3.1 Begrep og definisjon

Som en kort, og litt upresis, definisjon av "taushetsplikt" kan man si at det er en plikt til å hindre at opplysninger man sitter med tilflyter uvedkommende. Et sentralt hensyn bak taushetspliktreglene er å sikre at flest mulig våger å gi mest mulig riktige opplysninger til forvaltningen. Det bidrar i sin tur til at vedtak kommer i stand på et mer korrekt faktisk grunnlag. Det er kommunens ansvar, og i kommunens interesse, at"saken blir så godt opplyst som mulig før vedtak treffes" slik det heter i forvaltningsloven § 17.

Når en part i en forvaltningssak vet at han trygt kan gi opplysninger til kommunen uten fare for at de blir allment tilgjengelige, vil parten lettere gi fra seg sensitiv informasjon. Dersom det å gi fra seg sensitivt materiale til forvaltningen innebar en reell fare for at opplysningene ble spredt videre, ville nok flere vegret seg mot å gi riktige og fullstendige opplysninger til forvaltningsorganer.

Går man grundigere til verks ser man at taushetsplikt har tre ulike elementer:

3.1.1 Forbud mot spredning. En passivitetsplikt

I den grad en opplysning er underlagt regler om taushetsplikt er det forbudt å aktivt formidle den til andre. Man må ikke formidle opplysningene gjennom tale, skrift eller på annen måte. Litt enkelt kan man si at forbudet mot aktiv spredning innebærer en plikt til å "holde munn".

3.1.2 Plikt til å hindre at andre får adgang til opplysningene. En aktivitetsplikt

Reglene om taushetsplikt ville mistet mye av sin praktiske betydning om det ikke i tillegg ble stilt krav til effektiv beskyttelse av opplysningene. Det oppstilles derfor en plikt til forsvarlig oppbevaring av materiale som er underlagt regler om taushetsplikt. Det sentrale er at dokumenter og eventuelt andre bærere av sensitiv informasjon må oppbevares på en måte som hindrer at utenforstående kommer over dem. Lar man sensitive opplysninger ligge fremme på en slik måte at de er tilgjengelige for andre vil det i seg selv være et brudd på reglene om taushetsplikt, uten at man selv trenger å ha sagt et ord. Denne skjermingsplikten fremkommer direkte av forvaltningsloven § 13, hvor det heter at man "...plikter å hindre at andre får adgang eller kjennskap til..."

En høyesterettsdom fra 1989 illustrerer hvor viktig det er at dokumenter oppbevares på en forsvarlig måte. Saken gjaldt en sosialkurator, som oppbevarte et dokument med taushetsbelagte personopplysninger i sitt hjem. I dommen heter det at dokumentet lå "lett tilgjengelig i tiltaltes leilighet". Høyesterett kom til at det var grovt uaktsomt av denne personen å ikke sikre dokumentet bedre mot innsyn.6)

Det kan for eksempel være uansvarlig å sende dokumenter som inneholder taushetsbelagte opplysninger gjennom telefaks eller bruk av e-post. Faren for at dokumentene havner i gale hender kan være stor. Tilsvarende vil det være brudd på taushetsplikt om man lar slike opplysninger ligge i åpne datafiler som andre lett kan få tilgang til.

Verken forbudet mot formidling eller plikten til å skjerme er absolutt. Flere av de unntakene som blir behandlet under pkt. 4.5 viser at det åpnes for en viss spredning av taushetsbelagte opplysninger. Unntakene kan ses som modifiseringer av det grunnleggende "ikke-spredningsprinsippet" som taushetsplikten er basert på. Alle unntakene forutsetter at det må være nødvendig eller naturlig at opplysningene blir spredt. Hvis ikke det foreligger et reelt, og gjennom loven anerkjent, behov for spredning vil slike unntak ikke være aktuelle.

3.1.3 Forbud mot selv å utnytte opplysningene

Taushetsplikten er imidlertid ikke bare en plikt til å hindre spredning av opplysningene til andre. Vernet ville ikke vært fullgodt om den enkelte forvaltningstjenestemann eller folkevalgte, som hadde behandlet opplysningene, selv lovlig kunne bruke disse i andre sammenhenger, i egen privat eller offentlig virksomhet for seg selv eller andre. Denne siden av taushetsplikten understrekes i forvaltningsloven § 13:

" Han kan heller ikke utnytte opplysninger som nevnt i denne paragraf i egen virksomhet eller i tjeneste eller arbeid for andre"

Ved siden av å være et vern mot rent misbruk i privat interesse, er denne regelen også uttrykk for et "taushetspliktmessig spesialitetsprinsipp". Taushetsbelagte opplysninger skal som alminnelig regel og utgangspunkt bare brukes til det formål de er avgitt eller innhentet for. Unntak fra dette prinsippet må ha særskilt hjemmel i lov eller i partens eget samtykke.

3.2 Forholdet til reglene om dokumentoffentlighet i offentlighetsloven

Den alminnelige hovedregelen er at forvaltningens saksdokumenter er offentlige. På forespørsel plikter forvaltningsorganet å gi interesserte innsyn. Denne hovedregelen kommer til uttrykk i offentlighetslovens § 2.

Offentlighetsloven gjør imidlertid en rekke unntak fra denne hovedregelen. Ett av disse er at dersom et dokument inneholder opplysninger som er underlagt taushetsplikt med hjemmel i lov, er denne delen av dokumentet ikke offentlig. I § 5 a heter det således:

" Opplysninger som er undergitt taushetsplikt i lov eller i medhold av lov er unntatt fra offentlighet."

I disse tilfellene har forvaltningen ikke bare en adgang til å unnta opplysningene fra offentlighet, her foreligger også en plikt. Forvaltningen har med andre ord ikke lov til å levere ut taushetsbelagte opplysninger. At forvaltningen er pålagt en slik plikt er logisk. Det følger egentlig allerede av definisjonen av taushetsplikt som ble gitt over. Skjermingsplikten ville ikke ha stor realitet dersom forvaltningen selv kunne avgjøre om de ville følge den.

Det må likevel understrekes at denne bestemmelsen kun gjelder taushetsbelagte opplysninger. Dokumentet for øvrig er offentlig, når ikke disse delene alene gir et åpenbart misvisende bilde av innholdet eller de unntatte opplysninger utgjør den vesentligste del av dokumentets innhold.

Andre unntak fra hovedregelen om offentlighet finnes i offentlighetslovens § 5 og § 6. Dersom vilkårene for å unnta opplysninger fra offentlighet etter en av disse er oppfylt, er det i utgangspunktet opp til forvaltningen selv å avgjøre om de skal unntas offentlighet i det konkrete tilfellet. Dersom forvaltningen velger å unnta noe fra innsyn etter disse bestemmelsene, plikter den imidlertid først å vurdere om dokumentet likevel kan gjøres helt eller delvis kjent uten store skadevirkninger. Denne plikten omtales som "mer-offentlighetsregelen", og kommer til uttrykk i offentlighetsloven § 2, 3. avsnitt. Denne regelen innebærer at det vil være en rettslig feil hvis man unntar et dokument, som ikke er underlagt taushetsplikt, fra offentlighet uten å vurdere konkret om det er tilstrekkelig grunn til å påberope seg den aktuelle unntaksregelen i denne bestemte situasjonen. Her gjøres det fortsatt feil både i statlig og i kommunal forvaltning.

3.3 Forholdet til reglene om møteoffentlighet i kommuneloven 8)

Offentlighetsprinsippet kommer også til uttrykk i kommunelovens regler om møteoffentlighet.

Hovedregelen etter kommuneloven § 31 er: "Møter i folkevalgte organer skal holdes for åpne dører". På samme måte som for dokumentoffentlighet er det skjermingen av møtet, gjennom et lukkingsvedtak, som krever hjemmel. Uten slik hjemmel skal møtet holdes for åpne dører.

Også her setter taushetspliktreglene skranker for kommunenes adgang til å gi andre innsyn. I tilfeller hvor et kommunalt folkevalgt organ behandler opplysninger som er underlagt lovbestemt taushetsplikt skal denne delen av møtet gå for lukkede dører. Å behandle taushetsbelagte opplysninger i et åpent møte ville være et straffbart brudd på taushetsplikten. På samme måte som for dokumenter er det skjermingsplikten som begrunner dette.

Kommunelovens § 31 nr. 3 til 5 åpner for at møter "kan" lukkes i enkelte andre situasjoner. Her må visse rettslige vilkår være oppfylt for at lukkingen skal være lovlig. Det er først når disse vilkårene er oppfylt at kommunene har frihet til å avgjøre om de i det konkrete tilfellet vil benytte seg av denne adgangen. Inntrykket er at disse reglene brukes i større utstrekning enn loven tillater.

At et møte går for lukkede dører medfører ikke i seg selv at folkevalgte får taushetsplikt om det som fremkommer på møtet. De folkevalgtes taushetsplikt vil følge av forvaltningsloven eller annen relevant lovbestemmelse. I tilfeller hvor dørene lukkes fordi taushetsbelagte opplysninger vil fremkomme i møtet, er det bare disse den folkevalgte har taushetsplikt om. I den grad det fremkommer opplysninger som ikke er underlagt taushetsplikt på et slikt møte, har den folkevalgte ikke taushetsplikt om disse.

3.4 Forholdet mellom dokumentoffentlighet og møteoffentlighet

Det er en nær sammenheng mellom møter og dokumenter. Det kan knapt tenkes avholdt et møte, for åpne eller lukkede dører, uten at dokumenter inngår. Når det gjelder offentlighetens adgang gjelder det likevel ulike regler for de to. Det er ikke noen nødvendig sammenheng mellom vurderingen av om et møte skal gå for lukkede dører, og om det skal gis innsyn i et dokument som er fremlagt på dette møtet.

Vurderingen av om et dokument skal unntas offentlighet må alltid gjøres etter reglene i offentlighetsloven. Det er ikke tilstrekkelig for å skjerme et dokument mot innsyn at det har blitt produsert for, eller lagt frem i, et lukket møte. Å unnta et dokument fra offentlighet bare fordi det har tilknytning til et lukket møte vil være i strid med offentlighetsloven.

At et dokument har vært fremlagt i et åpent møte kan imidlertid være av betydning i forhold til offentlighetsloven. I slike tilfeller vil det sjelden være grunn til å unnta dokumentet fra offentlighet.

3.5 Typer av taushetspliktregler og sammenhenger

3.5.1 Generelt

Det finnes mange regler om taushetsplikt i lovverket. De kan systematiseres på ulike vis. De kan inndeles etter hvem som er underlagt regelen (pliktsubjekt), etter hvilke interesser bestemmelsen tar sikte på å beskytte, eller på annen måte. Her velges en inndeling basert på hvem som er subjekt for taushetsplikten. Vårt tema her er de regler som gjør at de folkevalgte, i denne egenskap, har taushetsplikt.

3.5.2 Allmenne taushetspliktregler

Noen taushetspliktregler kalles allmenne. Disse favner svært vidt ved at "enhver" er gjort til pliktsubjekt. For at man skal ha taushetsplikt etter slike bestemmelser er det tilstrekkelig at man på en eller annen måte har kjennskap til opplysningen. Hvilket yrke man har eller om man er tilknyttet et forvaltningsorgan er underordnet. Allmenne taushetspliktregler vil helt klart også binde de folkevalgte i kommunene.

Det er særlig vitale nasjonale sikkerhetsinteresser som er vernet gjennom slike regler. For det første har vi de såkalte "spionparagrafene" i straffeloven §§ 90 og 919) . Bestemmelsene gjelder opplysninger som "bør holdes hemmeligt af hensyn til rigets sikkerhet...". Tilsvarende bestemmelser finnes i lov om forsvarshemmeligheter av 1914. Det er nok ikke særlig ofte at en folkevalgt kommer over opplysninger av denne typen i forbindelse med vervet sitt. Men det kan tenkes, se nærmere i pkt. 6.

3.5.3 Yrkesmessig taushetsplikt

For noen yrker eller profesjoner er det gitt særlige taushetspliktbestemmelser i lov. Dette gjelder blant annet for helsepersonell, prester og advokater. Taushetsplikten gjelder uansett om man arbeider i det offentlige eller i privat virksomhet. Plikten er knyttet til yrket, og ikke til hvor man er ansatt. Den yrkesmessige taushetsplikten regnes som strengere enn den tjenestemessige (pkt. 3.5.4), særlig klart blir dette i forbindelse med vitneplikt under rettergang.

Noen folkevalgte vil også være underlagt slik yrkesmessig taushetsplikt. En kan tenke seg at en folkevalgt samtidig er lege. Spørsmålet blir da hvilket av regelsettene som gjelder når den folkevalgte lege, i egenskap av folkevalgt, behandler medisinske personopplysninger i et lukket møte. Er det reglene i forvaltningsloven eller i legeloven som regulerer omfanget av taushetsplikten? Det avgjørende er her i hvilken egenskap legen opptrer når han eller hun blir forelagt opplysningene. Helt enkelt kan man si at de opplysninger man i egenskap av folkevalgt kommer over ikke reguleres av regler om yrkesmessig taushetsplikt.

3.5.4 Tjenestemessig taushetsplikt

En siste kategori regler er den tjenestemessige taushetsplikten. Denne strekker seg litt kortere enn den yrkesmessige taushetsplikten i enkelte sammenhenger. Den er begrenset til personer som gjennom sitt arbeid eller virke har tilknytning til et forvaltningsorgan. Mens det under pkt. 3.5.3 var tilknytningen til et yrke som var avgjørende er det i denne sammenheng tilknytningen til forvaltningen som er grunnlaget for taushetsplikten.

Slik taushetsplikt kan ha ulike grunnlag. For det første kan den følge direkte av lov. Den tjenestemessige taushetsplikten har sin alminnelige forankring i forvaltningsloven § 13. I tillegg finnes en del bestemmelser i særlover, som på enkelte områder skjerper disse reglene. Den lovbaserte taushetsplikten behandles nærmere i pkt. 4. Plikten kan videre etableres gjennom instruks. Spørsmålet om hva instrukser er, og om, og eventuelt i hvilken utstrekning de folkevalgte er underlagt slik instruksjonsmyndighet, behandles i pkt. 5. Det finnes videre enkelte nye regler om taushetsplikt i den såkalte sikkerhetsloven. Hvilken betydning denne har for kommunene generelt, og for de folkevalgte spesielt, behandles i pkt. 6.