er det lagt lik karbonpris på alle utslepp, inkludert utslepp som ikkje har avgift i dag og utslepp som i dag har ein lågare avgiftssats enn den generelle avgiftssatsen for ikkje-kvotepliktige utslepp. Regjeringa har foreslått å innføre avgift på forbrenning av avfall frå 2021 og vil vurdere å trappe opp avgiftssatsen. Regjeringa vil auke avgiftssatsen på naturgass som blir sleppt ut til luft på kontinentalsokkelen til det generelle nivået for ikkje-kvotepliktige utslepp.

Kombinasjonen av auka CO₂-avgift, klimakrav i offentlege anbod, reguleringar, økonomiske stønadsordningar og tiltak i jordbruket vil til saman gjere at vi kan nå målet om 45 prosent reduksjon i 2030.

3.1.2.3 Verkemiddel som ikkje er effektberekna

Regjeringa har styrka arbeidet for ny teknologi og omstilling i norsk næringsliv. Det vil vi halde frem med gjennom eit breitt verkemiddelapparat. Forskingsrådet, Innovasjon Noreg, Siva er saman med Enova i gang med å utvikle ei langsiktig felles satsing – Grøn plattform – for å stimulere til lågutsleppsutvikling i norsk næringsliv og bidra til grøn konkurransekraft både heime og ute. Enova, klimaforetaket til staten, er i den nye avtaleperioden spissa som klimaverkemiddel. Enova skal vere ein bidragsytar for å utløyse effekten av CO₂-avgifta, samstundes som dei har rom til å prioritere ytterlegare utsleppsreduksjonar i alle sektorar. EUs forskingsprogram Horisont Europa, EUs innovasjonsfond og andre samarbeidsarenaer i EU vil forsterke innsatsen og resultata.

Regjeringa prioriterer grøn skipsfart for å bidra til ei framtidsretta maritim næring i Noreg. Ambisjonen er å halvere utsleppa frå innanriks sjøfart og fiske innan 2030. Regjeringa fører vidare konkrete verkemiddel for grøn flåtefornying innan nærskipsfarten i 2021 som vil gi utsleppsreduksjonar i lastefartøysegmentet. For offshorefartøy vil regjeringa kome tilbake til Stortinget i 2021 med ein plan for korleis vedtaket frå Stortinget som ber regjeringa leggje fram forslag som sikrar null- og lågutsleppsløysingar for offshorefartøy i petroleumsproduksjon blir følgt opp, dette inkluderer å vurdere nye krav og fase inn desse frå 2022.

Regjeringa vil bidra til å realisere CO₂-fangst ved Fortum Oslo Varmes avfallsforbrenningsanlegg. Det føreset at prosjektet får tilstrekkeleg eigenfinansiering og finansiering frå EU eller andre kjelder. Dersom fangstanlegget på Klemetsrud blir realisert, vil anlegget fange og lagre 0,4 millionar tonn CO₂ per år, der om lag halvparten er utslepp frå forbrenning av materiale med biogent opphav.

Byvekstavtalane har bidrege til å redusere trafikkveksten og klimagassutsleppa i dei fire store byområda. Også i dei fem mindre byområda der staten bidreg med belønningsmidlar, har personbiltrafikken i hovudtrekk vore uendra eller redusert dei siste åra (sjå kapittel 3.4.2.7). Ei meir samordna areal- og transportplanlegging og auka satsing på byvekstavtalar, jernbane og annan kollektivtrafikk, sykkel og gonge vil gi utsleppsreduksjonar i åra framover òg. Det er krevjande å kvantifisere kva den samla effekten kan bli. Til våren vil regjeringa leggje fram Nasjonal Transportplan 2022-2033, som skal byggje opp under halveringsambisjonen.

For å redusere utsleppa frå anleggsverksemd legg regjeringa fram ein handlingsplan for fossilfrie anleggsplassar i transportsektoren i løpet av kort tid. I planen varslar regjeringa mellom anna at vi vil igangsette pilotprosjekt for fossilfrie anleggsplassar i regi av SDs etatar og verksemder, og vurdere tiltak for effektiv massehandtering. Dette vil kunne føre til utsleppsreduksjonar utover effekten av ein auke i avgifta, gjennom teknologiutvikling og varige marknadsendringar.

Regjeringa vil sjå på endringar i byggteknisk forskrift med eit breitt miljøperspektiv. Statlege etatar skal leggje stor vekt på miljøgevinstane ved ombruk av allereie utbygde areal og noverande bygningar og på å vere lokaliserte nær bysentrum og kollektivknutepunkt. Det kan gi utsleppsreduksjonar knytte til energi- og materialbruk og transport.

3.1.2.4 Sektorvise utsleppsbanar

Regjeringa har i Granavolden-plattforma omtalt sektorvise ambisjonar for kutt i dei ikkje-kvotepliktige klimagassutsleppa. Stortinget har i oppmodingsvedtak (nr. 671 (2017–2018)) bede om at regjeringa legg fram sektorvise ambisjonar for kutt i klimagassutsleppa i ikkje-kvotepliktig sektor. Regjeringa har ein ambisjon om å halvere utsleppa frå transport innan 2030 samanlikna med 2005. Sjå kapittel 3.4 for meir om dette. Intensjonsavtalen mellom regjeringa og organisasjonane i jordbruket dannar grunnlaget for ambisjonane i denne sektoren. For jordbruket legg regjeringa i planen til grunn at utsleppa som blir bokførte som jordbruksutslepp i utsleppsrekneskapen, skal reduserast med 4 millionar tonnCO₂-ekvivalentar over perioden 2021–2030. Sjå kapittel 3.6 for meir omtale av dette. For dei andre ikkje-kvotepliktige utsleppa vurderer regjeringa at samla utsleppsreduksjon vil vere i området 4 millionar tonn CO₂-ekvivalentar. Regjeringa har ikkje sett sektorvise ambisjonar for andre ikkje-kvotepliktige utslepp. Fordi desse utsleppa kjem frå svært ulike kjelder, slik som hushald, industri og fluorgassar i produkt, der kvar av kjeldene utgjer ein liten del av dei totale ikkje-kvotepliktige utsleppa, vurderer regjeringa at det ikkje er formålstenleg å setje ein sektorvis ambisjon. Sjå kapittel 3.7 for meir omtale av dette.

Figur 3.5 viser korleis avgift, andre verkemiddel og i tillegg utsleppsreduksjonar i jordbrukssektoren kan fylle utsleppsgapet til 45 prosent. Tala er viste i tabell 3.1. Effekten for dei ulike sektorane er viste i figur 3.5. Anslaga er uvisse og heng saman med ei rekkje faktorar, til dømes kor raskt teknologiutviklinga går framover, og effekten av verkemidla. Figuren viser korleis klimaplanen frå regjeringa samla bidreg til å oppnå målet om 45 prosent reduksjon i utsleppa samanlikna med 2005. Anslaga er baserte mellom anna på SSBs analyse av kostnader ved utsleppskutt i SNOW-modellen og ei vurdering av tiltaka i Klimakur 2030 og kva som kan bli løyst ut av dei verkemidla regjeringa legg opp til å bruke.

Kjelde: SSB, Miljødirektoratet, Finansdepartementet, Klima- og miljødepartementet

3.1.2.5 Ein ambisiøs og fleksibel plan

Planen viser korleis regjeringa vil innfri ambisjonen om 45 prosent kutt i ikkje-kvotepliktig sektor gjennom nasjonale utsleppsreduksjonar. Dersom det blir nødvendig, vil regjeringa vurdere andre verkemiddel, til dømes auka bruk av biodrivstoff og forbod mot enkelte utsleppskjelder. Om nødvendig vil regjeringa bruke fleksible mekanismar i EUs rammeverk for å sikre tilstrekkelege utsleppsreduksjonar. Utsleppa avheng av mange usikre faktorar som kan verke saman på uventa måtar. Det kan kome overraskingar i framtida, slik covid-19 har vore. Effekten av dei ulike verkemidla heng saman med handlingane til fleire millionar nordmenn, fleire tusen bedrifter og teknologiutviklinga globalt. Difor må vi vurdere om verkemidla gir tilstrekkeleg utsleppsreduksjon, og legg følgjeleg opp til å vurdere undervegs om vi er på riktig kurs til å nå klimamålet. Regjeringa vil i dei årlege utgreiingane etter klimalova gjere greie for oppfølginga av planen og korleis Noreg ligg an til å nå klimamålet for 2030. Ligg vi ikkje godt nok an, må vi justere verkemiddelbruken undervegs.

Om det er eit underskot eller eit overskot, kan vi leggje opp til å låne eller spare frå budsjettet det neste året. Dersom Noreg av ulike årsaker ikkje innfrir forpliktingane overfor EU med nasjonale tiltak, vil vi måtte ta i bruk fleksible mekanismar for å kome i mål. Det vil seie betale for ytterlegare utsleppskutt eller opptak i andre EU/EØS-land. Innsatsfordelinga gjer landa ansvarlege og sikrar at dei totale utsleppa i Europa går ned, og dei fleksible mekanismane er tryggleiksventilen. Regjeringa planlegg uansett for å nå forpliktinga gjennom nasjonale kutt.

3.2 Historiske utslepp og framskrivingar av ikkje-kvotepliktige utslepp omfatta av innsatsfordelingsforordninga

Dei ikkje-kvotepliktige utsleppa utgjorde totalt 24,6 millionar tonn CO₂-ekvivalentar i 2019, om lag halvparten av totale utslepp, utanom skog og annan arealbruk. Desse utsleppa er reduserte med om lag 11 prosent frå 2005 til 2019.

Framskrivingane det blir vist til i dette delkapittelet, syner konsekvensen av allereie vedteken politikk. Tala syner ikkje konsekvensane av den nye politikken som blir varsla i meldinga.

Kjelde: SSB og Miljødirektoratet

I Nasjonalbudsjettet 2021 (Meld. St. 1 (2020–2021)) la regjeringa fram oppdaterte framskrivingar av norske klimagassutslepp. Framskrivingane byggjer på vurderingar av underliggjande utviklingstrekk i norsk og internasjonal økonomi, mellom anna forhold knytt til økonomi, teknologi og befolkning. I tråd med internasjonale retningslinjer er framskrivingane baserte på ei vidareføring av innretninga av klimapolitikken i dag, både i Noreg og internasjonalt.

Sjølv om vi i Noreg innfrir forpliktingane våre, er ikkje den samla internasjonale klimapolitikken no tilstrekkeleg for å nå måla i Parisavtalen. For internasjonal økonomi er det difor i berekningane lagt til grunn at den økonomiske veksten og den generelle betringa i teknologi utviklar seg i om lag same tempoet som fram til i dag. Det inneber at utviklinga av ny klimavenleg teknologi internasjonalt, som Noreg er heilt avhengig av for å bli eit lågutsleppssamfunn, verken går raskare eller meir langsamt enn det vi har observert historisk.

Dersom lågutsleppsløysingane til konkurransedyktige prisar blir utvikla raskare enn lagt til grunn, vil utsleppa kunne minke raskare enn framskrivingane viser. Gjennom avgifter, kvotar og anna regulering har det norske folk og norske bedrifter allereie insentiv som gjer at dei vil bruke ny teknologi når han er tilgjengeleg. På den andre sida kan også teknologiutviklinga gå langsamare enn lagt til grunn i framskrivingane.

Framskrivingane er ikkje ei skildring av måla til regjeringa og inkluderer ikkje effektar av framtidig ny politikk og nye verkemiddel. Vedtekne mål utan tilhøyrande forslag til endra verkemiddel eller tiltak som ikkje er ferdig utgreidde i form av forskrift, avgiftsvedtak eller avtalar mv., er ikkje innarbeidde i framskrivinga.

I framskrivinga er utsleppa av klimagassar vurderte til å minke med rundt 2 prosent i året frå 2019 og fram mot 2030. Utsleppa vil i så fall liggje om lag 9,5 millionar tonn CO₂-ekvivalentar lågare i 2030 enn i 2019. Litt over halvparten av utsleppsreduksjonen er vurdert å kome i ikkje-kvotepliktige utslepp, der utsleppa er vurderte å gå ned med i overkant av 5 millionar tonn frå 2019 til 2030. Kvotepliktige utslepp er vurderte å gå ned med i overkant av 4 millionar tonn i same perioden.

Tabell 3.2 under viser tala for dei ikkje-kvotepliktige utsleppa i ulike år for ulike sektorar. Utsleppa frå transport auka frå 1990 og var på det høgste nivået i 2012. Sidan har dei blitt redusert, og det er det forventa at denne reduksjonen vil halde fram. Utsleppa i 2030 er i framskrivinga 15 prosent under nivået i 1990. Utsleppa frå jordbruk er redusert med 6 prosent sidan 1990, og er i 2030 i framskrivinga noko under nivået i 1990 Dei ikkje-kvotepliktige utsleppa frå industrien har hatt ein kraftig nedgang frå 1990, og i 2030 er utsleppa i framskrivinga meir enn 80 prosent under nivået i 1990. Også utslepp frå oppvarming av bygg har gått kraftig ned, mellom anna på grunn av forbod mot bruk av mineralolje til oppvarminga av bygg. Figur 3.8 viser utviklinga i utslepp over tid for ulike sektorar.

Som omtalt i Nasjonalbudsjettet 2021 fører covid-19-pandemien og smitteverntiltaka som blei innførte her heime og i resten av verda, til at aktivitetsnivået i norsk (og internasjonal) økonomi truleg vil vere lågare enn normalt i 2020 og langt inn i 2020. Også utsleppa blir påverka av lågare aktivitetsnivå, og i framskrivingane er det lagt til grunn ein mellombels nedgang i utsleppa som ei følgje av covid-19-pandemien. Nedgangen heng primært saman med redusert transport og noko lågare industriproduksjon.

Ein kan ikkje utelukke at pandemien kan føre til langsiktige, strukturelle endringar som kan bety noko for utsleppsutviklinga på lengre sikt. Reiseverksemda, både arbeidsreiser og fritidsreiser, kan vise seg å bli varig redusert, til dømes som ei følgje av at digitale løysingar og heimekontorløysingar blir tekne i bruk i større grad. På den andre sida kan auka bruk av privatbil fortrengje kollektivreiser. Uvissa er stor om kva effektar som vil dominere og vare over tid.

Framskrivinga vurderer at dei samla norske utsleppa av klimagassar vil minke med nær 1 million tonn frå 2019 til 2020. I tråd med utviklinga i norsk økonomi er det lagt til grunn at nedgangen knytt til koronapandemien og smitteverntiltaka i hovudsak blir reversert i 2021. Dei samla utsleppa er likevel vurderte å minke noko mot 2025. Ein vidare nedgang i transportutsleppa som følgje av fleire nullutsleppskøyretøy blir i aukande grad synleg i tala fram mot 2030. Også kvotepliktige utslepp er vurderte å minke kraftig fram mot 2030, primært som ei følgje av lågare utslepp frå petroleumsverksemda.

Framskrivingane av utslepp av klimagassar er oppdaterte med utgangspunkt i dei makroøkonomiske berekningane i Meld. St. 1 (2020–2021). Utslepp avheng av handlingane til nokre hundre tusen bedrifter og fleire millionar personar. Framskrivingane prøver å fange opp dei overordna utviklingstrekka og tendensane i desse handlingane.

Framskrivingane fører innretninga av klimapolitikken i dag vidare både i Noreg og internasjonalt. Det inneber at omfang og satsar for CO₂-avgifta og andre avgifter blir vidareførte på nivået i dag, og at dei observerte prisane i EUs kvotesystem for framtidig levering blir lagt til grunn. Satsinga på teknologiutvikling, til dømes gjennom Enova, blir vidareført. Sjå avsnitt 3.7 i Meld. St. 1 (2020–2021) Nasjonalbudsjettet 2021 for ein nærmare omtale av sentrale føresetnader.

Mens utsleppa av CO₂ er vurderte i framskrivinga å gå ned med i overkant av 20 prosent i 2030, anslår ein at nedgangen blir mindre for andre klimagassar. Utsleppa av andre klimagassar enn CO₂ blir samla forventa å minke frå 8,1 millionar tonn CO₂-ekvivalentar i 2019 til i 7,4 millionar tonn CO₂-ekvivalentar i 2030. Nedgangen i utsleppa av metan (CH₄) heng mellom anna saman med avtakande utslepp frå avfallsdeponi. Utslepp av metan frå jordbruket er vurdert å fortsetje omtrent på same nivået som i dag, som følgje av at jordbruksproduksjonen er vurdert å halde følgje med befolkningsutviklinga, samtidig som det blir forventa noko lågare utslepp per produsert eining. (Sjå meir om klimagassen metan i kapittel 3.6.) Lystgassutsleppa (N₂O) er vurderte å halde seg stabile framover, mens utsleppa av fluorgassane HFK er vurderte å gå ned etter 2020 som ein konsekvens av innføringa av EUs reviderte f-gassforordning. Utsleppa av fluorgassen SF₆ er likevel venta å gå opp.

Anslaget for klimagassutslepp i 2030 er i Nasjonalbudsjettet 2021 justert ned med 4,5 millionar tonn CO₂-ekvivalentar samanlikna med førre framskrivinga, som blei presentert i nasjonalbudsjettet for 2019. Det aller meste av justeringa heng saman med lågare utslepp frå olje- og gassutvinning. Nedgangen har særleg samanheng med auka elektrifisering av petroleumsinnretningane.

Med gjeldande politikk er utsleppa frå vegtransporten vurdert å minke frå 8,5 millionar tonn i 2019 til 5,3 millionar tonn i 2030. Nedgangen skriv seg først og fremst frå at det er lagt til grunn at innfasinga av låg- og nullutsleppsbilar vil auke ytterlegare framover. Delen elbilar av nybilsalet har auka med opp mot 10 prosentdelar årleg dei siste par åra og er dei første åtte månadene i 2020 kome opp i 48 prosent. I denne framskrivinga blir det lagt til grunn at delen kjem opp i 90 prosent i 2025 og 95 prosent i 2030 utan ytterlegare politikk. Til samanlikning blei det i Nasjonalbudsjettet 2019 lagt til grunn ein elbildel på 75 prosent i 2030. Sidan dei førre framskrivingane blei lagde fram hausten 2018, har veksten i elbildelen gått raskare enn forventa. Som i Nasjonalbudsjettet 2019 er det lagt til grunn at delen elvarebiler av nybilsalet i 2025 er halvparten av elbildelen for personbilar. Det inneber at også salet av elvarebilar er vurdert høgare enn tidlegare. Det er vidare lagt til grunn at teknologiutviklinga for tunge køyretøy etter kvart styrkjer seg, men at denne kjem seinare og langsamare enn for lettare bilar. Det finst få nullutsleppsløysingar i dag, og den vidare utviklinga er usikker.

I framskrivingane er det lagt til grunn at innblandinga av biodrivstoff i vegtrafikk frå og med 1. januar 2021 vil vere på 15,5 prosent reell volumprosent i tråd med omsetningskravet.

Utsleppa frå innanriks sjøfart og fiske har blitt markant redusert dei seinare åra. Nedgangen heng truleg saman med lågare aktivitet for offshore supplyskip, overgang til mindre utsleppsintensive drivstoff og bruk av ny teknologi. Det kan også kome av ein auka del fartøy som bunkrar drivstoff utanlands. I framskrivingane er det lagt til grunn at nedgangen er varig, og at vidare teknologiutvikling hjelper til slik at utsleppa held fram med å minke etter 2020. Rundt ein tredel av ferjene i landet kjem til å ha batteri om bord i løpet av 2021. Enova bruker monalege midlar på stønad til introduksjonen av null- og lågutsleppsteknologi i maritim sektor.

Utsleppa frå bruken av mineralolje til oppvarming i næringar og hushald har gått ned med om lag 90 prosent sidan 1990. Forbodet mot å bruke mineralolje til oppvarming av bygg, som trådde i kraft i 2020, inneber at oppvarming av bygg framover praktisk talt ikkje vil ha utslepp frå bruk av mineralolje. Det vil likevel framleis vere utslepp frå bruken av gass og frå metanutslepp frå vedfyring. Det er lagt til grunn at det òg vil vere noko utslepp frå fyring med mineralolje igjen, som følgje av at forbodet opnar for unntak, mellom anna fritidsbustader utan fast tilknyting til straumnett. I 2030 er utsleppa frå oppvarming av bygg vurderte til å vere til 0,25 millionar tonn CO₂-ekvivalentar. Det er på same nivået som i Nasjonalbudsjettet 2019.

Utsleppa frå ikkje-kvotepliktig energiforsyning kjem i hovudsak frå brenning av fossilt karbon i avfall og noko frå bruk av fossile energiberarar i mindre energianlegg. I framskrivingane er utsleppa frå ikkje-kvotepliktig energiforsyning vurderte å halde seg om lag på nivået i dag. Utsleppa frå avfallsdeponi er som tidlegare vurdert å gå vidare ned som resultat av forbodet mot deponering av våtorganisk avfall. Utsleppa frå jordbruket er vurdert å liggje relativt stabilt framover. Regjeringa og jordbruksorganisasjonane inngjekk i 2019 ein intensjonsavtale om å redusere utsleppa av klimagassar frå jordbruket og å auke opptaket av karbon i jordbruket.

Kjelde: SSB, Finansdepartementet og Miljødirektoratet.

Om politikken og verkemiddelbruken vi har i dag blir vidareført og befolkninga, økonomien og den generelle forbetringa i teknologi utviklar seg i om lag same tempoet som forventa til 2030, både i Noreg og internasjonalt, er utsleppa vurdert å gå vidare ned fram mot 2050. Stor uvisse gjer at framskrivinga må sjåast på som ein grov illustrasjon. Årlege forbetringar i teknologi og anna effektivisering er vurdert å meir enn å utlikne verknadene av økonomisk vekst og ei større befolkning. I tillegg er det vurdert at lågare utslepp frå produksjonen av olje og gass og å vidare fase ut bruken av fossil energi til oppvarming og i transport også vil hjelpe til å redusere utsleppa. Alt i alt vurderer ein utsleppa i 2050 til å vere om lag halvparten av nivået i dag. Framskrivingane er usikre, og uvissa aukar dess lenger fram i tid framskrivingane går.

3.3 Verkemiddel for utsleppskutt

3.3.1 Kva ligg til grunn for verkemiddelbruken

Dei verkemidla vi nyttar, skal bidra til å nå utsleppsmåla til så låge kostnader som moglege for samfunnet. I prinsippet om effektiv verkemiddelbruk ligg det mellom anna at regjeringa vil nytte verkemidla i dei situasjonane dei er best eigna.

Dei sektorovergripande verkemidla klimagassavgifter og kvotar er hovudverkemidla i klimapolitikken i Noreg. Begge verkemidla set ein pris på utsleppa og gjer at det blir meir kostbart å sleppe ut klimagassar. Klimagassavgiftene gir eit insentiv til å redusere utsleppa både gjennom tiltak i dag og gjennom investeringar i forsking og utvikling som gjer det mogleg å kutte utslepp seinare. Prisinga av utslepp har særleg god effekt når null- og lågutsleppsløysingar er tilgjengelege i marknaden eller nærmar seg marknadsintroduksjon. Prising gjer at slike løysingar blir meir attraktive for forbrukarar og verksemder samanlikna med løysingar med høgare utslepp. Auka CO₂-avgift vil bidra til effektivisering og ein overgang frå bilkøyring til gåing, sykkel og kollektivtrafikk.

I tillegg til prisinga av utslepp kjem regjeringa til å bruke andre verkemiddel for å byggje ned barrierar og korrigere marknadssvikt knytt til teknologiutvikling og i enkeltmarknader. Mellom anna støttar vi gjennom Enova og Innovasjon Noreg teknologiutvikling og innovasjon i alle sektorar, vi bruker krav i offentlege anbod, og vi har forbod mot fyring med mineralolje til oppvarminga av bygg.

Direkte regulering aleine, som forbod mot fyring med mineralolje eller forbod mot deponering av materiale som kan bli brote ned biologisk, er aktuelt når ein alternativ teknologi eller ei anna løysing er så modne at dei kan takast i bruk. Slik regulering vil særleg vere aktuelt som verkemiddel mot dei utsleppa som ikkje enkelt kan omfattast av ei avgift.

Kva verkemiddel som eignar seg kor og når, kjem mellom anna an på kva låg- og nullutsleppsalternativ som finst, og på kor modne desse løysingane er. Forskjellige marknadssvikt og barrierar krev forskjellige verkemiddelkombinasjonar.

I teknologiutviklingsfasen, mens løysingar er umodne og kostnadene er høge, handlar det om å forbetre teknologien og presse ned kostnaden. Då er det mest grunnleggjande verkemiddelet stønad til forsking, utvikling og innovasjon på null- og lågutsleppsløysingar. Vi er avhengige av teknologiutviklinga for å nå måla våre. Utan offentleg stønad blir det investert for lite i slike aktivitetar.

Når ein har modne forskingsresultat, skal stønad medverke til å auke tempoet og omfanget av pilotering, demonstrasjon og fullskala testing slik at teknologikostnadene minkar og nye teknologiar og løysingar kjem raskare ut på marknaden. I denne fasen kan òg innovative innkjøp spele ei rolle i å medverke til raskare teknologiutvikling.

Etter kvart som teknologiane og løysingane modnar, handlar det om å auke marknadsvolumet sånn at løysingane kan takast i bruk og medverkar til reduserte utslepp. Noreg er som eit lite land heilt avhengig av å kunne ta i bruk teknologi som blir utvikla internasjonalt.

Meir sektorspesifikke verkemiddel blir omtalte i seinare kapittel.

3.3.2 Auke klimagassavgiftene fram mot 2030

Regjeringa vil

• gradvis auke avgiftene på ikkje-kvotepliktige utslepp av klimagassar til om lag 2 000 2020-kroner per tonn CO₂ i 2030. Provenyet frå avgiftsauken vil bli nytta til å redusere andre skattar og avgifter

• greie ut effektar og konsekvensar av ei avgift på mineralgjødsel, og korleis ein slik avgift eventuelt kan innførast. Formålet med ei eventuell avgift skal vere å redusere utslepp av lystgass

Noreg har i dag tre klimaavgifter på ikkje-kvotepliktige utslepp. Den første er CO₂-avgifta på mineralske produkt som er ei avgift på fossile energiprodukt som bensin, diesel, LPG og naturgass. Avgifta omfattar all bruk av desse produkta i vegtrafikken, men også i anna transport som innanriks skipsfart og innanriks luftfart. Denne første avgifta omfattar òg bruk av produkta i jordbruket, i fangst og fiske i nære farvatn, i bygg- og anleggsnæringa og i ikkje-kvotepliktig industri. Den andre klimaavgifta er avgift på klimagassane HFK og PFK og blir lagd på all produksjon og import av desse gassane. I tillegg omfattar CO₂-avgifta i petroleumsverksemda på kontinentalsokkelen ikkje-kvotepliktige utslepp av naturgass frå petroleumsutvinning.

Utsleppa som ikkje er omfatta av avgift eller kvoteplikt, kjem i all hovudsak frå jordbruket i form av metan og lystgass. Av desse utsleppa kjem om lag 480 000 tonn CO₂-ekvivalentar frå utslepp av lystgass frå bruk av mineralgjødsel. Frå 1988 til 1999 var det avgift på fosfor og nitrogen i mineralgjødsel. Avgifta blei fjerna i 1999. I samband med at avgifta blei fjerna, blei det i jordbruksavtalen vedteke å innføre miljøprogram i jordbruket. Det er etablert tilskot for miljøvenleg spreiing av husdyrgjødsel. I tillegg gis det tilskot både til tett dekke på gjødsellager og til å utvide lageret så det får auka kapasitet. Forskrift om organiske gjødselvarer mv. av organisk opphav regulerer lagring og bruk av husdyrgjødsel. Regelverket er under revisjon med mål om strengare krav for å redusere utslepp til vatn og luft. Utsleppa av lystgass frå mineralgjødsel har i all hovudsak vore stabile etter at avgifta blei avvikla.

Grøn skattekommisjon2 foreslo å innføre avgifta på ny for å redusere utslepp av næringsstoff og klimagassar, med klimaet som grunngiving. Kommisjonen meinte avgift på nitrogen i mineralgjødsel vil bidra til ein meir kostnadseffektiv tilpassing. Kostnadene til næringa ved ein ev. avgift vil inngå i inntektsberekningane. Desse dannar grunnlag for dimensjonering av avtaleramma i dei årlege jordbruksforhandlingane Det ligg til grunn for klimaavtalen mellom regjeringa og jordbruket at den vil gi reelle og tilstrekkelege utsleppsreduksjonar fram mot 2030. Dersom framdrifta ikkje blir som føreset, vil regjeringa vurdere nye verkemiddel. Regjeringa vil difor greie ut ei avgift på mineralgjødsel som skal bidra til reduserte lystgassutslepp frå jord. Utgreiinga skal både sjå nærare på kva slags effektar ei slik avgift kan medføre, både på klimagassutslepp, produksjon og andre effektar og korleis den eventuelt kan innførast.

Regjeringa har dei seinare åra både auka nivået på avgiftene og jobba systematisk for å leggje avgift på ein større del av utsleppa. I statsbudsjettet for 2021 foreslo regjeringa å innføre ei klimaavgift på forbrenning av avfall. Som resultat vil over 70 prosent av Noregs ikkje-kvotepliktige utslepp vere omfatta av avgift i 2021.

Kjelde: Finansdepartementet, SSB og Miljødirektoratet

Regjeringa har òg starta ei utgreiing av avgift og andre verkemiddel på utslepp av SF₆, sjå nærare omtale i kapittel 3.7. Regjeringa vil òg vurdere å innføre CO₂-avgift på direkteutsleppa av metan og NMVOC frå petroleumsanlegga på land, føresett tilstrekkeleg gode måle- og berekningsmetodar (metanavgift).

Dei resterande utsleppa kjem frå ulike mindre kjelder, og avgift vil truleg vere eit lite eigna verkemiddel for å redusere desse.

Fram mot 2030 vil regjeringa gradvis auke det generelle nivået på avgiftene på ikkje-kvotepliktige utslepp til om lag 2 000 2020-kroner per tonn CO₂. Dette inneber ein samla auke på om lag 1 400 kroner frå nivået i 2021, og vil vere eit av dei viktigaste tiltaka for å nå våre internasjonale forpliktingar og regjeringas ambisjonar på klimaområdet.

Samla auke og konkret nivå kvart år vil ein måtte ta stilling til i dei vanlege budsjettprosessane og vurdere i lys av teknologiutviklinga men slik at vi oppnår tilstrekkelege reduksjonar. I effektvurderinga i meldinga har regjeringa lagt til grunn ein lineær auke i utsleppseffekten av ei slik opptrapping år for år fram mot 2030. Ved å trappe opp avgifta meir tidleg, kan den forventa klimaeffekten bli større. Ved å trappe opp mindre tidleg, kan den forventa klimaeffekten bli mindre. Om den teknologiske utviklinga er raskare enn vi har lagt til grunn og kostnaden på nullutsleppsløysingar fell raskare enn vi trur, kan vi oppnå same utsleppsreduksjon med ei lågare avgift. På den andre sida, kan ein treigare teknologiutvikling gjere at avgifta gir lågare utsleppsreduksjonar enn anslaga viser.

Regjeringa sin politikk er at det samla skatte- og avgiftsnivået ikkje skal auke. Dette inneber at ein avgiftsauke skal bli motsvara av tilsvarande skatte- eller avgiftslette, primært for dei gruppene som er omfatta av auka avgifter. I tråd med Granavolden-plattforma har regjeringa kompensert auka CO₂-avgift i statsbudsjettet for 2020 og 2021 med redusert vegbruksavgift. Sidan ein auke i CO₂-avgifta isolert sett førar til høgare drivstoffprisar, har ein redusert vegbruksavgifta slik at auka i CO₂-avgifta ikkje har hatt konsekvensar for folk som køyrer bensin- eller dieselbilar.

Vegbruksavgifta er ikkje grunna i å prise klimagassutslepp, men andre kostnader for samfunnet ved bruk av veg, til dømes ulukker, kø, støy og slitasje på vegane og svevestøv. Men tilsvarande CO₂-avgifta treff den på prisen ved sal av bensin og diesel. Difor vil ei redusert vegbruksavgift motverke effekten av ein auke i CO₂-avgifta. Anslag tyder på at dersom ein auke i CO₂-avgifta fram mot 2030 skal bli kompensert på same måte i vegbruksavgifta, vil reduksjonen i klimagassutslepp isolert sett bli om lag 3 millionar tonn CO₂ ekvivalentar lågare enn utan kompensasjon. Regjeringa har ikkje tatt stilling til spørsmålet om kompensasjon gjennom vegbruksavgifta. Regjeringa vil òg vurdere andre måtar å kompensere på gjennom skatte- og avgiftslette for å unngå at klimaeffekten blir motverka. Regjeringa vil føre ein klimapolitikk som i minst mogleg grad gir negative økonomiske konsekvensar for folk flest. Samstundes som det skal løne seg å kutte klimagassutslepp, skal ikkje politikken føre til urimelege kostnader. Konkrete forslag til endringar i skattar og avgifter vil bli lagt fram for Stortinget i dei årlege forslaga til statsbudsjett.

Auken i talet på elbilar, den teknologiske utviklinga og betra kollektivtilbod gjer at ei eventuell auke i drivstoffavgiftene vil ha mindre å seie for fleire.

Med den politikken regjeringa legg fram i denne meldinga, ligg vi an til å overoppfylle både EU-forpliktelsen om 40 prosent reduksjon i ikkje-kvotepliktig sektor og den norske ambisjonen om 45 prosent reduksjon. Etter kvart som verkemidla trer i kraft, vil det vere enklare å sjå kva effekt dei har på utsleppa. Difor vil det vere naudsynt å justere verkemidla gjennom perioden.

Eit avgiftsnivå på 2 000 kroner per tonn CO₂ vil isolert sett auke prisen på drivstoff. Prisen er samstundes avhengig av mange andre faktorar. Ti år er god tid til å tilpassa seg auka avgifter. Mellom anna kjem meir drivstoffeffektive fossile bilar og betre og rimelegare elektriske bilar til å bli tilgjengelege i åra framover. Regjeringa har dessutan som mål at alle nye personbilar i 2025 skal vere nullutsleppsbilar, og har innført verkemiddel som legg til rette for dette.

For næringslivet vil dei auka avgiftene, på kort sikt, gi auka kostnader for bedrifter som nyttar fossile drivstoff i produksjonen. Kostnadene til transport av varer og personar vil også stige for dei som nyttar fossilt drivstoff. Storleiken på desse kostnadsaukane varierer mellom dei ulike aktørane og vil avhenge av korleis dei tilpassar seg avgiftsauken. Dette vil igjen avhenge av tilgjenget til og kostnaden for klimavenlege teknologiar og alternativ. Den store uvissa kring desse forholda gjer at det ikkje er mogleg å gi presise anslag for kostnadsaukane. For bedrifter i konkurranseutsett sektor vil eit avgiftsnivå som overstig avgiftsnivået hos handelspartnarane våre, gi ei konkurranseulempe og dermed potensielt redusert lønsemd. For bedrifter som i dag har låge driftsmarginar, kan ein avgiftsauke i ytste konsekvens medføre at verksemda legg ned eller flyttar til utlandet. Risikoen for dette vil vere mindre jo meir ambisiøse klimamål og sterkare verkemiddel ein innfører i konkurrentland. Dei verksemdene som omstiller seg, vil då få eit konkurransefortrinn i møte med bedrifter som får høgare kostnader fordi dei forureinar.

Regjeringa vurderer at eit avgiftsnivå på om lag 2 000 kroner inneber ei god avveging mellom ambisjonane våre om innanlandske utsleppskutt og omsynet til lønsemda til norsk næringsliv. På ti år er det mogleg for næringslivet å tilpasse seg eit auka avgiftsnivå ved å ta i bruk alternativ med låge utslepp. Å auke klimaavgiftene er eit viktig grep for å kutte norske klimagassutslepp ved å gi folk og verksemder insentiv til å velje miljøvenleg.

3.3.3 Regulering

Ei rekkje lover og reglar påverkar utsleppa av klimagassar, og nokre påverkar opptaket av karbon. Det kan vere reglar der hovudformålet er nettopp å kutte utsleppet av klimagassar, slik som forbodet mot å deponere nedbryteleg avfall etter forureiningslova, eller meir generelle regelverk der utsleppsreduksjon er eit av fleire formål. Plan- og bygningslova er eit godt døme på det siste.

Regulering er eit styringseffektivt verkemiddel og godt eigna for å auke bruken av tilgjengelege teknologiar og løysingar. Ein kan stille krav til nullutsleppsløysingar i anbod slik det no blir gjort både for ferje og bybussar, eller ein kan forby gamle løysingar, slik som gjennom forbodet mot å bruke mineralolje i oppvarminga i bygg (oljefyrforbodet). Gjennom omsetningskravet etter produktregelverket blir det sikra meir bruk av biodrivstoff i konvensjonelle køyretøy.

Regulering er eit godt supplement til generelle avgifter der kor det av ulike årsaker (administrative eller tekniske) ikkje er mogleg eller ønskjeleg å leggje avgift på utsleppa. Regulering kan og vere effektivt for å bryte atferdsbarrierar som hindrar at tiltak blir gjennomført sjølv om det med avgift er lønnsamt. Regjeringa vil ta i bruk regulering for å kutte klimagassar og bidra til ei omstilling til lågutsleppsamfunnet der dette er formålstenleg. Mellom anna kjem regjeringa til å sjå nærmare på korleis vegtrafikklova § 7 kan brukast for å gi kommunane høve til å etablere nullutsleppssoner av omsyn til klimaet. Det blir òg varsla ytterlegare omsetningskrav for biodrivstoff etter produktregelverket. Viss det blir behov for det, vil regjeringa vurdere verkemiddel utover den gradvise auken i CO₂-avgifta, irekna forbod, for å fase ut bruken av fossile brensel til energiformål i industrien.

3.3.4 Offentlege innkjøp – korleis det offentlege går føre for grøn omstilling

Offentleg sektor er ein stor forbrukar, investor og marknadsaktør. Det offentlege påverkar klimaet og miljøet både i Noreg og internasjonalt gjennom kjøp av produkt og tenester, valet av transportløysingar, energibruken, avfallshandteringa og dei krava som blir stilte til underleverandørane. Staten, fylkeskommunane og kommunane kjøper inn varer, tenester og bygg- og anleggsarbeid for om lag 560 milliardar kroner årleg.

Klima- og miljøkrav i offentlege innkjøp er eit nødvendig verkemiddel for å redusere Noregs klimagassutslepp, fremje grøn næringsutvikling og stimulere etterspurnaden etter lågutsleppsprodukt og -tenester. Særleg innan transportsektoren har grøne offentlege innkjøp av kollektivtenester vore viktige for omstillinga til miljøvenleg transport.

Innkjøpsregelverket gir gode moglegheiter for å stille klima- og miljøkrav i offentlege innkjøp. I samsvar med lova om offentlege innkjøp skal det offentlege innrette innkjøpspraksisen sin slik at han bidreg til å redusere skadeleg miljøpåverknad og fremje klimavenlege løysingar der dette er relevant. Oppdragsgivaren skal òg ta omsyn til livssykluskostnadene ved eit innkjøp og leggje vekt på å minimere miljøbelastninga og fremje klimavenlege løysingar.

Klima- og miljøkrava i offentlege innkjøp kan ha ei kostnadsside, til dømes ved auka transaksjonskostnader eller høgare innkjøpspris. Oppdragsgivarane bør difor særleg konsentrere seg om dei sektorane og dei områdane der det er særleg stor miljøgevinst å hente, eller der offentlege anskaffingar er viktige for å utvikle marknaden for nye klima- og miljøvenlege løysingar.

Det er område der offentlege innkjøp er særleg eigna som verkemiddel for å nå Noregs klima- og miljømål, irekna transport, bygg og anlegg, sirkulær økonomi, mat og matsvinn, plast og miljøgifter. Desse områda vil regjeringa prioritere og varslar korleis i sektoromtalane. For å hjelpe oppdragsgivarane med å klargjere dei overordna prioriteringane, vil regjeringa leggje fram ein samla handlingsplan for å auke andelen klima- og miljøvenlege offentlege innkjøp og grøn innovasjon. Handlingsplanen skal bidra til å forenkle, effektivisere, profesjonalisere og målrette offentlege innkjøp som verkemiddel for å nå måla regjeringa har sett seg på klima- og miljøområdet, og støtte opp om grøn omstilling.

3.3.5 Stønad til teknologiutvikling og tidleg marknadsintroduksjon

3.3.5.1 Verkemiddelapparatet frå forsking til marknadsintroduksjon

Vi er avhengige av rask teknologiutvikling og utstrakt bruk av desse for å nå klimamåla våre.

Noreg har eit godt utbygd verkemiddelapparat frå forsking til marknadsintroduksjon av nye teknologiar og løysingar. Forskingsrådet støttar tidleg-fase-satsingar innan forsking, kompetanse og innovasjon i akademia og næringsliv. Dei finansierer òg målretta senter for fornybar energi (FME) og senter for forskingsdriven innovasjon (SFI). Innovasjon Noreg bidreg til berekraftig vekst og eksport gjennom mellom anna miljøteknologiordninga og bioøkonomiordninga og andre ordningar som innovasjonstilskot og innovasjonskontraktar. Mål om bærekraft og grønne løsninger er vurderingskriterier for støtte i alle Innovasjon Noregs ordninger. Enova støttar seinfase teknologiutvikling og tidleg marknadsintroduksjon. Klimasats støttar tiltak som gir reduserte klimagassutslepp og omstilling til lågutsleppssamfunnet i kommunar og fylkeskommunar. Siva – selskapet for industrivekst – bidreg til omstilling gjennom mellom anna fem nasjonale testsenter der verksemdene kan utvikle nye grøne løysingar. Gjennom testsentera, som blei etablerte under Norsk katapult-ordninga, får verksemder tilgang til utstyr for å teste nye tenester og produkt. Dette kan mellom anna gi støyten til at ny grøn teknologi blir realisert og kjem raskare på marknaden. Eit døme er Sustainable Energy katapult- senteret på Stord som nyleg har oppretta eit testsenter for grønare drivstoff og har testfasilitetar for flytande havvind. Nysnø bidreg med kapital til investeringar i ny klimavenleg teknologi.

Tverrgåande satsingar er etablerte for å gjere løpet frå forsking til marknadsintroduksjon meir smidig. Pilot E er eit døme på eit samarbeid mellom Forskingsrådet, Innovasjon Noreg og Enova innan miljøvenleg energiteknologi. Grøn Plattform er ein ny felles arena for grøn omstilling i næringslivet på tvers av Forskingsrådet, Innovasjon Noreg og Siva, i samarbeid med Enova.

3.3.5.2 Enova

Frå og med 2021 er Enova inne i ein ny fireårig avtaleperiode med Klima- og miljødepartementet. Regjeringa spissar Enova som klimaverkemiddel i denne perioden med nytt formål om at Enova skal medverke til å nå Noregs klimaforpliktingar og medverke til omstillinga til lågutsleppssamfunnet, jf. Klima- og miljødepartementet sin Prop. 1 S (2020–2021).

Enova rettar aktiviteten sin mot seinfase teknologiutvikling og tidleg marknadsintroduksjon. Gjennom stønad til seinfase teknologiutvikling medverkar Enova til å auke tempoet og omfanget av pilotering, demonstrasjon og fullskalatesting slik at nye teknologiar og løysingar kjem raskare ut på marknaden. Gjennom å forsere tidleg marknadsintroduksjon av klimavenlege teknologiar og løysingar med sikte på å gjere dei føretrekte utan stønad på sikt, skal Enova vere eit viktig verkemiddel i arbeidet med å redusere dei ikkje-kvotepliktige klimagassutsleppa våre. Transportsektoren, gjennom mellom anna Nullutsleppsfondet, vil utgjere ein stor del av Enovas aktivitet på grunn av store utslepp, stort behov for teknologiutvikling i dei tyngre segmenta og etter kvart stadig fleire køyretøy og fartøy som er klare for marknadsintroduksjon.

Vi er avhengige av effektive verkemiddel. Overordna styring gjennom fireårige styringsavtalar og fleksibel og langsiktig finansiering gjennom Klima- og energifondet gir Enova fagleg fridom og fleksibilitet til å snu seg raskt etter nye moglegheiter og til å støtte prosjekt der moglegheitene for å påverke utviklinga er størst. I lys av usikkerheita rundt kor fort teknologiutviklinga kan gå i ulike sektorar, kjem fleksibiliteten og den faglege fridomen innanfor rammene av avtalen til å vere svært viktig i åra framover.

I den fireårige styringsavtalen for 2021–2024 blir formålet utdjupa og konkretisert gjennom delmål om å medverke til a) reduserte ikkje-kvotepliktige klimagassutslepp mot 2030 og b) teknologiutvikling og innovasjon som medverkar til utsleppsreduksjonar fram mot lågutsleppsamfunnet i 2050. Avtala reflekterer òg at Enova skal finne gode løysingar som tek omsyn til behovet for eit effektivt energisystem, då det er lagt til grunn at det er ein tett kopling mellom energisystemet og utsleppsreduksjonane som må til for omstillinga til lågutsleppssamfunnet.

Vi er avhengige av teknologiutvikling og innovasjon i alle sektorar for å redusere utsleppa våre og greie omstillinga til lågutsleppsamfunnet utan reduksjon i velferda. Dette gjeld så vel innanfor transportsektoren som i industrien. I kvotepliktig industri er det til dømes behov for vedvarande innsats retta mot teknologiutvikling for å omstille sektoren. Utviklingsløpa her er til dels svært lange og må setjast fart på no. Teknologiutviklinga i åra framover er avgjerande for å ha riktig utgangstempo frå 2030 og dermed halde fram med å redusere utslepp også etter 2030.

Vi er òg avhengige av ei tilstrekkeleg teknologiutvikling i ikkje-kvotepliktig sektor for å gjere det mogleg å redusere utsleppa fram mot 2030. Mykje utvikling og pilotering står til dømes att før nullutsleppsløysingar er klare for marknaden i dei tyngre transportsegmenta og i skipsfarten. Ei effektiv innretting av Enova inneber difor god balanse mellom utsleppsreduksjonar på kortare sikt og teknologiutvikling som gjer det mogleg å kutte utslepp på lengre sikt i alle sektorar.

Den nye avtalen med Enova byggjer på dei gode erfaringane frå tidlegare avtalar, og dreg nytte av Enovas faglege kompetanse og erfaring med verkemiddelutforming. Med dette set vi Enova i stand til å halde fram med å forsterke satsingane i dag og medverke monaleg til utsleppsreduksjonar og til omstilling til lågutsleppssamfunnet.

Regjeringa har gjennom fleire budsjett auka løyvingane til Enova, til om lag 3,3 milliardar kroner årleg. Den fireårige avtalestrukturen legg godt til rette for å justere innretninga ved behov i samband med den neste avtalen frå 2025.

3.4 Transport – halvering av utsleppa

Målet til regjeringa er å halvere utsleppa frå transportsektoren innan 2030. Transport står for om lag 60 prosent av dei ikkje kvotepliktige utsleppa. Utan ein kraftig reduksjon i utsleppa frå sektoren er det ikkje mogleg å nå målet om 45 prosent kutt i ikkje-kvotepliktige utslepp innan 2030.

For å halvere utsleppa frå transportsektoren skal det framleis løne seg å velje utsleppsfrie køyretøy. Elbilandelen i nybilsalet er høg for personbilar. Framover skal vi sørge for at nullutsleppskøyretøy blir det naturlege valet òg innanfor dei tyngre køyretøya. Biodrivstoff skal bidra til å redusere utsleppa frå bilar som køyrer på bensin eller diesel. Samstundes skal det bli enda enklare å gå, sykle eller bruke kollektivt. Satsinga på grøn skipsfart skal halde fram. Den maritime næringa ligg langt framme på grøn omstilling i fleire fartøykategoriar. Det byggjer vi vidare på.

Omstillinga av transportsektoren er ei kompleks og krevjande oppgåve. Samtidig som vi reduserer utsleppa, skal vi sikre eit godt transportsystem for befolkninga og for bedrifter. Ei rekkje verkemiddel er på plass, og vi ser at desse verkar. Politikken til regjeringa er innretta for å kutte i utsleppa på ein måte som tek seg av både aktørane og dei økonomiske aktivitetane som i dag står for utsleppa. Verkemiddelapparatet kombinerer difor høgare avgift med støttande verkemiddel. Det vil vere behov for å vurdere nivået og utforminga på dei ulike verkemidla undervegs i perioden i lys av dei faktiske utsleppa og teknologiutviklinga.

Regjeringa vil

• halvere dei ikkje-kvotepliktige utsleppa frå transportsektoren innan 2030 gjennom verkemidla som blir presenterte i denne klimaplanen

• auke avgiftene på ikkje-kvotepliktige utslepp av klimagassar til om lag 2 000 2020-kroner per tonn CO₂ i 2030

• framleis gi insentiv til innfasing av nullutsleppsløysingar i nybilsalet

• bruke Enova for å støtte teknologiutvikling og tidleg marknadsintroduksjon i transportsektoren

• bruke offentlege innkjøp for å bidra til at null- og lågutsleppsløysingar blir utvikla og tekne i bruk i transportsektoren

• bruke regulering, særleg utsleppsstandardar, for å redusere utsleppa frå transportsektoren

• bruke andre verkemiddel som er viktige for å redusere utsleppa i transportsektoren, herunder samordna areal- og transportplanlegging

• at Nasjonal transportplan 2022–2033 skal byggje opp om halveringsambisjonen i transportsektoren

Innfasing av nullutsleppsløysingar i alle køyretøygrupper

Regjeringa vil:

• leggje måltala for nullutsleppskøyretøy frå NTP 2018–2029 til grunn for utforming av verkemidla, dette inneber:

  • å gjere insentiva til å velje null- og låg- utsleppsløysingar mest mogleg målretta og leggje til rette for at vi når målet om at nybil- salet i 2025 nesten utelukkande består av nullutsleppsbilar

  • å halde fram med å bruke Enova som eit verkemiddel for å støtte teknologiutvikling og tidleg marknadsintroduksjon i transportsektoren. Dette verkemiddelet er særleg relevant for måla for tunge varebilar, tungtransport og langdistansebussar

  • å halde fram med å bruke offentlege inn- kjøp for å bidra til at nullutsleppsløysingar blir utvikla og tekne i bruk. Dette verke- middelet er særleg relevant for måla for bybussar og varetransport i byane

  • å ta sikte på å innføre krav som sikrar null- utslepp i nye bybussinnkjøp frå 2025. Korleis kravet òg kan gjelde biogass skal utgreiast

  • ta sikte på å innføre krav som sikrar null- utslepp i offentlege kjøp av personbilar og mindre varebilar frå 2022

  • utgreie krav til nullutslepp i offentlege kjøp av større varebilar, langdistansebussar og lastebilar

• leggje til rette for rask utbygging av lade- infrastruktur i heile landet gjennom ein kombi- nasjon av offentlege verkemiddel og marknadsbaserte løysingar for å halde tritt med auken i elektriske transportmiddel

• stille krav om tilrettelegging for ladeinfrastruktur i nye bygg og bygg det blir gjort større ombyggingar på

Biodrivstoff

Regjeringa vil:

• som eit minimum halde på dagens omsetningsvolum av biodrivstoff

• ta sikte på å innføre eit omsetningskrav for anleggsdiesel frå 2022, som fram mot 2030 blir auka til same nivået som i vegtrafikken

• ta sikte på å innføre omsetningskrav for biodrivstoff i skipsfart frå 2022

• ta sikte på å slå saman omsetningskrava for vegtransport og anleggsdiesel til eit felles omsetningskrav, og greie ut om eit felles omsetningskrav òg kan gjelde for skipsfarten.

• sjå an erfaringane med omsetningskravet for luftfart for deretter å vurdere mogleg opptrapping

• vurdere og eventuelt justere omsetningskrava for biodrivstoff med to års intervall med start frå 2022. Behovet for utsleppskutt må vegast mot pris, tilgjengelegheit for biodrivstoff, risiko for avskoging, Noregs folkerettslege forpliktingar og handelspolitiske interesser.

• vurdere ulike verkemiddel for å unngå at auka omsetning av biodrivstoff som følgje av opptrappinga av CO₂-avgifta gir stigande globale utslepp

Handlingsplan for fossilfrie anleggsplassar i transportsektoren

Regjeringa vil:

• leggje fram ein handlingsplan for fossilfrie anleggsplassar i transportsektoren, der ein mellom anna skal:

  • setje i gang pilotprosjekt for fossilfrie anleggsplassar i regi av Samferdselsdepartementet sine etatar og verksemder

  • bruke krav i offentlege innkjøp som verkemiddel for å redusere utsleppa frå anleggsplassar i transportsektoren, med sikte på å leggje til rette for at anleggsplassane skal vere fossilfrie innan 2025

  • setje i gang utgreiing av krav og mål for fossilfrie anleggsplassar i transportsektoren

  • vurdere verkemiddel for å sikre ei effektiv massehandtering frå anleggsplassar i transportsektoren

  • greie ut eksterne kostnader utanom utslepp av CO₂ frå anleggsverksemd

Lokalt klimaarbeid

Regjeringa vil:

• vurdere ei tillemping av vilkåra for lågutslepps- soner, slik at desse òg kan opprettast med klimagrunngiving

• sjå nærare på å bruke heimelen i vegtrafikklova § 7 til å opprette nullutsleppssoner av omsyn til klima, i første omgang i form av eit pilotprosjekt i nokre få byar. Hovudvegnettet/riksvegar skal ikkje omfattast av ei nullutsleppssone

• bidra til ei meir presis talfesting av korleis endringar i arealbruken og transportsystema påverkar omfanget av biltrafikken og utviklinga av arealbruken i byområda. Dette skal gjere det enklare for kommunane å drive ei berekraftig areal- og transportplanlegging

• at statlege etatar skal leggje stor vekt på dei miljømessige gevinstane ved gjenbruk av allereie utbygde areal og eksisterande bygningar og på å vere lokaliserte nær sentrum av byar og tettstader og kollektivknutepunkt i tråd med retningslinjene om bustad-, areal- og transportplanlegging

• at i byområda skal klimagassutslepp, kø, luft- forureining og støy reduserast gjennom effektiv arealbruk og ved at veksten i persontransporten blir teken med kollektivtransport, sykling og gonge

• oppmode kommunane til å bruke eksisterande verkemiddel for å ta omsyn til klima og miljø i byane

Skipsfart og fiske

Regjeringa vil:

• stå fast på ambisjonen om ei halvering av utsleppa frå innanriks sjøfart og fiske frå 2005 til 2030 og vil vidareutvikle og ved behov greie ut nye verkemiddel for å nå ambisjonen

• greie ut klimakrav i offentlege innkjøp av sjø- transporttenester med sikte på innføring i 2023

• innføre låg- og nullutsleppskriterium i nye anbod for ferjesamband der det ligg til rette for det, i løpet av 2023

• innføre låg- og nullutsleppskriterium i nye anbod for hurtigbåtar der det ligg til rette for det, i løpet av 2025

• halde fram med å støtte fylkeskommunane slik at det er mogleg å prioritere låg- og nullutsleppsløysingar på ferjer og hurtigbåtar

• ta sikte på å innføre krav om låg- og nullutsleppsløysingar for servicefartøy i havbruksnæringa med ei trinnvis innfasing frå 2024, der forholda ligg til rette for det

• kome tilbake til Stortinget i 2021 med ein plan for korleis vedtaket frå Stortinget som ber regjeringa leggje fram forslag som sikrar null- og lågutsleppsløysingar for offshorefartøy i petroleumsproduksjon blir følgt opp, dette inkluderer å vurdere nye krav og innfasing av desse frå 2022

• halde fram med å vere ein pådrivar i FNs sjøfartsorganisasjon (IMO) sitt arbeid med reduksjon av klimagassutslepp

3.4.1 Utsleppsutvikling, mål og ambisjonar

Totalt var utsleppa av klimagassar frå transportsektoren på om lag 14,3 millionar tonn CO₂-ekvivalentar i 2019, jf. figur 3.9. Dei samla utsleppa frå transport er redusert med 2,5 millionar tonn CO₂-ekvivalentar frå 2014 til 2019. Dette utgjer ein reduksjon på 14 prosent i perioden.

Kjelde: SSB og Miljødirektoratet

Utsleppa frå transport er i all hovudsak ikkje-kvotepliktige, unntaket er utsleppa frå luftfart som stort sett er kvotepliktige, sjå kapittel 5.7 for nærmare omtale av luftfart. Dei ikkje-kvotepliktige transportutsleppa låg i 2019 2 millionar tonn over 1990-nivå, mens dei låg 1,2 millionar tonn under nivået i 2005.

Utsleppsutviklinga i dei ulike transportsegmenta varierer. Den største kjelda til utslepp i transportsektoren er vegtrafikken. Her blei utsleppa redusert med heile 7,3 prosent frå 2018 til 2019. Personbilane er framleis den største kjelda til utslepp i transportsektoren men desse utsleppa er på veg ned. Dette kjem av auka bruk av biodrivstoff, og ein betydeleg auke i bruken av elbilar. Det vil ta tid før vi ser dei fulle klimaeffektane av elbilane på utsleppsregnskapet.

Framskrivingar i Nasjonalbudsjettet 2021 viser at dei ikkje-kvotepliktige utsleppa frå transportsektoren er forventa å bli redusert frå 14,3 millionar tonn CO₂-ekvivalentar i 2019 til 10,4 millionar tonn CO₂-ekvivalentar i 2030 – ein reduksjon på om lag 27 prosent. I framskrivingane blir det føresett at verkemiddelbruken frå i dag blir vidareført, mellom anna dei sterke verkemidla som i dag er retta mot elbilar. Ei slik utvikling vil òg avhenge av at det finst ladeinfrastruktur for tyngre køyretøy. Sjå kapittel 3.2 for meir om framskrivingane.

Regjeringa har ein ambisjonen om at klimagassutsleppa i transportsektoren skal halverast i 2030 samanlikna med 2005. Målet blir rekna som eit punktmål for 2030, sjå boks 3.1. Regjeringa har òg sett ei rekkje måltal for nye nullutsleppskøyretøy, sjå boks 3.6. Ein føresetnad for å nå desse måla er forbetringar av teknologisk modning i ulike delar av transportsektoren. For innanriks sjøfart og fiske har regjeringa ein eigen ambisjon om å halvere klimagassutsleppa i 2030 samanlikna med i 2005.

Ei gradvis utvikling mot ei halvering av transportutsleppa i 2030 vil vere avgjerande for å nå 45-prosentmålet. Om ein kuttar utsleppa før 2030 kjem bidraget til utsleppsforpliktinga ikkje berre i 2030, men òg i alle åra før 2030.

Regjeringa vurderer at verkemidla i denne planen kan kutte utsleppa med 12 millionar tonn over perioden 2021–2030, samanlikna med referansebanen. Figur 3.10 viser utsleppsbanen for ikkje-kvotepliktige utslepp i transportsektoren med klimaplanen til regjeringa.

Regjeringa tek sikte på å stille krav om at alle nye bybussar skal vere nullutslepp eller bruke biogass i 2025 ved å gjere det til eit statleg krav i alle offentlege innkjøp frå 2025. Det kan gje utsleppskutt på om lag 1 million tonn CO₂-ekvivalentar i perioden 2025–2030.

Regjeringa tek òg sikte på å innføre nasjonale låg- og nullutsleppskriterium i nye anbod for ferjer og hurtigbåtar, høvesvis frå 2023 og 2025, der det ligg til rette for det og krav om låg- og nullutsleppsløysingar for servicefartøy i havbruksnæringa trinnvis frå 2024, der det ligg til rette for det. Samla kan det gje ein utsleppsreduksjon på opp mot 2 millionar tonn CO₂-ekvivalentar i perioden 2021–2030.

Regjeringa vil oppretthalde dagens nivå på omsetninga av biodrivstoff gjennom å auke omsetningskravet til vegtrafikk. Det kan gje ein utsleppsreduksjon på om lag 2,7 millionar tonn CO₂-ekvivalentar i perioden 2021 til 2030, samanlikna med om nivået på omsetningskravet i prosent hadde blitt halde fast på eit fallande drivstoffvolum. Regjeringa vil òg ta sikte på å innføre eit omsetningskrav for anleggsdiesel frå 2022 som fram mot 2030 blir auka til same nivået som i vegtrafikken. Dette kan gi ein ytterlegare utsleppsreduksjon på 2,8 millionar tonn CO₂-ekvivalentar i perioden 2021–2030. Regjeringa vil i tillegg ta sikte på å innføre eit omsetningskrav for skipsfart frå 2022.

Regjeringa vil trappe opp CO₂-avgifta til 2 000 kroner, noko som kan redusere utsleppa frå transportsektoren med om lag 3,5 millionar tonn CO₂-ekvivalentar i perioden 2021–2030. Som ein berekningsteknisk føresetnad har ein lagt til grunn at avgifta aukar jamt gjennom perioden 2021–2030.

Ei halvering av utsleppa inneber at transportutsleppa i 2030 må liggje på om lag 7,7 millionar tonn. Som nemnt over viser framskrivingar i Nasjonalbudsjettet 2021 at dei ikkje-kvotepliktige utsleppa frå transportsektoren er forventa å bli redusert til 10,4 millionar tonn CO₂-ekvivalentar i 2030. Dette gir eit utsleppsgap i 2030 på om lag 2,7 millionar tonn CO₂-ekvivalentar. Utsleppsreduksjonane som er skissert over vil samla sett bidra til at vi ligg an til å om lag halvere utsleppa i 2030 samanlikna med 2005.

Måltala frå NTP 2018-2029 ligg fast. Regjeringa vil innrette verkemidla i planen for å innfri desse. Det å nå måltala vil gi utsleppsreduksjonar ut over det som er effektberekna. Fordi det ikkje er mogleg å talfeste nøyaktig avgiftsinnretting eller nivå på stønadsordningar for kvart år framover, er det heller ikkje mogleg å direkte vurdere utsleppseffekt som følgje av verkemidla. Vidare vil òg byvekstavtalane, regjeringa sin handlingsplan for fossilfrie anleggsplassar i transportsektoren og andre verkemiddel som har betydning for klimagassutsleppa gi ein utsleppseffekt ut over det som er effektberekna i planen.

3.4.2 Verkemiddel

Regjeringa legg i denne meldinga fram verkemiddel for å halvere dei ikkje-kvotepliktige utsleppa frå transportsektoren innan 2030. Verkemidla skal i tillegg innfri måltala for nye nullutsleppskøyretøy frå NTP 2018–2029.

Nært sagt alt vi gjer innan transport vil påverke klimagassutsleppa. Det er innført ei rekkje verkemiddel som har som formål å redusere utsleppa. Vidare er det mange verkemiddel som ikkje har klimagassreduksjon som hovudformål, men som likevel kan ha effekt på utsleppa.

Regjeringa jobbar langs fleire spor for å redusere utsleppa frå transport: For det første gjennom å fase inn fleire køyretøy og fartøy med låge eller ingen utslepp, for det andre gjennom å ta i bruk meir klimavenleg drivstoff i fossile køyretøy og fartøy. For det tredje gjennom ei samordna areal- og transportplanlegging som reduserer det totale transportbehovet og legg til rette for meir kollektivtransport, sykling og gange.

For dei ulike køyretøy- og fartøygruppene er det foreslått ulike grep for å få auka fart på utsleppsreduksjonane i tråd med måla som er setje. Desse består av vidareførte, endra og i nokre tilfelle nye verkemiddel. Samtidig gjeld det, for dei enkelte køyretøy- og fartøygruppene så vel som for den overordna tilnærminga for sektoren, å sjå verkemidla samla. Dei avheng av kvarandre, nokre supplerer og kan erstatte kvarandre, andre verkar saman forsterkande, andre igjen utelukkar kvarandre. Alle køyretøy- og fartøygruppene kjem til å bli påverka av reelle aukar i drivstoffavgiftene når CO₂-avgifta blir auka. Doseringa av annan verkemiddelbruk, spesielt stønad, vil i sin tur vere avhengig av desse avgiftsnivåa. Å bruke krav vil kunne avgrense moglegheita til å gi stønad.

3.4.2.1 CO₂-avgifta

CO₂-avgifta er det viktigaste verkemiddelet for å redusere utsleppa av klimagassar frå transportsektoren. Alle utsleppa frå transportsektoren er i dag omfatta av CO₂-avgifta på mineralske produkt. Dette inneber at utsleppa blir prisa likt på tvers av køyretøy- og fartøygrupper. Det er marknaden som avgjer i kor stor grad og på kva måte utsleppsreduksjonane skjer.

Regjeringa vil auke avgifta gradvis til om lag 2 000 kroner per tonn CO₂ i 2030, sjå kapittel 3.3.2. Dette gir eit styrkt insentiv til å velje transportformer med låge utslepp.

Korleis treffer verkemiddelet utsleppa, og kva kostar det?

Høgare CO₂-avgift påverkar utsleppa primært gjennom å auke prisen for fossilt drivstoff og styrkje insentiva til å velje nullutsleppsteknologi, eller til dømes reise meir kollektivt. For dei hushalda og bedriftene som ikkje bruker nullutsleppskøyretøy, vil ei CO₂-avgift på 2 000 kroner kunne medføre høgare utgifter.

For å stimulere til teknologiutvikling og marknadsintroduksjon i dei segmenta der utsleppsfrie alternativ førebels ikkje er modne, ser regjeringa eit behov for føre vidare bruken av andre verkemiddel i sektoren som kan supplere CO₂-avgifta, til dømes subsidiar og stønad.

3.4.2.2 Bilavgiftene

Dei siste tiåra har bilavgiftene blitt brukt til å påverke samansetjinga av bilparken i retning av låg- og nullutsleppsbilar. Det er mellom anna innført CO₂- og NO_X-komponentar i eingongsavgifta, samt ei rekkje avgiftsfritak for nullutsleppsbilar. Denne politikken har verka og har både gitt fleire konvensjonelle bilar med lågare utslepp og høg innfasing av hybrid- og nullutsleppsbilar. Noreg ligg difor svært godt an når vi ser på gjennomsnittleg utsleppsintensitet i personbilparken. Gjennom klimaforliket fastsette Stortinget eit mål om at nye bilar ikkje skulle sleppe ut meir enn 85 gram CO₂ per kilometer i 2020. Dette målet nådde vi lenge før tida. I 2019 var gjennomsnittlege utslepp frå nye personbilar 60 gram CO₂ per kilometer. Figur 3.12 viser utsleppa frå nye personbilar i fleire europeiske land i 2018.

Kjelde: Miljødirektoratet

Utsleppa av CO₂ frå bruk av personbilar er redusert med 21,4 prosent frå 2010 då utsleppa var på sitt høgaste, til 2019. Nullutsleppsbilar utgjer no om lag 10 prosent av personbilparken og meir enn kvar annan nye personbil er ein nullutsleppsbil. Ingen land har ein høgare del nullutsleppsbilar enn Noreg. Fram mot 2025 skal bilavgiftene, saman med andre verkemiddel, bidra til å leggje til rette for at vi når målet om at salet av nye bilar nesten berre består av nullutsleppsbilar i 2025.

Opphavleg var formålet til bilavgiftene først og fremst å gi staten inntekter. Avgiftene på bruk av køyretøy har i tillegg som formål å prise dei eksterne kostnadane ved bruken. Overgangen til nullutsleppsbilar, mellom anna forårsaka av avgiftsfritaka, har ført til eit kraftig fall i inntektene til staten frå bilavgiftene. I tillegg blir eksterne kostnader ved bruk av køyretøy, utanom utslepp av CO₂, anten ikkje prisa eller er prisa på ein lite treffsikker måte. Dagens bilavgiftssystem er difor ikkje berekraftig, verken av omsyn til proveny eller miljø. I dei komande åra vil det difor vere nødvendig med omfattande endringar i bilavgiftene, dersom bilavgiftene skal vere berekraftige med omsyn til proveny og miljø.

I Meld. St. 1 (2020–2021) Nasjonalbudsjettet 2021 la regjeringa fram nokre prinsipp for korleis eit slikt framtidig bilavgiftssystem skal utformast. Eit berekraftig bilavgiftssystem må prise dei eksterne kostnadene som bruk av køyretøy medfører. Eit berekraftig bilavgiftssystem må innehalde avgifter på kjøp og eige av køyretøy, det må baserast på stabile avgiftsgrunnlag og det må utformast mest mogleg teknologinøytralt. Eit berekraftig bilavgiftssystem må òg utformast på ein måte som tek fordelingsomsyn. Prinsippa for eit framtidig berekraftig bilavgiftssystem seier noko om korleis bilavgiftssystemet bør vere utforma frå 2025. I dei kommande åra bør bilavgiftene gradvis endrast i retning av desse prinsippa.

Utsleppa av CO₂ frå vegtrafikken må reduserast vidare og måltala for nullutsleppskjøretøy frå NTP 2018–2029 ligg fast. Det er difor viktig at bilavgiftene, saman med andre verkemiddel, framleis stimulerer til reduserte utslepp av CO₂ og innfasing av nullutsleppsbilar. I ein overgangsfase, fram til overgangen til nullutsleppsbilar er fullført, må bilavgiftene difor balansere omsyna til eit berekraftig bilavgiftssystem og omsynet til å nå måltala for nullutsleppskøyretøy frå NTP 2018–2029.

Konkrete endringar i bilavgiftene vurderast i samband med dei årlege budsjetta. Tempoet i overgangen til eit framtidig berekraftig bilavgiftssystem må vurderast ut frå korleis dei samla endringane i bilavgiftene vil påverke proveny, miljø og andre politiske mål. Regjeringa vil difor kome tilbake med konkrete forslag til endringar i bilavgiftene i kommande statsbudsjett.

Korleis treffer verkemiddelet utsleppa og kva kostar det?

Bilavgiftene kan delast inn i avgifter på kjøp, eige og bruk av køyretøy. Avgifter på kjøp og eige av køyretøy kan brukast til å påverke storleiken og samansetninga av bilparken. Nullutsleppsbilar har fritak for både meirverdiavgift og eingongsavgift. Dette gir eit sterkt insentiv til å kjøpe nullutsleppsbilar. Samstundes gjer CO₂-komponenten i eingongsavgifta at bilar med høge CO₂-utslepp får høgare eingongsavgift enn bilar med låge CO₂-utslepp. Dette gir eit insentiv til å kjøpe konvensjonelle bilar med låge utslepp. Låg trafikkforsikringsavgift for nullutsleppsbilar gir òg eit insentiv til å eige elbilar.

For å prise dei eksterne kostnadene ved bruk av bil, som utslepp av CO₂, må ein nytte avgifter på bruk. Dei viktigaste avgiftene på bruk av bil er CO₂-avgifta på mineralske produkt og vegbruksavgifta på drivstoff. CO₂-avgifta skal prise utslepp av CO₂ mens vegbruksavgifta skal prise andre eksterne kostnader ved bruk av bil, slik som ulukker, kø, støy, mv. Nullutsleppsbilar er ikkje omfatta av drivstoffavgiftene, men elektrisitet til elbilar og ladbare hybridbilar er omfatta av elavgifta. Drivstoffavgiftene gir eit insitament til å redusere bruken av konvensjonelle bilar, til å velje drivstoffeffektive bilar og til å velje nullutsleppsbilar. Manglande vegbruksavgift for nullutsleppsbilar gjer samstundes at eksterne kostnader ved bruk av nullutsleppsbilar ikkje er prissett.

Bilavgiftene gir samla svært sterke insentiv til å velje nullutsleppsbilar. Transportøkonomisk institutt (TØI) har berekna at når ein legg saman alle CO₂-differensierte avgifts- og tilskotsordningar, blir den implisitte karbonprisen for personbilar i Noreg minst 12 500 kroner per tonn CO₂ i 2019 og minst 11 200 kr i 2020. TØI meiner at då er CO₂-prisane implisitt i dei einskilde avgiftsartane gjennomgåande forsiktig anslått. Tilsvarande har Finansdepartementet berekna at dei samla avgiftsinsentiva til elbilar svarar til 10 000–15 000 kroner per tonn CO₂. Dette anslaget tek utgangspunkt i kor høg ei CO₂-avgift måtte ha vore, for at ho skulle gitt like sterke insentiv til å velje elbil, i noverdi, som dagens avgiftsfordelar. Berekninga tek ikkje med fritaket for omregistreringsavgift eller økonomiske fordelar utanfor avgiftssystemet, slik som fritak eller reduserte bompengar, ferjesatsar, parkeringsavgifter og tilgang til kollektivfelt. Tala er berekna ut frå stiliserte føresetnadar. I konkrete eksempel kan støtta både bli vesentleg høgare og vesentleg lågare, avhengig av eigenskapane til elbilane, eigenskapane til alternative bilar med forbrenningsmotor og køyremønster.

3.4.2.3 Stønadsordningar

Vi er avhengige av betydeleg teknologiutvikling i transportsektoren for å halvere utsleppa fram mot 2030. Forslaget frå regjeringa om å auke klimaavgiftene er ikkje aleine tilstrekkeleg for å utvikle og introdusere teknologien vi treng for å nå halveringsambisjonen. Vi treng òg stønad til forsking, teknologiutvikling og tidleg marknadsintroduksjon. Regjeringa støttar dette gjennom mellom anna Forskingsrådet, Enova, Innovasjon Noreg og Klimasats.

Enova er det mest sentrale verkemiddelet regjeringa har for å gi stønad til teknologiutvikling og tidleg marknadsintroduksjon av grøne løysingar, og regjeringa spissar Enova som klimaverkemiddel i den nye styringsavtala, sjå kapittel 3.3.5. Enova er relevant for alle sektorar, men vil framover rette aktiviteten meir mot sektorane med størst utslepp og størst behov for teknologiutvikling. Dette vil særleg gjelde dei tyngre køyretøy- og fartøygruppene. Enova vil òg vere eit viktig verkemiddel for stønad til infrastruktur for nullutsleppsdrivstoff for køyretøy og fartøy, i den tidlege fasen der det er naudsynt med offentleg stønad.

Enova har støtta prosjekt i transportsektoren med om lag 900 millionar kroner i året sidan 2016. I maritim sektor støttar Enova ladeinfrastruktur til låg- og nullutsleppsferjer og -hurtigbåtar, elektrifisering av sjøtransport og etablering av landstraum i hamner og på fartøy. Når det gjeld køyretøy, støttar Enova teknologiutvikling for tyngre køyretøy, infrastruktur for utsleppsfrie drivstoff, kollektivtransport og produksjon av biogass og biodrivstoff. Gjennom Nullutsleppsfondet for næringstransport er Enova med på å auke bruken av batteri-, hydrogen- og biogassløysingar både på land og på sjø gjennom tidleg marknadsintroduksjon. Etter kvart som teknologien modnar på stadig fleire område, vil dette vere viktig for mellom anna å medverke til den tidlege marknadsintroduksjonen av tyngre nullutsleppskøyretøy.

Foto: Posten Noreg

Gjennom støtteordninga Klimasats blir det mellom anna gitt tilskot til klimavenleg transport og klimavenleg areal- og transportplanlegging i kommunane. Døme på prosjekt som har fått støtte frå Klimasats, er arbeidet fylkeskommunane har gjort med låg- og nullutsleppsanbod for hurtigbåtar, etablering av sykkelparkering i kollektivknutepunkt, elektriske varebilar, ladeinfrastruktur til drosjer, smarte transportløysingar, elsyklar til tenestebruk og ladepunkt for elbilar. Det blir òg gitt tilskot til planlegging og utgreiing av klimatiltak og til kompetanseheving i nettverk. Klimasats blei oppretta i 2016 som ei førebels ordning som skulle vare i minst fem år. For å sikre at kommunane framleis får støtte til arbeidet sitt med å kutte utslepp av klimagassar, vil regjeringa føre vidare Klimasats i 2021.

Korleis treffer verkemiddelet utsleppa, og kva kostar det?

Økonomisk stønad som verkemiddel har i denne samanhengen som formål å stimulere til teknologiutvikling og tidleg marknadsintroduksjon i dei segmenta der utsleppsfrie alternativ ikkje er modne. Ordningane utløyser òg tiltak som vanskeleg blir utløyste av avgift, som til dømes arealplanlegging for eit klimavenleg samfunn. Stønad til investeringar i ambisiøse teknologiløp legg grunnlag for dei utsleppskutta som ventar oss òg etter 2030, og bidreg dermed til langsiktig omstilling. Enkelte teknologiar behøver såpass lang tid frå idé til marknadsstandard at Noreg vil ha store utfordringar med å nå 2050-måla om ikkje dette arbeidet allereie er godt i gang før vi skriv 2030.

Økonomiske og administrative kostnader avheng av kor mange prosjekt som får stønad, og nivået på denne stønaden. Optimalt skal stønaden innrettast slik at samfunnet oppnår mest mogleg utsleppskutt per krone, og utløyse samfunnsøkonomisk lønsame prosjekt som elles ikkje ville blitt realiserte.

3.4.2.4 Omsetningskrav for biodrivstoff

Flytande biodrivstoff og biogass (sjå kapittel 3.5 om handlingsplanen for biogass) reduserer utsleppa gjennom å erstatte fossilt drivstoff i køyretøy og fartøy med forbrenningsmotor. Å bruke biodrivstoff er viktig for å redusere utsleppa frå transportsektoren i Noreg, og i 2019 bidrog biodrivstoff til ein utsleppsreduksjon på om lag 1,3 millionar tonn CO₂ i den norske utsleppsrekneskapen.

I Noreg sikrar omsetningskrav at ein viss del av den samla drivstoffomsetninga er biodrivstoff. Biogass er i dag ikkje omfatta av omsetningskrav. For vegtransport har det vore omsetningskrav for biodrivstoff frå 2009, og i 2017 blei det innført eit delkrav til avansert biodrivstoff. Omsetningskravet har blitt gradvis auka, og frå 1. januar 2021 blei det justert til 24,5 prosent med eit delkrav om 9 prosent avansert biodrivstoff. For luftfart blei det innført eit omsetningskrav om 0,5 prosent avansert biodrivstoff frå 1. januar 2020. I tillegg til vegtransport og luftfart er det mogleg å bruke biodrivstoff i ikkje-veggåande transport (anleggsdiesel) og i skipsfart.

Regjeringa vil at framtidige aukar i omsetningskrava for biodrivstoff til vegtrafikk og luftfart i hovudsak skal gjerast med avansert biodrivstoff.

Salet av fossil bensin og diesel kjem til å bli redusert i åra som kjem, mellom anna som følgje av at vi får fleire nullutsleppskøyretøy på vegane. Over tid vil difor eit gitt omsetningskrav i prosent innebere reduserte mengder biodrivstoff og dermed redusert bidrag til utsleppsreduksjonar. For å motverke dette tek regjeringa sikte på å auke omsetningskravet for vegtransport slik at volumet biodrivstoff blir halde konstant fram mot 2030.

Regjeringa vil òg ta sikte på å innføre eit omsetningskrav for anleggsdiesel frå 2022 som fram mot 2030 blir auka til same nivået som i vegtrafikken. Regjeringa vil i tillegg ta sikte på å innføre eit omsetningskrav for skipsfart frå 2022. Omsetningskrava for vegtransport og anleggsdiesel bør i framtida slåast saman til eit felles omsetningskrav. Det vil gjere det meir fleksibelt for aktørane i marknaden slik at dei kan nytte biodrivstoffet der det er formålstenleg. Regjeringa vil greie ut om eit slikt felles omsetningskrav kan gjelde for skipsfarten òg.

Regjeringa vil vurdere og eventuelt justere omsetningskrava for biodrivstoff med to års intervall, med start frå 2022. Dette vil vere føreseieleg for dei som sel og bruker biodrivstoff. Regjeringa legg til grunn at omsetningskrava blir auka ytterlegare dersom det skulle vise seg nødvendig for å nå utsleppsmåla. Samtidig må behovet for auka bruk av biodrivstoff vurderast ut frå pris og tilgjenge, og vi må unngå at bruk av biodrivstoff i Noreg fører til auka utslepp i andre land. Dette må skje i tråd med dei folkerettslege forpliktingane våre.

For luftfarten vil regjeringa sjå an erfaringane med omsetningskravet på 0,5 prosent avansert biodrivstoff for deretter å vurdere ei mogleg opptrapping for denne sektoren.

Regjeringa har i denne meldinga lagt fram ein truverdig plan for korleis vi vil nå klimamåla våre for 2030 gjennom nasjonale utsleppskutt. Det er knytt stor uvisse til korleis utsleppsutviklinga vil vere ti år fram i tid. Om det skulle vise seg naudsynt undervegs, må vi vurdere å justere verkemiddelbruken. Utsleppa avheng av mange usikre faktorar som kan verke saman på uventa måtar.

Omsetningskravet for biodrivstoff kan justerast relativt raskt dersom det viser seg nødvendig ut frå utviklinga i utslepp. Regjeringa vil i dei årlege utgreiingane etter klimaloven vurdere oppfylginga av planen og korleis Noreg ligg an til å nå klimamålet for 2030. Ligg vi ikkje godt nok an, må vi justere verkemiddelbruken undervegs. Saman med dette, vil kjøp av kvotar og eventuell ytterlegare bruk av biodrivstoff vere garantien for at klimamåla blir nådd.

Den varsla auken i CO₂-avgifta vil over tid gjere biodrivstoff meir konkurransedyktig samanlikna med fossilt drivstoff. Kor konkurransedyktig og kor raskt avheng av prisutviklinga både på biodrivstoff og på fossilt drivstoff. Ein konsekvens av opptrappinga av avgifta kan vere at det på sikt blir selt biodrivstoff utover omsetningskrava. Tidspunktet for når biodrivstoff eventuelt blir meir lønsamt enn fossil diesel, kjem an på prisane på biodrivstoff og fossil diesel. På grunn av tekniske innblandingsgrenser for FAME-biodiesel er det truleg konvensjonell HVO-biodiesel som først vil erstatte fossil diesel etter kvart som CO₂-avgifta aukar.

Konvensjonell HVO-biodiesel kan vere laga av råstoff som bidreg til auka risiko for avskoging, som til dømes palmeolje. Avhengig av den framtidige prisutviklinga kan denne typen HVO-biodiesel bli lønsam ved eit avgiftsnivå på 2 000 kroner. Dette gjeld både for bruk til vegtrafikk, i skipsfarten og som anleggsdiesel. Regjeringa vil vurdere ulike verkemiddel for å unngå at auka omsetning av biodrivstoff som følgje av opptrapping av CO₂-avgiften, gir auka globale utslepp.

Det er usikkert om HVO-biodiesel frå andre konvensjonelle råstoff med lågare risiko for avskoging blir billigare enn fossil diesel med den varsla opptrappinga av CO₂-avgifta. Dersom denne typen biodrivstoff skulle bli lønsam i til dømes 2025, vil det kunne gi utsleppsreduksjonar i storleiken 10–15 millionar tonn CO₂ i perioden 2021–2030. Nye prisvurderingar frå konsulentselskapet Argus antydar at dette ikkje vil skje. Regjeringa har i dei berekna utsleppsreduksjonane for gjennomføringa av denne planen ikkje rekna med auka bruk av biodrivstoff som følgje av auken i CO₂-avgifta, sjå kapittel 3.1.2.

Korleis treffer verkemiddelet utsleppa, og kva kostar det?

Eit omsetningskrav for biodrivstoff gir raske og sikre utsleppskutt i Noreg. I 2019 blei det rapportert i overkant av 600 millionar liter biodrivstoff til vegtrafikk, tilsvarande 15 prosent av drivstoffsalet i volum. Biodrivstoff førte dermed til ein utsleppsreduksjon i den norske rekneskapen på 1,3 millionar tonn CO₂. Det nye kravet frå 1. januar vil også innebere ein utsleppsreduksjon på om lag same nivået. Auken i omsetningskravet inneber ei vriding frå konvensjonelt til avansert biodrivstoff. Fordi avansert biodrivstoff blir telt dobbelt, inneber ikkje endringa ein auke i totalvolumet. Ein auka bruk av avansert biodrivstoff gir ein monaleg effekt internasjonalt, òg når ein ser på globale utsleppsreduksjonar inkludert risiko for indirekte arealbruksutslepp (ILUC). Den berekna utsleppsreduksjonen for biodrivstoffomsetninga i 2019 viser at dei globale utsleppa blei reduserte med om lag 530 000 tonn CO₂-ekvivalentar når ILUC blir inkludert. For 2021 er det berekna ein samanliknbar reduksjon på 925 000 tonn CO₂-ekvivalentar.

Avansert biodrivstoff tel dobbelt opp mot omsetningskravet, og moglegheita til å blande inn biodrivstoff med høg avskogingsrisiko blir difor kraftig stramma inn når delkravet til avansert biodrivstoff blir auka til 9 prosent. Frå 1. juli 2020 blei vegbruksavgifta òg utvida til å omfatte alt biodrivstoff. Eit slikt grep gjer det i praksis ulønsamt å selje biodrivstoff over omsetningskravet. Desse endringane er viktige grep for å sikre at norsk import av biodrivstoff ikkje bidreg til avskoging.

Å auke omsetningskravet for vegtransport slik at volumet biodrivstoff blir halde konstant fram mot 2030, vil gi eit ekstra bidrag til utsleppsreduksjonar frå biodrivstoff på om lag 2,7 millionar tonn CO₂-ekvivalentar over perioden 2021 til 2030, samanlikna med om omsetningskravet hadde blitt halde fast på eit fallande drivstoffvolum. Innføringa av eit omsetningskrav for biodrivstoff i anleggsdiesel med ei opptrapping til nivået i vegtrafikken er berekna til å gi ein ytterlegare utsleppsreduksjon frå biodrivstoff på 2,8 millionar tonn CO₂-ekvivalentar i perioden 2021–2030.

Samla effekt av den forsterka verkemiddelbruken for biodrivstoff som regjeringa legg fram i meldinga, blir dermed på om lag 5,5 millionar tonn CO₂-ekvivalentar over perioden. I tillegg kjem omsetningskravet for skipsfart.

For myndigheitene inneber omsetningskravet for biodrivstoff nokre administrative kostnader til å følgje opp omsetningskravet. For brukarar av biodrivstoff vil omsetningskrav føre til auka pumpepris på grunn av at biodrivstoff er dyrare enn fossilt drivstoff. Biodrivstoff varierer i pris, og avansert biodrivstoff er dyrare enn konvensjonelt biodrivstoff. I Klimakur blei bruk av avansert biodrivstoff berekna til å ha ein tiltakskostnad på om lag 2 000 kr/tonn CO₂. Uvissa er stor, men nye prisvurderingar viser at prisen på biodrivstoff er venta å auke vidare utover dette i perioden mot 2030 som følgje av auka etterspurnad globalt.

Aukande CO₂-avgift vil gjere biodrivstoff meir konkurransedyktig mot fossilt drivstoff, men kor mykje og når er vanskeleg å seie. Det er difor krevjande å seie om biodrivstoff vil bli selt som følgje av omsetningskrav eller fordi det er billegare enn fossilt mot slutten av perioden mot 2030.

Samfunnsøkonomiske konsekvensar, inkludert kostnader for det offentlege, bedrifter og hushald, i tillegg til eventuell karbonlekkasje og fordelingspolitiske konsekvensar, kjem til å bli greidde ut i dei vurderingane som er foreslått.

Figur 3.14 viser delen av den samla køyretøybestanden som var nullutslepp i 2017, 2018 og 2019. Framleis består køyretøyparken i alle køyretøykategoriar i all hovudsak av konvensjonelle køyretøy.

Kjelde: Sweco

3.4.2.5 Offentlege innkjøp

Det offentlege kjøper inn store mengder transporttenester kvart år. Ved å stille klimakrav kan staten redusere utslepp og stimulere til å påskunde ny teknologi. Innkjøpa gjeld både transport til fellesskapet og indirekte transport gjennom kjøp av varer og tenester. Transport til fellesskapet omfattar mellom anna kollektivtenester som buss, fly, trikk, tog, ferje og hurtigbåt, dessutan avfallsinnsamling, pasientreiser, TT-tenester og skoleskyss. Indirekte transport omfattar frakt av varer og tenester og tenester som inneheld eit transportelement.

Regjeringa har eit mål om at kollektivtrafikken skal vere fossilfri innan 2025, og at varedistribusjonen i dei største bysentruma skal vere fossilfri innan 2030. Regjeringa har òg eit mål om at nye personbilar og lette varebilar skal vere nullutsleppskøyretøy i 2025. Nye bybussar skal vere nullutsleppskøyretøy eller bruke biogass i 2025 og innan 2030 skal nye tyngre varebilar, 75 prosent av nye langdistansebussar og 50 prosent av nye lastebilar vere nullutsleppskøyretøy, sjå òg boks 3.6.

I Granavoldenplattforma har regjeringa varsla krav om nullutsleppstransport i leveransar til det offentlege der det ligg til rette for det. I rapporten Nullutsleppstransport i leveranser til det offentlige (2020) har DFØ og Miljødirektoratet vurdert at det er eit uforløyst potensial i å bruke handlingsrommet i innkjøpsregelverket til å stille minimumskrav og tildelingskriterium til nullutsleppstransport og for å bruke kontraktsvilkår for gradvis elektrifisering.

I marknaden for bybussar, taxiar, handverkar- og servicetenester og varetransport med varebil er det mogleg å stille krav til låg- og nullutsleppskøyretøy i langt større grad enn det som er tilfelle i dag, då teknologien er tilgjengeleg.

Regjeringa vil difor ta sikte på å innføre krav som sikrar nullutslepp i offentlege kjøp av personbilar og mindre varebilar frå 2022. For krava gjeld at heilt spesielle vêrforhold eller liknande kan gi grunnlag for unntak.

Regjeringa tek sikte på å innføre tilsvarande krav for bybussar frå 2025. Det skal vurderast korleis kravet om nullutslepp for bybussar frå 2025 kan innrettast slik at det òg kan omfatte bussar som går på biogass.

Forskrift om energi- og miljøkrav ved kjøp av køyretøy til vegtransport inneheld krav til innkjøp av køyretøy og gjeld for det offentlege og for selskap som yter tenester for det offentlege. Regjeringa vil setje i gang eit arbeid med å endre forskrift om energi- og miljøkrav, slik at ho kan utvidast til å gjelde krav til nullutslepp.

For større varebilar, lastebilar, og langdistansebussar er kostnadane framleis betydeleg høgare for nullutsleppskøyretøy. Ein offentleg oppdragsgjevar eller leverandør vil framleis ha vanskeleg for å dekke kostnaden for køyretøy sjølv, utan supplerande verkemiddel, som tilskot. Vi meiner at teknologien per no ikkje er tilstrekkeleg moden til at det er grunnlag for å tidfeste eit forskriftskrav som gjeld nullutslepp for desse køyretøykategoriane, men at dette er noko som bør utgreiast vidare. Å stille krav vil først bli aktuelt når teknologien i dei ulike segmenta er moden nok.

Foto: AtB

For lastebilar, renovasjonsbilar og anleggsmaskiner er kostnadene framleis betydeleg høgare for nullutsleppskøyretøy samanlikna med fossile. Biogasskøyretøy har lågare meirkostnader og høgare teknologisk modnad og er eit godt lågutsleppsalternativ i dei tyngre køyretøysegmenta. Regjeringa vil bruke offentlege innkjøp som verkemiddel for å få opp volumet av tyngre køyretøy med låg- eller nullutslepp i stor skala, som igjen vil kunne redusere produksjonskostnader og innkjøpsprisar på sikt.

I regjeringa sin handlingsplan for fossilfrie anleggsplassar i transportsektoren, varslar regjeringa at krav i innkjøp skal brukast som verkemiddel for å redusere utsleppa frå anleggsplassar i transportsektoren. Dette skal bidra til å leggje til rette for at anleggsplassane skal vere fossilfrie innan 2025. Regjeringa varslar òg at det vil bli utgreidd eit meir generelt krav til fossilfrie anleggsplassar som ein del av oppfølginga av oppmodingsvedtaket frå Stortinget (nr. 108.18). Det vil bli sett i gang pilotprosjekt for fossilfrie anleggsplassar i regi av Samferdselsdepartementet sine etatar og verksemder, og regjeringa vil vurdere verkemiddel for å sikre ei effektiv massehandtering frå anleggsplassar i transportsektoren. Logistikk- og effektiviseringstiltak vil kunne redusere transportbehovet på og rundt anleggsplassane.

Regjeringa jobbar i tillegg med låg- og nullutsleppskrav og -kriterium i offentlege innkjøp innan fleire fartøysegment i skipsfarten. Sjå nærmare omtale av dette i kapittel 3.4.5.

Som beskrive i 3.4.2.4 om omsetningskrav for biodrivstoff, siktar regjeringa på innføring av omsetningskrav for biodrivstoff i anleggsdiesel og skipsfart frå 2022. Omsetningskrav bidrar til reduserte utslepp ved at fossilt drivstoff blir erstatta med berekraftig biodrivstoff. Biodrivstoff som blir brukt til å tilfredsstille klimakrav i offentlege innkjøp og som blir rapportert som del av omsetningskrav, bidrar ikkje til ein ytterlegare klimaeffekt utover volumet i omsetningskravet.

Korleis treffer verkemiddelet utsleppa, og kva kostar det?

Klima- og miljøkrav i offentlege innkjøp har stort potensial for å auke innfasinga av låg- og nullutsleppsteknologi i transportsektoren. Ved å etterspørje store kvantum kan det offentlege bidra til å redusere produksjonskostnader og marknadsprisen for ny teknologi. Statlege og fylkeskommunale oppdragsgivarar har allereie stilt krav om nullutsleppsteknologi på fleire anbod innan kollektivtransporten. Dette har medverka til at ny teknologi har blitt teken i bruk. Grøne innkjøp kan difor reknast som ei investering i ein teknologi, ein marknad og ein kompetanse som kan gi kostnadseffektive miljøgevinstar over tid.

Utsleppsreduksjonspotensialet frå transportsektoren direkte knytt til å stille krav i offentlege innkjøp er anslått av Miljødirektoratet og DFØ til å vere størst på bygg- og anleggsplassane og i massetransporten. Utsleppsreduksjonspotensialet i bygg- og anlegg blir anslått til om lag 1,1 millionar tonn CO₂-ekvivalentar i perioden 2021–2030. Innan massetransport er utsleppsreduksjonspotensialet anslått til om lag 0,5 millionar tonn CO₂-ekvivalentar (DFØ og Miljødirektoratet, 2020).

Økonomiske og administrative kostnader vil kunne auke med slike krav så lenge teknologien er umoden. I nokre tilfelle fører slike innkjøp òg til meir administrasjon for innkjøpar. Meirkostnaden for låg- og nullutsleppsløysingar i transportsektoren varierer stort både mellom ulike køyretøysegment og innanfor dei ulike segmenta. Introduksjonen av ny teknologi vil i dei fleste tilfella vere kostbar og risikabel.

I Klimakur 2030 blir det vurdert at elektriske personbilar og mindre varebilar vil vere konkurransedyktige med fossile løysingar frå 2022–2025. For bussar vil det vere kostnadsvariasjonar mellom ulike bussanbod. Den lokale kollektivtransporten i byane er eit fylkeskommunalt ansvar. Ifølgje Klimakur 2030 er ein elektrisk bybuss i dag om lag dobbelt så dyr i innkjøp som ein buss med forbrenningsmotor. I driftsfasen er kostnadane derimot anslått til å vere om lag halvparten for dei elektriske bussane. Dei første åra gir dette auka kostnader for kommunane, men det vil truleg vere reduserte investerings- og driftskostnader knytte til bussdrifta i kommunane frå omkring 2025. I perioden 2016–2020 har Enova støtta nullutsleppsbussar og ladeinfrastruktur til desse med om lag 500 millionar kroner. Regjeringa vil kompensere kommunesektoren for ev. meirkostnader som følgjer av innføring av krav til nye personbilar, mindre varebilar og bybussar, med atterhald om budsjettmessig dekning.

3.4.2.6 Andre reguleringar

Bruksfordelar for nullutsleppskøyretøy

Økonomiske insentiv gjer det meir attraktivt for folk å velje klimavenleg. Bruksfordelar for elbilar har vore sentrale for den positive utviklinga i den norske bilparken. Det gjeld til dømes reduserte bompengetakstar og billettprisar og tilgangen på kollektivfelt. No jobbar regjeringa òg med å fastsetje ein regel om at elbilar maksimalt skal betale halv pris for parkering på kommunale parkeringsplassar. Gjeldande takstretningslinjer for bompengar opnar for lågare takstar eller fritak for nullutsleppskøyretøy. Det kan lokalt fastsetjast ein takst for slike køyretøy i alle bompengeanlegg. Takstane kan variere mellom 0 og 50 prosent av ordinær takst fråtrekt brikkerabatt. I Oslo og Viken er det ein prosess for å gi tilsvarande fritak eller redusert takst til biogasskøyretøy.

Det er lokale styresmakter som har det avgjerande sisteordet når det gjeld bruksinsentiva til elbilane. Statens vegvesen følgjer med på trafikkutviklinga i kollektivfelta og vil om nødvendig kunne gå i dialog med lokale styresmakter om avgrensingar i tilgangen elbilar har til desse felta.

Korleis treffer verkemiddelet utsleppa, og kva kostar det?

Det er flest elbilar der det er bomring, bompengeprosjekt og ferjesamband. Mykje tydar på at det er ein samanheng mellom lokale bruksfordelar og tal på elbilar. Ein gjennomsnittleg bilkjøpar som skaffar seg ein liten elbil i 2020, vil i løpet av svært få år ha tent inn meirkostnaden, ifølgje Klimakur 2030. For store personbilar anslår Klimakur 2030 at dette gjeld frå 2022. Det er hovudsakleg på grunn av sparte energikostnader ved å gå over frå bensin til elektrisitet, men òg frå sparte bompengar og vedlikehaldskostnader.

Økonomiske og administrative kostnader for lokale styresmakter avheng av delen elbilar i køyretøyparken. Talet på elbilar på norske vegar har vore sterkt aukande dei siste åra, særleg i og rundt storbyane. Når talet på elbilar går opp, går inntektene i bomringen ned. Det medfører òg at trafikken i kollektivfelta aukar der elbilar får nytte kollektivfeltet. Det sistnemnde har gjort det naudsynt for lokale styresmakter å avgrense tilgangen elbilar har til kollektivfelta på nokre strekningar. Ei slik avgrensing er typisk eit krav om å ha minst éin passasjer i køyretøyet på visse tidspunkt av døgnet.

Krav til køyretøy

Gjennom køyretøyforskrifta stiller staten krav til utsleppa frå det enkelte køyretøyet. Forskrifta er ei gjennomføring av EUs forordning om utsleppsstandardar. Regelverket er viktig både for å redusere utsleppa frå det enkelte køyretøyet og for å stimulere til auka teknologiutvikling.

I dag er det eit krav i regelverket om at det gjennomsnittlege utsleppet per bil i modellutvalet til ein produsent ikkje bør overstige 95 gram CO₂/km. Gjennomsnittet frå nye bilar selde i Noreg er langt lågare og var 60 gram CO₂/km i 2019.

På grunn av at bilar som blir selde i Noreg, tel med i den europeiske forpliktinga om eit gjennomsnittsutslepp på 95 gram CO₂/km er det attraktivt for bilprodusentar å selje miljøvenlege bilar i Noreg, noko som har bidrege til at utvalet av nullutsleppskøyretøy har auka dei siste åra. Tilbodet av nullutsleppskøyretøy i alle køyretøyklassar er ein viktig føresetnad for å greie å redusere klimagassutsleppa, forutan å vere eit naturleg premiss for å kunne innfri måltala regjeringa har sett.

EU vedtok våren 2019 strengare utsleppsstandardar for personbilar og lette varebilar og tunge køyretøy. Den nye forordninga strammar inn utsleppskrava i 2025 og 2030 og inneheld for første gongen CO₂-standardar for tunge køyretøy.

Regjeringa støttar dei nye krava og vil ta rettsaktene inn i EØS-avtalen så raskt som mogleg.

Regjeringa vil òg følgje arbeidet i EU og andre land der dei vurderer om det er mogleg å forby enkelte typar køyretøy. I melding frå EU Kommisjonen om styrking av EU sine klimamål for 2030 viser kommisjonen til at utsleppstandardar for køyretøy har vist seg å vere eit effektivt verkemiddel for å redusere utslepp. Kommisjonen melder difor at utsleppsstandardane for bilar og varebilar skal forsterkast fram mot 2030. Kommisjonen viser òg til at bilar har lang levetid (10–15 år) og at Kommisjonen vil vurdere på kva tidspunkt bilar med forbrenningsmotor ikkje lenger bør kome på marknaden.

Null- og lågutsleppssoner

Kommunane har ei rekkje verkemiddel dei kan bruke for å fremje klima- og miljøomsyn i byområda. Dei kan mellom anna nytta eit fleksibelt bompengetakstsystem, mellombelse auka bompengetakstar i periodar med høg luftforureining, gebyrbaserte lågutsleppssoner for å handtere lokal luftforureining og mellombelse forbod mot trafikk. Kommunar kan òg motverke bilkøyring i byane/sentrumsområda ved å innføre parkeringsrestriksjonar gjennom til dømes å avgrense mengda parkeringsplassar som er tilgjengelege for alle, og gjennom prisinga av parkeringa.

Regjeringa oppmodar kommunane til å bruke eksisterande verkemiddel for å ta omsyn til klimaet og miljøet i byane. Miljødirektoratet og statsforvaltarane (tidlegare fylkesmennene) har styrkt og betra arbeidet med å støtte og rettleie kommunane i klimaarbeidet og vil halde fram med å leggje til rette og rettleie slik at eksisterande verkemiddel kan nyttast på ein god måte i kommunane.

Regjeringa er oppteken av at den enkelte kommune skal ha ei rik verktøykasse i arbeidet med å redusere utsleppa av klimagassar i kommunen. Det er i dag mogleg for kommunane å fastsetje lågutsleppssoner av omsyn til lokal luftkvalitet med heimel i vegtrafikklova § 13 og forskrift av 20.12.2016 om lågutsleppssoner for bilar. Forskrifta gir i dag ikkje høve til å opprette slike soner utelukkande av omsyn til klimaet. Regjeringa vil vurdere å lempe på vilkåra for lågutsleppssoner, slik at desse òg kan opprettast med klimagrunngiving.

Fleire byar ønskjer òg å kunne opprette nullutsleppssoner for å redusere utsleppa av klimagassar. Særleg har Oslo og Bergen etterspurt dette. Oslo kommune har i klimabudsjettet sitt for 2021 varsla at dei vil vurdere korleis dei kan innrette slike soner, og den moglege klimaeffekten av dei, med sikte på setje ordninga i verk i løpet av byrådsperioden. I Grøn strategi for Bergen er det vedteke å innføre ei nullutsleppssone i delar av Bergen sentrum innan 2020 og gjere heile sentrumsområdet til nullutsleppssone innan 2030.

I ei nullutsleppssone blir tilgangen til eit definert område reservert for motorvogn med nullutsleppsløysingar, til dømes el, hydrogen og eventuelt biogass. Det betyr at det blir forbode med ferdsel på vegen med fossildrivne køyretøy.

Vegtrafikklova § 7 første ledd gir høve til å opprette nullutsleppssoner. Myndigheita til å treffe vedtak er lagd til Kongen, men delegert til Samferdsledepartementet. Regjeringa vil sjå nærare på å bruke vegtrafikklova § 7 til å opprette nullutsleppssoner av omsyn til klimaet. I første omgang kan dette skje i form av pilotprosjekt i nokre få byar. Hovudvegnettet/riksvegar skal ikkje vere omfatta av ei nullutsleppssone. Regjeringa tek sikte på å få avklart korleis dette konkret skal gjerast i løpet av 2021.

Å opprette lågutsleppssoner og nullutsleppssoner av omsyn til klima vil byggje opp om ambisjonen regjeringa har om at nye personbilar og lette varebilar skal vere nullutsleppskøyretøy i 2025 og om målet regjeringa har sett om at varedistribusjonen i bysentruma skal vere tilnærma utsleppsfri innan 2030.

Korleis treffer verkemiddelet utsleppa, og kva kostar det?

Ved eventuell etablering av nullutsleppssoner vil økonomiske og administrative kostnader avhenge av ei rekkje forhold. Det vil mellom anna variere med sona sitt omfang og lokalisering. Ei nullutsleppssone vil gjere at fossildrivne køyretøy ikkje lenger vil vere tillate i sona, noko som vil krevje at dei som framleis har behov for å køyre innanfor ei nullutsleppssone, må investere i nye utsleppsfrie køyretøy. Oppretting av ei eventuell nullutsleppssone vil såleis innebere auka kostnader for dei privatpersonane og verksemdene som vil ha behov for å køyre i det aktuelle området, med mindre dei har gått over til nullutsleppskøyretøy. For kommunane vil det vere administrative kostnader til mellom anna utgreiing, etablering, kommunikasjon, handheving og sanksjonering av sonene. Nullutsleppssoner vil gi gevinstar for klima og luft. Storleiken på gevinstane vil avhenge av korleis aktørane tilpassar seg, kor varig nullutsleppssona er og den geografiske utstrekninga. Å innføre nullutsleppssoner kan òg auke salet av nullutsleppsvarebilar og -lastebilar og dermed utgjere ein marknadsintroduksjon av utsleppsfrie køyretøy generelt. Reduserte lokale utslepp vil gi helsegevinstar for dei som ferdast, oppheld seg i eller bur i område med nullutsleppssoner.

3.4.2.7 Samordna areal- og transportplanlegging

Satsing på kollektivtransport, sykkel og gonge gjennom god planlegging og tilrettelegging

Regjeringa har som mål at heile landet skal vekse på grunnlag av ein berekraftig areal- og transportpolitikk som sikrar at reisebehova, arealbruken og klimagassutsleppa blir reduserte. Dei Nasjonale forventningane til regional og kommunal planlegging og dei Statlege planretningslinjene for bustad-, areal- og transportplanlegging ligg til grunn for ei slik utvikling.

Vi ser ein betydeleg auke i andelen nullutsleppsbilar. Samstundes er det forventa at store delar av bilparken i 2030 framleis vil ha forbrenningsmotor. Klimakur 2030 viser at tiltak for å redusere transportmengda er viktig både for å kutte utsleppa tidleg i perioden 2021–2030 og for å redusere arealbruken.

Det er sentralt å få til fortetting i bysentrum og rundt kollektivknutepunkta for å styrkje grunnlaget for levande byar og for meir bruk av kollektivtransport, sykkel og gonge. Tettare byar og god samordning av areal- og transportplanlegging gjer at fleire kan la bilen stå. Med færre personbilar på vegane blir det betre plass til næringstransport og til dei som av ulike grunnar er avhengige av å bruke bil. Å bruke sykkel og gonge meir er dessutan bra for folkehelsa. Elsyklane har gitt syklistane lengre rekkjevidde og kan bidra til at fleire vel sykkel framover.

Regjeringa meiner det er viktig å lokalisere hovudtyngda av handelsverksemd, bustadbygging og arbeidsplass- og besøksintensive verksemder innanfor tettstader som er definerte og avgrensa gjennom kommunal planlegging. Det kan medverke til å utvikle levedyktige by- og tettstadsenter og lokalsamfunn og styrkje knutepunkta på kollektivaksane.

Regjeringa ønskjer at statlege verksemder skal gå føre som eit godt døme og bidra til ei slik utvikling. Regjeringa vil at statlege etatar skal leggje stor vekt på miljøgevinstane ved gjenbruk av allereie utbygde areal og noverande bygningar, og lokalisering nær sentruma av byar, tettstader og kollektivknutepunkt i tråd med planretningslinjene. Dette gjeld både når statlege etatar byggjer, kjøper eller leiger lokale. Sjå nærare omtale i kapittel 7.3 om staten som byggeigar, leigetakar og byggherre – felles miljøambisjonar.

Om folk bruker miljøvenlege transportmiddel, blir påverka av ei rekkje faktorar, men den viktigaste forklaringa er tilgangen til bil på den aktuelle reisa. Trafikkregulerande verkemiddel som bompengar og parkeringsrestriksjonar er viktige for om ein vel å bruke bil på ei reise. Kommunar kan avgrense bilkøyringa i by-/sentrumsområda ved å innføre parkeringsrestriksjonar gjennom til dømes å avgrense talet på parkeringsplassar eller gjennom prising. Bruk av parkeringsrestriksjonar er eit effektivt verkemiddel og har størst effekt i tette byområde der det er korte avstandar mellom viktige funksjonar og gode moglegheiter for å nytte kollektivtransport, sykle eller å gå.

Gjennom utvikling av metodar for meir presis talfesting av korleis endringar i arealbruk og transportsystem påverkar omfanget av biltrafikk og utviklinga av arealbruken i byområda, vil regjeringa bidra til å gjere det enklare for kommunane å drive ei berekraftig areal- og transportplanlegging. Ein ny metodikk for å berekne klimagassutslepp frå arealbruksendringar er nyleg utvikla av SSB. Parallelt blir det på initiativ frå Kommunal- og moderniseringsdepartementet utvikla eit arealdataverktøy som har som formål å levere betre data om framtidig arealbruk og parkering til bruk i den regionale transportmodellen. Verktøyet vil vere klart til bruk i 2021 og vil kunne gi viktig kunnskap om klimagassutslepp frå transport- og arealbruksendringar i kommunane basert på kommuneplanens arealdel.

Foto: Fredrik Varfjell/NTB

Byvekstavtalar for berekraftige byar

Byane våre veks, og det er forventa at 75 prosent av befolkningsveksten i Noreg dei komande åra vil skje i dei fire storbyregionane. Framskrivingar viser samtidig ein forventa auke i samla transport i heile landet. Transportmiddelfordelinga er forventa å halde seg ganske stabil. I Klimakur 2030 er anslaget at nesten halvparten av personbilkilometrane vil vere i dei ni byområda i byvekstavtaleordninga. Framskrivingar som er gjort til NTP viser at vegtrafikken kan kome til å auke med 12–16 prosent i dei fire største byområda dersom det ikkje blir sett inn nye målretta tiltak.

Byvekstavtalane er eit av dei sentrale verkemidla staten har for å sørgje for at veksten i persontransporten ikkje blir bilbasert, men skjer gjennom meir bruk av kollektivtransport, sykling eller gonge. Eit mål om nullvekst i persontransporten med bil (nullvekstmålet) er lagt til grunn for avtalane. Målet er nyleg vidareutvikla, og det er fastsett ei justert målformulering som tydeleggjer dei viktige omsyna som målet samla skal sikre. Samstundes er sjølve målsetjinga om nullvekst i persontransport med bil vidareført:

«I byområda skal klimagassutslepp, kø, luftforureining og støy reduserast gjennom effektiv arealbruk og ved at veksten i persontransporten blir teken med kollektivtransport, sykling og gonge.»

For å nå målet om nullvekst i persontransport med bil er det viktig med ein arealbruk som byggjer opp under utviklinga av eit effektivt og attraktivt kollektivtilbod og som gjer det enklare å sykle og gå. Å oppnå målet føreset at det framleis blir satsa på kollektivtransport, sykkel og gonge.

Det er så langt inngått byvekstavtalar for Trondheims-området, Nord-Jæren, Bergens-området, og Oslo-området. Andre byområde som er del av byvekstavtaleordninga, men som ikkje har inngått avtale, er Tromsø, Buskerudbyen, Grenland, Nedre Glomma og Kristiansandsområdet. Desse byområda har i dag belønningsavtalar.

Ein viktig del av byvekstavtalane er den statlege støtta som kan givast til store kollektivprosjekt som ein ser som så viktige at dei er av nasjonal eller vesentleg regional betydning. I statsbudsjettet for 2021 er det foreslått 6 milliardar kroner til byvekstavtalane i dei fire største byområda, og midlane går mellom anna til Fornebubanen i Oslo og Viken, Bybanen til Fyllingsdalen i Bergen, Metrobussen i Trondheim og Bussvegen på Nord-Jæren.

Gjennom byvekstavtalane i dei fire største byområda blir det gjort store investeringar i gang- og sykkelvegar og kollektivtransport. Dette gjeld til dømes sykkelstamveg på Nord-Jæren og i Bergensområdet og dei store kollektivprosjekta som er nemnde over. Det blir forventa at alle desse prosjekta vil ha ein omfattande effekt på bruken av miljøvenlege transportformer når dei er ferdig utbygd.

Første generasjons bymiljø-/byvekstavtalar for perioden 2016/17–2023 har allereie gitt gode resultat: Frå 2017 til 2019 er personbiltrafikken redusert i Oslo og tidlegare Akershus, Bergen og på Nord-Jæren. Personbiltrafikken i Trondheim har hatt ein svak auke i same periode. I Oslo reiser rekord mange kollektivt, og det har vore over ein million påstigande på buss, tog eller bane dagleg i hovudstaden. Også dei tre andre byområda har hatt ein markant auke i talet på kollektivreiser dei siste åra. På Nord-Jæren blei det i 2019 gjort om lag 22,3 mill. reiser med buss, ein auke på 26 prosent frå 2017. I tilsvarande periode i Bergen har det vore ein auke på 16 prosent i reiser med buss og bybane. I 2019 blei det gjennomført om lag 64,8 mill. reiser. I Trondheim blei det i 2019 gjennomført om lag 33 mill. reiser med buss og trikk, ein auke på 8 prosent frå 2017. Kollektivtransportbruken aukar også i dei fem byområda med belønningsavtalar.

Den nasjonale reisevaneundersøkinga viser same tendens. I 2019 er det færre som reiser med bil og fleire som reiser kollektivt og syklar i dei fire største byområda enn tidlegare år. Samanlikna med 2014 har andelen kollektivreisande i Oslo, Bergen, Trondheim og Stavanger auka med mellom 2 og 5 prosentpoeng. Andelen syklistar har auka med eitt prosentpoeng i same periode.

Gjennom byvekstavtalane har staten, fylkeskommunen og kommunane ein god samarbeidsarena for å planleggje og samordne bruken av areala og transportsystema i storbyområda. Dette samarbeidet ønskjer regjeringa å halde fram med. Regjeringa kjem nærmare tilbake til detaljane i arbeidet med byvekstavtalene i Nasjonal transportplan 2022–2033.

Infrastruktur som byggjer opp om utsleppskutta

Gjennom Nasjonal transportplan legg regjeringa rammene for transportpolitikken i heile landet i ein tolvårsperiode.

Stigande befolkningsvekst og større transportetterspurnad kan møtast på ulike måtar. Det kan til dømes møtast gjennom å utnytte den eksisterande infrastrukturen meir effektivt, ved å betre eksisterande infrastruktur eller ved nyinvesteringar og større ombyggingar av infrastruktur. Dette kan vere veg, bane eller tilrettelegging for transport til sjøs eller i lufta.

Auken i jernbanebudsjettet har vore betydeleg i fleire år, og i statsbudsjettet for 2021 foreslår regjeringa om lag 32 milliardar kroner til jernbaneformål. Dette er meir enn ei dobling frå 2013. Sjølve bygginga av jernbanen gir utslepp av klimagassar, men utsleppa i driftsfasen er låge eller ingen

Auken i vegbudsjettet har òg vore betydeleg. Større vegkapasitet med noverande køyretøypark vil gi auka utslepp, men kan òg gi betre framkome for mellom anna bussar og syklistar. Fleire nullutsleppsbilar eller bilar som køyrer på biodrivstoff gir samstundes lågare utslepp. Betre vegkapasitet inn mot dei største byområda vil likevel kunne utfordre nullvekstmålet, dersom bompengar eller andre trafikkregulerande verkemiddel ikkje blir brukte.

Klimagassutsleppa frå det direkte arealbeslaget ved samferdselstiltaket, til dømes det arealet som går med til å byggje ein ny veg eller jernbane, må òg takast med når ein vurderer utsleppa av klimagassar frå infrastruktur, sjå nærare om dette i kapittel 6.5.7.

Godsoverføring frå veg til sjø og bane gir gunstige effektar for framkomsten, trafikktryggleiken og klima- og miljø.

Regjeringa vil våren 2021 presentere ein ny Nasjonal transportplan for åra 2022–2033. Planen skal byggje opp under ambisjonen om å halvere utsleppa frå transportsektoren.

Korleis treffer verkemiddelet utsleppa, og kva kostar det?

Generelt vil ei samordna areal- og transportplanlegging som sikrar ein effektiv arealbruk og byggjer opp om miljøvenlege transportformer, støtte opp om utsleppsreduksjonar.

Det er krevjande å berekne kostnadene ved å sørgje for nullvekst i persontransport med bil ettersom kostnadene avheng av kva tiltak som blir sette i verk. Det overordna verkemiddelet staten har, er byvekstavtalane. Samtidig kjem verkemiddelbruken overfor trafikantane i stor grad til å bli utforma av lokale myndigheiter og avhenge av kva tiltak som blir sette i verk. Det er òg vanskeleg å berekne lønsemda for enkeltdelane i bypakkane ettersom dei er tett samanvovne med kvarandre. Potensialet for klimagassreduksjonar av meir sykling og gonge avheng av om denne transporten erstattar reiser med bensin- og dieselbilar. Nullvekst i persontransport med bil vil vere positivt for næringslivet, mellom anna for varetransporten, som er avhengig av å få varer og tenester fram til kunden.

3.4.3 Ladeinfrastruktur

For å nå måla regjeringa har sett for nullutsleppskøyretøy (sjå boks 3.6), er det ein føresetnad at det finst tilgjengeleg ladeinfrastruktur i heile landet. Som stadfesta i regjeringa sin handlingsplan for infrastruktur for alternative drivstoff i transportsektoren legg regjeringa opp til at utbygginga av offentleg tilgjengeleg ladeinfrastruktur skal vere marknadsbasert, men at staten gjennom Enova skal bidra der det ikkje er kommersielt lønsamt å byggje ut. Ladekø er eit signal til aktørane om at det vil løne seg å etablere meir ladeinfrastruktur i området.

Det er framleis stader i Noreg der det manglar nødvendig ladeinfrastruktur, mellom anna fordi det ikkje løner seg for kommersielle aktørar å etablere seg. Her bidreg Enova med økonomisk støtte til nødvendig ladeinfrastruktur for å skape grunnlag for kommersiell drift. Sidan 2015 har Enova støtta utbygging av ladeinfrastruktur for elbilar med til saman om lag 136 millionar kroner. I 2020 er det gitt tilsegn om støtte på 64,5 millionar kroner til 25 nye ladestadar i Troms og Finnmark.

For personbilane og dei lette varebilane er det i dag gode lademoglegheiter, og det blir fortløpande bygd nye ladestasjonar. For lastebilar og bussar er framleis både køyretøya og ladeinfrastrukturen i ein tidleg fase. For bybussar i faste ruter blir ladeinfrastrukturen som regel anlagd saman med innkjøpa av bussmateriell. Her har Enova allereie spelt ei viktig rolle.

Framover vil behovet for ladeinfrastruktur bli påverka av talet på køyretøy og kva ladebehov desse har. Batteria og rekkjevidda på nye elbilar blir stadig betre, og gradvis fleire ladar bilen heime. For å gjere det enda enklare å lade heime vil regjeringa endre burettslaglova slik at andelseigarar i burettslag får rett til å setje opp ladepunkt for elbil og ladbar hybridbil, med tilsvarande presiseringar i eigarseksjonslova.

For at fleire skal skaffe seg nullutsleppskøyretøy, vil regjeringa stille krav i byggteknisk forskrift om at nye bygg og bygg det blir gjort større ombyggingar på, skal oppførast som ladeklare. Det vil seie at det er klargjort føringsvegar for elektrisk infrastruktur for ladeanlegg for elbilar, og at det er avsett tilstrekkeleg plass til installasjonar som er nødvendige ved monteringa av det elektriske anlegget for lading. Regjeringa kjem tilbake til Stortinget om desse spørsmåla i 2021.

Kommunane er òg viktige i utbygginga av ladeinfrastruktur, og dei blir oppmoda til å innføre strategiar for å sikre at ladeinfrastrukturen er godt nok utbygd utover i kommunen. I lys av den framtidige auken i talet på elbilar har regjeringa signalisert at fylkeskommunane og kommunane gjennom planlegging etter plan- og bygningslova bør sikre at det blir laga tilstrekkeleg med ladestasjonar. Når eit areal blir sett av til parkering, bør kommunen difor ha som rutine å setje krav til at det blir etablert ladestasjonar. Gjennom Klimasats har regjeringa mellom anna støtta kommunal laderådgiving retta mot burettslag og arealplanlegging knytt til energistasjonar.

Planlegging og utbygging av veg og ladeinfrastruktur bør sjåast i samanheng. Samferdselsdepartementet har som eit døme på dette bedt Vegdirektoratet utarbeide ein strategi for rasteplassar som inkluderer eit grunnlag for å kunne leggje til rette for ladestasjonar på hovudrasteplassar og døgnkvileplassar, til dømes gjennom å vurdere moglegheit for framføring av tilstrekkeleg straum, avsetting av areal m.m. Samferdselsdepartementet har bedt om at strategien beskriv moglegheitene for nye modellar for privat/offentleg samarbeid om større rasteplassar etter kvart som marknadsaktørane må omstille seg ny verksemd bl.a. knytt til lading for elbilar. Marknadsaktørane bør møte tydelege, ikkje-diskriminerande og føreseielege vilkår i sin dialog med Statens Vegvesen om dette. Eit viktig omsyn er at brukarane av ulike elbilar kan lade på rasteplassar der ladepunkt etablerast. Regjeringa kjem nærmare tilbake til korleis planlegging av utbygging av veg og ladeinfrastruktur kan sjåast nærare i samanheng i Nasjonal transportplan 2022–2033.

Tilsvarande er det viktig at energiregelverket er tilpassa dei nye behova som utbygging av ladeinfrastruktur reiser, sjå nærare om dette i kapittel 8 Fornybar energi gjer grøn endring mogleg.

Foto: Stefan Sauer

3.4.4 Halvering av utsleppa frå skipsfart og fiske

Grøn omstilling av skipsfarten er ein særskild pri-oritet for regjeringa. Handlingsplan for grøn skipsfart (2019) frå regjeringa stadfestar ambisjonen om å halvere utsleppa frå innanriks skipsfart innan 2030 samanlikna med 2005 og at regjeringa vil stimulere til låg- og nullutsleppsløysingar i alle fartøysegment.

Handlingsplanen omfattar alle fartøysegment, både lasteskip, ferjer og hurtigbåtar, ulike spesialfartøy med vidare. Noreg er i førarsetet globalt når det gjeld å bruke låg- og nullutsleppsteknologi i maritim sektor. Samstundes er skipsfarten eit segment som i stor grad er utsett for konjunkturar i internasjonale marknader. Ved å føre an i den vidare utviklinga av grøn skipsfart kan næringa behalde eit viktig konkurransefortrinn internasjonalt.

Ei grøn flåtefornying bidreg dessutan til fleire moglegheiter for norske leverandørar og kan gi sysselsetjing i heile den maritime verdikjeda. Menon har berekna at talet på sysselsette i grøn maritim næring i 2018 var 7 000 personar. Næringa består av verft, utstyrsleverandørar, teknologiske tenesteleverandørar, reiarlag og andre.

Det blir no bygd vidare på grunnlaget som blei lagt i handlingsplanen. Regjeringa har over fleire år vidareført og styrkt ordningar som bidreg til låg- og nullutsleppsløysingar innan skipsfarten. I 2020 har regjeringa samla løyvd 735 millionar kroner3 til grøn skipsfart. Regjeringa står fast på ambisjonen om ei halvering av utsleppa frå innanriks sjøfart og fiske frå 2005 til 2030 og vil vidareutvikle og ved behov greie ut nye verkemiddel for å nå ambisjonen om halvering av utsleppa frå innanriks skipsfart. Å ruste skipsfarten for framtida inneber store investeringar, og dei vala som blir trefte i reiarlaga i dag, får ringverknader for utsleppa i sektoren i lang tid framover. Til dømes tek det normalt tre år frå bestilling til ferdig bygd skip, og forventa levealder på fartøya ligg på 25–30 år. Grepa regjeringa tek i dag, vil følgjeleg gi utsleppsreduksjonar òg utover 2030, og bidreg til målsetjinga om å vere eit lågutsleppssamfunn innan 2050.

3.4.4.1 Verkemiddel

Noreg har ei maritim næring med aktørar i heile verdikjeda frå teknologiutvikling og skipsdesign til reiarlag og aktørar som etterspør ulike former for båtfrakt og maritime operasjonar. Det gir eit godt utgangspunkt for å utvikle låg- og nullutsleppsløysingar. Slike løysingar omfattar mellom anna energieffektivisering, batteriteknologi, landstraum, hydrogen, ammoniakk og biodrivstoff. Det er naudsynt med ytterlegare modning av fleire av teknologiane, og det trengst støtte til både teknologiutvikling og tidleg marknadsintroduksjon. Utviklinga viser likevel at det har skjedd ei monaleg modning i delar av marknaden, og at det blir utvikla og demonstrert løysingar i stadig nye segment.

Avgifter

Innanriks skipsfart er dekt av CO₂-avgifta på fossilt drivstoff. Samstundes vil karbonprising i skipsfarten ofte ikkje vere tilstrekkeleg for å forsvare kostnader ved utvikling av ny miljøteknologi. Det er stor variasjon mellom fartøysegment, næringsgrunnlag og operasjonsmønster. Eit skip er ei stor investering og har høg levealder, noko som tilseier at grøn omstilling i hovudsak inneber flåtefornying gjennom kapitalkrevjande nybygging. Teknologiutviklinga er godt i gang, men det er enno knytt store kostnader til grøn teknologi for dei fleste fartøysegmenta. Dette gjer at grøn omstilling i skipsfarten har ein meir langsiktig horisont.

Støtteordningar

Godt utforma støtteordningar som bidreg til prosjekt der det er utsikter til at låg- og nullutsleppsløysingar over tid blir konkurransedyktige utan tilskot, er nødvendige for å kompensere for høge kostnader og stor risiko. For å sikre grøn flåtefornying av mellom anna lastefartøy i nærskipsfart er det oppretta særskilde ordningar for fartøy i nærskipsfart. Desse blir omtalte nærmare under 3.4.4.5.

Utviklingskontraktar har vore svært viktige for introduksjonen av nullutsleppsteknologi i ferjesektoren, slik som batteri og hydrogendrift. Den første heilelektriske bilferja i verda, «Ampere», var resultatet av ein utviklingskontrakt. Sidan 2015 har talet på elferjer auka årleg, og det er venta at det vil vere over 70 elektriske ferjer i drift i 2022. Utviklingskontraktar blir no nytta til å utvikle og introdusere nullutsleppsteknologi for hurtigbåtar. Det blir bygd vidare på erfaringar frå bruken av utviklingskontraktar innan ferjesegmentet i andre segment i skipsfarten.

Skipsfarten har dei seinare åra blitt eit viktig satsingsområde for Enova, med stort potensial for både teknologiutvikling og marknadsendringar som vil gi lågare utslepp. Sidan 2015 og fram til hausten 2020 har Enova gitt tilsegn om stønad på til saman 3,2 milliardar kroner til maritime prosjekt. Dette har medverka til den raske utviklinga innan særleg elektrifisering.

Ferjer er det segmentet som har kome lengst i elektrifiseringa. Enova har støtta utbygging av infrastruktur som har gjort det mogleg for fylkeskommunane å etterspørje låg- og nullutsleppferjetenester. Dette har igjen ført til at det i dag blir bygd og teke i bruk ferjer med ein høg del batterielektrisk framdrift. Interesse frå nye segment som fiskeri, havbruk og fraktefartøy viser at hybridelektrifisering er vurdert som ein eigna teknologi og ei føretrekt løysing for stadig fleire. Den auka etterspurnaden gir rom for fleire aktørar på tilbodssida, noko som medverkar til å få etablert den verdikjeda som trengst for at elektrifisering skal bli ei berekraftig løysing òg økonomisk. Noreg har ein monaleg leverandør- og verftsindustri som både produserer og samanstiller utstyr som trengst for elektrifisering, og fleire batteriprodusentar har etablert seg med eiga verksemd i Noreg.

Det er berekna av DNV GL at 7 prosent av klimagassutsleppa frå sjøfarten skjer mens fartøya ligg til kai. Stønad til å etablere landstraum er difor eit viktig satsingsområde for regjeringa. Enova har tildelt 629 millionar kroner til over 80 landstraumprosjekt. Med dette er landstraum i drift eller under etablering i over 60 hamner. Det gjer det mogleg for skipa å kople seg til når dei ligg til kai. Enova lanserte i 2020 tre nye støttetilbod for landstraum: investeringar i infrastruktur, støtte til forprosjekt og støtte til ombygging av fartøy.

Kravstilling om låg- og nullutslepp gjennom reguleringar og innkjøp

Myndigheitskrav til låg- og nullutsleppsløysingar for enkelte segment og i leveransar til offentlege innkjøparar er òg eit viktig verkemiddel som, kombinert med målretta finansieringsløysingar og avgifter, er naudsynt for å sikre omstilling. Regjeringa foreslår no krav og kriterium om bruk av låg- og nullutsleppsløysingar i fleire fartøysegment. For nærmare omtale, sjå 3.4.4.2–3.4.4.4.

3.4.4.2 Verkemiddel for låg- og nullutslepp for ferjer og hurtigbåtar

Noreg har i alt 130 ferjesamband. I løpet av 2020 vil 26 ferjesamband bli elektrifiserte, og i 2022 vil det truleg vere rundt 70 elferjer. I tillegg har Statens vegvesen ein utviklingskontrakt på ei hydrogendriven ferje. Den første hydrogendrivne hurtigbåten er i ferd med å bli utvikla, det same gjeld den første elektrifiserte hurtigbåten. I Klimakur er det anslått at tiltak på ferjer og hurtigbåtar til saman kan gi ein utsleppsreduksjon på 1,9 millionar tonn CO₂ i perioden 2021–2030.

Av dei 130 ferjesambanda i Noreg er 16 riksvegsamband, med staten som innkjøpar av ferjetenester gjennom Statens vegvesen. Dei resterande er fylkesvegsamband der fylkeskommunen er innkjøpar. Låg- og nullutsleppsløysingar på ferjer er hittil innført gjennom ein kombinasjon av krav i offentlege anbod og støtte frå mellom anna Enova og næringslivets NOx-fond. I perioden 2021–2030 vil dei fleste ferjesambanda i Noreg lysast ut. Regjeringa vil difor ta sikte på å innføre låg- og nullutsleppskriterium for nye anbod for ferjesamband der det ligg til rette for det, i løpet av 2023.

Låg- og nullutsleppsløysingar på hurtigbåtar er på eit tidlegare utviklingsstadium enn for ferjene. Samstundes som utviklinga av låg- og nullutsleppsløysingar for hurtigbåtar dreg nytte av erfaringane frå ferjesektoren, har utviklinga i hurtigbåtsegmentet òg stor nytte for overføring til andre fartøy som krev høgare fart og større effekt enn ferjer. Fleire fylkeskommunar er i gang med å utvikle grunnlaget for anbod der ein krev nullutslepp på hurtigbåtar. Regjeringa har støtta fylkeskommunane betydeleg i arbeidet med å fase inn låg- og nullutsleppsløysingar for hurtigbåtar gjennom Klimasats. Regjeringa fører i tillegg vidare ei øyremerkt satsing til utviklinga av nullutsleppshurtigbåtar i 2021 med ei ramme på 80 millionar kroner. For å støtte opp om satsinga som blir gjord for låg- og nullutsleppsløysingar på hurtigbåtar, vil regjeringa utforme låg- og nullutsleppskriterium for nye hurtigbåtanbod, der det ligg til rette for det, i løpet av 2025. Det føreset at teknologien er tilstrekkeleg moden og eit reelt alternativ for fylkeskommunane.

Boks 3.14 Barometer for grøn omstilling av skipsfarten

DNV GL la grunnlaget for eit «Barometer for grøn omstilling av skipsfarten» gjennom kartlegging av teknologistatus for innanriksflåten. Dette er eit nyttig verktøy for å følgje utviklinga av låg- og nullutsleppsløysingar innan skipsfarten over tid og for å måle utviklinga mot vedtekne klima- og miljømål.

I handlingsplanen for grøn skipsfart vedtok regjeringa å satse på vidare utvikling og forbetring av barometeret. Målsetjinga er å forbetre barometeret ved å inkludere eit breitt spekter av tiltak og teknologiar, som biodrivstoff, hydrogen, segl og energieffektiviseringstiltak. Det er dessutan ei målsetjing å redusere uvissa knytt til estimata for skip i bestilling (ordreboka). Ei jamleg oppdatering av barometeret gir eit viktig kunnskapsbidrag om status for omstillinga i sektoren og behov for vidare innsats både frå sektoren og myndigheiter.

Figuren under syner status frå barometer for grøn omstilling av skipsfarten, oppdatert av DNV GL oktober 2020.

Forstørr bilete

Kjelde: DNV GL

Barometeret viser at det i Noreg er eit for svakt trykk i omstillinga til grøn innanriks skipsfart, sett opp imot målsetjinga om å halvere utsleppa innan 2030. Både næringa og myndigheiter må difor setje i gang ytterlegare tiltak, slik at det kan kome tilstrekkeleg opptak av låg- og nullutsleppsløysingar, og slik at målsetjinga om framtidig utsleppsreduksjon kan nåast.

Vurderinga av det overordna omstillingstrykket kviler på tre søyler. For det første syner berekningar at utsleppa av klimagassar frå skip i innanriksfart er for høge og ikkje minkar raskt nok. For det andre syner dataa at opptaket av låg- og nullutsleppsløysingar blant skip som segler i dag, er for lågt i alle segment, med unntak av ferjene, og må difor auke betydeleg i nær framtid. For det tredje syner ordreboka for nye skip at det i komande treårsperiode er for få skip som etter planen skal nytte låg- og nullutsleppsløysingar. Desse tre faktorane utgjer grunnlaget for visninga av eit lågt omstillingstrykk.

Aktiviteten innan forsking og utvikling (FoU), retta mot nye låg- og nullutsleppsteknologiar og alternative drivstoff er eit tema som òg kan innlemast i barometeret. FoU-aktivitetar som er i gang, kan indikere om nye nødvendige teknologiar modnar tilstrekkeleg raskt. Fram mot neste oppdatering av barometeret blir det jobba vidare med korleis dette kan innlemast.

Foto: Brødrene Aa

Korleis treffer verkemiddelet, og kva kostar det?

Fleire utgreiingar av meirkostnader i fylkeskommunal ferjesektor viser at fylkeskommunane har meirkostnader som følgje av overgangen til låg- og nullutsleppsteknologi. Regjeringa har difor fleire gonger styrkt dei frie inntektene til fylkeskommunane for å gi større moglegheiter til å prioritere låg- og nullutsleppsløysingar for ferjer og hurtigbåtar. I statsbudsjettet for 2018 blei rammetilskotet styrkt med 100 millionar kroner med særskild fordeling til båt- og ferjefylka, og i statsbudsjett for 2021 er rammetilskotet styrkt med ytterlegare 100 millionar kroner til dette formålet. I tillegg kjem ei ekstraløyving i revidert nasjonalbudsjett for 2020 på 150 millionar kroner.

Innføringa av låg- og nullutsleppskriterium i nye anbod for ferjer og hurtigbåtar der det ligg til rette for det, vil bidra til utsleppsreduksjonar frå dei to segmenta. Siktemålet om å innføre låg- og nullutsleppskriterium i nye anbod for ferjer i løpet av 2023 og for hurtigbåtar i 2025 gjer at aktørane allereie no kan satse på omlegging. Regjeringa er oppteken av å stille slike krav der det ligg til rette for det, og vil ta særskilde omsyn der det er naudsynt ut frå til dømes geografiske tilhøve, manglande infrastruktur eller uforholdsmessig dyr teknologi. Det er difor usikkert om heile utsleppsreduksjonspotensialet som er vurdert i Klimakur 2030, vil realiserast. Verkemiddel som bidreg til teknologiutvikling i maritim transport representerer dessutan gode moglegheiter for verdiskaping for Noreg.

3.4.4.3 Verkemiddel for låg- og nullutslepp for servicefartøy i havbruksnæringa og for fiskefartøy

Innan havbruk står fôrflåtar, arbeidsbåtar, servicebåtar og lokalitetsbåtar for eit utslepp på om lag 0,4 millionar tonn CO₂-ekvivalentar per år. Dei mindre havbruksfartøya eignar seg godt for elektrifisering, ettersom dei ofte køyrer korte avstandar lokalt og på grunn av storleiken. Om lag 60 prosent av fôrflåtane har landstraum i dag, og dersom det er tilstrekkeleg kapasitet i straumnettet gjer det at det er mogleg med ytterlegare elektrifisering av tilknytte fartøy òg.

Regjeringa vil innføre krav om låg- og nullutsleppsløysingar for servicefartøy i havbruksnæringa der forholda ligg til rette for det trinnvis frå 2024 for å sikre at dette segmentet av havbruksaktiviteten òg følgjer med på den grøne omstillinga. Kravet vil gjelde for fôrflåtar og dei havbruksfartøya som opererer over eit mindre geografisk område, typisk i tilknyting til ein lokalitet eller ei klyngje med fleire lokalitetar. Ei trinnvis innfasing av krav for fartøya der forholda ligg til rette for det, tek høgd for at enkelte anlegg ligg langt frå land og har få moglegheiter for elektrifisering. Låg- og nullutslepp for desse fartøya inneber langt høgare kostnader og behov for å utvikle teknologiar som hydrogen og ammoniakk som ikkje er konkurransedyktige i marknaden per i dag. Kravet føreset at det finst teknologiske løysingar som er tilstrekkeleg modne for kommersiell bruk, og at løysinga er eigna for den konkrete lokaliteten. Vidare må det påreknast auka bruk og behov for ladeinfrastruktur for elektrisitet og anna alternativt drivstoff og auka nettkapasitet som følgje av innføring av krav.

Fiskeflåten har tidlegare fått refundert utgiftene sine til CO₂-avgifta. Frå og med 2020 er denne ordninga avvikla. For å lette omstillinga for næringa blei ordninga erstatta av ei kompensasjonsordning, denne skal trappast ned fram mot 2025. Den nye kompensasjonsordninga er ikkje knytt til utslepp, men til det enkelte fartøyet sin del av totalfangsten innanfor kompensasjonsgruppa fartøyet tilhøyrer. Den nye innretninga på ordninga søkjer å gi fleire insentiv til å drive meir klimavenleg. Det inneber at mineralske produkt til fiske og fangst i nære farvatn må betale CO₂-avgift på generelt nivå på utslepp av klimagassar, og dermed vil få auka karbonpris på lik linje med andre næringar.

Korleis treffer verkemiddelet og kva kostar det?

Innføring av krav om låg- og nullutsleppsløysingar for servicefartøy i havbruksnæringa der det ligg til rette for det, vil bidra til ytterlegare teknologiutvikling og utsleppsreduksjonar. Det er usikkert om utsleppsreduksjonspotensialet, som vurdert i Klimakur2030, kan nåast. Det avheng mellom anna av kva innfasingsplan ein legg opp til frå 2024, innhaldet i kravet og for kor mange lokasjonar det blir vurdert at tilhøva ikkje ligg til rette for låg- og nullutsleppsløysingar.

Konsekvensar for næringa vil avhenge av innfasingstakta og innhaldet i kravet. Kravet skal gjelde der tilhøva ligg til rette for det. Det tek høgd for at nokre anlegg ligg langt frå land eller i område med manglande infrastruktur og dermed avgrensa moglegheiter for elektrifisering.

Forstørr bilete

Foto: Eidsevik Offshore AS

3.4.4.4 Verkemiddel for låg- og nullutslepp for offshorefartøy

Klimakur 2030 angir eit utsleppsreduksjonspotensial for segmentet offshorefartøy i perioden 2021–2030 på 1 million tonn CO₂-ekvivalentar. Offshorefartøy omfattar forsyningsfartøy og andre spesialfartøy knytt til offshoreverksemda. Utslepp frå offshorefartøy i petroleumsnæringa er i dag omfatta av CO₂-avgift og det er høve til å søkje stønad hos Enova til energi- og klimatiltak for desse fartøya. Petroleumsnæringa ligg langt framme i å ta i bruk utsleppsreduserande teknologi. Equinor set til dømes krav om batterihybride skip, landstraum og energieffektivisering i nye langtidskontraktar. Equinor har lansert ambisjonar om å redusere utsleppa frå den maritime aktiviteten sin i Noreg med 50 prosent innan 2030, samanlikna med utsleppa i 2005.

I oppfølginga av handlingsplanen for grøn skipsfart har regjeringa sett i gang utgreiingsarbeid knytt til heimelsgrunnlag og næringsmessige konsekvensar av innføringa av krav om låg- og nullutslepp. I handsaminga av Prop. 113 L (2019–2020), Midlertidige endringar i petroleumsskattelova, vedtok Stortinget oppmodingsvedtak 683 som ber regjeringa leggje fram eit forslag som sikrar null- og lågutsleppsløysingar for offshorefartøy i petroleumsproduksjonen. Regjeringa vil kome tilbake til Stortinget i 2021 med ein plan for korleis Stortinget sitt vedtak blir følgt opp, dette inkluderer å vurdere nye krav og å fase inn desse frå 2022.

Korleis treffer verkemiddelet, og kva kostar det?

Ei innføring av krav om låg- og nullutsleppsløysingar for offshorefartøy i petroleumsproduksjon vil kunne bidra til utsleppsreduksjonar. Det er usikkert om utsleppsreduksjonspotensialet, som vurdert i Klimakur, kan nåast ved kravstilling, det avheng mellom anna av innfasingstidspunktet og innhaldet i kravet. Konsekvensar for næringa vil avhenge av innfasingstakta og innhaldet i kravet.

3.4.4.5 Verkemiddel for grøn flåtefornying av lasteskip i nærskipsfarten

Lasteskip som utfører innanriks godstransport, opererer som regel i eit nærskipsfartsområde, som i hovudsak omfattar dei norske havområda og Austersjøen. Mange av lasteskipa i nærskipsfart er gamle og lite effektive. Om lag 400 lasteskip har norsk eigarskap og går i hovudsak i norsk farvatn, og av desse er om lag 200 skip over 20 år (Menon 2020). I handlingsplanen for grøn skipsfart anslo ein, på grunnlag av aktiviteten til skipa (såkalla AIS-data) i norske farvatn, at innanriksutsleppa frå lasteskipa i 2017 var om lag 1,1 millionar tonn CO₂.

For å redusere dei norske utsleppa har regjeringa sett i verk ei tydeleg satsing på grøn flåtefornying av lasteskip i nærskipsfart. Satsinga omfattar å styrkje arbeidet Grønt Skipsfartsprogram gjer med grøn flåtefornying, ei kondemneringsordning for skip i nærskipsfart for å få gamle fartøy ut av marknaden og ei låneordning for skip i nærskipsfart og fiskefartøy retta inn mot grøn flåtefornying. Samla i 2020 har regjeringa styrkt satsinga på grøn flåtefornying gjennom desse tiltaka med budsjettløyvingar på 420 millionar kroner. Dette er naudsynte bidrag for å leggje om til låg- og nullutslepp i nærskipsfarten, som inneber betydelege investeringar for eit konkurranseutsett skipssegment. Den grøne omstillinga av lasteskip i nærskipsfart er framleis i ein tidleg fase og vil i åra framover krevje ein storstilt auke i bruken av nye drivstoff og teknologiar slik som elektrifisering, hydrogen, ammoniakk, LNG og biodrivstoff.

I handlingsplanen for grøn skipsfart stadfesta regjeringa at det er naudsynt å kartleggje utfordringar med finansiering av grøn flåtefornying for nærskipsfartsflåten med sikte på å betre rammevilkåra for grøn flåtefornying. Regjeringa vil føre vidare satsinga som kom på plass i 2020 med låneordninga for skip i nærskipsfart og fiskeflåten, kondemneringsordninga for skip i nærskipsfart og grøn flåtefornyingsprogrammet under Grønt Skipsfartsprogram, og vil greie ut klimakrav i offentlege innkjøp med sikte på innføring i 2023.

Korleis treffer verkemiddelet, og kva kostar det?

Gjennom å sikre at dei nyoppretta verkemidla for grøn flåtefornying av lasteskip i nærskipsfarten speler på lag med eksisterande verkemiddel, og at det blir innført klimakrav i leveransar til det offentlege, vil verkemidla bidra til teknologiutvikling og utsleppsreduksjonar frå nærskipsfartsflåten. Som følgje av operasjonsmønsteret til nærskipsfartsflåten med seglasar både i og utanfor norsk farvatn vil verkemiddel i denne sektoren bidra til nasjonale utsleppsreduksjonar og kunne gi ringverknader utover landegrensene.

Det vil vere naudsynt å vurdere verkemidla fortløpande for å sikre at dei fungerer etter hensikta. Dette vil òg gjere det mogleg å ta omsyn til eventuelle justeringsbehov. Kostnad og nytteverknader som følgje av verkemidla vil avhenge av desse vurderingane og avgjerdene i dei årlege budsjettvedtaka.

Forstørr bilete

Foto: Vard

3.4.4.6 Internasjonalt engasjement for reduserte utslepp frå skipsfarten

Skipsfarten er ei global næring, og utgangspunktet til regjeringa er at klima- og miljøkrava til internasjonal skipsfart bør etablerast i FNs sjøfartsorganisasjon (IMO). Regjeringa vil føre vidare rolla si som pådrivar i dette arbeidet. Regjeringa legg i tillegg vekt på å ha eit godt samarbeid med EU, som gjennom Green Deal har varsla forslag som òg omfattar grøn skipsfart. Å innføre null- og lågutslepps drivstoff vil krevje brei internasjonal innsats, difor legg regjeringa vekt på at fleire internasjonale arenaer, som til dømes det nordiske samarbeidet, innrettar aktiviteten slik at han støttar opp under denne omlegginga. Det er i tillegg naudsynt å syte for raskast mogleg global omstilling til låg- og nullutslepp skipsfart gjennom støtte til utviklingsland. Dette gjer regjeringa gjennom eit samarbeid med IMO gjennom prosjektet GreenVoyage2050. Regjeringa vil styrkje samarbeidet med IMO om støtte til utviklingsland for å hindre havforureining og redusere klimagassutsleppa frå skip.

I 2018 fastsette IMO ein klimastrategi som etablerte ambisiøse utsleppsmål som mellom anna inneber minst ei halvering av utsleppa frå internasjonal skipsfart innan 2050, og ein visjon om å fase ut klimagassutsleppa så snart som mogleg innan dette hundreåret. Desse forhandlingane blei leidde av Noreg ved Klima- og miljødepartementet, som òg har leiarskapet i oppfølginga. IMOs klimastrategi er eit politisk dokument som etablerer utsleppsmål og ein plan for arbeidet for å nå måla. Strategien må følgjast opp med juridisk bindande utsleppskrav til skipsfarten. IMOs miljøkomité (MEPC) godkjende i november 2020 nye klimakrav som skal sikre at utsleppsmålet for 2030 blir nådd. Det betyr at skipsfarten vil ha minst 40 prosent lågare utslepp for utført transportarbeid samanlikna med nivået i 2008. Truleg vil desse krava tre i kraft før 2023.

Noreg skal vere ein pådrivar i IMOs vidare arbeid for å fase inn null- og lågutslepps drivstoff i skipsfarten og for å utvikle nye mekanismar som syter for at utsleppsmåla blir nådde. IMOs klimastrategi skal rullerast kvart femte år. Frå norsk side vil vi arbeide for at den komande klimastrategien blir både ambisiøs og med ein tydeleg plan for konkret oppfølging.

Gjennom å liggje langt framme i omstillinga til grøn skipsfart heime vil vi kunne arbeide for at norsk standard blir internasjonal standard. Dette vil kunne bidra til å redusere utsleppa frå all skipsfarten i verda. Samstundes vil det kunne skape marknadsmoglegheiter for norske maritime løysingar. Regjeringa vil halde fram med det aktive arbeidet med å fremje norske interesser i IMO og vere ein pådrivar i IMO for strengare internasjonale klima- og miljøkrav for skipsfarten.

3.4.5 Uvisse, økonomiske og administrative konsekvensar og effekt på utsleppa

Effektane av avgiftsauke, både på utslepp og dei ulike aktørane, blir påverka av korleis vi aukar avgifta, og av kva andre verkemiddel vi tek i bruk. Til dømes vil tydeleg varsling og føreseieleg, gradvis opptrapping gi hushald og bedrifter betre tid og høve til å tilpasse seg. Annan verkemiddelbruk, til dømes gjennom bilavgiftssystemet og støtteordningar under Enova, vil påverke kor gode tilpassingsmoglegheiter dei ulike aktørane har. Ulike delar av marknaden står framfor ulike barrierar og typar marknadssvikt, og det varierer kva kombinasjon av verkemiddel som eignar seg kvar for å nå måla regjeringa har sett, på beste og mest effektive vis.

I SSBs rapport om kostnader ved å redusere norske utslepp med 50 prosent viser dei at ein karbonpris på 2 000 kroner kan gi meir enn 40 prosent lågare utslepp i 2030 enn i 2005. Arbeidet med dei ulike måla regjeringa har for transportsektoren, krev samansett verkemiddelbruk, og fleire av desse verkemidla kan både styrkje verknaden av høgare CO₂-avgift og ikkje minst lette omstillinga for dei som i dag bruker fossilt drivstoff.

Administrative og økonomiske verknader

Høgare CO₂-avgifter vil gi sterkare insentiv til å redusere utsleppa frå transport, gjennom overgang til nullutsleppsteknologi og lågare drivstofforbruk frå den delen av bilparken som nyttar bensin og diesel.

For hushald og føretak som held fram med å bruke bilar med forbrenningsmotor, vil dette medføre høgare utgifter dersom ein reiser som før. Innan avgifta blir trappa opp i betydeleg grad, vil det vere ei rekkje tilpassingsmoglegheiter som let dei ulike aktørane redusere eller unngå kostnadsauken, og alternativa blir betre og fleire med tida. Dersom ein aukar avgifta gradvis, gir dette aktørane tid til å tilpasse seg.

Strengare krav i anbod vil kunne medføre høgare innkjøpskostnader for kommunar og fylkeskommunar, særleg i dei nærmaste åra. Over tid vil lågare driftskostnader gjere det lønsamt med til dømes elferjer og elbussar. Regjeringa har allereie gjort mykje for at den kortsiktige belastninga ikkje skal hindre gode, langsiktige avgjerder, mellom anna gjennom Klimasats og auka rammetilskot til kommunane. Bruken av utviklingskontraktar var svært viktig for teknologiutviklinga innan ferjesektoren, og regjeringa løyvde øyremerkte midlar til ein utviklingskontrakt for nullutsleppshurtigbåtar i 2020.

Innan sjøfart, fiske og havbruk er det usikkert kva effekt ei auka avgift vil ha. Det blir lagt til grunn at tiltak med låg tiltakskostnad vil utløysast uavhengig av ein auke i avgifta, til dømes elektrifisering i ferjesektoren. Miljødirektoratet estimerer, med betydeleg usikkerheit, eit utsleppsreduksjonspotensial på rundt 0,63 millionar tonn CO₂ for perioden 2021–2030 gitt ei CO₂-avgift som gradvis aukar til 2 000 kr/tonn, og at andre verkemiddel ikkje blir endra. Dette svarer til om lag 10 prosent av alle tiltak som ble greidde ut for sjøfart, fiske og havbruk i Klimakur 2030. Det er òg usikkerheit knytt til effekten av ei auka avgift innan fartøysegment som har eit operasjonsmønster som gjer det mogleg å omgå avgifta ved å bunkre i utlandet eller registrere bunkers kjøpt i Noreg som bunkers til internasjonal skipsfart. Samstundes blir det lagt til grunn at aktørane i maritim sektor vil rette seg inn etter eit prissignal, og at ein varsla avgiftsauke i kombinasjon med meir spesifikke verkemiddel innan fartøysegmenta vil bidra til raskare grøn omstilling.

For myndigheitene inneber omsetningskrava for biodrivstoff administrative kostnader til å følgje opp omsetningskravet. Storleiken vil avhenge av innføringa av omsetningskrav i dei ulike segmenta, behov for justeringar m.m. For brukerar av biodrivstoff vil omsetningskrav føre til auka pumpepris på grunn av at biodrivstoff er dyrare enn fossilt drivstoff. Biodrivstoff varierer i pris, og avansert biodrivstoff er dyrare enn konvensjonelt biodrivstoff. Auken til 24,5 prosent biodrivstoff med delkrav om 9 prosent avansert biodrivstoff frå 1. januar 2021 er utrekna til å gi ein auka pumpepris for diesel på 9 øre eksklusive avgift.

3.5 Handlingsplan for biogass

3.5.1 Biogass kuttar utsleppa og reduserer avfall

Vi treng eit mangfald av løysingar i alle sektorar for å nå klimamåla. Vi treng løysingar som er bra for både klimaet og naturen, nasjonalt og internasjonalt.

Biogass er ein del av løysinga for å redusere utsleppa, men òg for å utnytte ressursane på ein sirkulær måte. Når våtorganisk avfall blir putta i eit biogassanlegg, er det smart avfallshandsaming. Då vinn vi att viktige stoff som nitrogen, fosfor og kalium. Det bidreg til berekraftig og klimavenleg mat på bordet. Vi fangar den kortliva klimagassen metan og bruker han til meir berekraftig næringstransport på vegane og i ei verdsleiande maritim næring.

Forstørr bilete

Foto: Biogass Oslofjord

Biogass blir brukt i dag. Det rullar gasskøyretøy på norske vegar. Biogass kan erstatte naturgass i sjøfart og industri. Der har vi teknologien. Der har vi kompetansen. Norsk biogassteknologi vinn prisar. Forsking, innovasjon og utvikling gir betre utnytting av biogass, og produksjonen skaper jobbar i distrikta. Med husdyrgjødsel i produksjonen kuttar det utslepp både i jordbruket og når gassen erstattar fossil energi.

Å lage biogass av avfall er smart utnytting av ressursar på avvegar. Samtidig skal vi redusere avfallsmengdene og ikkje gjere oss avhengige av det. Likevel, så lenge det finst menneske, dyr og planter på denne kloden, vil det oppstå noko avfall. Det er grunn til å tru at biogass vil ha ei rolle, ikkje berre i omstillinga til, men òg i lågutsleppsamfunnet 2050.

3.5.2 Regjeringa si satsing på biogass

Regjeringa har varsla at ho ville leggje fram ein handlingsplan for biogass, jf. Prop. 1 LS (2019–2020), Klima- og miljødepartement. Når regjeringa no legg fram ein plan for å nå klimamåla for 2030, inneber det at rammevilkåra for ulike låg- og nullutsleppsløysingar kjem til å bli betre. Handlingsplanen for biogass består difor i å leggje til rette for auka produksjon og bruk av biogass gjennom dei generelle og dei sektorspesifikke verkemidla i klima- og miljøpolitikken.

Den varsla opptrappinga av CO₂-avgifta til 2 000 kr/tonn kan gjere biogass meir konkurransedyktig mot fossile alternativ.4 Det kan bidra til auka bruk av biogass til vegtransport, i industrien og til oppvarminga av bygg, jf. omtale i kapittel 3.4 og 3.7.

Regjeringa vil ta sikte på å innføre eit omsetningskrav for biodrivstoff i skipsfart frå 2022. Miljødirektoratet og Sjøfartsdirektoratet har skissert ei mogleg innretning for eit slikt krav. Dei har avgrensa det til innanriks skipsfart og avansert biodrivstoff og biogass og meiner det kan vere formålstenleg at det er innretta på eit vis der det blir brukt biogass.5

Å eventuelt inkludere biogass i eit omsetningskrav vil gjere det nødvendig å ta ein gjennomgang av støtteregimet som er i dag. Statsstønadsregelverket avgrensar kva typar krav og stønadsordningar som kan eksistere samtidig. Eit slikt krav kan i tillegg stimulere til auka import av produksjonsstøtta biogass. Difor vil utgreiinga om eit omsetningskrav òg sjå på verkemiddel og handel med biogass i eit internasjonalt perspektiv.

Tilskotet til levering av husdyrgjødsel til biogassanlegg blei auka gjennom jordbruksavtalen 2020–2021, sjå omtale i kapittel 3.6. Det stimulerer både til at meir husdyrgjødsel inngår i biogassproduksjon og til auka produksjon av biogass.

Styrkinga av verkemiddelbruken, som er omtalt over, kjem i tillegg til at Noreg har hatt ei satsing på biogass over fleire år. Det finst ei rekkje verkemiddel for å auke produksjonen og etterspurnaden.

Biogass er ikkje omfatta av vegbruksavgifta. Frå 2020 betaler naturgass ein sjettedel av vegbruksavgifta på bensin, målt etter energiinnhaldet. I statsbudsjettet for 2020 blei det varsla at satsen i vegbruksavgifta på naturgass blir trappa opp fram mot 2025. Frå 1. juli 2020 blei vegbruksavgifta utvida til å omfatte alt flytande biodrivstoff til bruk på veg, noko som kan auka insentiva til å nytte biogass.

Denne og tidlegare regjeringar har lagt til rette for ei rekkje støtteordningar retta mot produksjon, infrastruktur og bruk av biogass som klimatiltak, spesielt i transport- og landbrukssektorane:

• Enova er eit viktig klimaverkemiddel og har over fleire år støtta produksjon av biogass og køyretøy og tilhøyrande infrastruktur for å bruke biogass. Dei støttar teknologiutvikling og produksjon av biogass. Enova har sidan 2014 gitt tilsegner om stønad på til saman om lag 430 millionar kroner til produksjon av biogass. Enova støttar òg meir bruk av biogassløysingar, til dømes infrastruktur og køyretøy, gjennom tidleg marknadsintroduksjon.

• Innovasjon Noreg: Verdiskapingsprogrammet for fornybar energi og teknologi i landbruket skal stimulere jord- og skogbrukere til å produsere, bruke og levere bioenergi i form av ferdig varme, brensel eller annan energi. Programmet gir støtte til investering i anlegg som kan produsere biogass, varme, elkraft, biodrivstoff og biokol, basert på bioråstoff. Innovasjon Noreg kan òg gi tilskot til utvikling, bygging og testing av ny miljøteknologi gjennom Miljøteknologiordninga.

• Landbruksdirektoratet gir tilskot til levering av husdyrgjødsel til biogassproduksjon. Sidan 2013 har det vore tilskot for å levere gjødsel til slik behandling. I jordbruksavtalen 2020–2021 var partane samde om at ordninga skal stå ved lag. Ordninga blei tilført 9 millionar kroner, ein auke med 4 millionar kroner frå året før, og støttesatsen auka.

• Klimasats kan mellom anna støtte infrastruktur til kommunar som ønskjer å satse på biogass i kollektivtrafikken. Dei støttar òg forstudium og utgreiingar om lokalt biogasspotensial.

  I tillegg til dette blir det sett av midlar til kunnskapsutvikling, utgreiingar og informasjonstiltak på klima- og miljøområdet.

• Noregs forskingsråd: Det er mogleg å søkje om midlar til forsking knytt til biogass i Noregs forskningsråd. Døme er BIONÆR og EnergiX, men det er òg andre program som kan vere relevante for forsking på biogass.

Kommunar og fylkeskommunar er viktige aktørar i omstillinga til lågutsleppssamfunnet. Dei kjenner lokale moglegheiter og behov. Det er ambisiøse lokalpolitikarar som skal ha mykje av æra for at biogass har den rolla han har i dag. Dei har lagt til rette for produksjon og infrastruktur og skapt etterspurnad gjennom å stille klima- og miljøkrav i offentlege innkjøp, tilpassa lokale forhold.6 Sjå meir om offentlege innkjøp i 3.4.2.5.

Lokale initiativ kan ha stor effekt. Samarbeidet rundt Oslofjorden gjennom Biogass Oslofjord er eit godt døme, og det er mange samarbeid mellom kommunar og næringsliv i heile landet. Eit anna døme er styringsgruppa i Oslopakke 3, som har fatta eit prinsippvedtak om fritak i bomringen i Oslo for biogassdrivne køyretøy. Det står att nokre utgreiingar om korleis det kan gjennomførast i praksis.

3.5.3 Biogass er ein del av sirkulærøkonomien

Biogass er sirkulærøkonomi i praksis. I teorien er det enkelt og openbert. Dei biologiske prosessane går sin gang. I praksis kan utviklinga av verdikjedene for biogass i industriell skala lære oss mykje om vegen vi skal gå for å gjere prosessar sirkulære og på den måten unngå unødvendige utslepp.

Ei generell utfordring er at materialgjenvunne ressursar ofte er dyrare enn fossile eller jomfruelege alternativ. Verdikjedene for diesel, plast og andre oljeprodukt, nye møblar og klede og ny elektronikk har vore der i mange år og er godt utvikla. Dei har skala, det er lettvint, og det er billig.

Biogass er dyrare enn naturgass. Verdikjeda for å nytte bioresten er umoden og framleis ein kostnadsdrivar for biogassanlegg sjølv om det har ein egenverdi å føre natrium, kalium og fosfor tilbake til det naturlege krinsløpet, heller enn å bruke mineralgjødsel eller torv. Moglegheita for å nytta «grøn CO_2» i industrien og matproduksjonen er i si spede byrjing.

3.5.4 Bruk av biogass

Biogass blir mest brukt i segment der det finst få eller ingen alternativ til fossile drivstoff. Førebels gjeld det dei tyngre køyretøya på vegar, men vi ser òg ei aukande interesse i sjøfarten. Den store utfordringa er pris. Biogass er dyrare enn diesel for bilane, og mykje dyrare enn diesel eller naturgass i sjøfarten. Marknadsprisen skifter med marknaden eller følgjer ein avtale med transportørar på lik linje med større forbrukarar av diesel. Pumpeprisen står på kvar pumpe.

Køyretøya og skipa har òg ein meirkostnad, men det finst gassmotorar til dei fleste veggåande køyretøya, og skip har i lang tid gått på LNG. Der har norske reiarlag allereie teke teknologien i bruk. I sjøfart, industri og oppvarming er det mindre behov for nyinvesteringar – biogass kan direkte erstatte naturgass der han blir brukt i dag. Det er like fullt ekstrakostnader knytte til infrastrukturen. Det er i 2020 berre tre fyllestasjonar for flytande biogass til veggåande køyretøy, og alle er på austlandsområdet. Infrastrukturen på kontinentet er nokså godt utbygd, med fyllestasjonar både for LBG og LNG.

Store skip er spesielt vanskelege å elektrifisere. For slike skip er både vekt og volum viktig, og biogass er difor godt eigna. Aktørane er kjende med naturgass og har den tekniske kompetansen. Det er i dag mogleg for skip å bunkre naturgass med 10 prosent biogassog fleire nye skip på Kystruten Bergen–Kirkenes skal bruke biogass.

Det er ein auke i talet på lastebilar som bruker biogass, men talet på biogassbussar flatar ut. Det viser likevel at det finst aktørar som bruker eller kjøper transporttenester, som er villige til å betale litt ekstra for meir miljø- og klimavenlege transportformer. Det, saman med statsstøtte til nokon av meirkostnadene, bidreg til å utvikle marknaden.

Kjelde: SSB tabell 11823 og Sund Energy (2016)

Dersom trekkvogner på biogass oppnår ein marknadsdel på 10 prosent av nysalet av trekkvogner i 2030, slik Miljødirektoratet har lagt til grunn i Klimakur, vil det kutte til saman 0,47 millionar tonn CO₂-ekvivalentar mot 2030. I det ligg at det blir selt 150 nye trekkvogner i året. Frå 2018 til 2019 auka talet på registrerte gasslastebilar med 124 med verkemidla vi har i dag. Å nå ein slik marknadsdel vil innebere produksjon av omtrent 300 GWh/år. Til samanlikning produserer Biokraft på Skogn, det største produksjonsanlegget i verda for flytande biogass, 125 GWh i året.

Bruken av biogass er òg var for variasjonar i pris på andre drivstoff og for den teknologiske utviklinga av andre ikkje-fossile køyretøy. Men sjølv om det skulle finnast gode, batterielektriske turbussar eller trekkvogner i 2030, vil det kunne vere nokså store nisjar for bruk av biogass. Dette kjem for det første av at mange allereie har kjøpt og blitt kjent med køyretøya, men òg av at dei har andre fordelaktige eigenskapar, som lang rekkjevidde, at det går raskt å fylle drivstoff, og at det er god infrastruktur for biogass på kontinentet.

Foto: Ole Berg-Rusten/NTB

3.5.5 Produksjon av biogass i dag og i framtida7

Dei vanlegaste substrata (råstoff) som blir brukte til biogassproduksjon i dag, er avløpsslam og matavfall. Det er fordi dei første biogassanlegga i Noreg blei sette opp for avfallsbehandling i kommunale og interkommunale renovasjonsselskap. Det aller første biogassanlegget i verda som berre behandla matavfall, var Mjøsanlegget, fram mot Lillehammer-OL i 1994.

Dei siste åra har fleire private aktørar kome på marknaden, og det blir stadig teke i bruk nye substrat. Husdyrgjødsel, fiskeensilasje, matavfall frå næring, slakteavfall og avfall frå skogindustrien er nokre døme. Sidan dei private biogassanlegga har som hovudformål å nett produsere biogass, har dei insentiv til å effektivisere drifta og teste ut nye substrat. Samtidig er det fleire både private og offentlege anlegg som jobbar med å utvikle verdikjedene for sidestraumane CO₂ og biogjødsel.

Ny teknologi, meir effektive prosessar, auka interesse og frå både offentlege og private aktørar og nye råvarer tilseier at det kan bli ein auke i norsk biogassproduksjon framover. Miljødirektoratet vurderer i sin virkemiddelanalyse for biogass at potensialet i 2030 kan vere 2,5 TWh. Analysen er avgrensa til anaerob utrotning av organisk avfall og restar og med noverande teknologi. Biogass kan òg kome frå andre teknologiar som «straum til gass» og gassifisering eller ved import. Potensialet frå desse kjeldene eller frå heilt nye substrat er ikkje inkludert i analysen.

Kjelde: Carbon Limits (2020)

3.5.6 Produksjonskostnader for biogass

Det er fleire faktorar som påverkar sannsynet for at ulike råstoff blir brukte til produksjon av biogass i framtida. Produksjonskostnaden er spesielt viktig, og det er stor variasjon mellom substrata. For at produksjonen skal nærme seg det estimerte potensialet, må fleire av dei dyrare råstoffa bli tekne i bruk, eller ein må oppdage nye råstoff. Produksjonskostnadene for disse råstoffa kan vere så høge at produksjon ikkje løner seg med betalingsviljen som er i dag for biogass som drivstoff.

Dei rimelegaste råstoffa er avløpsslam og matavfall, altså dei råstoffa som hovudsakleg blir nytta i dag. I tillegg har biogass frå fiskeensilasje og fiskeslam relativt låge produksjonskostnader. Felles for desse fire råstoffa, med unntak av avløpsslam, er at produsenten får betalt for å ta imot råstoffa. Det er avfallsbehandling.

Husdyrgjødsel har ein av dei høgaste produksjonskostnadene fordi gjødsla er mindre energirik. Men sidan den biologiske utrotninga allereie har starta i magen på dyret, kan denne hjelpe til med å stabilisere prosessen i biogassanlegget og nokre gonger hjelpe til å få meir energi ut av dei andre substrata. Transport- og produksjonskostnader er likevel viktige barrierar for husdyrgjødsel.

Husdyrgjødsel er eit av få substrat som har eit bruksområde i dag – som gjødsel. Samstundes er husdyrgjødsel eit av få substrat som har ein klimagevinst ved produksjon av biogass. Det skjer fordi husdyrgjødsla blir lagra i mykje kortare tid, slik at mindre gass blir sleppt ut i atmosfæren under lagringa på garden og meir blir opp fanga i anlegget. Landbruket er òg sentralt i å bruke biogjødsel. Husdyrgjødsel til biogassproduksjon kuttar difor utslepp i fleire ledd.

3.5.7 Klimaeffekt av biogass

Berekraftig biogass blir laga av avfall, og avfallsmengda skal ned. Det gjeld spesielt matavfall. Det er eit mål å førebu og redusere matsvinn på tvers av heile matverdikjeda, frå primærproduksjon til forbrukar (sjå nærare avtale om bransjeavtalen for reduksjon av matsvinn i 3.6.6). Frå sjølve biogassproduksjonen er metanutslepp den viktigaste utsleppskjelda, og desse utsleppa må minimerast for å sikre høg klimanytte. Samstundes tel bruken av biogass i Noreg null i utsleppsrekneskapen vår, sidan biogassen blir produsert av biologisk materiale og utsleppa går inn i det korte karbonkrinsløpet.

Biogass bidreg til å redusere klimagassutsleppa i fleire steg i verdikjeda og på tvers av sektorar. Gassen reduserer utsleppa når han erstattar fossilt drivstoff, mens biogjødsla kan redusere utsleppa frå jordbruket om ho blir nytta på rett måte. Samtidig kan CO₂-en frå biogassproduksjonen erstatte fossil CO₂ i næringsmiddelindustri.

Det er mogleg for produsentane å dokumentere klimanytta av biogassen dei sel. To produsentar av biogass, Greve Biogass og VEAS, sel i dag biogass som er svanemerkt. I 2019 lanserte Avfall Noreg ei bransjenorm for biogass for å gjere det lettare å dokumentere kor klimanyttig og berekraftig norsk biogass er. Bransjenorma er basert på kriteria i det reviderte fornybardirektivet i EU (RED II). Bransjenorma fekk i 2020 ein ekstra modul for å berekne klimaeffekten av biogjødsla. Fleire biogassanlegg har òg starta å nytte den fornybare CO₂-en som blir til overs ved oppgradering av gassen, til dømes som tørris eller til drikkevarer. Det bidreg til å auke klimanytta ytterlegare.

Rapportering på klimanytte er førebels frivillig, men ei slik rapportering kan bidra til profesjonalisering av bransjen. Ei rapportering kan òg styrkje etterspurnaden etter norsk biogass og biorest og etter biogassteknologi som eksportartikkel.

3.5.8 Internasjonale rammer for biogass

Noreg handlar mykje med resten av verda, og endrar premissane i nabolanda våre seg, påverkar det oss. Dei siste 10–15 åra har det vore kontinuerlege justeringar på innretninga av støtte til biogass i EU.8 Fleire av landa i den indre marknaden har for tida ein slags driftsstøtte/produksjonspremie per kWh produsert. Nokon gir ekstra støtte til oppgradering og flytandegjering, nokon differensierer òg etter substrat. Både i Sverige, Danmark og Nederland vil det kome endringar i verkemidla dei neste åra. Trenden er ei vriding av støtte frå produksjon av straum og varme til oppgradering av rågassen til biometan.

Endringane i Sverige kjem som ein konsekvens av ikkje-harmoniserte støtteregime, spesielt mot Danmark. I Sverige har biogass bruksfordelar gjennom skatte- og avgiftssystemet, mens Danmark har hatt ein produksjonspremie. Det førte til at dansk biogass blir eksportert til Sverige, der den produksjonsstøtta biogassen fekk skattefritak. Svenske biogassprodusentar fekk så vanskar med å konkurrere med den dobbeltsubsidierte gassen, og svensk biogassproduksjon stagnerte. Regjeringa sette ned ein SOU som leverte rapporten SOU 2019:63 Mer biogas! För ett hållbart Sverige9 i 2019, med eit forslag til eit nytt støttesystem.

Noreg er ein liten, open økonomi, og ikkje-harmoniserte verkemiddelapparat samanlikna med nabolanda kan, som i Sverige, påverke både produksjon og bruk. Men i motsetning til i nesten alle nabolanda våre er det nesten ingen bruk av naturgass til oppvarming i Noreg. Vi har difor ikkje eit godt utbygd gassnett. Infrastruktur for fyllestasjonar er òg under utvikling. Det er difor usikkert om ei innfasing av produksjonsstøtte i Sverige vil føre til auka import i dag. Regjeringa vil følgje nøye med på korleis endringar i internasjonale rammevilkår påverkar dei norske verdikjedene for biogass. Bruken av biogass er aukande, speler ein viktig rolle i dag og vil spele ein enda viktigare rolle på vegen mot lågutsleppssamfunnet og den sirkulære økonomien.

3.6 Jordbruket – auka opptak og reduserte utslepp

Regjeringa og jordbruket har inngått ein avtale om å redusere utsleppa og auke opptaket av klimagassar i jordbrukssektoren. Norske bønder har teke initiativ til å kutte eigne utslepp. Det bidreg til å gjere det mogleg å nå klimamåla. Partane har forplikta seg til å redusere utsleppa og auka opptaket av klimagassar tilsvarande 5 millionar tonn CO₂-ekvivalentar samla i tiårsperioden 2021–2030. For å nå målet skal vi leggje til rette for at jordbruket kan ta gode klimaval. Samstundes skal vi arbeide med forbruksendringar, som indirekte bidreg til å redusere klimagassutsleppa frå jordbrukssektoren.

Regjeringa vil

• leggje til grunn intensjonsavtalen mellom organisasjonane i jordbruket og regjeringa for klimaarbeidet i jordbruket framover

• at vurdering av tiltak og verkemiddel for å følgje opp klimaarbeidet i jordbruket inngår som ein naturleg del av dei årlege jordbruksforhandlingane

• at klimaeffekten av jordbruksoppgjeret blir gjort synleg i dei årlege proposisjonane som omhandlar jordbruksavtalen

• saman med organisasjonane i landbruket arbeide med korleis verkemidla i jordbrukspolitikken i Noreg best kan innrettast for å vareta og balansere omsyna til dei landbrukspolitiske måla med klima- og miljømål

• intensivere arbeidet med å betre utsleppsrekneskapen for jordbruket

• greie ut effektar og konsekvensar av ei avgift på mineralgjødsel og korleis ein slik avgift eventuelt kan innførast. Formålet med ei eventuell avgift skal vere å redusere utslepp av lystgass

• leggje til rette for auka bruk av norske fôrressursar, irekna utmarksbeite

3.6.1 Utsleppsutvikling og ambisjonar

I 2019 var utsleppa frå jordbrukssektoren på 4,4 millionar tonn CO₂-ekvivalentar (sjå grøn del av figur 3.26). Dette er cirka 8,8 prosent av dei totale norske utsleppa av klimagassar og rundt 18 prosent av dei ikkje-kvotepliktige utsleppa.

Kjelde: SSB og Miljødirektoratet

Sidan 1990 har utsleppa frå jordbruket gått ned med vel 6 prosent, men dei har vært relativt stabile sidan 2000. Systematisk og langsiktig avlsarbeid, god dyrehelse, fôrutvikling og meir treffsikker gjødsling har bidrege til at utsleppa per produsert eining er redusert. Utsleppa som blir rekna i kategorien jordbruk i utsleppsrekneskapen til FN, omfattar ikkje transport, arealbruk og energibruk i jordbruket. Desse utsleppa frå jordbruksaktivitet blir førte under andre sektorar.

Jordbruket er den største kjelda til utslepp av både metan og lystgass. Jordbruket sleppte ut om lag 103 000 tonn metan i 2019, ein nedgang på 5,3 prosent frå 1990 og knappe 6000 tonn lystgass i 2019, ein nedgang på 1,1 prosent frå 1990. Mesteparten av utsleppa i jordbruket kjem frå gjødsling og husdyr, som del av matproduksjonen. På grunn av kompliserte prosessar og diffuse utslepp frå jord er det stor uvisse rundt storleiken på utsleppa frå bruken av mineral- og husdyrgjødsel.

Utsleppsframskrivinga frå Finansdepartementet er eit «business as usual»-scenario, der berre verknaden av allereie vedtekne tiltak og verkemiddel er rekna inn. Framskrivingane presentert i Nasjonalbudsjettet 2021 av dei utsleppa som i utsleppsrekneskapen høyrer til i jordbrukssektoren, gir eit utslepp på cirka 4,5 millionar tonn CO₂-ekvivalentar per år fram til 2030, med andre ord om lag på dagens nivå. Reknar vi med både utslepp som blir bokført i jordbrukssektoren og utslepp frå jordbruksaktivitet som blir bokført i sektorane transport, oppvarming av bygg og arealbruk, gir framskrivingane totale utslepp frå jordbruksaktivitet på drygt 7 millionar tonn CO₂-ekvivalentar i 2030.

Det er viktig at norsk landbruk er godt rusta for eit klima i endring, med høgare temperaturar, meir nedbør, flaum, tørke og truslar frå ulike skadegjerarar. Landbruket har alltid søkt best mogleg tilpassing til vêr- og klimavariasjonar. I Noreg kan endra klima gi nye moglegheiter for produksjon som bøndene vil utnytte, men endringa vil òg medføre større usikkerheit. Utvikling av teknologi og ein forskingsbasert og praktisk agronomisk kunnskap er vilkår for å lukkast. Klimatilpassing er ikkje tema i denne planen, då denne skal presentere planane regjeringa har for utsleppskutt og -opptak i perioden.

Ein stor del av utsleppa frå jordbruket er den kortliva gassen metan. Globalt aukar mengda av metan i atmosfæren. Det at metan er ein kortliva klimagass, gjer at det i hovudsak er utsleppa dei siste tiåra som bestemmer kor mykje oppvarming gassen gir, sjå boks 3.17). Stabile eller svakt fallande utslepp bidreg ikkje til meir oppvarming.

Klimaforskarar har dei siste åra utvikla ein ny metode, med nemninga GWP*, for å rekne ut oppvarmingseffekten av kortliva klimagassar over tid. Metoden tek utgangspunkt i den etablerte vektfaktoren GWP (100) for å rekne om utslepp til CO₂-ekvivalentar10. Figurane 3.27 og 3.28 viser høvesvis det årlege og akkumulerte bidraget frå jordbruket til oppvarming frå 1990 til 2019. Målt i årlege utslepp i CO₂-ekvivalentar utgjer utsleppet frå jordbruket om lag 8,8 prosent av dei totale norske utsleppa i perioden. Oppvarmingsbidraget sidan 1990 er om lag halvparten fordi metanutsleppa har falle noko i den same perioden. Dette kan endre seg fort viss det skjer ein auke i metanutsleppet.

Kjelde: CICERO (2020): Metodikk for framstilling av klimaeffekt på kort og lang sikt (omarbeidd versjon)

Kjelde: CICERO (2020): Metodikk for framstilling av klimaeffekt på kort og lang sikt (omarbeidd versjon)

3.6.2 Samfunnsoppdraget til jordbruket

Eit aktivt og berekraftig jordbruk over heile landet gir mange fellesgode for samfunnet. På vegen til lågutsleppssamfunnet er det viktig for regjeringa at reduksjonen i klimagassutslepp og opptak av karbon skjer på ein måte som tek vare på matproduksjonen og fellesgoda, og der maten blir produsert med grunnlag i dei ressursane vi har i Noreg.

Dei jordbrukspolitiske måla i Meld. St. 11 (2016–2017) ligg til grunn for landbrukspolitikken: 1) matsikkerheit og beredskap, 2) landbruk over heile landet, 3) auka verdiskaping og 4) eit berekraftig landbruk med lågare utslepp av klimagassar.

Hovudoppgåva jordbruket har er å produsere mat, og utsleppa frå jordbruket kan ikkje fullt ut fjernast. Regjeringa meiner difor det er rimeleg at jordbruket reduserer klimagassutsleppa sine i mindre grad enn andre sektorar. I lågutsleppssamfunnet Noreg i 2050 vil utsleppa frå jordbruket vere av dei siste utsleppa som er att.

Norsk mat er kjend for å vere trygg, næringsrik og av høg kvalitet. I tillegg nyttar norske matprodusentar mindre antibiotika og sprøytemiddel enn kollegaer i andre land. Vi skal halde fram med å leggje til rette for at jordbruket kan ta gode klimaval, og fortsetje det gode arbeidet med å gjere norsk jordbruk til verdsleiande på berekraft.

3.6.3 Sektorambisjon for klima: Intensjonsavtalen mellom regjeringa og jordbruket

Regjeringa signerte i 2019 ein intensjonsavtale med organisasjonane i jordbruket (sjå boks 3.18). Avtalen er delt opp i tre delar:

1. Bidraget frå jordbruket til reduksjonar i klimagassutslepp og opptak i perioden 2021–2030

2. Arbeidet regjeringa gjer med forbruksendringar som indirekte kan medføre reduksjonar i klimagassutslepp frå jordbrukssektoren i perioden 2021–2030

3. Reglar om korleis avtalen skal følgjast opp, og korleis tiltak skal rekneskapsførast

Jordbruket er berre ansvarleg for tiltaka i del A. Regjeringa er ansvarleg for tiltaka i del B. Effekten av tiltaka i del A og B skal samla gi ein klimagassreduksjon på 5 millionar tonn CO₂-ekvivalentar, der ein vesentleg del blir teken i del A. Klimaavtalen skal ikkje gi bindingar for den framtidige verkemiddelbruken eller jordbruksforhandlingane, og klimaavtalen kan heller ikkje føresetje auka subsidiar.

Formålet med verkemidla regjeringa foreslår i dette kapittelet, er at dei bidreg til å auke opptaka og kutte jordbruksutsleppa i tråd med klimaavtalen med organisasjonane i jordbruket. Omtalen av verkemiddel i dei neste kapitla er basert på inndelinga i intensjonsavtalen. I kapittel 3.6.5 kan du lese om kva regjeringa vil gjere for å følgje opp del A i avtalen og i kapittel 3.6.6 kan du lese om kva regjeringa vil gjere for å følgje opp del B i avtalen. Sjølve oppfølginga av avtalen (del C) har vi omtalt mot slutten av dette kapittelet om jordbruket.

Figur 3.29 illustrerer korleis regjeringa meiner at intensjonsavtalen med jordbruket om å redusere utsleppa med 5 millionar tonn CO₂-ekvivalentar i tiårs perioden 2021–2030 kan oppfyllast.

3.6.4 Bidraget frå jordbrukssektoren for å nå 45-prosentmålet i 2021–2030

Det er ein føresetnad at tiltaka vi beskriv i dette jordbrukskapittelet, bidreg til å nå klimamåla og målet regjeringa har om 45 prosent reduksjon i klimagassutsleppa. Tala i dette kapittelet synleggjer difor berre effektar som i dag kan godskrivast i utsleppsrekneskapen, i tråd med intensjonsavtalen med jordbruket.

Eit særtrekk med jordbrukssektoren er at ein del av utsleppa frå jordbruksaktivitetar ikkje blir bokførte som utslepp i jordbruket: Til dømes blir utslepp frå traktorar og maskiner bokførte i transportsektoren, mens utslepp av CO₂ frå jordbruksareal blir bokførte i arealbrukssektoren. Klimaavtalen med jordbruket omfattar klimatiltak som kan tilskrivast all jordbruksaktivitet innanfor sektorane jordbruk, transport, oppvarming av bygg og arealbruk (unnateke skog) i den offisielle klimagassrekneskapen. Klimakur 2030 (sjå boks 3.19) viser anslag på kuttpotensialet i jordbrukssektoren på til saman 5,1 millionar tonn CO₂-ekvivalentar i perioden 2021–2030. Dei er fordelte på 0,6 millionar tonn CO₂-ekvivalentar som jordbruksnæringa sjølv kan påverke (del A i intensjonsavtalen), og 4,5 millionar tonn CO₂-ekvivalentar som indirekte kan gi utsleppsreduksjonar som følgje av regjeringsarbeidet med forbruksendringar (del B i intensjonsavtalen). Anslaga frå Klimakur 2030 viser eit potensial for jordbruksnæringa til å redusere utsleppa sine i andre sektorar på om lag 1,1 millionar tonn CO₂-ekvivalentar. Dette er berre basert på tiltak som i dag blir bokførte i utsleppsrekneskapen.

I klimaavtalen med organisasjonane i jordbruket har partane forplikta seg til å redusere utsleppa og auke opptaket av klimagassar tilsvarande 5 millionar tonn CO₂-ekvivalentar samla i tiårsperioden 2021–2030. Utsleppsreduksjonane kan kome i fleire sektorar. Den delen av avtalen som blir innfridd i sektorane transport og oppvarming av bygg, vil bidra i arbeidet med å nå målet om 45 prosent reduksjon i ikkje-kvotepliktige utslepp. Endringar som kjem i arealbrukssektoren, vil kunne bidra til forpliktinga om at utsleppa frå denne sektoren ikkje skal overstige opptaket («netto null-forpliktinga»).

Forstørr bilete

Foto: Lars Sandved Dalen/NIBIO

Klimakur 2030 vurderte òg tiltak som per i dag ikkje kan kvantifiserast eller bokførast i utsleppsrekneskapen. Desse kan per no ikkje bidra til å oppfylle Noregs klimamål, trass i at dei potensielt kan vere gode klimatiltak. Regjeringa har ein ambisjon om å auke kunnskapen slik at utsleppseffekten av slike tiltak over tid skal inngå i utsleppsrekneskapen, men her er uvissa stor. Vi planlegg difor for at vi når måla med grunnlag i dei metodane og den kunnskapen vi har i dag.

Under høyringa av Klimakur kom ei rekkje innspel som omhandla analysen av jordbrukstiltaka i utgreiinga. I fleire av innspela blei det peikt på manglar ved analysane. Dette underbyggjer at det er viktig framleis å ha trykk på kunnskapsbygging, både om kva som er kostnadseffektive og gode tiltak for å redusere klimagassutsleppa frå jordbruket, og om kva som er konsekvensane for samfunnet.

Som nemnd ovanfor kan utsleppsreduksjonar som bidreg til å nå målet i klimaavtalen kome i fleire sektorar. Det er med andre ord ulike måtar vi kan oppfylle klimaavtalen med organisasjonane i jordbruket. Regjeringa har i denne planen lagt til grunn at utsleppa som blir bokførte som jordbruksutslepp, skal ned med 4 millionar tonn. Det betyr at vi legg opp til å kutte utsleppa i jordbrukssektoren med om lag 9 prosent i perioden 2021–2030 samanlikna med forventa utslepp i perioden (framskrivne utslepp). Tala baserer seg på målet i intensjonsavtalen og analysar frå Klimakur 2030 av det potensialet jordbruksnæringa har til å redusere utsleppa sine i andre sektorar. Figur 3.31 viser bana for utslepp frå jordbrukssektoren med klimaplanen til regjeringa.

Partane i klimaavtalen er innforståtte med at det vil ta tid å fase inn ein del tiltak, at det òg vil ta tid før effekten av tiltaket kan synleggjerast i utsleppsrekneskapen, og at resultata difor kan kome seint i avtaleperioden. Å kutte akkumulerte utslepp med om lag 9 prosent, inneber at utsleppa i 2030 må vere opp mot 20 prosent lågare enn i 2021, viss tiltaka blir fasa inn lineært. Kva effekt det vil ha på oppvarminga, avheng av korleis kutta fordeler seg på dei tre klimagassane.

Som ei oppfølging av klimaavtalen som blei inngått i 2019 mellom Noregs Bondelag, Norsk Bonde- og Småbrukarlag og regjeringa, laga jordbruksorganisasjonane i 2020 ein klimaplan. Planen viser korleis jordbruket skal nå målet i intensjonsavtalen gjennom definerte satsingsområde som tek utgangspunkt i garden og kva bonden sjølv kan gjere. Jordbruket legg i planen sin avgjerande vekt på at utsleppskutta skal realiserast utan å redusere matproduksjonen i Noreg. Gjennom planen viser jordbruket korleis dei på ein strukturert og målbevisst måte kjem til å jobbe med å omstille til eit meir berekraftig jordbruk. Planen peiker på åtte hovudsatsingsområde som samla skal bidra til å innfri klimaavtalen og redusere klimagassutsleppa frå jordbruket med 4–6 millionar tonn CO₂-ekvivalentar dei neste ti åra. Klimaplanen frå landbruket gir noko høgare reduksjonspotensial for tiltak innan transport enn det Klimakur har rekna ut.

At Klimakur og organisasjonane i jordbruket har kome fram til ulike tal, viser at det kan vere mogleg å redusere utsleppa i jordbruket meir enn det Klimakur la til grunn, men òg at det er krevjande å vite kor store utsleppsreduksjonar ulike verkemiddel kan gi. Jordbruket legg avgjerande vekt på at utsleppa skal kuttast utan å redusere produksjonsmengda. Reduksjonen i utslepp som eventuelt kjem som følgje av lågare produksjon av kjøt fordi forbruket eventuelt fell, kjem i tillegg til jordbruksplanen.

Den 15. oktober 2020 lanserte Landbrukets Klimaselskap klimagasskalkulatoren sin. Formålet med kalkulatoren er å dokumentere utslepp på gardsnivå og å kunne hjelpe bonden med å gjere gode klimatiltak på eigen gard. Rådgiving blir viktig for å følgje opp dette arbeidet, og i jordbruksoppgjeret 2020 blei det avsett 3 millionar kroner til å utvikle eit kursopplegg for klimarådgiving.

Regjeringa vil i det vidare jobbe for å oppfylle både del A og del B i avtalen med jordbruket sine organisasjonar. Utgreiingar viser at det er mogleg å kutte utsleppa meir enn målet i avtalen. Vi skal leggje til rette for at jordbruket kan ta gode klimaval. Samstundes skal vi leggje til rette for at vi som forbrukarar kan ta gode val når det gjeld kosthald og matsvinn. Det er krevjande å endre åtferd og det er krevjande å peike på samanhengen mellom verkemidla og nøyaktig effekt på klimagassutsleppa. I tillegg er det fleire tiltak som per i dag ikkje blir registrert i utsleppsrekneskapen fordi vi ikkje enno har metode for å berekne kva effekt desse tiltaka har på utsleppa, eller fordi vi ikkje har gode nok data til å berekne effekt av tiltaket. Det er difor vanskeleg å vurdere kor mykje del A og del B i avtalen vil bidra med. Regjeringa vil følgje opp avtalen i tråd med del C, slik at vi når målet om reduksjon av 5 millionar tonn CO₂-ekvivalentar. Sjå boks 3.20 for korleis utvalde land i EU jobbar med å redusere utsleppa sine frå jordbruket.

3.6.5 Klimagassutslepp og -opptak som jordbruksnæringa sjølv kan påverke

Dette avsnittet handlar om den eine delen av intensjonsavtalen med jordbruket som omfattar tiltak jordbruket sjølv kan styre og gjennomføre, og der dei står fritt til sjølv å fastsetje tiltaka. I tråd med intensjonsavtalen kan tiltaka ikkje føresetje auka subsidiar.

Den andre delen av avtalen omhandlar arbeidet til regjeringa med forbruksendringar som indirekte kan gi reduksjonar i klimagassutslepp frå jordbrukssektoren. Arbeidet regjeringa gjer med forbruksendringar blir nærare omtalt i kapittel 3.6.6.

3.6.5.1 Jordbrukspolitikken skal dreiast i ei meir klimavenleg retning

Utviklinga av norsk landbrukspolitikk byggjer på eit samarbeid mellom staten og landbruksnæringa for å nå politisk fastsette mål for landbruket (sjå kapittel 3.6.2 for omtale av desse måla). Verkemidla for å nå desse måla blir fastsette i dei årlege jordbruksoppgjera. Slik er avtaleinstituttet det viktigaste instrumentet for å utforme og implementere verkemiddel i jordbrukssektoren.

Hovudverkemidla er stønadsordningar og krav. Tilskotsordningane over jordbruksavtalen verkar saman med andre verkemiddel (importvern, marknadsregulering, lover/forskrifter, kvotar, prisutjamningsordning, forsking/rådgiving m.m.) i arbeidet med å nå dei landbrukspolitiske måla. Jordbruksavtalen er dermed òg hovudverkemiddelet for å nå målet om eit berekraftig jordbruk med reduserte klimagassutslepp.

Gjennom jordbruksavtalen gir staten betydelege midlar til klima- og miljøtiltak, investeringar, forsking, utvikling og utprøving av meir berekraftige driftsmåtar, sjå mellom anna boks 3.21. Forsking og utvikling er grunnleggjande for omstillinga til eit meir berekraftig jordbruk med lågare utslepp av klimagassar. I tillegg til forskingsmidlar over jordbruksavtalen gir staten òg midlar gjennom Noregs forskingsråd, Innovasjon Noreg og Enova. Til dømes har Forskingsrådet nyleg hatt ei utlysing av midlar til eit forskingsprosjekt om korleis dei ulike ledda i matsystema verkar saman, og kva delar av systemet som kan og bør transformerast. Målet er langsiktige og berekraftige matsystem som fremjar eit konkurransedyktig norsk næringsliv og er med på å omstille Noreg og verda.

Produksjonen av ulike jordbruksvarer har ulikt klimaavtrykk. Ved at generelle støtteordningar påverkar jordbruksdrifta, vil dei òg bety noko for tilhøyrande opptak og utslepp av klimagassar. Vurdering av tiltak og verkemiddel for å følgje opp klimaarbeidet i jordbruket inngår i dei årlege jordbruksforhandlingane. I samband med behandlinga av Meld. St. 11 (2016–2017) blei det vedteke at jordbruksavtalen skal dreiast i ei meir klimavenleg retning for å nå klimamåla for sektoren.

For å få betre oversikt over klimaeffekten av dei ulike endringane som årleg blir gjorde under jordbruksforhandlingane, vil regjeringa at klimaeffekten av jordbruksoppgjeret skal gjerast synleg i dei årlege proposisjonane som omhandlar jordbruksavtalen. Ei slik årleg berekning skal sikre at å dreie avtalen i ei meir klimavenleg retning er tilstrekkeleg for å nå målet sektoren har om reduserte klimagassutslepp. Dette vil leggje grunnlaget for saman med organisasjonane i landbruket å arbeide med korleis verkemidla i jordbrukspolitikken i Noreg best kan innrettast for å ta hand om og balansere omsyna til dei landbrukspolitiske måla med klima- og miljømåla.

3.6.5.2 Innsatsområde

Vidare følgjer ei rekkje område der regjeringa, i samarbeid med organisasjonane i jordbruket, jobbar for å redusere utsleppa og auke opptaka av klimagassar. Vi har delt inn i 1) fossilfritt jordbruk, 2) betra produksjon og ressursutnytting, 3) viktige framtidige satsingar og 4) auka karbonbinding.

3.6.5.2.1 Fase ut fossilt drivstoff og brensle i jordbruket

Drivstoffbruken i landbruket til traktorar og annan maskinbruk og bruken av fossil energi til oppvarming er omfatta av CO₂-avgifta. LPG (liquefied petroleum gas) og naturgass til bruk i veksthusnæringa, er omfatta av det einaste gjenståande fritaket i CO₂-avgifta på mineralske produkt.

Bruken av fossilt brensel, både i maskinparken og i oppvarminga av driftsbygningar og veksthus, fører til utslepp på cirka 0,5 millionar tonn CO₂ frå jordbruket i året. Desse utsleppa er omfatta av intensjonsavtalen mellom organisasjonane i jordbruket og regjeringa (del A).

Biodrivstoff i jordbruket: I dag er fossile drivstoff stort sett einerådande i maskinparken i jord- og skogbruket. Praktiske forsøk viser at biodiesel kan eigne seg i traktorar, jf. prosjektet «Ren biodiesel i norsk landbruk».11 Det er ikkje CO₂-avgift på biodiesel, slik det er på fossil anleggsdiesel, og det er heller ikkje grunnavgift. Likevel er innkjøpsprisen av biodiesel vesentleg høgare enn for fossil diesel. Dersom bruken av fossilt drivstoff i jordbruket blir fasa ut over ein tiårsperiode og erstatta med fornybare alternativ, er potensialet for utsleppskutt om lag 1,412 millionar tonn CO₂ i perioden 2021–2030. Regjeringa siktar på å innføre eit omsetningskrav for anleggsdiesel frå 2022 som fram mot 2030 blir auka til same nivået som i vegtrafikken. Utsleppseffekten av bruk av biodiesel i norsk landbruk vil avhenge av korleis omsettingskravet blir innretta.

Forstørr bilete

Foto: Erling Fløistad/NIBIO

Fossilfri oppvarming i jordbruket: Klimagassutsleppa frå oppvarminga i jordbruket stammar frå oppvarminga av veksthus og fjøs. Diesel og olje blir òg nytt i maskinaggregat på setrer og i korntørker på gardsbruk. Utsleppa frå oppvarminga i jordbruket er redusert dei seinare åra. Dette kjem i stor grad av at mange bønder har gått frå å bruke fyringsolje og over til naturgass og bioenergi, og ein reduksjon i den samla energibruken. Veksthussektoren har arbeidd målretta over mange år for å redusere bruken av energi. Dei nyttar no meir miljøvenlege energikjelder enn før, og utsleppa frå sektoren er betydeleg redusert. Utsleppa frå oppvarming av bygningar i jordbruket er redusert med 13 prosent frå 1990 til 2019.

Det er etablert tilskotsordningar (Innovasjon Noreg og Enova) for å auke bruken av bioenergi i veksthus og til anna oppvarming i landbruket. Regjeringa vedtok i 2018 at forbodet mot bruk av mineralolje til oppvarming av bygningar òg skal omfatte bruken av mineralolje til oppvarming av driftsbygningar i landbruket gjeldande frå 1. januar 2025. Dersom all bruken av fossilt brensel i jordbruket blir fasa ut og erstatta med fornybare alternativ, er potensialet for utsleppskutt drygt 0,413 millionar tonn CO₂ i perioden 2021–2030.

3.6.5.2.2 Betra produksjon og ressursutnytting

Fleire av klimatiltaka i jordbrukssektoren gir oss viktige fellesgode som betre vassmiljø, auka biologisk mangfald og reduserte utslepp til luft (ammoniakk). Dette er vinn-vinn-løysingar der sektoren bidreg til å nå nasjonale og internasjonale miljømål samtidig som tiltaka reduserer klimagassutsleppa. Slike tiltak kan ha ein god samfunnsøkonomisk effekt. Fleire av desse tiltaka gir god agronomi i tillegg.

Betre bruk og lagring av gjødsel: Gjødsel er i utgangspunktet ein viktig ressurs, men i fleire regionar, typisk dei med mykje husdyrhald, blir det produsert og tilført meir gjødsel enn det som trengst for å sikre god plantevekst. Både mineralgjødsel og husdyrgjødsel fører til utslepp av lystgass. I 2019 kom 74 prosent av lystgassutsleppa i Noreg frå gjødselbruk og andre kjelder i jordbruket. Utsleppet av lystgass frå jordbruket var i 2019 estimert til snautt 6000 tonn N₂O, om lag 1,8 millionar tonn CO₂-ekvivalentar. Gjødselhandteringa er òg kjelde til avrenning og eutrofiering i vatn og til ammoniakkutslepp til luft. Avrenning av næringsstoff frå overgjødsling må reduserast for å nå vassmiljømåla i vassdirektivet. Fristen for å nå måla er i 2022. Noreg overskrid utsleppsforpliktinga i Göteborgprotokollen for ammoniakk. Noreg skal gjennomføre fleire tiltak for å greie utsleppsplikta for ammoniakk for neste periode, som startar i 2020.

Forstørr bilete

Foto: Audun Korsæth/NIBIO

Etablerte regelverk og tilskotsordningar bidreg til å redusere utslepp til luft og vatn frå husdyrgjødsel. Forskrift om gjødselvarer mv. av organisk opphav regulerer bruken og lagringa av gjødsla. Forskrifta er under revisjon. Landbruksdirektoratet, Mattilsynet og Miljødirektoratet har mellom anna foreslått strengare krav til lagerkonstruksjonar og -kapasitet og reviderte krav knytt til nødvendig spreieareal og tillatne spreietidspunkt. Forskrifta om gjødslingsplanlegging dannar vilkåra for å få tilskot innan jordbruket. I dei årlege jordbruksoppgjera blir det gitt midlar til investeringar i oppgraderingar av gjødsellager og lagerkummar og til miljøvenleg spreiing av husdyrgjødsla. Dei seinare åra har desse tilskota auka og blitt meir målretta. Ei utgreiing av avgift på mineralgjødsel blir omtalt i kapittel 3.3.2.

Klimakur 2030 greidde ut fire ulike tiltak for å redusere klimagassane frå gjødsla: dekke på gjødsellager (frå svin), miljøvenleg spreiing av husdyrgjødsla, betre spreietidspunkt og lagerkapasitet for husdyrgjødsla og regulering av kor stort areal husdyrgjødsla skal spreiast over. Reduksjonspotensialet for desse tiltaka er på om lag 330 000 tonn CO₂-ekvivalentar i perioden 2021–2030.

Husdyrgjødsla blir ein ressurs i produksjonen av biogass: Å behandle husdyrgjødsla i biogassanlegg reduserer metanutsleppet frå gjødsla. Sidan 2013 har det vore tilskot for å levere gjødsel til slik behandling. I jordbruksoppgjeret 2019 blei det bestemt å setje ned ei arbeidsgruppe som fram til jordbruksoppgjeret 2020 så nærmare på korleis eksisterande og nye verkemiddel kunne innrettast for å auke utnyttinga av husdyrgjødsel til biogassproduksjon og på same tida bidra til størst mogleg klima- og miljønytte, jf. Prop. 120 S (2018–2019). Som ei oppfølging av dette arbeidet blei partane i jordbruksforhandlingane 2020 samde om at ordninga skal stå ved lag. Ordninga blei tilført 9 millionar kroner, ein auke på 4 millionar kroner frå året før.

Produksjonen av biogass er kjenslevar for etterspurnaden i marknaden. Ein auka etterspurnad etter biogass vil gjere det mogleg å bruke meir av husdyrgjødsla i produksjonen. Verkemidla som fremjar produksjonen og bruken av biogass, er i stor grad sektorovergripande verkemiddel. Den varsla auken i klimaavgiftene vil til ein viss grad stimulere etterspurnadssida, men det er usikkert i kor stor grad. (Sjå meir om biogass i handlingsplanen for biogass, kapittel 3.5.)

Klimakur 2030 greidde ut tiltaket «Husdyrgjødsel til biogass» med eit potensial for utsleppsreduksjon på 250 000 tonn CO₂-ekvivalentar for perioden 2021–2030. Tiltaket føreset at mengda husdyrgjødsel som blir utnytta i biogassanlegg gradvis aukar frå nivået i dag på 1 prosent til 25 prosent i 2030.

3.6.5.2.3 Viktige satsingar for eit framtidig berekraftig landbruk

Ei vidareføring og ein auka innsats for betre grovfôrkvalitet, betre dyrehelse, fruktbarheit og avl og for betre drenering kan gi lågare klimaavtrykk på to måtar. Det kan på den eine sida gi ei direkte betring i stoffomsetninga i høvesvis dyr, jord og plantar. Slik kan utslepp frå kvart dyr, frå kvart areal og kvar innsatsfaktor bli lågare, men det er vanskeleg å fange opp slike forhold i utsleppsrekneskapen. Desse tiltaka blir ikkje direkte bokførte i utsleppsrekneskapen i dag, men blir delvis indirekte fanga opp gjennom redusert tal på dyr dersom avdråtten aukar eller dyrehelsa blir betra. Det blir jobba godt med forsking og utvikling for å kunne kvantifisere utsleppsreduksjonar slik at tiltaka på sikt om mogleg kan inngå i rekneskapen. Ei betring på slike felt kan på den andre sida bety at det trengst mindre gjødsel eller færre dyr for å oppnå det same produksjonsnivået. Dette er ein kvantitativ effekt som kjem fram i utsleppsrekneskapen. Tiltaka må sjåast i samanheng med effektane dei vil ha på klimagassutsleppa frå ei mogleg endring i areal-, energi- og gjødselbruken.

Betre fôring: Kor mykje fiber fôret til drøvtyggjarane inneheld, påverkar metanutsleppa frå vomma. Det er mogleg å redusere metanutsleppet frå drøvtyggjarane gjennom betre kunnskap om og praksis for fôring, fôrproduksjon og hausting. Det går òg føre seg kunnskapsutvikling om bruk av tilsetjingsstoff i fôr, som kan gi lågare metanutslepp frå drøvtyggjarane.

Betre dyrehelse, fruktbarheit og avl: Forbetring av produktiviteten, spesielt i husdyrhaldet, gir lågare klimagassutslepp. I husdyrhaldet kan auka produktivitet skje mellom anna gjennom betra dyrehelse og fruktbarheit og gjennom avlstiltak. Visse forbetringar i produksjonen er lagde til grunn i referansebanen. Ytterlegare forbetringar vil kunne gi ytterlegare utsleppsreduksjon.

Noreg har husdyrhelse i verdstoppen, og friske dyr med god fruktbarheit er meir klimavenlege enn dyr med dårlegare helse. Avlsarbeid har ført til at klimagassutsleppa frå mjølkeproduksjonen er redusert med 10 prosent per produserte eining frå 1980 til i dag. I jordbruksoppgjeret 2017 blei det sett av 15,5 millionar kroner til eit avlsprosjekt i regi av Geno, der Geno bidreg med tilsvarande sum. Midlane skal bidra til arbeidet med avl på mjølkekyr med lågare metanutslepp utan at det går utover dei andre avlsmåla som betre dyrehelse.

Over jordbruksavtalen blir det gitt ulike tilskot som skal fremje produktiviteten. Dette omfattar støtte til avlsorganisasjonar, veterinærtenester og andre fellestiltak i tillegg til forbetringar hos det enkelte føretaket. Auka produktivitet må sjåast i samanheng med dei andre jordbrukspolitiske måla. Meir ekstensiv driftsform, til dømes meir bruk av utmarksbeite, kan vere viktig for andre samfunnsmål, mellom anna det å halde kulturlandskapet i hevd og å bevare det biologiske mangfaldet.

Drenering: Godt drenert jord er gunstig for veksten og næringsopptaket til plantene og medfører minska risiko for jordpakking. Godt drenert jord har lågare lystgassutslepp, då dreneringa reduserer vassinnhaldet i jorda. I sin tur gir dette mindre omdanning av tilført nitrogengjødsel til lystgass.

Effekten av betre drenering vil kunne synleggjerast i utsleppsrekneskapen dersom det medfører redusert forbruk av nitrogen i mineralgjødsel. Auka avling per arealeining gir òg redusert utslepp per kg avling og betrar inntektsgrunnlaget for driftseininga. Over jordbruksavtalen har det sidan 2013 vore eit tilskot for drenering av jordbruksjord. Andre hydrotekniske tiltak blir kombinerte med drenering, og det blir òg gitt tilskot til desse. Tilskotet gis ikkje til drenering eller nydyrking av nye jordbruksareal. Tilskot kan ikkje bli gitt der tiltaket medfører vesentleg skade på annan eigedom eller naturmangfaldet, vesentleg fare for flaum og vassforureining eller fare for skade på automatisk freda kulturminne.

Teknologiutvikling: Noreg er allereie langt framme, både når det gjeld å utvikle og å ta i bruk ny teknologi som kan redusere både miljø- og klimabelastninga i matproduksjonen. Ny og smart teknologi tilpassa små og store bruk vil vere ein viktig del av løysinga og kan bidra til auka ressurseffektiv og berekraftig produksjon av mat (sjå boks 3.22).

3.6.5.2.4 Auka karbonopptak og -lagring og andre klimabidrag

Jordbruksareal kan gi positive klimabidrag i form av opptak av CO₂ og nedbryting av metan i jord. Driftsmåtar og dyrehald som nyttar gras og beite bidreg òg til lysopne landskap og difor til høgare bakkealbedo, samanlikna med om areala gror igjen. Albedo er eit uttrykk for kva evne flatar har til å reflektera lys. Auka bakkealbedo motverkar oppvarminga av kloden.

Forstørr bilete

Foto: Yngve Rekdal/NIBIO

Jord med god jordhelse gir betre avlingar, leverer viktige økosystemtenester og bidreg til å auke opptaket av CO₂, til klimatilpassing, vassreinsing og plante- og dyrelivet. Når jordkvaliteten blir svekt, kan det gi problem med avrenning og utslepp av klimagassar. Nedgangen i karboninnhaldet kan over tid innebere ei utarming av matjorda. Ei slik utvikling er eit problem både for jordbruket og for klimaet. Det er ei viktig oppgåve å snu denne utviklinga. Å betre kunnskapen og praksisen for opptaket av karbon i jord, jordhelse og berekraftig bruk av jordbruksareala, blir eit viktig arbeid framover.

Noreg har difor slutta seg til det såkalla Fire promille-initiativet som blei lansert under klimatoppmøtet i Paris i 2015. Namnet «Fire promille» viser til at om karboninnhaldet i jordsmonnet globalt aukar med 4 promille per år, vil det utlikne nivået av årlege CO₂-utslepp til atmosfæren. Slik auke er ikkje oppnåeleg overalt og er inga erstatning for utsleppskutt, men det er uansett eit felles mål å få jorda til å halde betre på karbonet. Utslepp og opptak av CO₂ frå dyrkamark og beite er òg omfatta av intensjonsavtalen mellom organisasjonane i jordbruket og regjeringa, men i den nasjonale klimagassrekneskapen blir desse utsleppa førte i sektoren for skog og annan arealbruk.

Over jordbruksavtalen blir det gitt ulike tilskot til forsking på betre jordhelse og tilskot til driftsmetodar som fremjar auka karbonlagring. Med slike tiltak forventar vi ei betre utvikling enn slik det har vore så langt, og som er lagt til grunn i framskrivingane.

Forbod mot nydyrking av myr: Myr lagrar store mengder karbon. Myr utan inngrep vil truleg halde seg i likevekt over tid med omsyn til utslepp av klimagassar, sidan opptaket av karbon gjennom tilvekst blir utlikna av utslepp av metan gjennom anaerob nedbryting. Myrane er dessutan viktige for vassreguleringa og naturmangfaldet, spesielt for fuglar og insekt. Intakte myrar kan både hjelpe til med å redusere omfanget av klimaendringar og dempe konsekvensane som følgjer av tørke og flaumar.

Ved grøfting og inngrep i myrane startar nedbrytingsprosessar av organisk materiale som gir utslepp av klimagassane karbondioksid og lystgass.

I 2019 behandla Stortinget endringar i jordlova der omsynet til klimaet ved nydyrking var ein del av endringane. Den 2. juni 2020 fastsette Landbruks- og matdepartementet endringar i forskrifta om nydyrking. Utgangspunktet er at nydyrking av myr ikkje er tillaten. Kommunane er gitt fullmakt til i særlege tilfelle å kunne gi dispensasjon frå forbodet.

Utsleppa frå myr som blir dyrka opp, held fram i fleire tiår etter at grøftene blir gravne, heilt til alt karbonet er brote ned. Difor er det vi gjer no, viktig for framtidige utslepp òg. I rapportering til FN og EU har Noreg estimert at restriksjonar mot dyrking av myr vil gi ein samla utsleppsreduksjon for perioden 2021–2030 på 450 000 tonn CO₂-ekvivalentar, fordelte på snautt 400 000 tonn CO₂ i sektoren skog og annan arealbruk og 70 000 tonn CO₂-ekvivalentar (lystgass) i jordbrukssektoren. Det er ikkje mogleg å estimere eksakt kor mange myrar som ville blitt nydyrka i åra framover utan forbodet.

Regjeringa satsar allereie på restaurering av myr og anna våtmark som kombinert klima- og naturmangfaldtiltak. I 2020 sette regjeringa av 21 millionar kroner til formålet.

3.6.5.3 Intensivere arbeidet med å betre utsleppsrekneskapen

Klimagassrekneskapen skal følgje internasjonale retningslinjer som er utarbeidde av FNs klimapanel (IPCC – Intergovernmental Panel on Climate Change). Kunnskapsgrunnlaget utviklar seg stadig, og det har skjedd ei relativ stor utvikling i berekningsmetodane for jordbrukssektoren. Fleire av tiltaka i Klimakur 2030 og i klimaplanen til jordbruket kan likevel i dag ikkje registrerast i utsleppsrekneskapen. Dette gjeld til dømes karbonlagring i jord, bruk av fangvekstar og drenering av jordbruksjorda. Det er fordi vi enno ikkje har metode for å berekne kva effekt desse tiltaka har på utsleppa, eller fordi vi ikkje har gode nok data.

I samsvar med intensjonsavtalen med jordbruket kjem ikkje tiltak som jordbruket gjennomfører, men som i målperioden ikkje blir fanga opp i den nasjonale klimagassrekneskapen, til å vere inkluderte i måltalet på 5 millionar tonn CO₂-ekvivalentar. Gjennomføringa og effekten av slike tiltak skal likevel synleggjerast i ein eigen rekneskap for intensjonsavtalen. Det er ein ambisjon at utsleppseffekten av slike tiltak over tid skal kunne inngå i utsleppsrekneskapen.

Om lag to tredjedelar av dei skisserte tiltaka i klimaplanen til jordbruket kan i dag verken krediterast målet i intensjonsavtalen eller klimamåla til Noreg, sjølv om dei i praksis bidreg til reduserte klimagassutslepp. Regjeringa meiner det er viktig å halde fram med det gode arbeidet som blir gjort for å måle effektar av ulike tiltak på utsleppa frå biologiske produksjonar. Det er òg eit viktig arbeid å utvikle tiltaka slik at flest mogleg kan gjennnomføre dei. Regjeringa vil difor intensivere arbeidet med å betre utsleppsrekneskapen for jordbruket, slik at det på sikt skal kunne fange opp effekten av nye tiltak i jordbruket.

3.6.6 Regjeringsarbeidet med forbruksendringar som indirekte kan gi utsleppsreduksjonar i jordbrukssektoren

Regjeringa vil

• halde ved like og vidareutvikle oppfølgingspunkta i Nasjonal handlingsplan for betre kosthald

• styrkje og vidareutvikle det tverrsektorielle arbeidet på kosthalds- og klimaområdet, irekna samarbeidet med matvarebransjen

• gradvis styrkje arbeidet med å fremje kunnskap om og tilrettelegging for eit sunt, berekraftig og klimavenleg kosthald i barnehage, skole og skolefritidsordninga

• arbeide for at offentleg sektor stiller klima- og miljøkrav og bruker etablerte ernæringskriterium i eigne innkjøp av mat- og måltidstenester. Arbeidet inneber rettleiing av offentlege innkjøparar med utgangspunkt i gjeldande innkjøpsreglar

• gjennomføre hyppigare undersøkingar av kosthaldet i ulike grupper av befolkninga for å følgje opp arbeidet med eit sunt, berekraftig og klimavenleg kosthald og for å vurdere om vedteken politikk på tilstrekkeleg vis fører til at vi når måla om å få befolkninga til å følgje kostråda frå Helsedirektoratet

• vurdere å etablere ein modell for å utvikle samarbeid om tilrettelegging for eit sunt, berekraftig og klimavenleg kosthald i fylke og kommunar. Dette inneber òg betre oversikt over kosthaldet og påverknadsfaktorar i tråd med folkehelselova

• i dialog med bransjen gjennomgå struktur, finansiering og oppgåver knytte til opplysningsarbeidet for å få til ein meir einsarta kommunikasjon av kostråda frå Helsedirektoratet

• at staten skal gå føre som eit godt døme og målretta trappe opp innsatsen for å redusere matsvinn i offentlege verksemder for å bidra til å nå målet i bransjeavtalen om redusert matsvinn

• arbeide for å betre kartlegginga og rapporteringa av matsvinn i offentleg sektor

• at hovudrapportane under bransjeavtalen frå 2020 og 2025 inngår i grunnlaget for vurderingar av behovet for å justere verkemiddelbruken for å nå målet i bransjeavtalen og bidra til å nå klimamålet for 2030

• at departementa som har signert bransjeavtalen om redusert matsvinn, arbeider for å auke tilslutninga til bransjeavtalen

• gå i dialog med mellom andre opplysningskontora i landbruket og Sjømatrådet om å styrkje arbeidet deira for redusert matsvinn

• sjå arbeidet med matsvinn i samanheng med eit gradvis styrkt arbeid med å fremje kunnskap om korleis ein kan leggje til rette for eit sunt, berekraftig og klimavenleg kosthald i barnehage, skole og skolefritidsordning

• setje arbeidet med redusert matsvinn i samanheng med auka utnytting av heile matressursen som blir hausta/dyrka, medrekna auka bruk av restråstoff

Jordbruket arbeider med å redusere utsleppa per produserte eining, og dette arbeidet har vi omtalt i kapittel 3.6.5. I tillegg til å redusere utsleppa per produserte eining, kan endringar i matforbruket føre til ei anna samansetjing av produksjonen og vidare til endringar i klimagassutsleppa frå jordbruket. Dette avsnittet beskriv den delen av intensjonsavtalen med organisasjonane i jordbruket som omhandlar arbeidet regjeringa gjer med forbruksendringar (del B i intensjonsavtalen).

Avtalen gir følgjande døme på tiltak regjeringa vil arbeide for:

• å oppnå målet om å redusere matsvinn med 50 prosent innan 2030

• å endre matforbruket i den norske befolkninga slik at matforbruket i størst mogleg grad blir i tråd med kostråda frå Helsedirektoratet

Om vi når målet om å redusere matsvinnet, treng vi ikkje å produsere like mykje mat. Når vi målet vi har sett oss om at befolkninga i større grad skal følgje kostråda frå Helsedirektoratet, inneber det at etterspurnaden etter raudt kjøt og foredla kjøtvarer blir lågare. Et vi mindre mat med høge klimagassutslepp, som raudt kjøt, skal jordbruket difor produsere mindre av desse varene som tilpassing etter etterspurnaden. Klimagassutsleppa frå jordbruket blir då lågare. Løysinga på dei globale klimaendringane vil krevje kollektive åtferdsendringar, ifølgje FNs miljøprogram. Difor er forbruksendringar ein del av intensjonsavtalen med jordbruket. «Farm to fork»-strategien, som Europakommisjonen la fram i mai 2020, tek òg for seg heile matsystemet og den innbyrdes avhengigheiten mellom friske menneske, sunne samfunn og ein sunn planet, så boks 3.23.

Helsestyresmaktene tilrår eit variert kosthald med mykje grønsaker, frukt og bær, grove kornprodukt og fisk, og avgrensa mengder foredla kjøtvarer, raudt kjøt, salt, sukker og metta feitt. Produksjonen av ulike jordbruksvarer har ulikt klimaavtrykk14, og det er stort samsvar mellom eit kosthald som blir tilrådd for å fremje helse, og eit kosthald som er meir berekraftig15. Regjeringa har mål om at nordmenn et i tråd med kostråda frå Helsedirektoratet.

I 2018 kasta vi i Noreg minst 390 000 tonn mat som kunne vore eten, frå matindustrien, grossistane, daglegvarehandelen og heime hos forbrukarane. I tillegg til å sikre at maten som blir produsert endar opp på tallerkenen og blir eten, er det viktig å utnytte betre dei matressursane vi haustar og dyrkar fram. Dette betyr at vi òg må bruke meir av restråstoffet, slik at vi unngår at verdifulle ressursar går tapt.

Ifølgje FNs definisjon leverer matsystem som er berekraftige, mat- og ernæringstryggleik til alle, på ein måte som òg tek vare på det økonomiske, sosiale og miljømessige grunnlaget for mat- og ernæringstryggleik for framtidige generasjonar. Mat frå landjorda utgjer i dag 95 prosent av kaloribehovet, mat frå havet utgjer 5 prosent. Berekraftig produsert sjømat har etter FNs matsikkerhetskomité ei viktig, men ofte oversett rolle når det gjeld matsikkerheit og ernæring.

Ein føresetnad for sjømatbidraget er eit sunt og reint naturmiljø, berekraftig ressursforvaltning og produksjon, i tillegg til at nok, trygg og sunn sjømat kjem seg gjennom matkjeda og til slutt blir ete. Det er nødvendig med heilskapleg tilnærming frå og samarbeid mellom dei ulike sektorane og aktørane som har ansvaret for og påverkar ulike element i matverdikjeda. Kunnskapsstøtteinstitusjonar, som Havforskningsinstituttet, Nofima, SINTEF m.v., fremjar kunnskapen som ligg til grunn for vurderingane om sunn og berekraftig sjømat.

Nordisk ministerråd skal fram mot 2022 revidere dei felles nordiske tilrådingane for næringsstoff. Desse tilrådingane er det faglege grunnlaget for dei offisielle nasjonale kostråda i dei nordiske landa og kjem primært til å bli utarbeidde frå eit helseperspektiv. Berekraftig kosthald vil denne gongen i sterkare grad bli inkludert i ernæringstilrådingane, der det er tilstrekkeleg vitskapleg dokumentasjon.

3.6.6.1 Verkemiddel

Det er krevjande å endre kosthaldsvanar, men det er likevel naudsynt å arbeide for at befolkninga følgjer kostråda frå Helsedirektoratet. All forsking og erfaring viser at endringar i kosthaldet til befolkninga er avhengig av at fleire tiltak verkar saman på tvers av sektorar, og av eit godt samarbeid mellom offentlege, private og frivillige aktørar. Effekten av enkelttiltak er utfordrande å måle og vanskelege å vurdere isolert frå alt anna som skjer samtidig. Ifølgje rapportar frå Verdshelseorganisasjonen og Helsedirektoratet er ein samansett og brei innsats nødvendig for å oppnå resultat.

Regjeringa vil halde ved lag og vidareutvikle arbeidet som allereie er i gang og forankra i Nasjonal handlingsplan for betre kosthald (2017–2021/2023) og Folkehelsemeldinga – Gode liv i eit trygt samfunn (Meld. St. 19 (2018–2019)). Framover skal særleg eigarskapen til kosthaldsplanen i departementa, forankringa i kommunane og involveringa av frivillig sektor bli betra. I oppfølginga skal berekraft gjerast meir tydeleg i kosthaldsarbeidet.

Styresmaktene skreiv i 2017 under ein avtale med matbransjen om å redusere matsvinnet med 50 prosent innan 2030. All matproduksjon fører med seg klimagassutslepp. Kastar vi mindre mat, treng vi ikkje å produsere like mykje mat frå hav og land, verken i Noreg eller i land vi importerer mat frå. Det gir òg lågare klimagassutslepp. Per november 2020 har 103 verksemder signert tilslutningserklæringar til bransjeavtalen om redusert matsvinn og forplikta seg til å måle og rapportere både omfanget av matsvinn og tiltak som er gjennomførte. Det er potensial for å auke deltakinga i bransjeavtalen. Det gjeld òg innan offentleg sektor.

3.6.6.2 Innsatsområde

3.6.6.2.1 Barn og unge

Vanar etablerer vi tidleg i livet. Det er difor viktig at vi jobbar for å etablere gode vanar hos barn og unge for å redusere matsvinn og sikre eit sunt, klimavenleg og berekraftig kosthald.

Å gjere berekraft meir tydeleg i kosthaldsarbeidet skal skje mellom anna gjennom tiltak for å betre kompetansen og ved hjelp av å spreie gode modellar for mat- og måltidsordningar i barnehage, skole og skolefritidsordninga. Dette skjer mellom anna gjennom vidareutvikling av Matjungelen, eit aktivitetsopplegg om mat, helse og miljø for barn på skolefritidsordninga /aktivitetsskolen. Matjungelen blir drifta av entreprenøren Folkelig, som samarbeider med Nasjonalt senter for mat, helse og fysisk aktivitet ved Høgskulen på Vestlandet om å tilpasse opplegget til barnehage. Vidare vil ny rammeplan for skolefritidsordninga inkludere kosthaldstema, dette som ei oppfølging av Meld. St. 6 (2019–2020) Tett på – tidlig innsats og inkluderende fellesskap i barnehage, skole og SFO. Kostråda frå Helsedirektoratet skal vere grunnlaget for dette arbeidet.

Kunnskap om sunt og berekraftig kosthald, praktisk matlaging, råvarekunnskap og forebygging av matsvinn er viktig for alle. Foreldre og dei som jobbar i barnehage, skolefritidsordninga og underviser i mat- og helse-faget i skolen, er viktige målgrupper.

Sjømatkonsumet er lågare enn tilrådd av Helsedirektoratet. «Fiskesprell» er eit nasjonalt kosthaldsprogram for å auke konsumet av sjømat blant barn og unge i tråd med kostråda frå Helsedirektoratet. Programmet kursar mellom anna tilsette i barnehage og skole, og tilbyr undervisningsmateriell og råvarestøtte. Klima og berekraft skal integrerast i Fiskesprell, inkludert korleis auka konsum av sjømat og redusert matsvinn kan bidra i klimaarbeidet.

3.6.6.2.2 Tverrsektorielt samarbeid

Intensjonsavtale med matvarebransjen. Helsestyresmaktene har ein intensjonsavtale (2016–2021) med matvarebransjen. Om lag 100 aktørar har forplikta seg til å arbeide for eit sunnare kosthald med mindre salt, tilsett sukker og metta feitt og eit auka inntak av frukt, bær, grønsaker, grove kornvarer og fisk. Regjeringa vil halde ved like og styrkje samarbeidet med matvarebransjen om desse oppgåvene. Det arbeidast no med ein revidert avtale som etter planen skal vare til 2025.

Kommunar og fylke: Kommunane og fylka er sentrale i arbeidet for å påverke og leggje til rette for gode matval og kosthald. Folkehelselova og plan- og bygningslova gir kommunane, fylka og dei sentrale styresmaktene forpliktingar knytte til folkehelsearbeid, inkludert ernæring, der det òg blir teke omsyn til klima. Her er frivillig sektor viktig. Difor vil regjeringa vurdere å etablere ein modell for å utvikle samarbeid om tilrettelegging for eit sunt, berekraftig og klimavenleg kosthald i fylke og kommunar.

Eit formalisert tverrsektorielt samarbeid må basere seg på eit felles kunnskapsgrunnlag som balanserer dei ulike omsyna, og tiltaka må bidra til å forankre ernæringsarbeidet betre lokalt. Dette må sjåast i samanheng med klima- og miljøsatsing i kommunane, som til dømes tilskotsordninga Klimasats. Arbeid med program for folkehelse i kommunane, Matgledekorpset og matbransjeorganisasjonen mot matsvinn, Matvett, er òg relevant i dette arbeidet (sjå omtale om Matgledekorpset og Matvett i boks 3.25). Det er aktuelt å gjennomføre ein pilot for å kunne vurdere mogleg effekt og utvikling. Helsedirektoratets rettleiingar for lokalt folkehelsearbeid er viktige verktøy. Ein slik tverrsektoriell modell er meint å leggje til rette for at folk kan ha eit sunt, berekraftig og klimavenleg kosthald. Erfaringar kan hentast frå relevant arbeid i kommunar i Noreg, men òg frå land som Sverige og Danmark. Som bakgrunn for regjeringa si vurdering av ei eventuell iverksetjing av eit slikt arbeid, vil Helsedirektoratet få i oppdrag å kome med forslag til ein prosess eller ei framdriftsplan for arbeidet. Skisse over moglege modellar skal vere med. Forslaget skal greiast ut i samråd med Miljødirektoratet og inkludere kostnadsberekningar.

Forstørr bilete

Kjelde: Foto: Jon Hauge/Aftenposten/NTB

3.6.6.2.3 Offentlege innkjøp, ernæring og klima

Regjeringa kjem til å arbeide for at offentleg sektor stiller klima- og miljøkrav og bruker etablerte ernæringskriterium i eigne innkjøp. Dette skal både kunne bevisstgjere innkjøpsansvarlege, vere med på å utvikle sunnare produkt og gjere sunn mat lettare tilgjengeleg for forbrukarane. Dette må sjåast i samanheng med å redusere matsvinn. Arbeidet vil inkludere rettleiing av offentlege innkjøparar med utgangspunkt i gjeldande innkjøpsreglar. I 2020 publiserer Helsedirektoratet ei rettleiing, der Digitaliseringsdirektoratet har bidratt med det faglege grunnlaget om innkjøp. Rettleiinga skal mellom anna ta utgangspunkt i satsingane på kosthald i arbeidslivet og på serveringsmarknaden og vise til Digitaliseringsdirektoratets malar for klimavenlege og berekraftige innkjøp.

3.6.6.2.4 Hyppigare kosthaldsundersøkingar

For mellom anna betre å kunne gjere berekraftige og langsiktige investeringsvedtak i primærproduksjonen og i matindustrien, trengs gode prognosar for etterspurnaden etter ulike produkt. Folkehelseinstituttet og Helsedirektoratet har ansvaret for å følgje utviklinga i norsk kosthald på ulike nivå og i ulike grupper av befolkninga. Regjeringa ser at det er behov for betre oversyn og tek sikte på å gjennomføre hyppigare kosthaldsundersøkingar for å følgje opp arbeidet med eit sunt, berekraftig og klimavenleg kosthald og for å vurdere om den vedtekne politikken gjer at vi i tilstrekkeleg grad når måla om at befolkninga følgjer kostråda frå Helsedirektoratet. Kosthaldsundersøkingar vil òg vere viktige for oppfølginga av intensjonsavtala som regjeringa har inngått med organisasjonane i jordbruket, og kjem til å gi viktig informasjon, slik at jordbrukspolitikken kan leggjast til rette i tråd med etterspurnaden.

3.6.6.2.5 Kunnskap, informasjon og kommunikasjon om sunn, berekraftig og klimavenleg mat

Ein barriere for at fleire av oss ikkje et i tråd med kostråda frå Helsedirektoratet, er at vi er usikre på kva som er sunn, berekraftig og klimavenleg mat. Difor må kunnskapen om kosthaldet ut til folket. Regjeringa vil arbeide for å styrkje kunnskapen i befolkninga og hos nøkkelpersonell i matvarekjeda, i utdanningssektoren og i helse- og omsorgstenesta. Helsedirektoratet kjem til å halde fram med kommunikasjonsarbeidet sitt. Det er viktig at den informasjonen som blir gitt om sunne, berekraftige og klimavenlege kosthaldsvanar, er heilskapleg, konsistent og vitskapleg dokumentert. Sjå boks 3.24 for korleis Sverige og Danmark omtaler sunne, berekraftige og klimavenlege kosthaldsvanar.

3.6.6.2.6 Gjennomgang av opplysningsarbeidet

Opplysningskontora arbeider for å auke forbruket av norske matvarer. Det er i dag fire opplysningskontor i landbruket som har ansvaret for kvar sin sektor. Opplysningsverksemda i landbruket blir finansiert av ei lovfesta omsetningsavgift (jf. omsetningslova) som produsentane betaler, og som blir forvalta av det uavhengige Omsetningsrådet. Lova er til for å kunne drive marknadsbalansering som eit landbrukspolitisk verkemiddel. Sjømatrådet er opplysningskontoret til fiskerinæringa. Opplysningskontora gjer eit viktig arbeid i å kommunisere matglede og gi informasjon om praktisk matlaging. Det kan vere krevjande for folk å få den informasjonen dei treng for å endre forbruket sitt meir i tråd med kostråda frå Helsedirektoratet. Regjeringa vil gå i dialog med opplysningskontora i landbruket og Sjømatrådet for å gå gjennom strukturen, finansieringa og oppgåvene knytte til opplysningsarbeidet. Dette skal styrkje ein einsarta kommunikasjon om kostråda frå Helsedirektoratet.

Heilskapleg informasjon og opplæring kan føre til betre kunnskap om til dømes haldbarheit, oppbevaring og bruk av restemat, som vil hjelpe til å redusere matsvinn. Matportalen, Mattilsynet, Matvett, opplysningskontora og Sjømatrådet speler ei viktig rolle for å spreie informasjon om korleis vi alle kan redusere matsvinnet vårt. Regjeringa vil gå i dialog med mellom andre Matvett, opplysningskontora og Sjømatrådet om å styrkje arbeidet deira for å få ned matsvinnet.

3.6.6.2.7 Auke tilslutninga til bransjeavtalen om matsvinn

Alle departementa som har signert bransjeavtalen for redusert matsvinn, vil arbeide for å auke tilslutninga til avtalen. Regjeringa vil òg trappe opp innsatsen for å redusere matsvinnet i offentlege verksemder. Offentlege innkjøp skal brukast aktivt som eit verkemiddel. I samband med dette kjem regjeringa til å arbeide for at offentleg sektor stiller klima- og miljøkrav i innkjøpa av mat- og måltidstenester. Offentlege innkjøparar skal få råd med utgangspunkt i dei gjeldande innkjøpsreglane. Matgledekorpset og Matvett kan spele ei rolle for å få trappa opp innsatsen for å redusere matsvinnet i offentlege verksemder (sjå meir omtale i boks 3.25 Døme på tiltak mot matsvinn).

Forstørr bilete

Foto: Fredrik Sandberg/NTB

God statistikk er viktig for å kunne følgje opp bransjeavtalen og for å vite om måla blir nådde. Regjeringa vil difor arbeide for å betre kartlegginga og rapporteringa av matsvinn i heile matkjeda.

3.6.6.2.8 Rapportering og identifisering av eventuelle behov for å styrkje arbeidet med matsvinn

Målet om å halvere matsvinnet innan 2030 har i avtalen to delmål: 15 prosent reduksjon innan 2020 og 30 prosent reduksjon innan 2025, målt mot 2015-nivået. Avtalen bind styresmaktene til å koordinere rapporteringa av matsvinn frå dei ulike ledda i matkjeda, for slik å kartleggje kvar det er størst behov for tiltak. Klima- og miljødepartementet har koordineringsansvaret for arbeidet og skal sørgje for felles rapportering av oppnådde resultat i 2020, 2025 og 2030. Bransjeavtalen er ei godt eigna ramme for arbeidet med å nå målet om å redusere matsvinnet med 50 prosent innan 2030. Hovudrapporten kjem i 2021 og vil vise korleis vi ligg an til å nå måla. Han vil òg identifisere område som krev ekstra innsats. Hovudrapportane kjem til å inngå i grunnlaget for vurderingane av behovet for å justere verkemiddelbruken for å nå målet i bransjeavtalen og bidra til å nå klimamålet for 2030.

3.6.7 Uvisse, økonomiske og administrative konsekvensar og effekt på utsleppa

I intensjonsavtalen mellom regjeringa og organisasjonane i jordbruket er det sett eit mål om å redusere utsleppa og auke opptaket av klimagassar tilsvarande 5 millionar tonn CO₂-ekvivalentar for perioden 2021–2030. Til grunn for dette måltalet ligg for det første effekten av tiltak i sjølve jordbruksproduksjonen som bidreg til reduserte utslepp per produserte eining. For det andre baserer måltalet seg på effekten av tiltak knytte til bruken av energi og transport på garden og til auke i karbonopptaket. For det tredje ligg det til grunn ein indirekte effekt som følgje av endringar i kosthaldet og ein nedgang i matsvinnet, då dette vil gi endringar i samansetjinga av jordbruksproduksjonen. Grunnlaget for avtalen er at ein vesentleg del av utsleppsreduksjonen skal skje gjennom bidraga til opptak og reduksjonar i utslepp som kjem frå jordbruket.

Jordbruket har fleire særtrekk samanlikna med andre delar av ikkje-kvotepliktig sektor, mellom anna ved å påverke mange kjelder til utslepp og opptak og ved at utsleppa i all hovudsak består av metan og lystgass. Ettersom dei ulike gassane har ulike eigenskapar, har ein i klimaavtalen lagt vekt på at utsleppstala òg skal givast opp gass for gass i den vidare rapporteringa og det vidare arbeidet.

Om vi når måla vi har sett oss om å redusere matsvinnet, og målet om at befolkninga i større grad skal følgje kostråda frå Helsedirektoratet, vil det endre på etterspurnaden i forbruket. Jordbruket er ansvarleg for å tilpasse produksjonen etter etterspurnaden. Kor store konsekvensane blir for jordbruket i Noreg, vil mellom anna bli påverka av kor raskt og omfattande matsvinnet og kosthaldet endrar seg.

3.6.7.1 Klimaeffekt av avtalen med jordbruket

Jordbruket presenterer utgreiingar av ulike tiltak i klimaplanen sin. Utgreiingane har kome fram til at klimagassutsleppa frå jordbruket kan reduserast med om lag 4–6 millionar tonn CO₂-ekvivalentar dei neste ti åra, utan å redusere matproduksjonen i Noreg. Fleire av tiltaka inngår òg i utsleppsrekneskapen for transport, energibruk og arealbruk, og inkluderer tiltak som per i dag ikkje kan kvantifiserast eller bokførast i utsleppsrekneskapen. Desse kan difor per no ikkje bidra til å oppfylle Noregs klimamål, trass i at dei potensielt kan vere gode klimatiltak. Regjeringa har ein ambisjon om å auke kunnskapen slik at utsleppseffekten av så mange som mogleg av desse tiltaka over tid skal kome med i utsleppsrekneskapen. Klimaeffekten av verkemiddelbruken i jordbrukssektoren vil synleggjerast i dei årlege proposisjonane som omhandlar jordbruksavtalen.

Rekneskapsgruppa som skal stille saman tal for effektane av klimaavtalen mellom regjeringa og organisasjonane i jordbruket, jf. omtale under kapittel 3.6.7.4, er viktig for å vidareutvikle kunnskapen om klimatiltak i jordbruket og for å kome med innspel til arbeidet med å vidareutvikle utsleppsrekneskapen på jordbruksområdet. Også jordbruket sitt eige dokumentasjonsverktøy, «Landbruket sin klimagasskalkulator», er viktig for det framtidige arbeidet på området.

Det er likevel usikkert i kor stor grad dette arbeidet gir resultat i utsleppsrekneskapen innanfor tidsramma for 2030. Vi planlegg difor at vi når måla med grunnlag i dei metodane og den kunnskapen vi har i dag. Av tiltak som i dag kan godskrivast jordbruket i utsleppsrekneskapen, kan jordbruket sjølv, ifølgje Klimakur og Klimaplanen til landbruket, kutte om lag 600 000–900 000 tonn CO₂-ekvivalentar i perioden 2021–2030.

Desse tala tyder på at det arbeidet regjeringa gjer med kosthald og matsvinn trengst i tillegg for å oppnå måltalet i avtalen med jordbruket. Regjeringsarbeidet med kosthald er eit ledd i arbeidet med folkehelse, men endringar på dette feltet vil bety noko for klimaforpliktinga òg. Potensialet for utsleppskutt i jordbruket som følgje av forbruksendringar er i Klimakur-utgreiinga rekna ut basert på korleis befolkninga endrar kosthaldet, og effekten av matsvinntiltak.

Styresmaktene skreiv i 2017 under ein avtale med matbransjen om å redusere matsvinnet med 50 prosent innan 2030. Dersom vi når målet i matsvinnavtalen, vil vi ifølgje utrekningane i Klimakur 2030 kunne redusere utsleppa i jordbrukssektoren med 1,5 millionar tonn i perioden 2021–2030. For å få til dette er vi avhengige av eit breitt samarbeid på tvers av sektorar og nivå, der bransjeavtalen per no er det sentrale grepet.

Analysane i Klimakur 2030 syner at eit kosthald som er meir i tråd med kostråda frå Helsedirektoratet enn i dag, vil kunne redusere klimagassutsleppa med 2,9 millionar tonn for perioden 2021–2030. Dette føreset eit mangfald av verkemiddel. Kor mykje endra kosthald kan utgjere i reduserte klimagassutslepp, er svært uvisst. Potensialet er avhengig av korleis vi endrar kosthaldet. I snitt et gjennomsnittsnordmannen om lag 500 g ferdig produkt av raudt kjøt og foredla kjøtvarer i veka16, men det er store forskjellar mellom ulike grupper i befolkninga. Om lag 55 prosent av mennene og 33 prosent av kvinnene et i dag meir raudt kjøt og foredla kjøtvarer enn kva som er tilrådd for helsa17. Utrekninga i Klimakur er basert på at dei som et mest raudt kjøt og foredla kjøtvarer, erstattar forbruket som er over tilrådd øvre mengd (500 g ferdig laga kjøtprodukt og foredla kjøtvarer som kjøtkaker, pølser mv. per veke), med plantebasert mat og fisk. Utgreiinga baserer seg på at resten av befolkninga et raudt kjøt og foredla kjøtvarer slik dei gjer i dag. Det er med andre ord berre dei av oss som et meir enn det helsemyndigheitene tilrår som øvre grense for konsumet av raudt kjøt, som i føresetnadene til analysane et mindre. I føresetnadene til analysen ligg òg at norskandelen av forbruket av både kjøt og vegetabilske varer aukar. Klimakur rekna òg på andre moglege endringar i kosthaldet. Utsleppskutta i desse utrekningane spenner frå 2 til 8 millionar tonn CO₂-ekvivalentar.

Det er krevjande å peike på samanhengen mellom verkemidla og nøyaktig effekt på kosthaldet og med det endringar i jordbruksproduksjonen og klimagassutsleppa. Likevel har Klimakur 2030 sett på kva faktorar som i dag hindrar befolkninga i å ete i tråd med kostråda frå Helsedirektoratet (barrierar), og peikt på moglege verkemiddel for å redusere desse hindringane. Verkemidla som er skisserte i denne planen, er ein god start for ein plan for 2021–2030 og er hovudsakleg eit framhald av og ei styrking av den eksisterande politikken. Verkemidla er i tråd med verkemidla som er skisserte i Klimakur 2030, men omfattar ikkje alle desse.

Skulle verkemidla likevel ikkje få den ønskte effekten på kosthaldet, vil ein kunne justere verkemiddelbruken undervegs i perioden og i takt med meir kunnskap om kosthaldet til ulike delar av befolkninga.

3.6.7.2 Samfunnøkonomiske vurderingar

Fleire av klimatiltaka i jordbruket gir oss viktige fellesgode som betre vassmiljø, større biologisk mangfald og reduserte utslepp til luft. Dette gjeld til dømes gjødseltiltaka. Dei vil difor kunne ha ei høgare samfunnsnytte enn det som kjem fram i analysane av klimaeffekt. Andre klimatiltak vil kunne ha negative konsekvensar på andre samfunnsmål, som busetnad og kulturlandskap. Dette gjeld til dømes kosthaldstiltaket. Det er viktig å avvege dei ulike tiltaka mot kvarandre.

I Klimakur-utgreiinga blei det gjort greie for kva slags effekt på klimagassutsleppa dei ulike tiltaka vil kunne ha. I tillegg blei det gjort samfunnsøkonomiske vurderingar, til dømes at kosthaldsendringar i tråd med kosthaldsråda er samfunnsøkonomisk lønsame. For kosthaldsendringar kjem samfunnsgevinsten i form av fleire leveår og betra livskvalitet for dei enkelte, reduserte helsetenestekostnader og minska produksjonstap (dvs. auka skatteinntekter som følgje av redusert sjukefråvær, uførleik og død). Det er stor uvisse i slike berekningar. Klimakur peikte samstundes på at lågare kjøtforbruk vil kunne få negative konsekvensar for sysselsetjing, busetnad og kulturlandskap.

Klimakur 2030 føresette ei vidareføring av verkemiddelsystemet vi har i dag. Alle samfunnskonsekvensane av ulike tiltak blei ikkje analyserte. I mange av høyringsinnspela til Klimakur blei det peikt på denne svakheita ved utgreiinga, og det er grunn til, saman med organisasjonane i jordbruket, å sjå nærmare på korleis verkemidla i jordbrukspolitikken i Noreg best kan innrettast for å ta hand om og balansere omsyna til dei landbrukspolitiske måla i heilskap, med klima- og miljømåla. Viss etterspurnaden etter raudt kjøt og foredla kjøtvarer går ned, blir det særleg viktig å halde fram med å leggje til rette for auka bruk av norske fôrressursar.

Fleire av klimatiltaka som rettar seg mot å handtere gjødsel, vil òg ha andre nytteeffektar enn for klimaet, fordi redusert avrenning til vatn og utslepp av ammoniakk til luft vil kunne bidra til betra vasskvalitet og til at Noreg når utsleppsforpliktinga i Göteborgprotokollen. Det er krevjande å verdsetje denne nytta i kroner, og difor er ikkje dette gjort i Klimakur. Samfunnsøkonomisk lønsemd av gjødseltiltaka heng saman med korleis ammoniakk-, fosfor- og nitratutsleppa blir verdsette. Utsleppa kan verdsetjast ut frå kostnadene med å gjennomføre tiltak og/eller kostnader med skade som utsleppa forårsakar. Skadekostnader er ein kombinasjon av helseskadelege partiklar, miljøskadeleg overgjødsling og forsuring og klimaskadeleg lystgass. Det finst ingen nasjonale verdsetjingsfaktorar for desse komponentane.

Redusert matsvinn kan gi redusert ressursbruk og omfattande samfunnsgevinst. Stensgård og medforfattarar (2020)18 har rekna på at ein reduksjon i matsvinnet i tråd med matsvinnavtalen gir ein total samfunnsøkonomisk gevinst på 19 milliardar kroner. Tiltaket vil med andre ord samla sett spare samfunnet både for pengar og hjelpe til med å redusere klimagassutsleppa frå norsk landbruk. Det er uvisse i berekninga, og det er krevjande å seie om uvissene i sum fører til over- eller underestimering både av utsleppsreduksjonar og kostnader.

3.6.7.3 Karbonlekkasje

Det blir ofte kalla karbonlekkasje når politikk eller aktivitetar i eitt land fører med seg klimagassutslepp i andre land. Det er ikkje ønskjeleg å nå klimamåla våre på ein slik måte at vi bidreg til at utsleppa aukar i andre land. Til dømes: Dersom tilskotet til dei produksjonane i jordbruket med høgast klimaavtrykk potensielt blir redusert, kan det føre til auka klimagassutslepp i andre land viss forbruket av desse varene held seg ved lag i Noreg. Dette kjem av at vi då må importere varene vi elles ville ha produsert her. Dette er grunnlaget for intensjonsavtalen med jordbruket, der det er lagt opp til at endringar i produksjonen må starte med endringar i forbruk. Det forhindrar at redusert norsk produksjon leier til auka import og karbonlekkasje.

Import av varer som jordbruket nyttar i produksjonen, til dømes nokre råvarer til kraftfôr og maskiner, medfører utslepp i produksjonslandet. Utan tilgangen til importerte fôrråvarer vil husdyrproduksjonen gå ned både i omfang og kvalitet. Ein jobbar difor med å leggje til rette for større bruk av norske fôrressursar, mellom anna for å kunne erstatte meir soya i jordbruket med norskprodusert protein.

3.6.7.4 Vurderingar og justeringar av verkemiddelbruken undervegs i avtaleperioden

Det er svært viktig at ein ser på heilskapen når ein skal vidareutvikle verkemiddel som skal bidra til reduserte klimagassutslepp frå jordbrukssektoren. Politikken skal utviklast slik at han best tek hand om og balanserer omsyna til dei landbrukspolitiske måla i heilskap, inkludert klima og miljø, matforsyning, berekraft, naturressursgrunnlaget og helse. Det er òg behov for betre kunnskap og praksis for karbonopptaket i jord, jordhelse og berekraftig bruk av jordbruksareala. Ei vurdering av tiltak og verkemiddel for å følgje opp klimaarbeidet i jordbruket inngår som ein naturleg del av dei årlege jordbruksforhandlingane.

Det er greidd ut ei rekkje tiltak i jordbrukssektoren, men ein del av tiltaka kan ikkje kvantifiserast eller bokførast i utsleppsrekneskapen, og nokre gir utsleppsreduksjonar i andre sektorar i utsleppsrekneskapen. Ein del av tiltaka forbetrar produksjonen og ressursutnyttinga i jordbrukssektoren. Desse er ulike gjødseltiltak, bruk av husdyrgjødsel til produksjonen av biogass, forbetra dyrehelse, fruktbarheit og avl, auka beiting for mjølkeku, drenering og fôrtiltak. Det er jordbruksføretaka som må gjennomføre klimatiltaka. Forskriftskrav kan vere aktuelt for å sikre at tiltaka blir gjennomførte, men manglande privatøkonomisk lønsemd er ein vesentleg barriere. Uvisse om nytta for eiga drift og om tiltaka har klimaeffekt, kan òg vere hinder for å gjennomføre tiltak. Tilskot, informasjon og rettleiing for at føretaka skal ønskje og evne å setje i verk tiltaka, er difor aktuelle verkemiddel i tillegg til eventuelle forskriftskrav. For husdyrgjødsel til biogass er det ein barriere at det ikkje er ei lønsam verdikjede for dette per i dag, og spesielt er det ein barriere at kostnadene for å transportere husdyrgjødsel er så høge.

Ei anna gruppe tiltak innan jordbruket er tiltak som aukar karbonbindinga. Dette er mellom anna bruk av fangvekstar, karbonlagring i biokol og stans i nydyrking av myr. Av desse tiltaka er det berre sistnemnde som kan bokførast i utsleppsrekneskapen i dag. Tiltaka vil kunne gjennomførast av jordbruksføretaka som endrar driftspraksisen sin. Dei viktigaste barrierane er at tiltaka ikkje er privatøkonomisk lønsame, mangel på kunnskap og manglande verdikjede for biokol. Tilskot som kompenserer for auka kostnader, kan gi insentiv til gjennomføring.

Intensjonsavtalen mellom regjeringa og organisasjonane i jordbruket har ein del C som omhandlar reglar om korleis avtalen skal følgjast opp, og korleis tiltaka skal rekneskapsførast. Som ei oppfølging av dette er det etablert ei gruppe som skal føre rekneskap. Gruppa består av representantar frå avtalepartane og fagpersonar. Gruppa skal gjere opp status for progresjonen og utviklinga i arbeidet i samanheng med dei årlege jordbruksforhandlingane. Kvart tredje år (2023, 2026, 2029) skal det gjerast ei grundigare rapportering som skal liggje til grunn for å vurdere om progresjonen og utviklinga er som føresette i avtalen. I samband med dette vil regjeringa sjå på om det er nødvendig å justere verkemidla. Det ligg som ein føresetnad for avtalen at det vil ta tid å fase inn ein del tiltak, og at det òg vil ta tid før effekten av tiltak kan synleggjerast i utsleppsrekneskapen, og at resultata difor kan kome seint i avtaleperioden.

Klimaavtalen mellom regjeringa og jordbruket er ein samarbeidsavtale og ei felles plattform for vidare arbeid for både utsleppskutt og auka opptak av karbon. Jordbruket er ein viktig del av løysinga for å nå Noregs klima forpliktingar. Klimaavtalen viser at jordbruket tek dette ansvaret på største alvor.

3.7 Reduksjonar i dei andre ikkje-kvotepliktige utsleppa

I tillegg til transport og jordbruk, har ein ikkje-kvotepliktige utslepp frå oppvarming av bygg, handsaming av avfall og bruk av fluorhaldige gassar (F-gassar) i produkt. Dessutan er ein liten del av utsleppa frå industrien, petroleumsverksemda og energiforsyninga ikkje kvotepliktige. Regjeringa vil leggje til rette for å redusere utsleppa i desse sektorane i tråd med målet om å kutte dei ikkje-kvotepliktige utsleppa med 45 prosent. Auken i klimaavgiftene er det viktigaste regjeringa gjer for å oppnå dette. Vi legg til rette for å byte ut fossil energi med utsleppsfrie energiberarar, å handsame F-gassar betre og å gjennomføre tiltak i petroleumsverksemda. Vi skal kutte utsleppa samstundes som vi skal leggje til rette for eit konkurransedyktig næringsliv og fortsett trygg energiforsyning.

Regjeringa vil

• auke avgiftene på ikkje-kvotepliktige utslepp av klimagassar til 2000 2020-kroner per tonn CO₂ i 2030 (jf. kapittel 3.3.2)

• vurdere å trappe opp avgifta på forbrenning av avfall

• greie ut verkemiddel for å redusere bruken og utsleppa av den fluorhaldige gassen SF₆

• auke informasjonen og tilsynet med regelverket for dei fluorhaldige gassane HFK

• leggje til grunn ei gradvis utfasing av bruken av fossile brensel til energiformål i industrien utanfor kvotesystemet fram mot 2030 og bruken av naturgass til mellombels byggvarme og byggtørk fram mot 2025. Eit viktig verkemiddel for å oppnå dette er den gradvise opptrappinga av CO₂-avgifta. Viss det blir behov for det, vil regjeringa fortløpande vurdere ytterlegare verkemiddel, irekna eit eventuelt forbod

• vurdere å innføre CO₂-avgift på direkteutsleppa av metan og NMVOC19 frå petroleumsanlegga på land, føresett tilstrekkeleg gode måle- og berekningsmetodar

• auke avgifta på naturgass som sleppast ut til luft til det generelle nivået for avgift på ikkje-kvotepliktige utslepp

3.7.1 Utsleppsutvikling og ambisjonar

Om lag 24 prosent av dei ikkje-kvotepliktige utsleppa kjem frå andre sektorar enn transport og jordbruk. Det omfattar utslepp frå industrien, petroleumsverksemda, energiforsyning, oppvarming av bygg, handsaming av avfall, bruk av fluorhaldige gassar i produkt og enkelte andre kjelder. Figur 3.37 viser omfanget av ikkje-kvotepliktige utslepp frå dei ulike kjeldene.

Utsleppa er reduserte med 23 prosent sidan 2005. Framskrivingane tilseier at utsleppa vil fortsette å falle og vil vere om lag 41 prosent lågare i 2030 enn i 2005, viss verkemidla vi har i dag blir førte vidare. Det er særleg utsleppa frå oppvarminga av bygg som har falle mykje, og som ein forventar at vil halde fram med å falle i 2020. Dei ikkje-kvotepliktige utsleppa frå industrien og petroleumsverksemda er vesentleg reduserte sidan 2005. Fram mot 2030 viser framskrivingane ein liten reduksjon i industrien, mens utsleppa frå petroleumsverksemda er tilnærma stabile. Med dei verkemidla som gjeld i dag, seier framskrivingane at dei ikkje-kvotepliktige utsleppa frå industrien, petroleumsverksemda, oppvarminga av bygg, energiforsyning og andre kjelder i perioden 2021–2030 vil vere på om lag 50 millionar tonn CO₂-ekvivalentar.

Regjeringa har ikkje sett sektorvise ambisjonar for ikkje-kvotepliktige utslepp frå andre sektorar enn transport og jordbruk, men vil leggje til rette for å redusere utsleppa i dei andre sektorane i tråd med målet om å kutte dei ikkje-kvotepliktige utsleppa med 45 prosent. Regjeringa vurderer at verkemidla i denne planen kan kutte utsleppa med om lag 4 millionar tonn over perioden 2021–2030, samanlikna med referansebanen. Figur 3.38 viser utsleppsbana for ikkje-kvotepliktige utslepp med klimaplanen til regjeringa.

Boks 3.26 viser kva for tiltak som blei greidde ut i Klimakur 2030.

3.7.2 Verkemiddel

Det er allereie etablert verkemiddel som bidreg til å redusere utsleppa frå industri, petroleum energiforsyning, oppvarming, F-gassar og handsaming av avfall.

Ein del av utsleppa er omfatta av klimaavgiftene, jf. kapittel 3.3.2. Desse utsleppa kjem til å bli omfatta av aukinga av avgifta fram mot 2030. Mineralolje, naturgass og LPG er pålagde CO₂-avgift. Desse energiberarane blir særleg brukte til energiformål i industrien og til oppvarming av bygg. Om lag tre fjerdedelar av utsleppa frå kaldventilering frå olje- og gassverksemda er omfatta av klimaavgift (metanavgift). Det er òg avgift på import og produksjon av fluorgassane HFK og PFK, som hovudsakleg blir brukte i kjøleanlegg og klimaanlegg. Avgifta følgjer det generelle nivået på CO₂-avgifta. Ein gradvis auke i avgiftene til 2000 kroner per tonn CO₂ i 2030, jf. kapittel 3.3.2, vil verke inn på utsleppa frå industrien, petroleumsverksemda, oppvarming av bygg og bruk og handsaming av F-gassar, som nærmare omtalt i kapittel 3.7.3.

Både industrien, petroleumsverksemda, handsaming av avfall, bruk og handsaming av F-gassar og oppvarming av bygg er regulerte gjennom forureiningslova, anten gjennom løyve eller forskrifter. Sjå nærare omtale av reguleringar i kapittel 3.3.3.

Stønader, mellom anna gjennom Enova, avhjelper meirkostnadene for aktørar som vil investere i tiltak som kan redusere utsleppa. Stønad frå Enova skal òg bidra til at nye teknologiar kjem raskare på marknaden og blir tilgjengelege for fleire. Sjå nærare omtale av Enova i kapittel 3.3.5.

Styrkinga av dei generelle verkemidla, som er omtalt i kapittel 3.3, vil bidra til å redusere utsleppa. I tillegg vil regjeringa styrkje verkemiddelbruken gjennom nokre sektorspesifikke verkemiddel. Figur 3.39 viser verkemidla for desse sektorane.

Dei verkemidla som regjeringa foreslår i denne meldinga, kan kutte utsleppa med om lag 4 millionar tonn CO₂-ekvivalentar i perioden 2021–2030. Reduksjonane er særleg venta å kome gjennom redusert bruk av fossile brensel i industrien og gjennom auka innsamling og destruksjon av brukt HFK, men ein ventar òg utsleppsreduksjonar i bygg, i petroleumsverksemda og frå forbrenning av avfall. Auken i klimaavgiftene er det verkemiddelet som vil gi størst effekt, sjå nærare omtale av effektberekninga og uvisse rundt denne i kapittel 3.1.2.

Den gradvise opptrappinga av CO₂-avgifta er eit viktig verkemiddel for å gradvis fase ut bruken av fossile brensel i industrien. Viss det blir behov for det, vil regjeringa fortløpande vurdere ytterlegare verkemiddel, irekna eit eventuelt forbod. Regjeringa legg til grunn ei gradvis utfasing av bruken av naturgass til mellombels byggvarme fram mot 2025.

Utsleppa av HFK og PFK er venta å gå ned betydeleg i perioden som følgje av auka avgift og ein tilsvarande auke i avgiftsrefusjonen saman med meir rettleiing og meir tilsyn med regelverket om korleis ein skal handsame slike gassar.

Det er stor uvisse om den berekna avgiftseffekten i desse sektorane. Kor store utsleppsreduksjonane blir, avheng av framtidige vedtak. I berekningane er det lagt lik karbonpris på alle utslepp, inkludert utslepp som ikkje har avgift i dag og utslepp som i dag har ein lågare avgiftssats enn den generelle avgiftssatsen for ikkje-kvotepliktige utslepp. Regjeringa har foreslått å innføre avgift på forbrenning av avfall frå 2021 og vil vurdere å trappe opp avgiftssatsen. Regjeringa vil auke avgiftssatsen på naturgass som blir sleppt ut til luft på kontinentalsokkelen til det generelle nivået for ikkje-kvotepliktige utslepp og vurdere å innføre metanavgift for utslepp frå petroleumsanlegga på land.

3.7.3 Korleis treffer verkemidla dei ulike sektorane?

3.7.3.1 Industrien: redusere utsleppa gjennom auka CO₂-avgift

Dei ikkje-kvotepliktige utsleppa frå industrien var på 0,8 millionar tonn CO₂-ekvivalentar i 2019. Om lag to tredjedelar av dette kom frå bruken av fossile brensel, mens ein tredjedel av utsleppa kom direkte frå prosessane.

Regjeringa legg til grunn ei gradvis utfasing av bruken av fossile brensel til energiformål i industrien utanfor kvotesystemet fram mot 2030. Eit viktig verkemiddel for å oppnå dette er den gradvise opptrappinga av CO₂-avgifta. Viss det blir behov for det, kjem regjeringa til å fortløpande vurdere ytterlegare verkemiddel, irekna eit eventuelt forbod.

For dei fleste verksemdene i industrien er det teknisk mogleg å leggje om til andre energiberarar enn olje, gass og kol. Dei mest aktuelle alternativa er straum og biobrensel. Der det er tilgang på fjernvarme, kan dette vere ei konkurransedyktig løysing. For nokre verksemder kan andre løysingar, til dømes varmepumper, vere aktuelle. Biobrensel omfattar både faste biobrensel (til dømes trepellets), biogass og bioolje. Biogass og bioolje kan i mange tilfelle brukast i eksisterande olje- og gasskjelar etter visse justeringar på kjelane. Meir bruk av straum kan ha konsekvensar for kraftsystemet i enkelte område, sjå kapittel 10.

Ein auke i CO₂-avgifta vil gjere det dyrare å fyre med olje og gass og tilsvarande meir lønsamt å leggje om til andre energiberarar.

Verksemdene som nyttar olje og gass i industrien, høyrer til ei rekkje ulike bransjar. Dei bransjane som har størst ikkje-kvotepliktige utslepp frå bruken av olje og gass, er næringsmiddelindustrien og asfaltproduksjon. Det er òg nokre ikkje-kvotepliktige utslepp frå bruken av olje og gass i metallurgisk industri, kjemisk industri, oljeraffinering og treforedling, sjølv om størsteparten av utsleppa frå desse sektorane er kvotepliktige.

Det er om lag 22 000 industribedrifter i Noreg. Det er ukjent kor mange av desse som bruker mineralolje og naturgass. Dei ikkje-kvotepliktige utsleppa frå stasjonær fyring med olje og gass kjem frå verksemder med relativt små energianlegg. Energianlegg over 20 MW er kvotepliktige.

Det er nokre unntak frå avgifta på mineralolje og naturgass i 2020. Regjeringa vil innføre CO₂-avgift på naturgass og LPG som blir brukt i visse kraftintensive prosessar tidlegast frå juli 2021, jf. Prop. 1 LS (2020–2021) Skatter, avgifter og toll 2021 og Innst. 3 S (2020–2021). Avgiftsnivået kjem til å vere 25 prosent av det generelle avgiftsnivået i 2021. Dette gjeld bruksområde der avgifta i dag blir refundert.

Forstørr bilete

Foto: Olav Håland/ Tine.

3.7.3.2 Oppvarming: redusere utsleppa gjennom auka CO₂-avgift

Utsleppa frå oppvarminga av bygg var på 1,0 millionar tonn CO₂-ekvivalentar i 2019. Utsleppa kjem hovudsakleg frå bruken av fossil gass. Det er òg nokre metanutslepp frå vedfyring. Auka CO₂-avgift vil bidra til at byggeigarane legg om frå gass til andre energiberarar, slik som straum, biobrensel, fjernvarme og varmepumper.

Byggjenæringa nyttar mineralolje og fossil gass til mellombels byggvarme, det vil seie oppvarming og tørking av bygg under oppføring og endring. Å nytte mineralolje til mellombels byggvarme blir forbode frå 2022. Regjeringa legg til grunn ei gradvis utfasing av bruken av naturgass til mellombels byggvarme fram mot 2025. Med naturgass meiner ein i denne samanhengen alle typar gass med fossilt opphav, irekna propan, som er den vanlegaste typen gass å bruke til mellombels byggvarme. Eit viktig verkemiddel for å oppnå dette vil vere den gradvise opptrappinga av CO₂-avgifta. Auka CO₂-avgift kan bidra til at aktørane vel å skifte frå fossil gass til andre energiberarar, slik som straum eller bioenergi, til dømes biogass. Viss det blir behov for det, vil regjeringa fortløpande vurdere ytterlegare verkemiddel, irekna forbod. Bruken av naturgass i veksthus er friteken frå CO₂-avgifta, og avgiftsauken vil difor ikkje resultere i utsleppsreduksjonar på dette området.

3.7.3.3 Forbrenning av avfall: redusere utsleppa gjennom fangst og lagring av CO₂ og gjennom avgift

Regjeringa vil innføre avgift på forbrenning av avfall frå 2021, jf. Prop. 1 LS (2020–2021) Skatter, avgifter og toll 2021 og Innst. 3 S (2020–2021). For at næringa ikkje skal bli belasta med ein stor ekstrakostnad utan at ho får tid til å tilpasse seg, har regjeringa foreslått at avgiftssatsen i 2021 skal vere på 149 kroner per tonn CO₂. Det svarer til 25 prosent av den generelle satsen på CO₂-avgifta. Regjeringa vil kome tilbake til eventuell opptrapping av avgifta i budsjettet for 2022.

Avgifta skal gi insentiv til å redusere utsleppa frå forbrenning av materiale med fossilt opphav, mellom anna gjennom auka utsortering og materialattvinning. Auka materialattvinning har andre miljøfordelar i tillegg til å redusere drivhusgassutsleppa. Det har dessutan kome nye EU-direktiv som stiller strengare krav til materialattvinning framover.

Fangst og lagring av CO₂ vil vere viktige for å kunne redusere utsleppa frå handsaminga av avfall. Ein del av avfallet har biogent opphav. Når ein fangar og lagrar utsleppa frå forbrenninga av biogent materiale, gir det negative utslepp fordi utslepp frå forbrenning av biogent materiale blir rekna som klimanøytralt.

Utslepp som blir fanga og lagra, og utslepp frå forbrenning av farleg avfall får unntak frå avgifta. Ein CO₂-pris på 2000 kroner per tonn, jf. det generelle nivået på CO₂-avgifta i 2030, vil bidra til å gjere CO₂-fangst meir attraktivt økonomisk sett, men vil truleg ikkje vere tilstrekkeleg til å gjere CO₂-fangst ved avfallsforbrenningsanlegga lønsamt innan 2030. DNV GL meiner at aktørar kan finne fangst og lagring av CO₂ lønsamt ved ein CO₂-pris ved om lag 2000 kroner per tonn CO_2, gitt god utnytting av kapasiteten i CO₂-lageret og noko læring og nokre kostnadsreduksjonar. Sidan om lag halvparten av utsleppa frå avfallsforbrenninga har biogent opphav og difor ikkje inngår i grunnlaget for avgifta på avfallsforbrenning, gir avgifta svakare insentiv til CO₂-fangst i denne sektoren enn i andre sektorar.

Regjeringa legg opp til å støtte Fortum Oslo Varmes CO₂-fangstprosjekt, med den føresetnaden at prosjektet får tilstrekkeleg eigenfinansiering og finansiering frå EU eller andre kjelder, jf. kapittel 6.5.2 i denne meldinga og Meld. St. 33 (2019–2020) Langskip – fangst og lagring av CO₂. Anlegget kan kutte 0,4 millionar tonn CO₂ i året. Av dette er halvparten utslepp frå biogene kjelder.

Ei vellukka gjennomføring av Langskip-prosjektet til regjeringa vil lægje terskelen for å etablere nye CO₂-fangstprosjekt. Ytterlegare norske CO₂-fangstanlegg må konkurrere om investerings- og driftstilskot frå generelle stønadsordningar, irekna Enova og EUs innovasjonsfond. Staten vil ikkje gå inn i direkte forhandlingar om statsstønad med enkeltaktørar. På lengre sikt kan det vere mogleg å fange CO₂ frå fleire anlegg for forbrenning av avfall, og det kan bidra til store utsleppskutt.

Eigarane av forbrenningsanlegga i Bergen, Trondheim, Stavanger, Kristiansand eller andre stader kan søkje om støtte til utgreiing om CO₂-fangst frå CLIMIT-programmet som blir forvalta av Gassnova SF, og frå andre delar av verkemiddelapparatet. Gjennom CLIMIT-programmet har ein gitt støtte til prosjekt ved forbrenningsanlegga i Trondheim og Kristiansand.

3.7.3.4 Redusere utsleppa av fluorhaldige klimagassar gjennom informasjon og avgift

Fluorhaldige klimagassar (F-gassar) blir brukte i kuldeanlegg, klimaanlegg, varmepumper, høgspentelektronikk og i nokre andre produkt. F-gassane hydrofluorkarbon (HFK), perfluorkarbon (PFK) og svovelheksafluorid (SF₆) er sterke drivhusgassar. Bruken og omsetjinga av desse gassane er regulerte i forskrifter til forureiningslova, vegtrafikklova og produktkontrollova.

Utsleppa av SF₆ er i dag låge. Bruken i kraftsektoren er venta å auke fram mot 2030 på grunn av auka bygging av nettanlegg. Det er ein svært liten del av behaldninga av SF₆ som blir sleppt ut, mindre enn 1 prosent under normale høve. Det er likevel ønskjeleg å redusere bruken av SF₆, irekna i nye, større installasjonar i kraftsektoren, sidan installert SF₆ gir risiko for utslepp. Om lag halvparten av utsleppa av SF₆ kjem frå kraftbransjen. Det er viktig at utsleppa av SF₆ blir så låge som mogleg. Regjeringa greier ut verkemiddel for å redusere bruken og utsleppa av SF₆.

I åra som kjem, vil ei rekkje luftkondisjoneringsanlegg og kjølemøbel bli fasa ut av bruk. Ved å auke innsamlinga av brukt HFK kan ein hindre at gass frå produkt som blir skrota eller reparerte, lek ut i atmosfæren. For å auke innsamla mengd HFK vil Miljødirektoratet spreie informasjon om plikta til å samle opp gass, om refusjonsordninga og om returpunkta. Miljødirektoratet vil òg intensivere kontrollen med firmaa som handterer produkt med kuldemedium. Meir informasjon og fleire tilsyn med regelverket for HFK vil medføre noko auka ressursbruk i Miljødirektoratet.

Det er avgift på produksjon og import av HFK og PFK. Viss dei brukte produkta blir leverte til godkjende mottak slik at HFK og PFK blir destruerte, får den som leverer inn avfallet, refusjon for avgifta.

Når avgifta stig, vil refusjonssatsen auke. Det gir eit sterkt insentiv til å samle inn og destruere brukt HFK og PFK. Sjølv om det vil vere lønsamt for aktørane å levere inn brukt HFK og PFK, kan det vere behov for å leggje betre til rette for levering og gi betre informasjon om reglane for korleis ein skal handsame desse gassane. Gitt god informasjon og tilrettelegging bereknar ein at auka avgift og refusjon kan bidra til å kutte utsleppa betydeleg i perioden 2021–2030.

EU-kommisjonen planlegg å revidere reglane for produksjon, import og bruk av F-gassar (F-gassforordninga) innan utgangen av 2021. Når endringane blir vedtekne i EU, vil Noreg vurdere om dei er EØS-relevante, og om det er behov for å endre det norske regelverket. Noreg deltek ikkje i EUs importregime for HFK. Det er ikkje vurdert som EØS-relevant.

3.7.3.5 Vurdere ny energiforsyning i Longyearbyen

Energiforsyninga i Longyearbyen er hovudsakleg basert på kol. Utsleppa er ikkje omfatta av avgift eller kvoteplikt. I samband med behandlinga av Meld. St. 32 (2015–2016) Svalbard bad Stortinget regjeringa om å setje i gang ei brei utgreiing av moglegheitene for framtidig energiforsyning på Svalbard basert på berekraftige og fornybare løysingar, jf. Innst. 88 S (2016–2017). I 2018 blei det gjort ei ekstern utgreiing og arrangert eit ope innspelsmøte. Gjennom 2019 og 2020 har Olje- og energidepartementet og NVE arbeidd med å kvalitetssikre utgreiinga og innspela som har kome. Det er òg gjennomført tilleggsvurderingar, mellom anna av energiløysingar i ein overgangsfase mellom det noverande kolkraftverket og ei ny, langsiktig løysing. Olje- og energidepartementet gjer for tida grundigare vurderingar av samfunnsøkonomiske nytte- og kostnadsverknader for eit mindre utval alternative energiløysingar og kombinasjonar av løysingar. Regjeringa legg til grunn at den framtidige energiforsyninga må vere sikker, berekraftig og kostnadseffektiv.

3.7.3.6 Petroleumsverksemda

Dei ikkje-kvotepliktige utsleppa frå petroleumsverksemda utgjorde i 2019 om lag 0,8 mill. tonn CO₂-ekvivalentar og kjem av kaldventilering, punktutslepp og diffuse utslepp, slik som lekkasjar. Dei ikkje-kvotepliktige utsleppa består av metan og NMVOC. Ein kan redusere utsleppa gjennom attvinning, driftsoptimalisering og fakling. Petroleumsverksemda har òg utslepp av metan og NMVOC frå råoljelasting, der utsleppa kan reduserast gjennom attvinning og bruk av attvunne VOC-damp som drivstoff.

Utslepp av naturgass til luft i petroleumsverksemda på kontinentalsokkelen er pålagt CO₂-avgift. Avgiftssatsen for naturgass som blir sleppt ut til luft på sokkelen er i dag lågare enn den generelle satsen på ikkje-kvotepliktige utslepp. Regjeringa vil auke avgiftssatsen til det generelle nivået for ikkje-kvotepliktige utslepp. Auka avgift kan bidra til utsleppsreduksjonar gjennom til dømes driftsoptimalisering og auka attvinning av gassen.

Utsleppa av metan og NMVOC frå petroleumsanlegga på land har ikkje CO₂-avgift, mellom anna som følgje av mangel på tilstrekkeleg presise målemetodar. Det blir arbeidd med å forbetre måle- og reknemetodane. Gitt at måle- og berekningsmetodane blir gode nok, vil regjeringa vurdere å innføre avgift på direkteutsleppa av metan og NMVOC frå anlegg på land i tråd med politikken om lik avgift på alle ikkje-kvotepliktige utslepp.

3.7.4 Uvisse og økonomiske og administrative konsekvensar

Aktørar i næringslivet som bruker fossile brensel, vil få auka utgifter knytt til auken i klimaavgiftene. Næringslivet kan òg få ein liten kostnadsauke på å levere avfall til forbrenning. Det er mogleg at brukarane av SF₆ kan få auka kostnader knytte til verkemiddel for å redusere utsleppa.

Andre delar av næringslivet, mellom anna bedrifter som leverer energiløysingar baserte på fornybar energi, kan få auka lønsemd som følgje av verkemidla. Det vil òg bli meir lønsamt å levere brukt HFK og PFK til destruksjon i tråd med reglane.

Hushald som nyttar gass til oppvarming, vil få auka utgifter knytt til auken i CO₂-avgifta. Det vil vere mogleg å leggje om til andre energiløysingar. Hushalda kan òg få ein liten kostnadsauke knytt til avgifta på forbrenning av avfall.

Staten vil få eit meirproveny frå auken i CO₂-avgifta og frå avgifta på forbrenning av avfall. Ei eventuell avgift på fluorgassen SF₆ vil òg gi eit meirproveny. Miljødirektoratet vil måtte bruke meir ressursar på informasjon og rettleiing knytte til regelverket for HFK.

Både statlege og kommunale etatar vil få større kostnader som konsekvens av auken i CO₂-avgifta viss dei nyttar fossile brensel, og av avgifta på forbrenning av avfall, på same måten som næringslivet og hushalda. Nokre kommunar eig forbrenningsanlegg og driv desse på delvis kommersiell basis. Dei kan merke redusert lønsemd for anlegga som følgje av avgifta på forbrenning av avfall.

Samla sett medfører politikken ei omfordeling frå aktørar, både i næringslivet, offentlege etatar og hushald, som slepp ut klimagassar, til aktørar som har lågare utslepp eller bidreg til å utvikle og ta i bruk utsleppsfrie løysingar.

Faren for karbonlekkasje kjem særleg an på kor konkurranseutsett verksemda er, og kor stor del av dei totale kostnadene energikostnadene utgjer. Den ikkje-kvotepliktige industrien femner svært ulike bransjar, og det er truleg stor variasjon i kor konkurranseutsette dei ulike bransjane er. Nokre få bedrifter konkurrerer hovudsakleg med bedrifter som er omfatta av kvotesystemet. For desse bedriftene kan ei avgift som er vesentleg høgare enn kvoteprisen vere ei særskild ulempe. Blant bedriftene som har ikkje-kvotepliktige utslepp frå energibruk, er det truleg få som driv med energiintensiv produksjon. Det betyr at for dei fleste bedriftene utgjer truleg energikostnader, inkludert CO₂-avgifta, ein relativt liten del av dei totale kostnadene. For anlegga for forbrenning av avfall, gir avgifta svakare konkurransevilkår samanlikna med anlegg i Sverige, noko som kan føre til karbonlekkasje.

3.8 Bruken av fleksible mekanismar

EU-regelverket for dei ikkje-kvotepliktige utsleppa opnar for fleksibel gjennomføring av utsleppsmålet, det vil seie at målet òg kan oppfyllast på andre måtar enn gjennom utsleppsreduserande tiltak innanlands. Eksempel på fleksible mekanismar er kjøp av utsleppseiningar frå andre europeiske land (dvs. overskot dei ikkje treng for å oppfylle sine eigne mål), overføring av kvotar frå det europeiske kvotesystemet eller bruk av kredittar som representerer opptak i skog og arealbrukssektoren. Om landa har overskot etter oppfylling av målet for eit år, kan dei òg spare overskotet til bruk i seinare år.

Verknadene av klimagassutslepp er uavhengig av den geografiske plasseringa av utsleppskjelda. Opninga for bruk av dei fleksible mekanismane i EU skal medverke til ei meir effektiv gjennomføring av utsleppskutta på tvers av EU. Norske utslepp kan motverkast av tilsvarande reduksjon i utslepp i EU-land. Det kan vere billegare å bidra til utsleppsreduksjonar i EU-land enn å gjennomføre alle utsleppskutt innanlands. Vi kjenner ikkje den konkrete prisen for utsleppseiningar under innsatsfordelingsordninga før det er inngått avtalar for komande periode. Dersom ein legg til grunn dagens pris på kvotar i kvotesystemet, kan kostnadene ved å samarbeide med EU-land om nødvendige reduksjonar ligge på rundt 250 kroner per tonn. Dette er klart lågare enn kostnadene ved mange tiltak innanlands. Som det går fram av figur 5.5, blir det rekna med at kvoteprisane i EU ETS vil auke, og særleg sterkt vil dei auke om ein legg til grunn at EU hevar sitt 2030-mål til 55 prosent kutt i høve til utsleppa i 1990, jf analysen til Refinitiv (ThomsonReuters).

I motsetning til det som gjeld i perioden 2013–2020, vil det ikkje vere lov til å oppfylle målet ved bruk av utsleppseiningar frå land eller utsleppsreduserande prosjekt utanfor EU/EØS.

Regjeringa har som mål å redusere ikkje-kvotepliktige utslepp med 45 prosent. Om strengt nødvendig vil ein nytte fleksibilitet. Planen gjer det sannsynleg og truverdig at vi når målet om 45 prosent reduksjon utan bruk av fleksible mekanismar. Samstundes er det usikkert kva effekt verkemidla har, og når ein ser effekten av desse. Den teknologiske utviklinga, utviklinga i økonomien og befolkningsutviklinga er alle faktorar som vil ha sterk innverknad på utsleppa framover. Det kan difor bli behov for å justere planen i denne meldinga.

Regjeringa vil framover vurdere om det er nødvendig å styrkje verkemiddelbruken eller nytte fleksibilitet. Sjå meir om vurderingar av verkemiddelbruken undervegs i perioden 2021–2030 i kapittel 9. Får ikkje planen, med naudsynte justeringar undervegs, tilstrekkeleg effekt, vil det kunne vere behov for å nytte fleksible mekanismar for å oppfylle klimaforpliktinga med EU. Slik vil Noreg kunne sikre oppfylling av forpliktinga og unngå at utsleppa til atmosfæren blir høgare enn målet.

I samsvar med regelverket for innsatsfordelinga skal Noreg årleg gjere greie for utsleppsutviklinga i ikkje-kvotepliktige sektorar. Dersom utsleppa er høgare enn dei utsleppseiningane Noreg har fått tildelt eller spart i det enkelte året, kan vi innanfor knappe rammer låne utsleppseiningar frå etterfølgjande år. I eit slikt tilfelle vil vi måtte vurdere å setje i verk meir omfattande tiltak enn planlagt, eventuelt å nytte høvet til å bruke kvotar frå ETS-fleksibiliteten eller frå samarbeidsavtalar med enkeltland i EU

Noreg underretta EU-kommisjonen innan fristen om at vi ønskjer å konvertere kvotar frå EU ETS til utsleppseiningar som kan brukast under innsatsfordelingsforordninga tilsvarande heile Noregs tilgang for perioden 2021–2030. Same mengda kvotar vil då i utgangspunktet bli konvertert frå EU ETS kvart år. Det utgjer totalt opptil 5,7 millionar kvotar over tiårsperioden 2021–2030. Å konvertere kvotar frå EU ETS gir Noreg garantert tilgang til fleksibilitet dersom det skulle vise seg å bli strengt nødvendig for å oppfylle utsleppsforpliktingane. Å seie ja til å konvertere kvotar frå EU ETS inneber ikkje nødvendigvis at desse kvotane faktisk kjem til å bli brukte under innsatsfordelingsforordninga. Kvotane som blir konverterte, blir sette inn på ein eigen, lukka konto i kvoteregisteret under innsatsfordelingsforordninga. Utsleppseiningar som står på denne kontoen, kan berre brukast dersom Noreg har eit underskot, det vil seie at vi ikkje har oppfylt det årlege utsleppsbudsjettet gjennom innanlandske utsleppsreduksjonar eller ved å utnytte andre former for fleksibilitet. Konverterte kvotar frå EU ETS som står på denne kontoen, og som ikkje blir brukte til å oppfylle Noregs mål under innsatsfordelingsforordninga eller i skog- og arealsektoren, blir sletta på slutten av perioden og bidreg slik til overoppfylling av klimamålet på EU-nivå. Noreg vil uansett betale for dei konverterte kvotane i form av tilsvarande lågare inntekter frå sal av kvotar i EU ETS. Det er mogleg å nedskalere eller seie frå seg konverteringa frå EU ETS for den siste femårsperioden, det vil seie frå 2026. Det vil òg vere mogleg å indirekte nytte dei konverterte kvotane frå EU ETS til å oppfylle «netto null»-forpliktinga i skog- og arealsektoren. I kapittel 4.3 ligg ein omtale av bruken av fleksible mekanismar i skog- og arealsektoren.

4 Regjeringa sin plan for å auke opptak og redusere utslepp frå skog- og arealbrukssektoren

4.1 Innleiing

Vi må ta vare på og forvalte skog og grøne område på ein berekraftig måte. Arealbruken påverkar både opptaket og utsleppa av klimagassar. Skogen tek opp CO₂ og lagrar karbon i levande biomasse og jordsmonn. Nedbygging av skog, myr og jordbruksareal gir på den andre sida betydelege utslepp av klimagassar.

I klimasamanheng blir skog- og anna arealbruk rekna som ein eigen sektor. Denne inkluderer skog, dyrka mark, beitemark, vatn og myr, utbygd areal og anna utmark i tillegg til karbon i treprodukt. Endringar i arealbruken frå ein av desse kategoriane til ein annan av kategoriane blir rekna med. I avtalen med EU har vi ei forplikting om at samla utslepp frå skog- og arealbrukssektoren ikkje skal vere større enn samla opptak i sektoren over perioden 2021–2030, med bruk av reknereglane i EU-regelverket (ofte kalla «netto null-forpliktinga»).

I 2018 var det eit netto-opptak på 23,7 millionar tonn CO₂-ekvivalentar i sektoren for skog og anna arealbruk slik det blir rapportert i rekneskapen under Klimakonvensjonen. Det høge opptaket i norsk skog er mellom anna eit resultat av at det blei planta mykje skog i Noreg i etterkrigstida, og at denne skogen no er i sin mest vekstkraftige fase. Det er lagra store mengder karbon i levande biomasse og i jordsmonnet. Det totale karbonlageret i Noreg, inkludert jordsmonnet, er anslått til 7 milliardar tonn karbon, tilsvarande om lag 26 milliardar tonn CO₂.Karbonlageret er fordelt på 32 prosent i skog, 33 prosent i fjellområde, 21 prosent i våtmark, 13 prosent i økosystema i vatn og 3 prosent i ope lågland.

Alle areala er med i klimagassrekneskapen, men det er berre menneskeskapte utslepp og opptak som blir berekna og rapporterte. I Noreg omfattar dei forvalta areala om lag halvparten av det totale arealet.

4.2 Framskrivingar for skog- og arealbruk

NIBIO utarbeidde framskrivingar for skog- og arealbrukssektoren i 2019.20 Som figur 4.2 viser, er det venta ein nedgåande trend i netto opptak i sektoren dei neste to tiåra, før opptaket stabiliserer seg og aukar noko mot andre halvdelen av hundreåret. Dette er først og fremst knytt til endringar i netto-opptak i skog. Framskrivingane er baserte på historisk aktivitet i ein referanseperiode (2010–2017), og endringar i aktiviteten vil kunne endre trendane.

Kjelde: NIBIO (2019)

Figur 4.3 viser at dersom utviklinga i skog- og arealbrukssektoren følgjer framskrivingane til NIBIO, ligg Noreg an til å få eit berekna samla netto utslepp på om lag 18 millionar tonn CO₂-ekvivalentar frå skog- og anna arealbruk i perioden 2021–2030 viss Noreg nyttar seg av ein kompensasjonsmekanisme i EU-regelverket (årlege tal i figur 4.3 multiplisert med 10 år). Kompensasjonsmekanismen kan nyttast under visse føresetnader, og Noreg kan få kompensert eit eventuelt berekna utslepp frå forvalta skog på inntil 35,5 millionar tonn CO₂-ekvivalentar. Noreg har eit berekna utslepp frå forvalta skog på 9 millionar tonn CO₂-ekvivalentar i følgje framskrivingane, altså mindre enn «taket» i kompensasjonsmekanismen på 35,5 millionar tonn. Viss Noreg ikkje gjer bruk av kompensasjonsmekanismen, kan det samla utsleppsgapet frå heile skog- og arealbrukssektoren bli om lag 27 millionar tonn CO₂-ekvivalentar. Mykje kjem av store årlege utslepp frå avskoging.

Føresetnadene for bruken av kompensasjonsmekanismen er at «netto null-forpliktinga» er innfridd i EU samla sett, og at landa har planlagt eller sett i verk nye tiltak for å ta vare på eller auke karbonlagera i skog og anna areal. Kompensasjonsmekanismen gjeld berre for berekna utslepp frå forvalta skog og kan ikkje bli nytta til å nøytralisere utslepp frå avskoging, påskoging, dyrka mark, beitemark eller vatn og myr.

Figur 4.3 viser dei ulike arealkategoriane i EUs regelverk. Forvalta skog er områder som er skog i dag, og som fortsett å vere skog. Avskoging og påskoging inneber som regel varige endringar av arealbruken: Påskoging er områder som går frå ikkje å vere skog til å bli definert som skog anten som følgje av planting av skog eller naturleg attgroing. Avskoging på si side skjer når skogareal blir tekne i bruk til andre formål, til dømes dyrka mark, vegar eller busetnader. CO₂-utslepp frå dyrka mark og beite blir bokførte i sektoren for skog og arealbruk, mens metan og lystgass frå dyrka mark og beite blir ført som utslepp frå jordbruk, og dermed i ikkje-kvotepliktig sektor. Våtmark, som torv, vatn og myr, inngår i berekningane for perioden 2026–2030, men er ikkje tekne med i figuren sidan tala gir små utslag.

Kjelde: Figur basert på tal frå NIBIOs framskrivingar (2019) med nye tal frå den offisielle utsleppsrekneskapen 2020 og revidera referansebane for forvalta skog (november 2020).

Vidare viser figur 4.3 forventa opptak og utslepp frå dei ulike arealbrukskategoriane og totale utslepp for sektoren både utan og med kompensasjonsmekanismen. Avskoging er forventa å gi det største samla utsleppet på om lag 24 millionar tonn CO₂ over tiårsperioden. Forvalta skog er berekna til å gi eit samla netto utslepp på om lag 9 millionar tonn CO₂-ekvivalentar. CO2-opptak i forvalta skog blir rekna mot ein referansebane. Om faktisk opptak i forvalta skog blir lågare enn referansebanen, får vi bokført eit utslepp. Om faktisk opptak blir høgare enn i referansebanen, får vi bokført eit opptak. Faktisk hogstnivå relativt til nivået i referansebanen har mykje å seie for det bokførte opptaket i forvalta skog. Årsaka til det berekna utsleppet på 9 millionar tonn er at referansebanen er knytt til historisk forvaltningspraksis i referanseåra 2000–2009, og at hogsten har auka etter den tid slik at netto opptak i skogen etter framskrivingane er berekna til å bli lågare enn i referansebanen. Eventuelle utslepp frå forvalta skog vil kunne bli nøytraliserte av kompensasjonsmekanismen. Påskoging vil kunne gi eit netto-opptak på 6 millionar tonn CO₂ over perioden. Påskoging inkluderer planting av skog på nye areal og naturleg attgroing av areala. Utslepp frå beitemark og dyrka mark er forventa å utgjere høvesvis 0,3 og 0,1 millionar tonn CO₂-ekvivalentar samla for tiårsperioden. Våtmarksområda skal inngå i berekningane for perioden 2026–2030, men er ikkje tekne med her sidan ein antek at dei gir mindre utslag.

Berekningane er svært usikre, mellom anna fordi faktisk utvikling i hogsten har mykje å seie for opptaket i forvalta skog, og fordi det er vanskeleg å anslå noko sikkert om omfanget av framtidige arealbruksendringar. Eit eventuelt bokført utslepp i skog- og arealbrukssektoren vil måtte bli dekt opp anten ved å gjere meir i nasjonal ikkje-kvotepliktig sektor eller ved å nytte andre fleksibilitetsmekanismar. Dette er nærmare omtalt i kapittel 4.7.

Skogen leverer råstoff i form av tømmer, fiber, fôr og energi til mange sektorar. Til dømes kan tre erstatte byggjematerialar med høgare utslepp, og restar frå skogindustrien kan bli til biodrivstoff og dermed bidra til å få ned utsleppa frå transport. Utslepp frå hogst av skog blir bokført i skog- og arealsektoren, mens vinsten av det reduserte utsleppet ved bruk blir synleg i ikkje-kvotepliktig eller kvotepliktig sektor.

4.3 Planen regjeringa har for skog- og arealbrukssektoren

For å auke opptaket i skogen vil regjeringa

• føre vidare og vurdere å styrkje eksisterande klimatiltak i skog for å auke opptaket. Regjeringa vil leggje vekt på tiltak som har positiv effekt for klimaet og positiv eller akseptabel effekt for miljøet.

• vurdere nye klimatiltak i forvalta skog som har høgt potensial for auka opptak og er enkle å implementere. Dette gjeld spesifikt styrka ungskogpleie, stubbebehandling mot rotròte og val av riktig treslag etter hogst.

• innføre krav til minstealder for hogst i skogbrukslov med tilhøyrande berekraftforskrift, i tråd med dagens krav i PEFC Skogstandard

• leggje til rette for skogplanting på nye areal som klimatiltak med klare miljøkriterium

For å redusere utslepp frå nedbygging av grøne areal vil regjeringa

• arbeide for at kommunar, fylkeskommunar og statlege etatar skal få god rettleiing og gode verktøy slik at dei kan ta omsyn til karbonrike areal i arealplanlegginga

• vidareutvikle kunnskapsgrunnlaget om arealbruksendringar

• leggje vekt på at arealplanlegginga bør fremje utviklinga av kompakte byar og tettstader, og at potensialet for fortetting og transformasjon bør utnyttast før nye utbyggingsområde blir tekne i bruk

• sørgje for at omsynet til karbonrike areal inngår i avgjerdsgrunnlaget for statlege samferdselsprosjekt

• sørgje for at omsynet til karbonrike areal blir vektlagt i konsesjonsbehandling for energianlegg

• arbeide for å redusere nedbygginga av myr gjennom planlegging etter plan- og bygningslova og eventuelt andre føremålstenlege tiltak. Regjeringa vil utvikle ein konkret strategi for å hindre nedbygging av myr.

For å redusere utslepp frå anna arealbruk vil regjeringa

• arbeide vidare med å fremje overgangen frå bruk av torvbaserte produkt til torvfrie produkt

• vurdere å endre krava til merking av torvprodukt i samband med revisjonen av gjødselvareforskrifta

• greie ut ei avgift på utslepp av klimagassar frå uttak av torv

• vurdere å innføre eit forbod mot å opne nye torvuttak og vurdere tiltak med heimel i plan- og bygningslova for å unngå at det blir gitt løyve til nye uttak fram til spørsmålet om forbod er avklart

• vurdere kva slags krav og prosedyrar som skal gjelde ved omdisponering av skogareal til beite for å sikre at tiltaket ikkje omgår foryngingsplikta

• halde fram med å restaurere myr og anna våtmark

Det er ikkje mogleg å gi eit nøyaktig svar på kor langt planen vil bringe oss i retning av «netto null-forpliktinga» for skog- og arealbrukssektoren. Det er særleg vanskeleg å talfeste effekten av arbeidet for å redusere utslepp frå nedbygginga av skog og andre grøne areal. I tillegg vil referansebanen for forvalta skog og referansenivåa for dei andre bokføringskategoriane bli endra som følgje av framtidige oppdateringar av berekningsmetodar og aktivitetsdata i klimagassrekneskapen. Nedanfor følgjer ein omtale av kva regjeringa vil gjere for å auke opptaket og redusere utsleppa i skog- og arealbrukssektoren.

4.4 Korleis vi vil auke CO₂-opptaket og karbonlageret i skogen

4.4.1 Innleiing

Skog som ligg langt nord, slik som den norske, veks sakte. Det betyr at det er få verkemiddel og tiltak som kan gi målbar effekt fram mot 2030. Tiltak med størst effekt på kort sikt er styrkt ungskogpleie, redusert hogst av ungskog og gjødsling av skog. Men nettopp fordi skogen veks sakte, er det òg viktig å setje i gang med andre tiltak som er meir langsiktige, slik at vi får effekt av tiltaka i åra etter 2030 og fram mot 2050 når Noreg skal vere eit lågutsleppsamfunn.

Netto-opptaket i skog har vore fallande sidan 2009, og denne trenden vil halde fram mot 2050 om ein ikkje set i gang nye eller forsterka tiltak. Styrkinga av skogtiltaka vil føre til at den fallande trenden i skogopptaket snur raskare og at skogopptaket kjem på eit langt høgare langsiktig nivå (sjå figur 4.7). På lang sikt har Nibio og Miljødirektoratet berekna at skogtiltaka som blir omtalte i denne meldinga, kan bidra til å auke det årlege skogopptaket til om lag 6,5–8 millionar tonn CO₂ frammot 2100, avhengig av omfanget på tiltaka og når dei blir sette i verk (sjå tabell 4.1). I tillegg kjem opptak frå skogplanting på nye areal. Mange føresetnader ligg til grunn for estimatet, og det er fleire moment for uvisse. Men den langsiktige effekten av auka innsats vil likevel vere betydeleg. Skogtiltaka vil såleis bidra til målet i Parisavtalen om balanse på globalt nivå mellom utslepp og opptak av klimagassar i andre halvdelen av hundreåret. Ein robust skog med eit høgt CO₂-opptak der karbonlageret til skogen samla sett aukar, er viktig for klimaet, naturmangfaldet og skognæringa i dag og i framtida. Skogen vil òg kunne vere ein viktig leverandør av biomasse for å få ned utsleppa i andre sektorar i åra framover. Behovet blir omtalt under dei respektive sektorane.

Forstørr bilete

Foto: Colourbox

For å auke karbonopptaket i skogen er det viktig å sjå på karbonopptak i alle ledda i skogproduksjonen. Mykje blir gjort allereie, og regjeringa vil vidareutvikle igangsette klimatiltak i skog. Det kan gi vinster for næringslivet og vere eit grunnlag for auka verdiskaping og nye arbeidsplassar i Noreg. Ein må ta omsyn til naturmangfaldet, friluftsliv og andre miljøinteresser om ein set i gang med tiltak og verkemiddel i sektoren.

4.4.2 Tilskot til tettare planting, skogplanteforedling og gjødsling av skog

I 2016 blei det etablert tre ordningar for å auke CO₂-opptaket i skog. Dette omfatta tilskot til tettare planting ved forynging etter hogst, noko som gir auka skogvolum og dermed auka CO₂-opptak i skogen. Den andre ordninga var tilskot til styrking av skogplanteforedlinga. Dette inneber å utnytte genetisk variasjon hos skogstre for å avle fram skogsfrø som gir høgare produksjon enn ikkje-foredla frø frå vanleg skogbestand, og som er meir robuste mot klimaendringar. Den siste ordninga var målretta gjødsling av skog som klimatiltak, med tilhøyrande miljøkriterium. På skogareal der mangel på nitrogen hemjar veksten, vil gjødsling med nitrogen gi auka diameter- og høgdevekst over ein tiårsperiode. Dette gir òg auka CO₂-opptak i trea. Det er bestemt at ordninga for gjødsling av skog skal vurderast i 2021.

Simuleringar syner at dei tre ordningane har eit restpotensial for auka CO₂-opptak. Dette er avgrensa på kort sikt, men det blir større mot år 2100. Saman med forsterka oppfølging av foryngingsplikta (kapittel 4.4.6 og 4.4.7) kan tiltaka ha eit totalt langsiktig potensial for å auke det årlege opptaket med 3,5 millionar tonn CO₂. Berekningane byggjer på føresetnadene som er beskrivne i NIBIOs rapport (2020) Klimakur 2030 – beskrivelse av utvalgte klimatiltak knyttet til skog. Tiltakskostnaden for desse tiltaka er berekna til å vere under 500 kroner per tonn CO₂. Effekten i 2100 vil avhenge av når ein implementerer tiltaka på enkelte skogsområde, og omfanget av ordningane, særleg knytt til foryngingstiltaka. Regjeringa vil føre vidare og vurdere å styrkje ordningane. Tiltak med positiv effekt for klimaet og positiv eller akseptabel effekt for miljøet vil bli vektlagde. Dei tre ordningane er nærmare omtalte i Meld. St. 41 (2016–2017).

4.4.3 Ungskogpleie

Ungskogpleie handlar om å gjere eit utval av tre med god kvalitet, og sikre ein optimal avstand mellom desse slik at veksten til, og kvaliteten på skogen blir best mogleg. Ungskogpleie i rett tid gjer at skogen utviklar rette stokkar av høg kvalitet som kan bli nytta til klimavenlege byggjematerialar der karbonet kan bli lagra over lang tid. Det ligg òg ein klimavinst i at trematerialar kan erstatte materialar med høgare klimagassutslepp. Gjennom ungskogpleia kan skogeigaren leggje til rette for variasjon i samansetning av treslaga. Dette vil kunne auke det biologiske mangfaldet. Ungskogpleia bidreg også til å styrkje skogen sin stabilitet mot vind, snøbrekk og anna klimapåkjenning. Ungskogpleia er såleis ein viktig del av arbeidet med å tilpasse skogbruket til eit klima i endring. PEFCs Skogstandard er den dominerande skogsertifiseringsordninga i Noreg, og omfattar nesten alt virke som blir avverka for sal. I følgje Norsk PEFC Skogstandard skal skogeigaren sørgje for eit betydeleg lauvtreinnslag der dei klimatiske forholda og jordbotnen ligg til rette for det. Etter standarden skal ein ved treslagsskifte, på eigedommar der det er grunnlag for det, leggje til rette for å sikre minst 20 prosent innslag av lauvtre på eigedommen. Det årlege behovet for ungskogpleie ligg på om lag 400 000 dekar, mens arealet som er behandla i tiårs perioden 2009–2018, i gjennomsnitt, har vore på om lag 270 000 dekar. Dette gjer at det byggjer seg opp eit betydeleg «etterslep». Å styrkje ungskogpleia kan gi eit auka opptak på 0–0,5 millionar tonn CO₂ årleg mot 2030, aukande til 0,9–1,3 millionar tonn i 2050 og 1,5–3,3 millionar tonn CO₂ årleg i 2100. Tiltakskostnaden for dei langsiktige gevinstane er lågare enn 500 kroner per tonn CO₂. Ungskogpleie vil vere bedriftsøkonomisk lønsamt for skogeigaren i eit visst omfang. Aktiviteten er likevel låg då skogeigarane er forsiktige med investeringar som først blir realiserte av framtidige generasjonar. Regjeringa vil vurdere nærmare behovet for styrka ungskogpleie som klimatiltak.

4.4.4 Krav til minstealder for hogst

Tidspunktet for hogst påverkar evna skogen har til å ta opp CO₂, og mengda karbon som blir lagra over tid. Viss skogen blir hogd når han er hogstmoden, vil det gi eit høgare opptak av CO₂ enn når skogen blir hogd på eit tidlegare stadium. Samstundes har eit slik tiltak ikkje negative konsekvensar for naturmangfaldet og kan gi meir tømmer til industrien. NIBIO har berekna at eit forbod mot å hogge ungskog på nivå med PEFCs Skogstandard kan auke CO₂-opptaket med 0,3 millionar tonn CO₂ årleg. Føresetninga er at skogen er frisk og ikkje er utsett til dømes skadar eller ulike skadegjerarar som insektangrep eller ròte. Regjeringa vil innføre krav til minstealder for flatehogst og frøtrestillingshogst i skogbrukslova med tilhøyrande berekraftforskrift. Kravet vil liggje på det same nivået som dagens PEFCs Skogstandard. Ved endringa vil ein ta inn dei same reglane for unntak og dispensasjon etter søknad til kommunen. Regjeringa vil setje i gang arbeidet med forskriftsfestinga så snart som mogleg.

Ei vidare utsetjing av hogsttidspunkt utover PEFCs Skogstandard til skogen når tilnærma økonomisk hogstmoden alder, kan auke det langsiktige karbonopptaket med ytterlegare 0,7 millionar tonn CO₂ årleg, ifølgje NIBIO. Etatane presiserer at talet kan vere noko overestimert, sidan det er føresett at skogen som inngår i berekningane, har ein optimal tettleik, og at han ikkje er påverka av klimarelaterte skadar eller ulike skadegjerarar. Om ein korrigerer for dette, vil det likevel vere eit betydeleg potensial for auka opptak. Regjeringa vil difor kartleggje årsaker til at skogeigaren vel å avverke skog før hogstmoden alder. Basert på denne kartlegginga vil det bli vurdert om det er behov for verkemiddel for å fremje seinare hogst med sikte på å styrkje karbonopptaket i skogen. Om ein høgare minstealder for hogst enn dagens PEFC-nivå for hogst bør bli forskriftsfesta, kjem òg til å bli vurdert.

Forstørr bilete

Foto: Steinar Johansen

4.4.5 Redusere skadar av rot-ròte

Granskog veks raskt på middels til god mark, men er samstundes sårbar for ulike ròtesoppar. Rotkjuke er den mest utbreidde ròtesoppen og står for om lag 80 prosent av ròteproblemet. Kontrollar i samband med hogst syner at kvart femte norske grantre er infisert av denne ròtesoppen. Om lag 500 000 m³ av sagtømmervolumet som blei avverka i Noreg i 2019, var skadd av rotkjuke. Dette påverkar tilveksten i skogen og gjer at biomasse blir broten ned, og at det blir frigjort CO₂ til atmosfæren. I tillegg blir kvaliteten ringare slik at tømmeret ikkje kan bli brukt til langliva materialar. Dessutan er innhaldet av energi i tømmeret redusert.

Det viktigaste tiltaket for å redusere ròte i granskog er å minske spreiinga av rotkjuke til frisk skog. Soppen blir spreidd i mindre grad når det er kjølig, eller når marka er dekt av snø. Ved tynningar og hogst på barmark og ved mildt vintervêr bør stubbane bli behandla med eit middel som hindrar soppinfeksjon. Dei fleste moderne hogstmaskiner har utstyr for slik behandling, men utstyret blir ikkje så mykje brukt her i landet. På nokre stader kan det vere ekstra problem med ròte. Der kan det vere aktuelt å hogge skogen tidlegare enn normalt. Andre tiltak kan vere å byte treslag eller å leggje til rette for blandingsskog der ròte er eit problem.

Det er ikkje realistisk å bli kvitt all ròte i granskogen, men det er mogleg å avgrense problemet med relativt enkle tiltak. Å minske ròteproblemet vil vere positivt både av omsyn til klimaet og næringa, og tiltakskostnaden ligg under 500 kroner per tonn CO₂. Å redusere skadar frå rot-ròte vil normalt vere i skogeigaren si eigen interesse. Men sidan tiltaket først får effekt for neste generasjon, blir stubbebehandlinga sjeldan utført. Med dette som utgangspunkt vil regjeringa vil vurdere korleis ein kan leggje til rette for reduksjon av skadar frå rot-ròte.

4.4.6 Oppfølging av foryngingsplikta

Skogbrukslova og forskrift om berekraftig skogbruk stiller krav om at skogeigaren skal leggje til rette for tilfredsstillande forynging innan tre år etter hogst. Forskrifta definerer minste lovlege plantetal og tilrådd plantetal ved ulike veksttilhøve (bonitetar). Kommunen skal føre tilsyn med at føresegnene i denne forskrifta blir følgde. Tal frå Landsskogtakseringa og resultatkartlegginga i skogbruket syner at om lag 20 prosent av foryngingsflatene har eit plantetal som er lågare enn krava i berekraftforskrifta. Det gjer at opptaket framover ikkje vil bli så stort som potensialet. Landbruksdirektoratet har utvikla eit eige system for å kontrollere foryngingsplikta som byggjer på samsvar mellom hogst og foryngingstiltak i økonomisystemet til skogbruket. Brot på foryngingsplikta kan ende med tvangsmulkt eller at det blir sett i verk tiltak for skogeigaren si rekning. Manglande tilrettelegging for forynging kan òg føre til meldeplikt ved framtidig hogst og at det blir sendt melding til sertifiserande eining. Oppfølginga av foryngingsplikta vil halde fram med å vere viktig framover.

Skogeigaren har fridom til å avgjere om skogsmark i staden skal brukast til beiteareal. Krava til forynging etter skogbrukslova gjeld på utmarksbeite, men ikkje på innmarksbeite. Omdisponering av skog til beiteareal inneber avskoging, der tilhøyrande utslepp må bokførast i tråd med EU-regelverket. Landbruks- og matdepartementet vil i samråd med Landbruksdirektoratet greie ut eit forslag om krav til dokumentasjon på at ei omlegging til beite byggjer på reelle behov. Sjå nærmare omtale i kapittel 4.6.2.

4.4.7 Rett treslag ved forynginga

Tal frå Landsskogtakseringa og resultatkartlegginga i skogbruket syner at om lag 20 prosent av foryngingsflatene har eit plantetal som er lågare enn krava til forynging i berekraftforskrifta. Talet på felt med mangelfull forynging blir noko høgare om ein berre tel treslag som best utnyttar veksttilhøva på staden. Om ein i forskrifta stiller krav om at berre treslag som utnyttar veksttilhøva på staden best, skal telje med i kravet om minste lovlege plantetettleik, kan ein oppnå ein auke i skogopptaket. Regjeringa tek sikte på å endre forskrift om berekraftig skogbruk for å innføre eit slikt krav.

4.4.8 Grøftereinsk i produktiv skog

Det er om lag 2700 km² skogsmark som er grøfta for å auke skogproduksjonen. Det aller meste av dette (93 prosent) er no produktiv skog. I 2006 kom det forbod mot grøfting av myr for skogproduksjon. Over tid tettar kvistar, mose og anna organisk materiale tidlegare etablerte grøftesystem, og vatnet samlar seg opp. Ved å reinske grøftene får skogen som skal etablere seg etter hogst, betre vekstvilkår, noko som dermed gir optimal skogtilvekst og CO₂-opptak. Tiltaket er spesielt viktig der grøftene kan ha blitt skadde av hogstmaskiner og terrengtransport.

Tal frå resultatkartlegginga frå skogbruket viser at det er behov for grøftereinsk på om lag 45 000 dekar årleg, noko som utgjer 10 prosent av det årlege foryngingsarealet. Det er altså område som allereie har blitt drenerte, og ikkje nye område. NIBIO har berekna at grøftereinsk etter slutthogst på aktuelle areal kan gi ein effekt på om lag 2 millionar tonn CO₂ årleg mot slutten av hundreåret i form av auka netto-opptak av CO₂ i levande biomasse (tre). I tillegg kjem eventuelle endringar i lageret av jordkarbon og effektar på andre klimagassar som lystgass og metan. Kunnskapen vi har i dag, er ikkje tilstrekkeleg til å kunne kvantifisere klimaeffekten av grøftereinsk på jordkarbonlageret og andre klimagassar enn CO₂. Det er gjort lite forsking på dette, men med bakgrunn i at biomassen over jorda aukar, syner empiriske observasjonar at jordkarbonmengda vil auke som følgje av auka tilførsel av strøfall som overgår nedbrytinga av eksisterande jordkarbon. NIBIO vurderer jordkarbonet i tidlegare grøfta skogsmark for å vere meir stabilt mot ytterlegare nedbryting enn jordkarbonet i nygrøfta skogsmark. Det er forska lite på den moglege verknaden på naturmangfaldet og andre miljøverdiar av grøftereinsk, sidan tilgjengeleg forsking har sett på effekten av nygrøfting. Effekten av grøftereinsk på naturmangfaldet og andre miljøverdiar vil truleg vere mindre enn ved nygrøfting. Regjeringa er positiv til å vurdere grøftereinsk som klimatiltak, men meiner at det trengst meir kunnskap om andre effektar. Mellom anna er det ønskjeleg å sjå nærmare på moglege konsekvensar for naturmangfaldet, vasskvaliteten og andre miljøomsyn.

Regjeringa arbeider samstundes med ei revidering av forskrift om berekraftig skogbruk der reinsk av grøfter, når det ikkje er etablert produktiv skog, blir forbode. Av Meld. St. 6 (2016–2017) går det òg fram at grøfta myr utan produktiv skog skal bli prioritert for restaurering.

4.4.9 Planting av skog på nye areal

For å auke CO₂-opptaket kan skogarealet bli utvida. Det kan skje ved å plante skog på område som ikkje, eller i liten grad, er skog i dag. Det kan også skje ved naturleg attgroing på område som ikkje lenger er i aktiv bruk, noko som skjer kontinuerleg frå år til år. I klimaforliket i 2012 vedtok Stortinget at regjeringa skulle lage ein strategi for auke skogplanting. I 2015–2018 blei det gjennomført ei pilotordning for å hauste erfaringar med tiltak og organisering. Miljødirektoratet og Landbruksdirektoratet evaluerte ordninga i 2019 og tilrådde nokre endringar samanlikna med pilotfasen. Dette for å oppnå høgare klimaeffekt, færre konfliktar med miljøverdiar og ei mindre byråkratisk organisering. Granavolden-plattforma slår fast at regjeringa vil føre arbeidet med kostnadseffektive klimatiltak som planting av stadeigen skog vidare.

Regjeringa vil leggje til rette for skogplanting på nye areal som eit klimatiltak med klare miljøkriterium. Evalueringa frå Landbruksdirektoratet og Miljødirektoratet blir lagd til grunn for vidareføringa av ordninga, og regjeringa vil be direktorata om å lage ei rettleiing basert på erfaringane frå pilotfasen. Regjeringa vil følgje tilrådinga om at ein ikkje bør prioritere område med svært høg bonitet (23 eller meir). Årsaka er at desse areala kan utvikle seg til lauvskog som er viktig for naturmangfaldet.

På nokre av areala kan ein finne nasjonale og vesentlege regionale miljøverdiar. Regjeringa legg til grunn at det ikkje bør bli planta på slike areal. Dei mest brukte utanlandske treslaga i Noreg veks betre og har difor eit større opptak av CO₂ enn norske treslag. Samstundes er dei vurdert til å ha svært høg økologisk risiko i Framandsartslista. Difor skal ei tilskotsordning for skogplanting på nye areal berre omfatte bruk av norske treslag.

Med eit større skogareal, eller treslagsskifte på eksisterande skogareal i tidleg attgroing, vil opptaket av CO₂ auke fram mot 2050 og 2100. Kostnaden med tiltaket er berekna til under 500 kroner per tonn CO₂. Produkta frå skogen kan òg erstatte materialar med høgare utslepp. Difor vil regjeringa leggje til rette for skogplanting på nye areal som eit klimatiltak med klare miljøkriterium.

4.4.10 Tiltak som reduserer klimarisiko

Noreg har mykje hogstmoden skog som kan hoggast fram mot 2030. Etter hogst skal skogen etter lovverket foryngast innan tre år. Skogen veks sakte, og dei vala som blir tekne i dag, vil ha konsekvensar for skogen fram mot slutten av hundreåret. Det er difor viktig å tenkje langsiktig. Langsiktig klimatilpassing i skogbruket kan auke CO₂-opptaket, redusere klimagassutsleppa og redusere risikoen for skadar som kan ramme liv, helse, materielle verdiar, naturmangfaldet og næringsgrunnlaget. Forvaltninga av skogen må difor skje på ein måte som gjer at skogen blir meir robust mot eit klima i endring.

Både på kort og lang sikt er det viktig å ha beredskapssystem på plass i tilfelle insektangrep, skogbrann, stormfellingar m.m. Storm kan føre til enorme skadar på skog. Saman med mindre tele, meir nedbør og ekstremnedbør vil stabiliteten til skogen minke. Vindfellingar er skadelege både for klimaet og næringa, men kan òg ramme liv, helse og infrastruktur i samfunnet. Etter store stormfellingar vil samfunnet vere avhengig av bistand frå skogbruket for å rydde tre som er blåsne ned og rammar sentral infrastruktur. Behovet for opprydding rundt sentral infrastruktur ved hjelp av maskinene i skogbruket kan forseinke oppryddinga av tømmer i skogen. Dette kan i neste omgang påverke skoghygienen og beredskapen mot sekundære skadegjerarar som til dømes borkbiller. Ein treng beredskapsanalysar om korleis desse utfordringane best kan løysast. Men skogeigarar kan òg bidra til å planleggje og forhindre naturskadar. På kort sikt er tidspunktet for tynning viktig for stormstabiliteten. I tillegg kan ein redusere risiko for skadar ved å utforme hogstfelta på ein måte som ikkje skaper ustabile overgangar mot omkringliggjande skog. På lengre sikt kan ein gjere skogen meir stormsterk ved at ungskogpleia blir gjord til rett tid, slik at framtidstrea får rom til å utvikle symmetriske trekroner og rotsystem som gjer skogen meir robust mot vind og snøbrekk. Eit anna tiltak er å vurdere treslagsskifte der det kan redusere risiko for skadar.

NIBIO samarbeider med Det norske Skogfrøverk om å utvikle frø og skogplantar som er meir tilpassa klimaendringar. Enkelte utanlandske treslag og gran frå sørlegare breiddegradar kan passe betre enn stadeigne tre ved eit varmare klima. Utanlandske treslag kan samstundes ha uheldige følgjer for mellom anna naturmangfaldet. Utsetjing av utanlandske treslag krev difor løyve etter forskrift fastsett med heimel i naturmangfaldlova for å unngå uheldige følgjer for naturmangfald. Så langt har skogplanteforedlinga i Noreg vore knytt til gran, men Skogfrøverket har starta eit prosjekt for å auke produksjonen av foredla furufrø.

Ein må planleggje og tilpasse skogsbilvegar til auka nedbør slik at tilkomsten til skogareala blir halden ved like utan at vegen bidreg til utilsikta flaumskadar eller utløyser erosjon og jordras. Skogsbilvegar er òg viktige i samband med beredskapen, da dei kan tene som branngater eller tilkomst der offentlege vegar blir stengde på grunn av ras eller flaum. Under skogbrukslova er det vernskogforskrifter i område der skogen tener som vern for annan skog, eller der skog gir vern mot naturskadar. Det er behov for ein gjennomgang av vernskogforskriftene som ledd i klimatilpassinga av skogbruket.

Sidan skogbrannar slepper ut CO₂, metan og sotpartiklar, er ein god skogbrannberedskap viktig av omsyn til utsleppa av klimagassar. Samstundes er det nokre artar i skogen som treng skogbrann. Talet på dagar med skogbrannfare er venta å auke i skogstroka, og skogbrannsesongen kan bli vesentleg forlengd. Ein godt organisert skogbrannberedskap er viktig for å avgrense skadar. Gjennom målretta skogskjøtsel er det mogleg å gjere skogen mindre utsett for skogbrann. Ein kan førebyggje skogbrannar og leggje til rette for at skogbrannar blir mindre intensive og dermed enklare å sløkke gjennom å skape ein mosaikk av skog med ulik samansetjing av treslag og alder.

I mange område i Noreg påfører store bestandar av hjortevilt skogen beiteskadar. Dette kan gjere det vanskeleg å satse på andre treslag enn gran. Ein bør sjå på ulike tiltak som kan beskytte foryngingane mot viltbeite, og korleis ein kan tilpasse viltbestandane til beitegrunnlaget utan å svekkje næringsinteresser eller karbonlageret i skogen på lang sikt.

Forskingsprosjektet Climate Smart Forestry Norway 2020–2024 er etablert for å identifisere robuste skogforvaltningsstrategiar og gi retningslinjer og råd for skogbehandling som kan gjere skogen meir motstandsdyktig mot klimaendringar. Samtidig skal resultata frå prosjektet bidra til eit auka og berekraftig økonomisk resultat for skogeigaren og til reduserte klimagassutslepp ved at produkt baserte på fossile råstoff blir erstatta med treprodukt. Prosjektet blir finansiert over forskingsmidlane for jordbruk og matindustri og BIONÆR-programmet i regi av Noregs forskingsråd og blir koordinert av Noregs miljø- og biovitskaplege universitet (NMBU). Prosjektet er eit samarbeid mellom norske, finske og nederlandske skogforskingsmiljø.

I tillegg til eit slikt langsiktig forskingsprosjekt ser Landbruks- og matdepartementet og Klima- og miljødepartementet behov for ei utgreiing der ein ser nærmare på klimatilpassinga i skogbruket. Utgreiinga skal danne grunnlaget for eventuelle forvaltningsråd som òg vurderer effektar på næringa, naturmangfaldet, friluftsliv og andre interesser.

Forstørr bilete

Foto: Irene Lindblad/Klima- og miljødepartementet

4.4.11 Samla effekt av skogtiltak

Årleg netto-opptak i skog har hatt ein nedgang sidan 2009. I 2009 var årleg netto-opptak på 35 millionar tonn CO₂-ekvivalentar, mens opptaket i 2018 var på snautt 28 millionar tonn CO₂-ekvivalentar (Klimagassrekneskapen 2020). Det er forventa at nedgangen i årleg netto-opptak i skog vil halde fram dei neste åra utan nye tiltak. Etter kvart vil netto-opptaket flate ut og deretter auke.

I 2016 sette regjeringa i verk fleire tiltak for å auke netto-opptaket i skogen, gjennom satsinga på skogplanteforedling, tettare planting etter hogst og gjødsling av skog. Samstundes blei oppfølginga av foryngingsplikta skjerpa. Høgare innsats på desse områda saman med dei nye tiltaka for å auke opptaket i forvalta skog som er omtalt i denne Klimaplanen, vil kunne føre til at den fallande trenden i CO₂-opptaket snur raskare, og aukar til eit høgare nivå på lang sikt. Illustrasjonen over viser dette.

Kjelde: NIBIO (6(153), 2020)

Tabell 4.1 viser moglege effektar av dei ulike skogtiltaka slik dei ble greidde ut i ulike rapportar, mellom anna i Klimakur 2030 og i NIBIOs rapport (2020).21 Det ligg ulike berekningsmetodar og føresetnadar til grunn for dei ulike analysane, slik at tiltaka ikkje kan samanliknast direkte. Det vil òg vere samspeleffektar mellom tiltaka, og dei kan difor ikkje summerast direkte. Men berekningane viser likevel at den langsiktige effekten av auka innsats vil vere betydeleg, kanskje opp mot 6,5–8 millionar tonn CO₂ mot år 2100. I tillegg kjem effekten av skogplanting på nye areal. Effektane for tiltaka er avhengige av innretninga og storleiken på tiltaka, og regjeringa vil kome tilbake til dette.

4.5 Kutte utslepp frå nedbygging av grøne areal

4.5.1 Innleiing

Nedbygging av skog, myr og jordbruksareal («grøne areal») gir utslepp på om lag 2 millionar tonn CO₂ årleg. Det aller meste av utsleppet kjem frå nedbygging av skog. Nedbygginga av grøne areal gjer òg skade på naturmangfaldet og andre miljøverdiar. Avtalen med EU inneber at vi må svare for utsleppa frå nedbygginga på ei anna måte enn tidlegare.

Vi bruker areal til å byggje bustader, fritidsbustader, vegar, næringsbygg, idrettsanlegg og mykje anna. Det skal vi halde fram med, men vi må òg ta omsyn til verdien av dei grøne areala, så vi ikkje byggjer ned meir enn naudsynt. Sagt med andre ord må vi ha ein smart og effektiv arealbruk. Det kan til dømes gå ut på å utnytte gamle industritomter eller å lokalisere ny utbygging utanfor dei mest karbonrike areala, som myr og høgproduktiv skog.

EU-kommisjonen foreslo i 2020 ein omfattande biodiversitetsstrategi fram mot 2030. Strategien ber preg av at mykje natur allereie er forsvunnen eller forringa. Restaurering, særleg av karbonrike areal, har ein sentral plass, saman med omfattande nytt vern. Noreg er betre stilt enn mange andre land i Europa. Utviklinga har likevel gått i feil retning, og det vil vere klokt å forvalte areala betre for å unngå store tap, også økonomiske, i framtida.

SSB har berekna (rapport 2020/10) at det i perioden 2008–2019 blei bygd ned 540 km². Meir enn 80 prosent av dette var natur eller jordbruksareal. Gjeldande kommuneplanar legg til rette for framtidig utbygging av 2777 km² (eit areal større enn gamle Vestfold fylke). 56 prosent av utbygginga er planlagd der det no er skog, 20 prosent på open fastmark, 8 prosent på myr og 6 prosent på jordbruksareal.

4.5.2 Arealplanlegginga i kommunane

Kommunane har hovudrolla i arealplanlegginga etter plan- og bygningslova (pbl.), men staten legg viktige føringar gjennom mellom anna forskrifter, nasjonale forventningar (pbl. § 6-1) og statlege planretningslinjer (pbl. § 6-2). Regjeringa vil framleis leggje vekt på at arealplanlegginga bør fremje utviklinga av kompakte byar og tettstader, og at potensialet for fortetting, transformasjon og ombruk av areal og eksisterande bygningar bør utnyttast før nye utbyggingsområde blir tekne i bruk. Det reduserer transportbehovet og dermed utsleppa frå vegtransporten. Det bidreg òg til at ein byggjer ned mindre natur og jordbruksareal, og dermed til reduserte utslepp frå nedbygging. Og ikkje minst kan ei slik arealplanlegging bidra til levande lokalsamfunn som det er godt å bu i.

Regjeringa vil leggje til rette for at kommunar og fylkeskommunar får god rettleiing og gode verktøy slik at dei kan leggje vekt på karbonrike areal i arealplanlegginga. NIBIO har, på oppdrag frå Miljødirektoratet, utvikla ein kommunal klimagassrekneskap for skog- og arealbrukssektoren for alle kommunar i Noreg for 2010 og 2015. Kommunar og fylkeskommunar kan bruke klimagassrekneskapen som eit kunnskapsgrunnlag i arbeidet med å redusere utsleppa og auke opptaket av klimagassar frå areala i kommunen. Miljødirektoratet har òg utvikla eit berekningsverktøy som gjer kommunane i stand til å berekne omtrentleg klimaeffekt av planlagde arealbruksendringar. Verktøyet kan brukast til å samanlikne klimaeffekten av alternative arealdisponeringar. All utbygging av grøne areal gir utslepp av klimagassar, men storleiken på utsleppa vil variere etter kva slags areal som blir bygd ned (myr, skog, dyrka jord mv.).

4.5.3 Særleg om skog, myr og torvmark

Avskoginga står for det aller meste av utsleppet frå arealbruksendringar, og nedbygging er hovudårsaka til avskoginga. Det er difor avgjerande å redusere nedbygginga av skog om ein skal nærme seg «netto null»-målet for sektoren.

Det er òg særs viktig å hindre nedbygging av myr så langt det er mogleg. Myr er store karbonlager som er bygde opp av dødt plantemateriale (torv) gjennom tusenvis av år. Det er bygd opp fordi vatnet i myra hindrar nedbryting. Jo djupare myr, desto større karbonlager. Myr er òg viktig for naturmangfaldet, spesielt for fuglar og insekt, og for andre økosystemtenester enn karbonlagringa. Myra har mellom anna ei unik evne til å halde på vatn og sleppe det sakte ut og såleis motverke både tørke og flaum.

Ved utbygging blir heile eller delar av myra drenert og graven ut. Det store karbonlageret blir da ei stor kjelde til utslepp, og utsleppa per arealeining blir ofte langt større enn ved utbygging på andre typar areal. Det er likevel ikkje heilt enkelt å samanlikne klimaeffekten av å byggje ned myr versus det å byggje ned høgproduktiv skog fordi ein òg må ta omsyn til at utbygginga gir redusert framtidig karbonopptak. Myr har normalt mykje større karbonlager enn skog på mineraljord, men det årlege karbonopptaket er større i skogen.

Regjeringa vil arbeide for å redusere nedbygginga av myr gjennom planlegging etter plan- og bygningslova og eventuelt andre føremålstenlege tiltak. Regjeringa vil utvikle ein konkret strategi for å hindre nedbygginga av myr. I dette arbeidet må ein mellom anna vurdere korleis det går an å hindre nedbygginga av myr utan å auke utbyggingspresset på skogen og matjorda. Ein må òg ta særleg omsyn til torvmark. Torvmark er – litt forenkla sagt – skog på organisk jord (myrjord/torvjord). Mykje av torvmarka er tidlegare myr som har blitt grøfta og planta til. Utbygging på torvmark kan gi enda større utslepp enn utbygging på myr.

Utfordringane knytte til nedbygging av myr vil òg bli vurderte i samband med Klima- og miljødepartementets oppfølging av naturmangfaldmeldinga (Meld. St. 14 (2015–2016)).

4.5.4 Avgift på klimagassutslepp frå arealbruksendringar

Framskrivingane tilseier at Noreg ligg an til å få eit bokført nettoutslepp i skog- og arealbrukssektoren på om lag 18 millionar tonn CO₂-ekvivalentar (viss Noreg nyttar seg av kompensjonsmekanismen), i hovudsak som følgje av nedbygginga av skog. For å oppfylle «netto null»-forpliktinga i avtalen med EU må vi dekkje utsleppet gjennom å kjøpe skog- og arealkredittar eller utsleppseiningar under innsatsfordelinga. Vi kjenner ikkje prisen på kjøp av skog- og arealkredittar frå andre land før det er forhandla fram ein avtale med eit seljarland. Om ein til dømes legg til grunn ein pris på 200 kroner per tonn, vil eit utslepp på 18 millionar tonn i perioden 2021–2030 utgjere om lag 3,6 milliardar kroner. I dag må ikkje den som byggjer ned skog eller andre grøne areal, betale noko for dei klimagassutsleppa som følgjer med nedbygginga. Lagring av karbon er ei av fleire tenester frå naturen som blir forringa ved nedbygging. Prinsippet om at «forureinaren skal betale» kan tilseie innføring av ei avgift på nedbygging og eventuelt andre arealbruksendringar som gir klimagassutslepp. Innføringa av ei slik avgift vil vere komplisert. Regjeringa foreslår ikkje å innføre ei slik avgift no, men vil sjå nærmare på spørsmålet.

Forstørr bilete

Foto: Irene Lindblad/Klima- og miljødepartementet

4.5.5 Rettleiing om planlegging av fritidsbustader

Kommunal- og moderniseringsdepartementet arbeider med å revidere rettleiinga om planlegging av fritidsbustader. Lokaliseringa av nye fritidsbustader kjem til å bli grundig behandla i rettleiinga. Hovuddelen av dei nye fritidsbustadene blir bygde i større og mindre felt, og ein stadig mindre del skjer som spreidd utbygging. Rettleiinga vil omtale klimaeffekten av fritidsbustadene både knytt til utbygging og transport. Det kan vere motstridande omsyn knytte til naturmangfald, kulturmiljø, landskap, landbruk, klima og transport. Dette vil òg bli adressert i rettleiinga. Det er til dømes ikkje ønskjeleg å tillate at det blir bygd ut med fritidsbustader på snaufjellet for å unngå at det skjer utbygging i skog. Rettleiinga vil tilrå at fritidsbustader bør lokaliserast innanfor eller i nærleiken av eksisterande byggjeområde, at det må takast omsyn til grønstruktur, og at myrområda må bli unngått.

4.5.6 Vurdering av statlege planretningslinjer (SPR) for fjellområde

Det er lyst ut eit oppdrag for å få eit grunnlag for å vurdere statlege planretningslinjer for fjellområde. Dette er i tråd med Nasjonale forventningar til regional og kommunal planlegging og er ei oppfølging av fleire stortingsmeldingar. Retningslinjene for planlegging av fritidsbustader vil vere eit hovudpunkt, men det er ikkje konkludert med korleis ein bør avgrense slike eventuelle retningslinjer.

Over 40 prosent av fritidsbustadene ligg under 100 meter over havet, og ein stor del av dei ligg i strandsona langs sjøen. Statlege planretningslinjer for differensiert forvaltning av strandsona langs sjø er under revisjon. Fritidsbustader er ein viktig del av desse retningslinjene. Samla sett vil ny rettleiing om planlegging av fritidsbustader, revidert SPR for strandsona og ein mogleg ny SPR for fjellområde gi god rettleiing til kommunar, fylkeskommunar og statlege etatar om korleis dei kan ta omsyn til karbonrike areal i arealplanlegginga.

4.5.7 Statlege samferdselsprosjekt

Statens vegvesen har utvikla ein metode og ei handbok for konsekvensanalysar (Håndbok V712 Konsekvensanalyser). Ein samfunnsøkonomisk analyse består av prissette og ikkje-prissette konsekvensar. Klimagassutsleppa frå det direkte arealbeslaget ved samferdselstiltaket (til dømes det arealet som går med til å byggje ein ny veg) inngår i dei prissette konsekvensane i analysen. Handboka gir ein metode for å berekne klimagassutsleppa frå arealbeslag baserte på gjennomsnittsfaktorar for fem arealkategoriar: skog høg bonitet, skog middels bonitet, skog låg bonitet, jordbruksareal og myr.

Samferdselstiltak kan òg direkte eller indirekte føre til andre arealbeslag, til dømes ved at ein ny veg gjer det attraktivt å byggje bustader eller næringsbygg i nye område. Slike sekundærverknader ligg utanfor kontrollen til samferdselsmyndigheita og er vanskeleg å berekne. Nokre samferdselstiltak kan leggje til rette for ein meir klimavenleg arealbruk med fortetting rundt knutepunkt enn andre tiltak. Når dette er ei sentral problemstilling, bør ein ifølgje handboka (V712) vise korleis endringane kan slå ut på CO₂-utsleppa, ved å gjere følsemdsanalysar på ulik arealbruk. Handbok (V712) beskriv når og korleis ein kan gjere slike tilleggsanalysar.

Metodane i handboka for å vurdere arealbruksendringar er relativt nye (2018), og det varierer ein del korleis handboka blir brukt i praksis.

Fram mot Nasjonal transportplan for 2022–2033 vil Samferdselsdepartementet og Klima- og miljødepartementet gå gjennom prosjekta i planen med sikte på å berekne klimagassutslepp frå arealbeslag i prosjekta. For dei store NTP-prosjekta vil det bli berekna nedbygging av areal (målt i dekar per prosjekt). Følgjande kategoriar inngår:

• Skog – høg bonitet

• Skog – middels bonitet

• Skog – låg bonitet

• Jordbruksareal

• Myr

Dette vil gi eit grovt inntrykk av storleiksorden mht. CO₂ utslepp frå arealbeslag i prosjekta. Det er behov for fagleg vidareutvikling på området. Samferdselsdepartementet vil arbeide vidare med å utvikle praksisen i dialog med etatane og selskapa og eventuelt òg vurdere behov for endringar i handboka.

4.6 Kutte utslepp frå annan arealbruk

4.6.1 Omdisponering av myr til jordbruksareal

Regjeringa har vedteke forbod mot nydyrking av myr, sjå nærmare i kapittel 3.6. Dei siste åra har det blitt omdisponert omtrent like mykje myr til jordbruksareal som til utbygging. Forbodet mot nydyrking er difor eit viktig bidrag til å ta vare på myra. Myr er store karbonlager, og dei er viktige for naturmangfaldet og andre økosystemteneste.

4.6.2 Omdisponering av skog til jordbruksareal

Omdisponering av skog til beite har stått for 19 prosent av avskoginga og 8 prosent av utsleppa frå avskoginga i Noreg i perioden 1990–2017. Nedbygginga av jordbruksareal og forbodet mot nydyrking av myr kan bidra til auka press på skogsareala. For å motverke behovet for å omdisponere skog til jordbruksareal blir det viktig å halde eksisterande dyrkamark og beitemark i drift. Viktige tiltak blir å redusere nedbygginga av matjord og halde ved like jordbruk i heile landet. Begge delar er ei vidareføring av gjeldande politikk.

I dag er reglane i jordlova slik at ein etter hogst kan gjere om skog til beite utan søknad eller godkjenning frå kommunen. For at areala skal inngå i tilskotsgrunnlaget for produksjonstilskot for beite, må dei innfri visse krav i NIBIOs klassifikasjonssystem AR5 (instruks for markslag). Etter desse kriteria må areala ha kulturpreg, og beitetolande gras og urter skal vere dominerande. Beiteområda skal vere rydda for busk, kratt og hogstavfall slik at dei er eigna for beitedyr som faktisk utnyttar areala. Krava til forynging etter skogbrukslova gjeld berre på utmarksbeite og ikkje på innmarksbeite. Det blir ikkje stilt krav til fysisk inngjerding av innmarksbeita sidan det mellom anna finst digitale gjerdeløysingar. Regelverket er litt uklart, og det er difor naudsynt å vurdere korleis ein kan sikre at beitebehovet er tufta på reelle behov ved omlegging frå skog til beite. Landbruks- og matdepartementet vil i samråd med Landbruksdirektoratet greie ut ei regelendring for å sikre dette.

4.6.3 Kutte utslepp frå torvuttak

Myrane våre er store karbonlager og viktige for naturmangfaldet. Torv er ein avgrensa ressurs, og uttak og bruk av torv fører til utslepp av klimagassar. Dei fleste torvuttaka skjer i høgmyrar, ein trua naturtype i Noreg og Europa. Dei siste fem åra har torvuttaket vore rundt 330 000 m³ årleg. Dette har gitt utslepp på rundt 83 000 tonn CO₂-ekvivalentar per år. Det er difor viktig å utvikle torvfrie og torvreduserte alternativ raskt, utnytte fornybare ressursar og minske bruken av torv. Miljødirektoratet har laga eit forslag til ein plan for korleis ein kan gå over frå å bruke torvbaserte til torvfrie produkt. Dei har vurdert tilgangen til alternative substrat til torv og gir ein første gjennomgang av moglege verkemiddel for å fase inn bruken av torvfrie produkt. Torvuttak til produksjonsføremål kan berre skje i område som er sette av til råstoffutvinning i kommunal arealplan etter plan- og bygningslova. Torvprodusentar tek no ut torv på 21 felt som dekkjer om lag 11 km². Seks fleire felt er sette av i arealplanen, men ikkje tekne i bruk. Med nivået vi har i dag på uttaka, kan produsentane drive i 20 år til i desse 27 felta som allereie er sette av. Det beste tiltaket for å motverke negative effektar for klimaet og naturmangfaldet av bruk og uttak av torv er å forhindre utnytting av nye myrområde. Det føreset likevel at ein har tilstrekkeleg med alternative produkt tilgjengeleg, slik at ein ikkje erstattar torv frå Noreg med importert torv.

Regjeringa vil difor vurdere å innføre eit forbod mot å opne nye torvuttak. Regjeringa vil vurdere tiltak med heimel i plan- og bygningslova for å unngå at det blir gitt løyve til nye uttak fram til spørsmålet om forbod er avklart. Samstundes vil regjeringa arbeide vidare med å fremje overgangen frå å bruke torvbaserte produkt til torvfrie produkt.

Regjeringa vil òg greie ut ei avgift på utslepp av klimagassar frå uttak av torv.

Jord- og torvindustrien er ei næring med spesialkompetanse på jord og jordforbetringsmiddel som vi treng i lågutsleppsamfunnet. Regjeringa legg opp til at næringa i framtida skal vri verksemda til meir klima- og miljøvenlege produkt. Næringa vil få god tid til å utvikle desse. Regjeringa vil arbeide vidare med å fremje overgangen frå å bruke torvbaserte produkt til torvfrie produkt. Om ein lykkast med det, vil ein redusere faren for karbonlekkasje frå import. Arbeidet i forvaltninga med å følgje opp planen skal bli dekt innanfor dei til kvar tid gjeldande økonomiske rammene. Klima- og miljødepartementet og Landbruks- og matdepartementet løyver i dag midlar til forsking og utgreiing mellom anna til Noregs forskingsråd.

Forstørr bilete

Foto: Pål Martin Eid/Statens Naturoppsyn Oslo

4.6.4 Restaurering av myr og anna våtmark

Grøfta (drenert) myr slepper ut klimagassar fordi låg grunnvasstand gir tilgang på oksygen og difor aukar nedbrytinga av det organiske materialet i torvjorda. Lukking av grøftene reduserer dette karbontapet. Slik restaurering av myr og anna våtmark har i Noreg blitt gjord under leiing av Miljødirektoratet i fem år allereie. Det er hittil lukka om lag 190 km med grøfter i over 80 myrar. Majoriteten av dei restaurerte myrane har djupe torvlag og er restaurerte av omsyn til både klimaet og naturmangfaldet. Regjeringa vil halde fram med slik restaurering og liknande løysingar som er bra for både klima- og naturmangfald, til dømes restaurering langs vassdrag og etablering av våtmarker og fangdammar for å stanse utslepp frå landbruket. Miljødirektoratet har fått i oppdrag å revidere restaureringsplanen, som skal gjelde for fem nye år.

Forstørr bilete

Foto: Pål Martin Eid/Statens Naturoppsyn Oslo

4.7 Fleksible mekanismar under regelverket for skog- og arealbruk

Forpliktinga i EUs regelverk for skog- og anna arealbruk er at utsleppa frå sektoren i perioden 2021–2030 ikkje skal overstige opptaket av CO₂ («netto null-forpliktinga»), ut frå dei reknereglane som gjeld. Regelverket opnar for fleire typar fleksibilitet, alt etter om eit land har eit utslepp eller opptak i sektoren samla sett. Det er nokre føresetnader for å kunne bruke fleksibiliteten, og desse er omtalte i Prop. 94 S (2018–2019) Samtykke til deltakelse i en beslutning i EØS-komiteen om innlemmelse i EØS-avtalen av rettsakter som inngår i avtalen med EU for utslippsmålet for 2030

Dersom utsleppa er større enn opptaket, kan forpliktinga bli nådd gjennom ekstra nasjonale kutt i ikkje-kvotepliktige utslepp, som til dømes i transport og jordbruk. Det vil altså kome i tillegg til forpliktinga for ikkje-kvotepliktig sektor. Alternativt kan ein kjøpe utsleppseiningar frå andre europeiske land, anten tilgjengelege einingar frå den ikkje-kvotepliktige sektoren deira eller frå skog- og arealbrukssektoren. Kjøpte utsleppseiningar frå ikkje-kvotepliktig sektor i andre land kan bli nytta til å dekke eventuelle utslepp i både ikkje-kvotepliktig sektor og i skog- og arealbrukssektoren. Skog- og arealbrukskredittar ein kjøper frå andre land, kan på si side berre bli nytta til å oppfylle forpliktinga for skog- og arealbrukssektoren, ikkje for å oppnå forpliktinga i ikkje-kvotepliktig sektor. Regelverket inneheld òg ein kompensasjonsmekanisme for forvalta skog som inneber at Noreg kan få dekt eit eventuelt utslepp på inntil 35,5 millionar tonn CO₂-ekvivalentar over perioden 2021–2030. Det betyr at Noreg under visse føresetnader årleg kan hogge om lag 2 millionar m³ meir enn hogstnivået i referansebanen utan at vi får berekna eit utslepp etter regelverket (sjå kapittel 4.2 for nærmare forklaring). Kompensasjonsmekanismen gjeld berre for utslepp frå forvalta skog og ikkje andre utslepp, til dømes frå avskoging eller drenering av myr.

Dersom opptaket i den forvalta skogen blir større enn i referansebanen, kan dette brukast til å dekkje noko av utsleppa frå dei andre areala, som avskoging og nedbygging av våtmark. Det er likevel sett eit tak for kor mykje av nettoopptaket frå forvalta skog som kan brukast til dette. For Noregs del er denne grensa på om lag 1,75 millionar tonn CO₂ årleg. Auken i karbonlageret i langliva treprodukt (Harvested Wood Products (HWP)) er ikkje omfatta av ei slik grense og kan bli kreditert fullt ut. Viss landet får eit netto opptak for skog- og arealbrukssektoren samla sett, kan landet bruke noko av overskotsopptaket til å dekkje eit eventuelt utsleppsgap i nasjonal ikkje-kvotepliktig sektor. For Noreg er dette avgrensa til maksimalt 1,6 millionar tonn totalt over tiårsperioden. Dersom opptaket i skog- og arealbrukssektoren oppstår i den første femårsperioden (2021–2025), kan landet òg spare og nytte dei oppsparte skog- og arealbrukskredittane i neste femårsperiode (2026–2030). Alternativt kan landet selje skog- og arealbrukskredittane til andre europeiske land.

4.8 Om uvisse

Regjeringa har lagt ein plan for å auke CO₂-opptaket i skog og redusere utsleppa frå arealbruk og arealbruksendringar. Med dei berekningane vi har i dag, er det likevel sannsynleg at Noreg vil få eit betydeleg utslepp frå skog- og arealbrukssektoren etter bokføringsreglane til EU. Uvissa i desse berekningane er stor. Det er vanskeleg å anslå noko sikkert om omfanget av framtidige arealbruksendringar, som til dømes avskoging, og den faktiske utviklinga i hogsten. Den faktisk utviklinga i hogsten relativt til nivået i referansebanen for forvalta skog har mykje å seie for det bokførte opptaket i forvalta skog. Det er forventa eit netto utslepp frå forvalta skog, men dersom dette skulle bli null, vil vi likevel få eit netto utslepp frå heile sektoren fordi dei andre arealkategoriane bidreg samla med utslepp. Referansebanen for forvalta skog kjem til å bli endra framover som følgje av oppdaterte grunnlagsdata og metodar i klimagassrekneskapen. Det er dessutan naturlege prosessar slik som skogbrann og insektangrep i sektoren som kan føre til utslepp, og som er vanskelege å anslå i framskrivingar. Eit eventuelt netto-utslepp frå skog og anna arealbruk kan bli dekt inn gjennom fleksible mekanismar eller ved å auke innsatsen i ikkje-kvotepliktig sektor nasjonalt. Sjå omtale i kapittel 4.7.

4.9 Konsekvensvurderingar

Verdiskaping i verdikjeda for skog og skogprodukt

Målsetjinga med klimatiltak i skog er å leggje til rette for at CO₂-opptak og karbonlager i skog og treprodukt skal stabiliserast på eit høgare nivå enn utan slike tiltak. Dette oppnår ein gjennom å leggje til rette for at skogen veks betre og produserer eit større tømmervolum, samstundes som ein aukar bruken av langliva treprodukt. Klimatiltaka i skog skil seg frå tiltak i andre sektorar ved at den generelle auken i tilveksten vil ha større verdiskaping i skognæringa som ein positiv tilleggseffekt. Dette vil gjelde både primærproduksjonen og industrileddet.

Naturmangfald og friluftsliv

Skogbrukstiltak påverkar skogen reint visuelt, skaper endra forhold for friluftsliv og opplevingskvalitetar, og påverkar lokalt livsmiljø i skog for planter og dyr. Dei fleste av dei skisserte skogtiltaka inneber meir intensive produksjonsformer og har potensial for å påverke både naturmangfaldet og andre miljøverdiar negativt. Om det oppstår konflikt mellom klima- og naturmangfaldomsyn, og i tilfelle kor stor konflikten er, avheng både av tiltaket i seg sjølv, lokalitet, skalering og korleis tiltaket blir gjennomført. Tiltak på areal som allereie blir brukte til aktiv skogproduksjon vil truleg ha meir akseptabel effekt for naturmangfaldet og andre miljøverdiar enn tiltak som tek i bruk areal der det i dag er meir ekstensiv drift. Regjeringa meiner at tiltaka kan innrettast slik at miljøkonsekvensane blir akseptable.

Det er gjennom lang tid utvikla ulike miljøomsyn i skogpolitikken for å hindre uønskt påverknad på miljøverdiar. Omsynet til naturmangfaldet og friluftsliv i skogbruket blir sytt for mellom anna gjennom eigne sertifiseringsordningar for skogbruket, skogbrukslova med forskrift om berekraftig skogbruk, naturmangfaldlova og ulike miljøkriterium knytte til dei økonomiske verkemidla i skogbruket. Slike krav vil òg bli utarbeidde og gjelde ved etablering av eventuelle nye klimatiltak i skog.

Av klimatiltaka i skog er det sannsynlegvis planting på nye areal og treslagsskifte som har størst potensial for å kunne påverke friluftslivet og opplevinga av landskapet. Andre tiltak vil i mindre grad påverke desse interessene, dersom ein tek ordinære omsyn til fleirbruk.

Uvisse

Tiltak i skog- og arealsektoren gir stort sett effekt på lang sikt. Karbonlagera i skog og jordsmonn endrar seg langsamt, og det er komplisert å måle utviklinga. Anslaga på den langsiktige effekten av tiltak er difor usikre. Noko av denne uvissa er beskrive i dette kapittelet. Mellom anna er det metodiske utfordringar knytt til målinga av utslepp og opptak av klimagassar, til dømes i torv og myrar og i jordsmonnet der det er skog. I tillegg er det ei stor uvisse knytt til korleis skogen vil utvikle seg dei neste 50–100 åra så lenge klimaet endrar seg. Utviklinga er avhengig både av kor store klimaendringane faktisk blir, og korleis skogen og annan vegetasjon vil reagere. I dette biletet høyrer det med ein auka risiko for sjukdomar, angrep av skadegjerarar, skogbrannar og stormskadar som kan påverke opptaket av CO₂, skogproduksjonen og kvaliteten på tømmeret.

Kommunesektoren

Endringar av forskrift om berekraftig skogbruk med skjerpa krav til minstealder for hogst, (jf. kapittel 4.4.4) kan medføre nokre fleire oppgåver knytte til skogforvaltninga i kommunane. Statistikken viser at dette utgjer 3–4 prosent av arealet og svarer til rundt 14 000 dekar årleg. Ut frå den gjennomsnittlege storleiken på hogstflatene kan dette utgjere 400–500 hogstflater i året. Jamt fordelt svarer det til mellom éin og to søknader per kommune i året.

5 Regjeringa sin plan for å kutte utsleppa som er kvotepliktige

5.1 Utslepp og framskriving av kvotepliktige utslepp

Store delar av utsleppa frå industri, petroleum, energiproduksjon og luftfart er kvotepliktige og inngår i EUs kvotehandelsystem (EU ETS). Dei totale kvotepliktige utsleppa var 25,622 millionar tonn i 2019 og utgjer om lag halvparten av dei norske utsleppa. Petroleumsverksemda og industrien har den klart største delen av utsleppa.

Samla innanfor EU-systemet skal dei kvotepliktige utsleppa reduserast gradvis. Det er ikkje fastsett nasjonale utsleppsmål som for dei kvotepliktige utsleppa.

For industrien, petroleumsnæringa og luftfarten er dei fleste av utsleppa kvotepliktige (sjå figur 2.6 om kvotepliktige og ikkje-kvotepliktige utslepp i kapittel 2). I energisektoren er under halvparten av utsleppa kvotepliktige. Figur 5.2 viser fordelinga av dei norske kvotepliktige utsleppa etter sektor i 2019.

Kjelde: SSB, Miljødepartementet

Industri: I 2019 låg utsleppa av klimagassar frå kvotepliktig industri på 10,7 millionar tonn CO₂-ekvivalentar, svarande til om lag ein femtedel av dei samla norske klimagassutsleppa. Dei største kvotepliktige utsleppa frå industrien kjem frå ferrolegeringsindustri, aluminiumsindustri, sementindustri, mineralgjødselindustri, treforedlingsindustri og kjemisk industri. Store kjelder til klimagassutslepp er frå bruken av kol som reduksjonsmiddel i metallindustrien, frå bruken av fossile innsatsar i kjemisk industri, og frå sementindustrien. Sementindustrien har punktutslepp både frå energiproduksjon og frå prosess, der utsleppa frå fjerning av CO₂ frå kalkstein er dei største.

Dei siste tiåra har klimagassutsleppa gått ned i kvotepliktig industri, særleg gjeld dette utsleppa av fluorgassar frå aluminiumproduksjonen og lystgass frå mineralgjødselindustrien. Dette er ei følgje av at verksemdene har utvikla og teke i bruk ny teknologi og innført betre styringssystem.

Petroleum: I 2019 svarte utsleppa av klimagassar frå kvotepliktig petroleumsverksemd til 13,2 millionar tonn CO₂-ekvivalentar. Utsleppa frå petroleumsverksemda utgjer om lag ein fjerdedel av dei samla norske klimagassutsleppa. Frå 2020 til 2030 er desse utsleppa venta å gå ned frå 13,4 til 9,7 millionar tonn. Nedgangen har særleg samanheng med auka elektrifisering av petroleumsinnretningane. Mesteparten av utsleppa kjem frå gassturbinar som anten genererer elektrisitet eller driv pumper og kompressorar på plattformene.

Energiproduksjon: I 2019 var utsleppa av klimagassar frå kvotepliktig energiproduksjon 0,7 millionar tonn CO₂-ekvivalentar. Det utgjer 40 prosent av dei samla utsleppa frå energiproduksjonen. Store energianlegg som leverer energi til verksemder, er kvotepliktige. Anlegg som brenner hushaldsavfall, er ikkje kvotepliktige.

Luftfart: I 2019 svarte utsleppa av klimagassar frå luftfarten til 1,2 millionar tonn CO₂-ekvivalentar. Noko over 90 prosent av innanriks luftfart er dekt av kvotesystemet. Kvoteplikta gjeld flygingar innan EØS-området. Små kommersielle aktørar med få flygingar og låge utslepp er ikkje omfatta av kvotesystemet. Det same gjeld politi- og redningsflygingar.

Tabell 5.1 og figur 5.3 syner historiske kvotepliktige utslepp frå 1990 til 2019 og framskrivingar frå Nasjonalbudsjettet 2021 (Prop. 1 (2020–2021)).

Kjelde: SSB, Miljødirektoratet, Finansdepartementet

Regjeringa la i Nasjonalbudsjettet for 2021 fram ei ny framskriving av utsleppa til 2030. Framskrivinga er ikkje ein plan for utsleppa, men ei vurdering av kva utsleppa kan bli med den politikken som var vedteken da framskrivinga blei laga.

Gitt føresetnadene i framskrivingane er det forventa ein nedgang i dei kvotepliktige utsleppa med om lag 4,3 millionar tonn CO₂-ekvivalentar, eller om lag 17 prosent frå 2019 til 2030. Samanlikna med 2005 svarer det til ein nedgang på 6,4 millionar tonn, eller om lag 23 prosent. Dei største kutta framover er venta i olje- og gassproduksjonen.

Framskrivingane av utslepp frå olje- og gassproduksjon er utarbeidde av Oljedirektoratet og byggjer på rapportering frå oljeselskapa. Desse er supplerte med utslepp frå landanlegga knytte til vidare transport av petroleumsprodukt.

Framskrivingane for dei andre kvotepliktige utsleppa er utarbeidde av Finansdepartementet i samarbeid med Miljødirektoratet.

5.2 Verkemiddel for å redusere kvotepliktige utslepp

Det er i hovudsak prismekanismane knytte til kvoteordninga som skal sørgje for å løyse ut tiltak i kvotepliktig sektor. Kvotesystemet er innretta slik at det er dei mest lønsame tiltaka som blir gjennomførte for å nå eit gitt mål. Tiltak baserte på tilgjengelege teknologiar der kostnadene er lågare enn kvoteprisen, vil vere lønsame for selskapa å gjennomføre.

Petroleumsverksemda, størstedelen av innanriks luftfart og bruken av naturgass i industrien har CO₂-avgift i tillegg til kvoteplikt. All innanriks luftfart er òg pålagd flypassasjeravgift og krav om omsetning av avansert biodrivstoff.

Ein stabil og føreseieleg karbonpris framover gir sterke insentiv til investering i og adopsjon av nullutsleppsteknologi, samstundes som det gjer det lettare for aktørar og bedrifter å planleggje. Regjeringa vil difor auke CO₂-avgifta på innanriks kvotepliktig luftfart og kvotepliktige utslepp frå olje- og gassutvinninga i takt med auken i avgifta på ikkje-kvotepliktige utslepp (sjå kapittel 5.5 og 5.7 og boks 5.1). Auken i CO₂-avgifta vil sjåast i samanheng med kvoteprisen, slik at den samla prisen på utslepp ikkje skal overstige 2000 kroner per tonn CO₂-ekvivalentar målt i faste 2020-kroner i perioden 2021–2030, med mindre kvoteprisen aleine blir høgare.

Regjeringa vil ikkje innføre klimaavgift på kvotepliktige utslepp som ikkje er omfatta av avgifta i dag.

Ein vedvarande innsats på teknologiutvikling er avgjerande for å omstille norsk næringsliv og industri på vegen mot lågutsleppssamfunnet. Myndigheitene støttar forsking og innovasjon som kan bidra til at nye løysingar og lågutsleppteknologiar i kvotepliktig industri blir utvikla. Vi støttar verksemder som har planar om å utvikle slike løysingar, samstundes som vi legg til rette for at næringa kuttar utslepp og omstiller produksjonen og produkta til eit samfunn med låge utslepp. Regjeringa meiner at verkemidla for industrien i enda større grad enn i dag bør innrettast for å stimulere til å fase inn ny teknologi. Ein energieffektiv industri med låge utslepp er eit vilkår for å omstille til lågutsleppssamfunnet.

Regjeringa har spissa Enova som klimaverkemiddel, og omstillinga til lågutsleppssamfunnet og innovasjon som medverkar til dette er viktige mål for Enova i den nye avtaleperioden, sjå kapittel 3.3.5.2 Enova. Det er særleg relevant i samband med dei kvotepliktige utsleppa ettersom offentleg stønad til forsking og utvikling er eit viktig supplement til kvotesystemet. Enova støttar opp under teknologiutvikling og innovasjon i kvotepliktig sektor og medverkar til at produksjon kan skje med lågare utslepp, sjå boks 5.2.

Det må utviklast nye næringar som kan møte behova i framtida. Auka produksjon av fornybar energi frå offshore vind og sol og auka bruk av hydrogen og batteri vil alle gi moglegheiter for nye næringar knytt til produksjon, vedlikehald, styring og andre tenester.

Innovasjonsfondet

EUs kvotesystem finansierer Innovasjonsfondet gjennom sal av 450 millionar kvotar i det europeiske klimakvotesystemet. Innovasjonsfondet er ei ordning som kan gi støtte til demonstrasjon av innovative teknologiprosjekt for lågutsleppsløysingar i perioden 2021–2030. Prosjekta skal vere innanfor fornybar energi, energiintensiv industri, energilagring og CO₂-handtering.

Det er prisen på kvotane som avgjer kor stort fondet blir. Anslag frå EU-kommisjonen seier at fondet vil vere på om lag 10 milliardar euro over perioden 2021–2030 dersom kvoteprisen er 20 euro per tonn CO₂, mens 15 milliardar euro vil bli tilgjengelege med ein kvotepris på 30 euro per tonn CO₂.

Noreg har full rett til å nytte fondet, og norske selskap kan søkje på lik linje som bedrifter i EU-medlemslanda. Fondet kan dekkje inntil 60 prosent av meirkostnadene ved bruk av innovativ energi- og klimateknologi i staden for konvensjonell teknologi. Meirkostnadene kan vere knytte både til investeringar og til drift. Både direkte og indirekte klimagassreduksjonar kan inngå i berekninga av utsleppskutta. I Noreg har Enova eit særskilt ansvar for å følgje opp norske søkjarar til Innovasjonsfondet.

5.3 Kvotesystemet og korleis det verkar

Det felles europeiske kvotesystemet set tak på utsleppa frå industri, kraftproduksjon, petroleum og luftfart. For kvart tonn klimagassar bedriftene slepper ut, må dei òg ha ein klimakvote (sjå boks 5.4). Kvotesystemet er eit langsiktig verkemiddel med gradvis tilstramming.

Gitt EUs klimamål om minst 40 prosent reduksjon i dei samla utsleppa innan 203023, skal kvotemengda bli redusert årleg slik at utsleppa i 2030 skal vere 43 prosent lågare enn 2005-utsleppa frå sektorane i Europa som er omfatta, sjå figur 5.4.

Kjelde: EU-kommisjonen, Klima- og miljødepartementet

Det er for tida eit overskot av kvotar i det europeiske kvotesystemet. Ambisjonsnivået for perioden 2021–2030 betyr ei raskare årleg nedtrapping i talet på nye kvotar som blir utferda. I tillegg er det frå 2019 innført ein marknadsstabiliseringsreserve (MSR) som inneber at det samla kvoteoverskotet i kvotesystemet skal reduserast gjennom eit fråtrekk i talet på salskvotar når overskotet overstig ein viss terskelverdi. Kvotane blir i staden lagde inn i ein marknadsreserve. Om talet på kvotar i reserven overstig talet på kvotar som blir auksjonerte, skal det overskytande slettast permanent frå og med 2023. På denne måten vil MSR bidra til strammare kvotetak og høgare kvoteprisar og dermed auka insentiv til å kutte utslepp innanfor kvotesystemet. Per i dag gjeld ikkje ordninga for luftfarten, fordi dei kvotane sektoren bruker ikkje inngår i berekningsgrunnlaget for MSR.

Kvotesystemet opnar òg for at den som ønskjer det, kan kjøpe og frivillig slette kvotar. Sletting av kvotar fører til at utsleppa innanfor kvotesystemet blir reduserte. Utgangspunktet er at éin sletta kvote reduserer utsleppa med eitt tonn CO₂-ekvivalentar. Så lenge overskotet i EUs kvotesystem overstig terskelverdien for overføring til MSR, kan effekten av å frivillig slette kvotar bli mindre enn eit tonn per kvote. Årsaka er at frivillig kjøp og sletting av kvotar vil bidra til å redusere overskotet av kvotar i marknaden og dermed talet på kvotar som blir overførte til MSR.

I Noreg omfattar kvotesystemet om lag 140 verksemder i industri, olje og gass og energianlegg. I luftfarten er det seks kvotepliktige operatørar som rapporterer til Noreg. Frå og med 2012 har luftfarten innanfor EØS vore inkludert i kvotesystemet. Systemet legg til rette for at verksemdene tilpassar seg ved å gjennomføre investeringar og driftstilpassingar når tiltakskostnaden er lågare enn kvoteprisen.

I dei fleste europeiske landa kjem hovudsakleg dei kvotepliktige utsleppa frå produksjonen av elektrisitet til industri og alminneleg energiforsyning.

Kvotesystemet bidreg til å auke prisen på elektrisk kraft i Europa. Når kvoteprisen aukar, blir kraftproduksjon frå kol og gass dyrare, og utbygginga av fornybar energi blir relativt meir lønsam. På denne måten gir kvo

temarknaden insentiv til å byggje ut fornybar energi og til å dekarbonisere energisektoren i Europa.

Noreg er knytt til den europeiske kraftmarknaden gjennom overføringsforbindelsar til hovudsakleg Sverige, Danmark og Nederland. Endringar i europeiske kraftprisar vil difor påverke prisane i den norske kraftmarknaden. I 2020 og 2021 blir det ferdigstilt nye kablar som gjer kraftoverføring til høvesvis Tyskland og Storbritannia mogleg. Dette gir Noreg både moglegheita til å nytte forskjellane i ulike kraftsystem og sikrar ei trygg kraftforsyning.

EU er oppteken av at industrien ikkje skal velje å flytte til andre land på grunn av kvotesystemet. Industri med risiko for utflytting får difor ein del kvotar gratis, og nokre sektorar kan òg få kompensasjon for auke i kraftprisen som følgje av kvotesystemet. Ordninga med CO₂-kompensasjon blei innført i 2013, og det var frivillig for landa å delta. Noreg valde å delta, og i alt 46 norske verksemder har rett på CO₂-kompensasjon i dag, hovudsakleg innanfor sektorar som aluminium, silisium og ferrosilisium, treforedling og kjemisk industri. I 2021-budsjettet er det foreslått 2 567 millionar kroner til CO₂-kompensasjonsordninga. Utbetalingane i 2021 gjeld for støtteåret 2020.

EU-kommisjonen har revidert retningslinjene for CO₂-kompensasjon for perioden 2021–2030. Regjeringa vurderer no korleis ei norsk ordning kan sjå ut for denne perioden.

5.4 Kvoteprisen mot 2030

Prisen i den europeiske kvotemarknaden (EU ETS) har variert mellom 0 og noko over 30 euro per tonn sidan marknaden blei etablert i 2005. Dei siste par åra har han stort sett vore over 20 euro per tonn, etter at han i mange år heldt seg godt under 10 euro per tonn.

Ei rekkje faktorar påverkar framtidig kvotepris, og det er stor uvisse om dei framtidige prisane. Som i andre marknader blir prisen i stor grad bestemt av tilbod og etterspurnad. Med den planlagde reduksjonen i talet på kvotar blir tilbodet lågare, og dette vil auke prisen, alt anna likt. Samstundes er det usikkert kor høg etterspurnaden etter kvotar kjem til å vere. Når verksemdene er med på omstillinga og forureinar mindre, treng dei færre kvotar, noko som gir lågare etterspurnad.

Ein av dei viktigaste drivarane for kvoteprisen er forventningar om kva ambisjonar EU har for reduksjonen i utsleppa, og korleis dette blir reflektert i tilgangen på kvotar i EU ETS. EUs ambisjon om klimanøytralitet i 2050 og eit meir ambisiøst mål for 2030 er døme på det.

EUs forsterking av klimamålet for 2030, kan innebere endringar i kvotesystemet som kan føre til ein auke i kvoteprisen.

Uventa hendingar i økonomien slår ut i kvotemarknaden òg. Dette var tydeleg under finanskrisa for eit drygt tiår sidan da prisen gjekk ned vesentleg.

Omfanget av systemet og moglegheiter for å handle med andre marknader speler òg ei rolle for prisen. Det same kan ei framtidig mogleg kopling av det europeiske systemet til andre kvotesystem og ei eventuell vidare utviding av kvotesystemet til å òg omfatte transportsektoren.

Marknadsstabiliseringsreserven (MSR) er eit element som isolert dreg prisen opp fordi han reduserer tilgangen på kvotar.

Figur 5.5 inneheld historiske data for perioden 2008 til oktober 2020, forward-prisane for åra 2021–2025, og medianen frå ulike scenario med anslag for kvotepris mot 2030 frå ei rekkje analysebyrå og finansielle aktørar2425. Anslaga er baserte på ulike føresetnader knytte til dei ulike drivarane i marknaden. Anslaga som er inkluderte i scenarioa, blei publiserte før EU varsla eit høgare 2030-mål. Figuren inkluderer også analysen til Refinitiv frå 14. oktober, der dei har teke utgangspunkt i eit mogleg nytt 2030-mål (55 prosent mål og 65 prosent EU ETS). Forward-prisane er rentejusterte marknadsprisar (kjelde ICE-ECX).

Kjelde: Thomson Reuters, Carbon Pulse Poll

Scenario-anslaga for åra 2021–2030 indikerer at marknaden trur på ei jamn stigning av prisene fram mot 2030. Uvissa er stor. I 2030 er median-prisen frå dei ulike scenarioa for 2030 i overkant av 51 euro per tonn. Her er spennet frå 42 euro per tonn til 90 euro per tonn. Refinitivs analyse viser ein kvotepris som aukar frå 2026, og ender opp mot 90 euro per tonn i 2030, i føresetnad om forsterka EU-mål. Forward-prisen stig opp mot 27 euro per tonn i 2025, basert på kvotepris frå oktober 2020.

Om kvoteprisen vil utløyse tiltak, kjem an på om det finst tiltak som er billegare enn kvoteprisen. Kvotepliktig sektor var ikkje ein del av mandatet for utgreiinga Klimakur 2030, slik at det ikkje ligg føre noka tilsvarande oversikt over tiltak og tiltakskostnader for tiltaka i kvotepliktig industri og petroleumsverksemda som det gjer for ikkje-kvotepliktig sektor. Men det finnes anna kunnskapsgrunnlag. I 2020 har Noregs vassdrags- og energidirektorat kartlagt det tekniske potensialet for elektrifisering av store landbaserte industrianlegg. Rapporten seier ikkje noko om kva tiltaka vil koste. Prosess21 (sjå boks 5.6) publiserte i slutten av 2020 rapportar som adresserer tiltak og verkemiddel for kvotepliktig industri. I tillegg har Oljedirektoratet i samarbeid med Noregs vassdrags- og energidirektorat, Petroleumstilsynet og Miljødirektoratet utarbeidd rapporten Kraft fra land til norsk sokkel, som blei lagd fram i juni 2020 (sjå boks 5.5). Studien vurderer mellom anna kostnader av elektrifisering av ulike felt på norsk sokkel.

5.5 Kutte utsleppa i olje- og gassverksemda

Regjeringa vil

• auke CO₂-avgifta på innanriks kvotepliktig luftfart og CO₂-avgifta på kvotepliktige utslepp frå olje- og gassutvinninga i takt med auken i avgifta på ikkje-kvotepliktige utslepp, slik at den samla karbonprisen (avgift + kvotepris) i 2030 er om lag 2 000 kroner per tonn CO₂, målt i faste 2020-kroner. Den totale karbonprisen skal ikkje overstige 2 000 kroner i perioden 2021–2030.

5.5.1 Om norsk olje- og gassverksemd

Hovudmålet i petroleumspolitikken er å leggje til rette for lønsam produksjon av olje og gass i eit langsiktig perspektiv. Regjeringas klimapolitikk skal gjere det lønsamt å utvikle og ta i bruk teknologiar og løysingar som reduserer klimagassutsleppa. Olje- og gassverksemda har vore ein berebjelke i norsk økonomi i fleire tiår og vil halde fram med å spele ei viktig rolle i norsk økonomi i åra som kjem. Petroleumsverksemda er i dag den største næringa i Noreg målt i verdiskaping, statlege inntekter, investeringar og eksportverdi. Om lag 200 000 personar er direkte og indirekte sysselsette i petroleumsverksemda og relaterte verksemder.

Koronakrisa og låge oljeprisar har sett petroleumsverksemda i ein krevjande situasjon som følgje av smitteverntiltak nasjonalt og globalt og påfølgjande låg økonomisk aktivitet. Stortinget vedtok i Innst. 351 L (2019–2020) mellombelse endringar i petroleumsskatten som gir tidlegare frådrag, slik at betalinga av skatt blir utsett og likviditeten til selskapa blir forbetra. Endringane bidreg til å halde ved like aktiviteten og kompetansen i næringa gjennom denne krisa. Det er klare forventningar til at oljeselskapa nyttar moglegheitene dei no har fått, til å føre arbeidet med lønsame prosjekt vidare, inkludert dei som reduserer utsleppa.

Stortinget har oppmoda til at «regjeringa saman med bransjen skal leggje fram ein plan for korleis utsleppa frå olje- og gassproduksjonen kan reduserast med 50 prosent innan 2030 samanlikna med 2005, innanfor verkemiddelbruken som finst i dag. Vidare må planen ta omsyn til kostnadseffektive utsleppsreduksjonar, irekna vidare elektrifisering av eksisterande felt og låg- og nullutsleppsteknologi på nye felt og omsynet til kraftsystemet på fastlandet. Dette arbeidet blir stilt ferdig i løpet av 2021».

I 2021 kjem regjeringa til å leggje fram ei melding om langsiktig verdiskaping frå dei norske energiressursane. Ved sidan av verdiskaping og industrialisering knytt til naturressursane på norsk sokkel, vil regjeringa i meldinga også omtale viktige drivarar for endringar i energimarknaden og teknologiutviklinga, globale føresetnader, internasjonale avtalar, og europeisk klima- og energipolitikk. I meldinga vil regjeringa følgje opp oppmodningsvedtaket om ein plan for korleis utsleppa frå olje og gassproduksjon kan reduserast med 50 prosent.

Vi står overfor store endringar i den globale energimarknaden, mellom anna som følgje av ny teknologi, skjerpa klimapolitikk og stadig aukande etterspurnad etter energi. Dette skaper nye utfordringar og moglegheiter for verksemda på norsk sokkel. På sikt vil den globale etterspurnaden etter olje og gass bli påverka av at land gjennomfører klimatiltak for å nå klimamåla i Parisavtalen. Dette krev omstilling frå fossil til fornybar energibruk og -produksjon, noko som òg vil påverke norsk olje- og gassutvinning. Samstundes har norsk sokkel vist evne til å tilpasse seg endringar og utnytte nye moglegheiter. Det er likevel for tidleg å seie kva verknaden av ei global energiomlegging kan vere for den norske olje- og gassproduksjonen og aktiviteten på norsk sokkel.

Uvisse knytt til framtidige olje- og gassprisar og kostnader knytta til framtidige utslepp frå produksjon, er økonomisk risiko som aktørane i petroleumsnæringa tek omsyn til i avgjerdene sine.

Jamfør Noregs lågutsleppsstrategi for 2050 (Prop. 1 S (2019–2020)) vil regjeringa følgje opp tilrådinga frå klimarisikoutvalet og stille krav til at selskapa gjer klimarisikoen synleg i utbyggingsplanane sine. Regjeringa kjem tilbake til dette i Perspektivmeldinga. Sjå nærmare omtale av klimarisiko i kapittel 6.4.

5.5.2 Verkemiddel for å redusere utsleppa

Auka samla CO₂-pris på utslepp frå olje- og gassverksemda

I fleire tiår har styresmaktene brukt sterke verkemiddel for å redusere utsleppa frå utvinninga av petroleum. CO₂-avgifta og kvoteplikta er hovudverkemidla i klimapolitikken på norsk sokkel. I dag er om lag 95 prosent av klimagassutsleppa frå verksemda kvotepliktige. I tillegg til kvoteplikta har verksemda CO₂-avgift og direkte reguleringar som forbodet mot fakling når det ikkje er naudsynt av omsyn til sikkerheita. Den samla prisen på utsleppa for verksemda har blitt auka dei siste åra og er i 2020 om lag 750 kroner per tonn. I statsbudsjettet for 2021 vil CO₂-avgifta auke med ytterlegare 7 prosent utover prisjusteringa, til 543 kroner per tonn CO₂. Det vil truleg gi ein samla CO₂-pris på over 800 kroner per tonn CO₂ i 2021, avhengig av prisutviklinga i kvotemarknaden. Prisen på utslepp på norsk sokkel er høgare enn for dei fleste andre verksemder i Noreg og allereie i dag betydeleg høgare enn i andre petroleumsproduserande land.

Regjeringa vil auke CO₂-avgifta på kvotepliktige utslepp frå olje- og gassutvinninga i takt med auken i avgifta på ikkje-kvotepliktige utslepp fram mot 2030 slik at den samla karbonprisen i 2030 er om lag 2 000 kroner per tonn CO₂, målt i faste 2020-kroner. Den samla prisen på utslepp (avgift + kvotepris) skal likevel ikkje overstige 2 000 kroner per tonn CO₂ i perioden 2021–2030.

Ein stabil, føreseieleg og høg pris på utslepp gir insentiv til investeringar i og bruk av låg- og nullutsleppsteknologiar, og er ein viktig drivar for langsiktig omstilling. Den gradvise auken i den samla prisen på utslepp frå petroleumsverksemda vil kunne støtte opp om klimaarbeidet som verksemda allereie er godt i gang med. Det betyr at teknologi kan bli teken i bruk som kvoteprisen ikkje ville vært tilstrekkeleg til å utløyse. Det fører også til at alle utsleppa frå verksemda som er omfatta av kvoteplikt og/eller CO₂-avgift blir stilt overfor same pris, som legg til rette for kostnadseffektive utsleppsreduksjonar innan sektoren. Kor mykje utsleppa vil kunne reduserast som følgje av prisauka er vanskeleg å anslå. For meir sjå omtale i boks 5.1 og kapittel 5.8.

Andre verkemiddel

Det har vore eit forbod mot brenning av gass i fakkel sidan starten av petroleumsverksemda på norsk sokkel. Brenning av gass i fakkel er berre tillaten når det er naudsynt av sikkerheitsgrunnar. Løyve til slik tryggleiksfakling blir gitt av Olje- og energidepartementet. I samband med nye utbyggingar er det krav til at det er den beste tilgjengelege teknologien (BAT) som blir nytta. Den teknologiske utviklinga påverkar BAT, noko som over tid gir seg utslag i strengare krav til bruken av teknologi som reduserer utsleppa på norsk sokkel.

I samband med nye sjølvstendige feltutbyggingar eller større ombyggingar på felt i drift skal rettshavarane mellom anna vurdere kraft frå land. Rettshavarane på norsk sokkel vurderer kraft frå land ut frå mellom anna: på kostnaden på alternative løysingar som kraftproduksjon med gassturbinar, kostnaden med heil eller delvis elektrifisering av innretningane til havs, tilgangen på kraft i nettet på land, kraftprisar, gassprisar og forventa utsleppskostnader. Dei høge utsleppskostnadene gir selskapa insentiv til å gjennomføre kraft frå land-prosjekt som har ein tiltakskostnad lågare enn summen av kvoteprisen og CO₂-avgifta. Energiløysinga blir handsama av styresmaktene som ein del av handsaminga av plan for utbygging og drift (PUD) eller plan for anlegg og drift (PAD).

Historia har vist at desse verkemidla fungerer. Utsleppa per produserte eining på norsk sokkel er i snitt om lag halvparten av snittet for andre petroleumsproduserande land.

Myndigheitene støtter i tillegg forsking som kan redusere utsleppa. Olje- og energidepartementet har sidan 2010 hatt eit mål om at minst 25 millionar kroner per år av løyvinga til petroleumsforskinga skal støtte forsking og utvikling retta mot energieffektivisering og reduserte klimagassutslepp. Frå 2019 blei målet heva til 35 millionar kroner.

For perioden 2010 til 2019 er 39 av prosjekta finansierte gjennom petroleumsforskingsprogramma PETROMAKS2 og DEMO 2000 direkte retta mot lågare utslepp eller meir effektiv bruk av energi. I den same perioden har programma òg støtta 167 prosjekt som har stor relevans for energieffektivisering og reduserte klimagassutslepp, sjølv om dei ikkje har dette som hovudmål.

I 2019 blei det opna eit nytt senter for lågutsleppsteknologi for petroleumsverksemda. Lågutsleppssenteret er eit samarbeid mellom forskingsmiljøa og verksemda og har som formål å utvikle teknologi og løysingar som vil hjelpe verksemda med å nå dei langsiktige klimamåla deira om nullutslepp i 2050. Forskingsrådet støttar senteret med 120 millionar kroner fordelte på 8 år gjennom ordninga PETROSENTER.

5.5.3 Moglege utsleppsreduksjonar i petroleumsverksemda

Mesteparten av utsleppa på sokkelen kjem frå gassturbinar som anten genererer elektrisk straum, varme eller driver pumper og kompressorar på plattformene. Over 80 prosent av energiforsyninga kjem frå drifta av turbinar.

Det er fleire typar tiltak som kan bidra til å redusere utsleppa på norsk sokkel ytterlegare. Det tiltaket som har størst potensial for å redusere utsleppa, er kraft frå land. Dei enkelte tiltaka innanfor denne kategorien gir ofte monalege utsleppsreduksjonar. Det er store variasjonar i kostnadene og det moglege utsleppspotensialet frå felt til felt ved å gjennomføre kraft frå land. Tiltakskostnadene varierer difor mykje frå installasjon til installasjon. Dei er generelt høgare for eksisterande innretningar enn for nye grunna behov for store ombyggingar.

Energieffektivisering er kategorien av tiltak med nest størst potensial for å redusere utsleppa. Dei enkelte tiltaka her er ofte små, og det er dessutan stor variasjon i kostnadene. Ved å skifte ut gamle turbinar med låg verknadsgrad med nye turbinar med høg verknadsgrad kan ein redusere utsleppa. Tiltakskostnadene varierer frå installasjon til installasjon og vil mellom anna vera avhengige av levetida. Tiltak knytte til fakling kan redusere utsleppa, men dei samla utsleppsreduksjonane er små samanlikna med kraft frå land og energieffektivisering fordi faklingsnivået på norsk sokkel allereie er lågt.

Vindkraft til havs er ei anna løysing for å redusere utsleppa frå kraftforsyninga på felta til havs. Rettshavarane på felta Gullfaks og Snorre byggjer ein flytande vindpark, Hywind Tampen, som skal forsyne plattformene Gullfaks A og Snorre A med kraft. Oppstart er planlagd i 2022. Hywind Tampen er òg eit teknologiprosjekt for å utvikle ny fornybare kraftproduksjon. Prosjektet har fått støtte frå Enova på 2,3 milliardar kroner og 566 millionar frå Næringslivets NOx-fond. Prosjektet bidreg til ytterlegare utvikling av teknologien. Målet er at det på sikt kan bli lønsamt utan stønad og konkurransedyktig samanlikna med annan kraftproduksjon.

For oljeraffineria og gassanlegga på land i petroleumsverksemda er gass den dominerande energivara. Fleire av anlegga bruker i dag elektrisitet i delar av anlegga. Ein studie frå NVE har kartlagt teknisk potensial for ytterlegare elektrifisering av store landbaserte industrianlegg, inkludert landanlegga i petroleumssektoren. Dette er nærmare omtalt i delkapittelet om industri.

Auka bruk av kraft frå land til norsk sokkel og elektrifisering av landanlegga vil føre til ein auke i kraftforbruket og kan medføre behov for investeringar i kraftnettet i Noreg. For ein breiare omtale av kraft og nett, sjå kapittel 8.

5.6 Kutte utslepp og omstille industrien

5.6.1 Om norsk kvotepliktig industri

Industrien har fleire roller i overgangen til lågutsleppssamfunnet. I tillegg til å redusere eigne utslepp bidrar industrien til det grøne skiftet ved å levere materiale, teknologi og løysingar som mogleggjer utsleppsreduksjonar i andre verksemder og sektorar både i Noreg og internasjonalt. Norsk prosessindustri leverer material og råstoff som blir brukt i mange grøne produkt, mellom anna aluminium til produksjonen av el- og hybridbilar, og nikkel som er ein essensiell komponent i batteriproduksjon.

Store delar av norsk kvotepliktig industri er betegna som prosessindustri. Prosessindustrien inkluderer produksjonen av aluminium, ferrolegeringar, kjemisk industri, mineralsk industri, produksjonen av mineralgjødsel, raffineri og treforedling. Energiforsyninga frå fornybar kraft er ei sentral årsak til etableringa av norsk prosessindustri. Verksemdene utgjer ofte ei betydeleg verdiskaping lokalt.

Industrien leverer i dag ettertrakta produkt og materiale av høg kvalitet, og ein stor del av produksjonen frå prosessindustrien blir eksportert. Eksportverdien av fysiske varer frå prosessindustrien er på cirka 170 milliardar norske kroner per år, som representerer om lag 17 prosent av Noregs totale eksportverdi (SSB, 2018). Om ein ser bort frå raffineriprodukt, har prosessindustrien ein eksportverdi på rundt 100 milliardar kroner. Ein storpart av produkta frå prosessindustrien er såkalla standardprodukt, men næringa rapporterer om ei dreiing mot meir avanserte produkt i samarbeidet med kunder og sluttbrukere26. Dette er viktig for å auke verdiskapinga i næringa.

Produkta frå prosessindustrien er ein del av dei store verdikjedene i samfunnet, slik som i byggsektoren, transportsektoren og energisektoren. Dei viktigaste eksportmarknadene er Tyskland, Sverige, Storbritannia, Nederland og USA.

Prosessindustrien bruker om lag 42 TWh elektrisk kraft årleg og er den største forbrukaren i Noreg. Noreg har god tilgang på fornybar kraft og eit kompetent næringsliv. Flate strukturar i bedriftene, ein utbreidd kultur for samarbeid mellom leiande kompetansemiljø, innovative oppstartsverksemder og industrien driv fram nye løysingar. I ein rapport frå 2019 vurderer Menon27 at prosessindustrien er ei av dei viktigaste næringane som kan auke norsk eksport, og at ho kan bidra til å redusere dei globale klimagassutsleppa.

5.6.2 Verkemiddel for omstilling og utsleppsreduksjonar

Industri og næringsliv må ha nødvendige rammetilhøve for å nytte dei ressursane og den kompetansen Noreg har til å utvikle lønsame næringar i internasjonale marknader.

Dei direkte klimaverkemidla, som kvotehandelsystem, CO₂-kompensasjon og støtte til forsking og innovasjon, må saman med generelle rammetilhøve som skatt og avgift, energi og kunnskap vere i tråd med dei måla som er sette. Til dømes er tilgangen på fornybar energi viktig for industrien for å kunne gjennomføre ei rekkje utsleppsreduserande tiltak.

Prosess21 har gitt innspel til meldinga, og peiker på tiltak og verkemiddel som kan vere viktige når det gjeld omstilling og vidare innovasjon i norsk prosessindustri. Dei foreslår mellom anna å etablere marknader for klimanøytrale og sirkulære produkt og å styrke satsinga på sirkulær økonomi og biobasert prosessindustri. Viktige rammevilkår er tilgang på nok kraft til konkurransedyktige prisar, og å auke tilgang til EU-finansiering og EU-samarbeid. Dei peiker på grøn vekst-potensial knytt til satsing på ei nasjonal batteriverdikjede peiker på at ytterlegare satsing på FOU og innovasjon som naudsynt for å kunne utvikle dei lågutsleppsløysingane dei må til i industrien.

Regjeringa ønskjer å støtte opp under at utsleppskutta og styrkinga av nye grøne næringar i industrien skal halde fram. Som omtalt i kapittel 6.2 om forsking og innovasjon er Grøn plattform det nye tiltaket frå regjeringa for ein koordinert, forsterka og målretta innsats for grøn omstilling. Innovasjon Noreg, Noregs forskingsråd og Siva, i samarbeid med Enova, samarbeider om denne ordninga.

Regjeringa vil sikre god deltaking i EU-programma for å utnytte den forskinga som skjer der og moglegheiter for forskingsfinansiering. Regjeringa vil at norsk industri får styrkt kompetansen sin og den grøne omstillinga gjennom tilgangen til felles forsking og samarbeid i Europa. Det er ei rekkje program som er viktige for industrien, mellom anna innan karbonnøytral og sirkulære industriar, batteri, hydrogen og sirkulære biobaserte løysingar. Sjå kapittel 6.2 om at regjeringa vil auke norsk deltaking i internasjonalt forskings og innovasjonssamarbeid.

5.6.3 Moglege tiltak i kvotepliktig industri

Om den kvotepliktig industrien gjennomfører tiltak, vil avhenge av om det finst løysingar som kan implementerast basert på eksisterande teknologi, og som er billigare enn å kjøpe kvotar. Ei rekkje løysingar er enno ikkje tilgjengelege, anten fordi teknologien ikkje er utvikla, eller fordi han er for dyr.

Utviklinga og implementeringa av lågutsleppteknologi krev ofte svært lange tidsløp. Implementeringa av ny teknologi tek gjerne 10–30 år, og inkluderer forsking og utvikling, pilotar og uttesting, avhengig av kompleksiteten. Til dømes tok det 14 år med utvikling og testing før Norsk Hydros pilotfabrikk for aluminium, med 1,55 milliardar kroner i stønad frå Enova, stod klar på Karmøy (sjå boks 5.2). I løpet av dei neste ti til tjue åra må forsking og innovasjon gjere eksisterande låg- og nullutsleppsløysingar billigare. Det er òg naudsynt å utvikle og ta i bruk nye løysingar for at det skal vere mogleg for oss å kome i mål i 2050.

Mot 2050 vil det vere avgjerande for den norske prosessindustrien at dei har lukkast i å realisere ambisjonane sine om heilt eller delvis utsleppsfri produksjon. Til dømes er utsleppa frå ferrosilisiumindustrien og aluminiumsindustrien baserte på elektrisk kraftproduksjon og har difor små utslepp frå forbrenning. Men dei har CO₂-utslepp frå bruken av kol som reduksjonsmiddel. Annan prosessindustri har utslepp av prosessgassar frå fossile innsatsfaktorar i produkta. Den største delen av utsleppa må kuttast med nye teknologiar og løysingar.

Det er stor uvisse knytt til kva for løysingar som vil lukkast. Ei sterkare satsing på forsking og utvikling vil avklare kva for løysingar som vil vere moglege i framtida.

Fangst og lagring av CO₂ (CCS)

Regjeringa vil gjennomføre Langskip, eit norsk demonstrasjonsprosjekt for fullskala CO₂-handtering som omfattar fangst, transport og lagring av CO₂. Regjeringa foreslår å realisere fangsten av CO₂ frå Norcems sementfabrikk i Brevik i Porsgrunn kommune. Dette blir eventuelt det første fullskala fangstanlegget i verda på ein sementfabrikk. Fangstanlegget vil kunne redusere utsleppa frå Norcem Brevik med om lag 400 000 tonn CO₂ per år. Det er halvparten av dei totale utsleppa frå anlegget (sjå nærmare omtale i kapittel 6.5).

Sirkulære løysingar

Mange verksemder tek i bruk sirkulære løysingar. Eit døme er auka bruk av attvunne materiale som vil gi lågare utslepp frå produkta sett i eit livsløpsperspektiv.

Forstørr bilete

Foto: Marius Motrøen

Prosessindustrien er, saman med varehandel, bygg og anlegg og primærnæringane, peikt ut som eit av fire særleg viktige område for Noreg i arbeidet med sirkulær økonomi (Deloitte, 202028). Prosessindustrien er vurdert å ha eit viktig komparativt fortrinn i ein global sirkulær økonomi gjennom høg tilgang til fornybar kraft, slik at industrien kan produsere og reprosessere kritiske råvarer med låge klimagassutslepp og kan nytte biprodukt og restråstoff frå eigen eller andre næringar. Næringsklyngjer som utvekslar og utnyttar biprodukt er døme på ei løysing for betre utnytting av energien og dei lokale restråstoffa. Den rolla prosessindustrien har i omstillinga til ein meir sirkulær økonomi, vil følgjast nærmare opp i strategien frå regjeringa om sirkulær økonomi.

Det er også fleire verksemder som ser på såkalla CCU-løysingar (karbonfangst og bruk) der ein nytter CO₂ frå avgassane til å produsere drivstoff, kjemikalium eller andre karbonbaserte produkt som plast. Klimanytta avheng av ei rekkje faktorar, mellom anna om utsleppa som blir fanga, har fossilt eller biogent opphav. Det har òg noko å seie kva det fanga karbonet blir nytta til, og om det erstattar andre fossile utslepp. Dersom CCU berre utsett utsleppa i tid, er klimanytta låg. Bruken av CCU kan medverke til å utvikle fangstteknologiar.

Bioressursane er ein del av løysinga

Frå treforedlinga og den tretilarbeidande industrien kjem ei rekkje ulike produkt viktige for samfunnet og ei grøn omstilling. Treforedlingsindustrien produserer mellom anna biobaserte kjemikalium og utviklar avansert drivstoff. Tretilarbeidande industri har i samarbeid med byggjenæringa utvikla produkt for å auke bruken av tre i bygg. Massivtrehus og limtrekonstruksjonar leverer produkt som i god klimanytte i form av låge klimagassutslepp ved produksjonen, og som lagrar karbon over levetida til produktet. I delar av prosessindustrien er det mogleg å bruke biokarbon for å erstatte fossilt karbon som reduksjonsmiddel.

Industrien er avhengig av god tilgang på berekraftig trevirke sidan vi treng mange produkt med biogent karbon for å redusere dei fossile utsleppa. Biogent karbon kan ein òg resirkulere og bruke om att. Det kan i dag gjerast ved ombruk og attvinning av byggjematerialar, men i framtida òg ved fangst og bruk av CO₂ frå kjemikalier og drivstoff basert på biologisk materiale. Bruk av biogent materiale er ein føresetnad for å få negative utslepp gjennom fangst og lagring av CO₂ (BECCS).

På lengre sikt vil det òg vere eit potensial for å ta i bruk biogent karbon frå algar og annan akvatisk biomasse til industrielle føremål.

Foto: Rockwool

Elektrifisering gir utsleppskutt og moglegheiter for ny industri

Noreg er eit føregangsland innan elektrifisering av transport, petroleum og industri. Forsking, innovasjon og utbygging av batteriproduksjon er nødvendig for ein omfattande elektrifisering av transportnæringane nasjonalt og internasjonalt. Norsk prosessindustri hevdar dei har eit stort potensial for vekst knytt til etablering og produksjon av råvarer til batteri, til produksjonen av sjølve battericellene og til grøn attvinning av materiale frå batteri. Fleire norske bedrifter har planer om å etablere batteriproduksjon basert på ulike typar teknologi og på fleire stader i verdikjeda – frå innsatsfaktorar til attvinning. Nokre få anlegg har starta opp allereie, og andre aktørar er i planleggingsfasen eller har starta pilotanlegg. Næringa peiker på ytterlegare behov for stønad til forsking, innovasjon og industrialisering for å produsere batteri billigare, grønare og meir effektivt og for å auke kapasiteten slik at ein blir konkurransedyktig. Dei peiker på at dei samla rammevilkåra for norske batteriaktørar må vere på linje med kva dei er for europeiske aktørar, slik at ein ikkje kjem dårlegare ut i den internasjonale konkurransen.

Utsleppa frå bruken av fossile brensler til varmebehova i industrien og i industrielle prosessar kan reduserast gjennom elektrifisering og ved å bruke elektriske varmekjelar. Eit døme er Rockwool i Moss (sjå boks 5.2) som har bytt ut dei fossilbaserte varmeløysingane til smelteomnar baserte på elektrisitet.

Ein studie frå NVE har kartlagt teknisk potensial for elektrifisering i staden for bruk av fossil energi i store landbaserte industrianlegg. Sju industrianlegg har rapportert at dei har teknisk moglege utsleppskutt gjennom direkte elektrifisering. Kostnadene for sjølve tiltaka er ikkje berekna. Til saman kan dei identifiserte elektrifiseringstiltaka kutte 2,3 millionar tonn CO₂. Fem av dei sju tiltaka baserer seg på kjend teknologi. Dei identifiserte tiltaka vil krevje investeringar i kraftnettet, og fleire av nettinvesteringane vil vere omfattande og ta lang tid å gjennomføre. Om elektrifiseringstiltaka blir gjennomførte, avheng av om bedriftene sjølve vurderer tiltaka som lønsame. Yaras fabrikk på Herøya og Borregård i Sarpsborg er to av verksemdene som har identifisert elektrifiseringstiltak, og som er omtalte i rapporten. Yara utviklar no eit prosjekt for å demonstrere slik elektrifisering, i ein Enova-støtta pilot.

5.7 Kutte utsleppa i luftfart

Regjeringa vil

• ha ei ambisjon om, saman med andre nordiske land, å vurdere korleis utsleppa frå internasjonal luftfart kan bli redusert fram mot 2030, irekna vurdere å fjerne avgrensinga på skattlegginga av drivstoff levert til internasjonal luftfart i den felles skandinaviske standard luftfartsavtalen

• auke CO₂-avgifta på innanriks kvotepliktig luftfart i takt med auken i avgifta på ikkje-kvotepliktige utslepp, slik at den samla karbonprisen (avgift + kvotepris) i 2030 er om lag 2 000 kroner per tonn CO₂, målt i faste 2020-kroner. Den totale karbonprisen skal ikkje overstige 2 000 kroner i perioden 2021–2030.

• føre vidare samarbeidet mellom EASA (European Aviation Safety Agency) og Luftfartstilsynet om tidleg introduksjon av låg- og nullutsleppsfly

• halde fram med arbeidet for eit høgare ambisjonsnivå både for EU-ETS og CORSIA

• leggje til rette for at Noreg skal bli ein arena for testing og utvikling av låg- og nullutsleppsfly, og be Luftfartstilsynet og Avinor om å bidra til at bakkebasert infrastruktur og luftrom blir tilgjengelege

• nytte eksisterande verkemiddel, til dømes Enova, for å forsere utviklinga og innfasinga av utsleppsreduserande teknologi

• stimulere til at låg- eller nullutsleppsteknologi kjem i bruk for deretter eventuelt å stille krav om dette når teknologien er moden

I 2019 var om lag 2,5 prosent av alle globale utslepp frå luftfart. Utslepp frå innanriks sivil luftfart var noko over 2 prosent av totale norske utslepp det same året. Klimagassutsleppa frå flygningar i og frå Noreg har auka dei siste åra. Frå mars 2020 gjekk utsleppa drastisk ned som følgje av Covid-19-pandemien. Den framtidige utviklinga i flytrafikken er usikker.

Noreg skal vere eit lågutsleppssamfunn i 2050, der utsleppa er reduserte med 90–95 prosent. Det betyr låge utslepp i alle sektorar, i luftfarten òg. Den nasjonale utsleppsrekneskapen omfattar berre utslepp på eige territorium. Utsleppa frå internasjonal luftfart vil som regel ikkje omfattast av dei nasjonalt bestemte bidraga som landa melder inn til Parisavtalen. Utsleppa frå internasjonal luftfart blir heller ikkje omfatta av dei lovfesta måla i klimalova.

Utsleppsreduserande teknologi og innfasing av berekraftig luftfartsdrivstoff skal bidra til at luftfarten blir meir klimavenleg og tilpassa lågutsleppssamfunnet. Internasjonalt ser ein òg på moglegheita for eit system for klimamerking (eco-labeling) i luftfarten. NOU 2019: 22 om luftfart gir ei rekkje tilrådingar om vidareutviklinga av klimapolitikken på luftfartsområdet. I forslag til program for introduksjon av elektrifiserte fly i kommersiell luftfart overlevert til Samferdselsdepartementet, har Avinor og Luftfartstilsynet kome med råd om vidare tiltak som kan vurderast for å fremje låg- og nullutsleppsluftfart.

Arbeidet med å redusere utsleppa frå luftfarten skjer både nasjonalt og i internasjonale forum som FNs luftfartsorganisasjon International Civil Aviation Organization (ICAO), EU/EASA og European Civil Aviation Conference (ECAC). Nordiske luftfartsmyndigheiter samarbeider om å redusere miljøpåverknaden frå luftfarten, mellom anna i ei eiga arbeidsgruppe om temaet. Luftfartstilsynet inngjekk i juni 2019 ein fleirårig avtale om eit innovasjonssamarbeid med EUs flysikkerheitsbyrå EASA om tidleg introduksjon av null- og lågutsleppsluftfart. Avtalen omfattar samarbeid om teknologiutvikling, regulatorisk rammeverk og andre tiltak og insentiv som kan bidra til å akselerere utviklinga. Som eit framhald av samarbeidet etablert igjennom avtalen deltek Luftfartstilsynet og EASA saman med andre sentrale europeiske luftfartsaktørar i ei høgnivågruppe om nullutsleppsluftfart (High Level Task Force for Zero Emission Aviation).

5.7.1 Verkemidla retta mot innanriks luftfart i dag

Utslepp frå innanriks luftfart er i all hovudsak omfatta av CO_2-avgift og EUs kvotesystem (EU ETS). Kvotesystemet set eit årleg tak på utsleppa som er inkluderte.

I 2016 blei det òg innført ei flypassasjeravgift på 80 kroner per passasjer. Frå 1. april 2019 blei avgifta lagd om og har no to satsar. For reiser til destinasjonsland med hovudstad nærmare enn 2 500 km frå Oslo, og til alle EØS-landa, er satsen på 76,50 kroner i 2020. For destinasjonsland med hovudstader meir enn 2 500 km frå Oslo er satsen på 204 kroner i 2020. Flypassasjeravgifta er primært ei fiskal avgift, men kan ha ein miljøeffekt ved at ho reduserer etterspurnaden etter flyreiser.

Covid-19-pandemien har skapt ei svært krevande situasjon for luftfarten, og flypassasjeravgifta er difor førebels oppheva for 2020 og 2021.

I 2020 blei det innført eit omsetningskrav er på 0,5 prosent avansert biodrivstoff av totalt omsett mengd drivstoff til luftfart kvart år. Noreg var det første landet i verda som implementerte eit omsetningskrav for biojetdrivstoff til luftfart. Førebels er Noreg det einaste landet i EU/EØS som har ei CO₂-avgift på innanriks luftfart. Gjennom Enova kan aktørar i luftfartsindustrien få tilskot til innfasinga og utvikling og innfasing av utsleppsreduserande teknologi.

5.7.2 Verkemidla retta mot internasjonal luftfart i dag

Utslepp frå internasjonal luftfart innanfor EU/EØS er i all hovudsak omfatta av EU ETS. Forpliktingar til utsleppsreduksjonar frå internasjonal luftfart er delvis tekne hand om av marknadsmekanismen CORSIA, i regi av ICAO.

ICAO har eit mål om karbonnøytral vekst i internasjonal luftfart frå 2020. Målet skal nåast gjennom tekniske og operasjonelle forbetringar, bruk av berekraftig drivstoff og kjøp av utsleppsreduksjonar. ICAOs råd vedtok i juni å ha 2019 som referansenivå i staden for gjennomsnittet av 2019 og 2020 i lys av sterkt redusert lufttrafikk som følgje av covid-19. Utsleppa utover eit 2019-nivå må kompenserast for ved å kjøpe utsleppseiningar frå andre sektorar. ICAOs ambisjonsnivå om karbonnøytral vekst etter 2020 kan ikkje foreinast med måla i Parisavtalen.

5.7.3 Verkemiddel frem mot 2030

Regjeringa ønskjer å leggje til rette for ein styrkt klimapolitikk for luftfarten. CO₂-avgifta og kvoteplikta er dei viktigaste verkemidla for å redusere klimagassutsleppa frå luftfarten. Ein stabil og føreseieleg karbonpris gir insentiv til investering og adopsjon av låg- og nullutsleppsteknologi når den etter kvart blir tilgjengeleg, samstundes som det gjer det lettare for aktørar og bedrifter å planleggje. Regjeringa vil difor auke CO₂-avgifta på innanriks kvotepliktig luftfart slik at den samla karbonprisen i 2030 er om lag 2000 kroner per tonn CO₂, målt i faste 2020-kroner. Eit signal om auka avgift vil òg gi større truverd til omstillinga mot eit lågutsleppssamfunn.

Regjeringa ønskjer å leggje til rette for rask innfasing av låg- og nullutsleppsteknologi i norsk luftfart. Det skal mellom anna vere enkelt og attraktivt for innovatørar å nytte Noreg som ein arena for testing og utvikling av låg- eller nullutsleppsfly. Tilnærminga skal vere teknologinøytral, og gjennom Enova og andre verkemiddel kan aktørar i luftfartsindustrien få tilskot til forsking, innovasjon og innfasing av utsleppsreduserande teknologi.

På grunn av covid-19-pandemien er den framtidige utviklinga i flytrafikken usikker. Dersom pandemien gir varig reduksjon i etterspurnaden etter flyreiser, vil dette redusere utsleppa frå luftfarten. Når flytrafikken skalerast ned, er det venta at flyselskapa først fasar ut dei eldste flya med høgast utslepp og drivstoffkostnader. Dette kan bidra til at utslepp per flyreise går ned. Signal frå flyprodusentane før covid-19-pandemien tyder på at små elektrifiserte fly antakeleg vil kunne introduserast på kommersielle ruter i løpet av perioden 2025–2030. Men det er mogleg at satsinga frå næringa på nullutsleppsteknologi kan bli skadelidande av pandemien. Regjeringa ønskjer å leggje til rette for at satsinga på dette området kan halde fram etter covid-19 òg. Luftfartstilsynet og Avinor bør bidra til at bakkebasert infrastruktur og luftrom blir tilgjengelege for testing av låg- og nullutsleppsteknologi. Regjeringa har i tillegg foreslått å innføre fritak for flypassasjeravgifta for reiser med låg- og nullutsleppsfly, føresett ESAs godkjenning, for å forsere innfasinga av slike fly.

For å auke etterspurnaden etter låg- og nullutsleppsfly vil regjeringa vurdere å bruke offentlege innkjøp som verkemiddel. Staten kjøper flyruter der marknaden aleine ikkje gir eit tilfredsstillande flyrutetilbod, gjennom ordninga med forpliktingar til offentleg tenesteyting (FOT). FOT-rutene skal forvaltast av fylkeskommunane frå 2022 for Nord-Noreg og frå 2024 for Sør-Noreg, når kontraktane til staten går ut. Regjeringa vil følgje den teknologiske utviklinga og vurdere om det bør stillast miljøkrav når teknologien er moden. Fylkeskommunen står fritt til å stille miljøkrav i desse innkjøpa.

Internasjonalt samarbeid betyr òg svært mykje for å omstille luftfarten, og regjeringa vil halde fram med arbeidet sitt for eit høgare ambisjonsnivå både for EU ETS og CORSIA. Regjeringa har i tillegg ein ambisjon om å saman med andre nordiske land vurdere korleis utsleppa frå internasjonal luftfart kan reduserast fram mot 2030, mellom anna vurdere å fjerne avgrensinga på skattlegginga av drivstoff levert til internasjonal luftfart i den felles skandinaviske standard luftfartsavtalen.

5.8 Konsekvensvurderingar (uvisse, økonomiske konsekvensar)

Konsekvensar av kvoteplikt og stønad til omstilling i industrien

Norsk fastlandsindustri vil møte den same kvoteprisen som anna industri i Europa. I Noreg er ein større del av dei kvotepliktige utsleppa i industrien knytt til utslepp frå industriprosessar enn dei er i andre land. Dei fleste andre land i Europa har dei største utsleppa frå energiproduksjon.

Å kutte store delar av prosessutsleppa vil krevje ny teknologi og nye løysingar. Utvikling av ny teknologi tek tid og medføre ofte høge kostnader. Desse utviklingsløpa er i seg sjølv usikre. Det er til dømes usikkert kva teknologiar som vil føre fram og om dei vil lykkast. Industri som lykkes med utsleppskutt, vil kunne få ei konkurransefordel i marknader som etterspør produkt med låge utslepp.

Enova, Grøn plattform-samarbeidet og forskingssamarbeid nasjonalt og internasjonal (sjå kapittel 6) gir insentiv til utvikling for utsleppskutt og ei omstilling av norsk næringsliv. Om verkemiddela som er på plass er tilstrekkelege i forhold til dei måla som er satt, må vurderast kontinuerleg.

Risiko for karbonlekkasje

Faren for karbonlekkasje kjem særleg an på kor konkurranseutsett verksemda er, og kor stor del av dei totale kostnadene som er knyta til energi og klimagassutslepp.

Ein ambisiøs klimapolitikk krev særskilt merksemd omkring risikoen for karbonlekkasje. Industri og verksemder kan flytte ut av landet dersom dei samla kostnadane er høgare og at rammevilkåra er dårlegare enn dei er i andre konkurrerande land. Ei høgare pris på utslepp i Noreg samanlikna med andre land kan difor påverke konkurranseevna til norske verksemder. Karbonlekkasje kan skje gradvis, ved at verksemder investerer mindre i eksisterande fabrikkar og anlegg, eller brått, ved at verksemder blir nøydde til å stenge ned mens kapasiteten veks andre stader. Med ein slik utvikling kan den globale utsleppseffekten av klimatiltak bli avgrensa, samstundes som Noreg vil miste sentrale næringar og kompetanse.

Norsk prosessindustri består av aktørar som i stor grad leverer råvarer eller halvfabrikat for vidare foredling og produksjon i utlandet. Næringa opererer i svært konkurranseutsette marknader med mange globale aktørar. Rammevilkåra dei opererar under er viktige for om dei klarar å konkurrere med dei globale aktørane.

Regjeringa vil bidra til å motverke faren for karbonlekkasje mellom anna gjennom CO₂-kompensasjonsordninga for kraftkrevjande industri. CO₂-kompensasjonsordninga vil syte for å motverke auka utgifter knyta til kraftbruk i industrien. Regjeringa sin ambisjon er at det framleis skal vere ei CO₂-kompensasjonsordning etter 2020. I tillegg vil stønad til utvikling av lågutsleppsteknologiar i industrien bidra til å redusere risiko i samband med høgare kvoteprisar i framtida.

Konsekvensar i samband med auka CO₂-avgift i olje- og gassverksemda og i luftfart

CO₂-avgifta på innanriks kvotepliktig luftfart og CO₂-avgifta på kvotepliktige utslepp frå olje- og gassutvinninga skal aukast, sjå kap 5.5 og 5.7.

Utsleppseffekten av å ha ei CO₂- avgift på toppen av kvoteplikt er ikkje berekna nøyaktig, men det gir verksemder eit sterkare insentiv til å reduser utslepp og utvikle og ta i bruk nye løysingar og teknologi. Ei CO₂-avgift på toppen av kvoteplikt, vil kunne gi lågare etterspurnad etter kvotar. Alt anna likt betyr det at prisen på kvotar vil kunne gå ned, og at det blir fleire kvotar på marknaden som kan nyttast av andre kvotepliktige verksemder.

Samla for heile EU vil resultatet av avgifta kunne vere at utsleppa anten går ned eller holdast på same nivå som dei elles ville ha vore. For tiden er det eit overskot av kvotar på marknaden. Marknadsstabiliseringsreserven (MSR – sjå kapittel 5.3) vil føre til færre kvotar tilgjengeleg i marknaden, slik at utsleppa samla sett blir reduserte.

Det er ikkje vedteke korleis CO₂-avgifta skal trappast opp. Konsekvensane for næringane og dei einskilde aktørane er difor ikkje vurdert.

Olje- og gassverksemda: Pris på olje og gass fastsettast i marknaden, og olje og gass frå Noreg konkurrerer med produksjon frå andre land. Auka kostnader, mellom anna utsleppskostnader, kan ha påverknad på investeringar og aktiviteten i næringa. Samstundes gir ein høgare pris på klimagassutslepp insentiv til å ta i bruk og investere i lågutsleppsløysingar for å redusere utsleppa. Kor stor utsleppseffekten vil vere avheng mellom anna av om lågutsleppsløysingane finnes, kor dyre tiltaka er og om og når det er mogleg å implementere dei. Av dei tiltaka som er greia ut er det kraft frå land løysinga som kuttar utsleppa mest. Det er stor variasjon i kostnadane frå felt til felt. Kostnadane er generelt høgare for eksisterande innretningar enn for nye.

Innanriks luftfart har ikkje tradisjonelt vore utsett for høg konkurranse, noko som har gjort at auka kostnader i stor grad blir velta over på kundane. Det er grunn til å anta at auka CO₂-avgift vil gi auka pris på billettar og auka kostnader for næringsliv og privatpersonar som kjøpar flytransport. Konsekvensar av auka CO₂-avgift vil difor avhenge mellom anna av om forbrukarane har andre alternative transportmoglegheiter, og om flyselskapa tek i bruk null- og lågutsleppsløysingar når desse kjem på marknaden.