Overføring av oppgaver fra Toll- og avgiftsetaten til Skatteetaten – oppdragsbrev

Publisert under: Regjeringen Solberg

Utgiver: Finansdepartementet

Brev til Skattedirektoratet og Toll- og avgiftsdirektoratet

1      Innledning

Regjeringen har i Sundvolden-erklæringen målsetninger om effektivisering av offentlig sektor og mest mulig effektiv bruk av fellesskapets ressurser. Med bakgrunn i dette har Regjeringen varslet tre tiltak for en mer helhetlig og effektiv skatte- og avgifts­forvaltning og sterkere grensekontroll. Det skal settes i gang et arbeid med sikte på rask overføring av forvaltningen av særavgiftene og merverdiavgift ved innførsel fra Toll- og avgiftsetaten til Skatteetaten. Skattedirektoratet og Toll- og avgiftsdirektoratet skal sammen utrede hvordan overføringen av særavgifter og innførselsmerverdiavgift kan gjennomføres på en best mulig måte. Toll- og avgiftsetaten skal videre utrede mulige tiltak for å styrke grensekontrollen. Dette omtales i eget oppdragsbrev.

Endringene innebærer en rendyrking både av Skatteetatens og Toll- og avgiftsetatens oppgaver. Skatteetatens skal ha ansvaret for at riktig skatt og avgift blir fastsatt og innkrevd. Dette tilsier at fast­setting og innkreving av særavgifter og innførselsmerverdi­avgift legges til Skatteetaten. Skatteetaten vil med dette få et helhetlig ansvar for skatter og avgifter. Toll- og avgiftsetaten skal rendyrkes og styrkes for å utnytte den strategiske posisjonen på grensen til å drive effektiv grensekontroll og vareførselsadministrasjon. Endringene vil på flere områder forutsette et tett samspill mellom Skatteetaten og den nye tolletaten. Regjeringens hovedmål i arbeidet med en bedre skatte- og avgiftsforvaltning er:

  • redusert ressursbruk
  • forenkling for innbyggere og næringsliv
  • styrket bekjempelse av svart økonomi 
  • bedre grensekontroll

Skattedirektoratet og Toll- og avgiftsdirektoratet gis i oppdrag å utrede hvordan disse målene i størst mulig grad kan nås gjennom overføring av ansvaret for forvaltningen av særavgifter og innførselsmerverdiavgift, herunder praktisk gjennomføring av omstillingen og hvordan regelverk, prosesser og prosedyrer skal være i fremtiden. Dersom utrednings­arbeidet viser behov for å belyse også andre sider ved tiltakene enn de som framgår av dette brevet, forutsetter departementet at direktoratene inkluderer disse i arbeidet. Etatene har også ansvar for å foreslå eventuelle andre tiltak som kan og bør gjøres for å nå de overordnede målene. Blant annet skal det utredes flytting av resterende innkrevingsoppgaver (toll og gebyrer krevd inn for andre) og drift og forvaltning av valutaregisteret, jf. pkt. 6.  

Alle tiltakene skal gjennomføres så snart som mulig, og senest innen 1. januar 2016.

I punkt 2 redegjøres det nærmere for oppdraget og noen premisser for det videre arbeidet. I punkt 3 omtales overføring av særavgifts­forvaltningen og i punkt 4 over­føring av merverdiavgift ved innførsel. I punkt 5 omtales arbeidet på IKT-området, både for særavgifter og merverdiavgift ved innførsel. I punkt 6 omtales andre oppgaver som må vurderes overført. Punkt 7 omfatter håndtering av risiko, punkt 8 oppgaver i forbindelse med overføring av personale, punkt 9 økonomiske og administrative konsekvenser, punkt 10 premisser for lokalisering av arbeidsplasser og punkt 11 organisa­sjon og styringsdialog.

2      Nærmere om utredningsarbeidet

Skattedirektoratet og Toll- og avgiftsdirektoratet får i dette brevet et krevende oppdrag som skal utføres på kort tid. Vellykket gjennomføring av oppdraget avhenger av tett og godt samarbeid mellom etatene. For å tilføre Skatteetaten kritisk kompetanse tidlig i prosessen, ser Finansdepartementet det som hensiktsmessig at noe nøkkelpersonell i Toll- og avgiftsetaten så snart som mulig må stilles til disposisjon for Skattedirektoratet.

Finansdepartementet antar det er hensiktsmessig at Skattedirektoratet og Toll- og avgiftsdirektoratet etablerer en felles prosjektorganisasjon for å gjennomføre omstillingen. Som mottagende etat er det naturlig at Skattedirektoratet har en ledende og koordinerende rolle i utredningsarbeidet. Som avgivende etat er det imidlertid Toll- og avgiftsetaten som har best innsikt og kompetanse om dagens regelverk, prosedyrer og prosesser. Toll- og avgiftsetaten har derfor en helt avgjørende rolle i kartleggingen av dagens situasjon. Forslag til detaljert grensesnitt og prosedyrer utarbeides i fellesskap.

Finansdepartementet legger til grunn at det vil oppstå flere problemstillinger underveis i arbeidet som ikke omtales i dette brevet, herunder forhold som kan være avgjørende for en vellykket overføring. Direktoratene har ansvar for å vurdere også slike problemstillinger.

En rekke problemstillinger må nødvendigvis avklares løpende med Finansdepartementet i utredningsarbeidet. Departementet ønsker i tillegg å bli holdt orientert om arbeidet gjennom et eget kontaktforum.

Overføring av forvaltningen av særavgifter og merverdiavgift ved innførsel er i prinsippet to adskilte saker og utredningen bør i utgangspunktet gjenspeile dette. Samtidig er det en nær sammenheng mellom særavgifter, innførselsmerverdiavgift og toll, både mht. IKT-støtte, innkreving og disponering av personal­ressurser, og arbeidet må derfor sees som en helhet. For å nå målene med omleggingen ønsker Finans­departementet i utgangspunktet en størst mulig integrering av relevante fagmiljøer fra Toll- og avgiftsetaten i Skatteetaten. Eksempelvis skal det utredes hvordan toll- og avgiftsrevisjonen kan integreres med kontrollmiljøer og -aktiviteter i Skatteetaten.

Toll- og avgiftsetaten må i utredningsarbeidet beskrive dagens oppgaver, prosesser og prosedyrer i detalj, slik at dette kan være utgangspunktet for vurderinger av nytt grensesnitt mellom Skatteetatens og Toll- og avgiftsetatens ulike oppgaver. Dette gjelder både prosedyrene næringslivet forholder seg til og interne prosesser i etaten.

Arbeidet skal skje gjennom en funksjonskartlegging som skal resultere i at grensesnitt og omfang av omstillingen kan avklares så tidlig som mulig. Dette er viktig både for avgivende og mottagende etat. Også for oppgaver som åpenbart skal overføres er det behov for en gjennomgang på et detaljert funksjonsnivå for å sikre at utskillelsen blir entydig og omforent i tråd med Regjeringens beslutning.

Funksjonskartleggingen skal ha som hensikt å:

  • avklare hvilke funksjonsområder/arbeidsoppgaver som skal overføres.
  • angi entydige kriterier for hvilke personer som er aktuelle for overføring til Skatteetaten.

Kartleggingen vil være styrende for at resten av omstillingsløpet kan skje med kontinuerlig fremdrift, samtidig som det skal tas tilstrekkelig hensyn til formalkravene rundt omstillingsprosessen. Departementet anser at funksjonskartleggingen bør være ferdigstilt sommeren 2014. Utredningsarbeidet bør ferdigstilles innen utgangen av 2014. Departementet ber direktoratene komme tilbake med en plan for arbeidet frem mot overføring, som tar høyde for fristene nevnt over.

Omleggingen krever trolig at de nye etatene må være tettere integrert enn de er i dag. Hensynet til effektiv ressursbruk, krav fra næringslivet om enkel vareflyt kombinert med trusselbildet rundt økonomisk kriminalitet krever et omfattende samarbeid, mer integrerte og ev. felles datasystemer og flere felles risikovurderinger og kontrolltiltak. Etatene skal derfor utrede hvordan etatene kan ha et enda tettere samarbeid etter omleggingen.

Departementet legger til grunn at direktoratene organiserer arbeidet slik at etatenes regionledd og ansattes organisasjoner blir involvert på en god måte.

3      Overføring av forvaltningen av særavgifter

3.1   Om særavgifter

Toll- og avgiftsetaten forvalter i dag 21 ulike særavgifter med hjemmel i særavgifts­loven, motorvognavgiftsloven og dokumentavgiftsloven, samt Stortingets årlige plenarvedtak om de enkelte særavgiftene. Provenyet fra særavgiftene utgjør om lag 100 mrd. kroner, hvorav om lag en tredel kommer fra motorvognavgiftene. Avgiftene kan administrativt grovt grupperes i følgende fire hovedkategorier etter hvordan avgiftene er bygget opp, og hva som utløser avgiftsplikt:

  1. vareavgifter hvor avgiftsplikten i utgangspunktet oppstår ved innførsel og innenlandsk produksjon, for eksempel alkohol, tobakk, sukker, sjokolade, drivstoff, båtmotorer mv.
  2. utskrivningsavgifter til eier av kjøretøy som årsavgiften og vektårsavgiften
  3. registrerings­avgifter som engangsavgiften, omregistreringsavgiften og dokument­avgiften
  4. utslippsavgifter, som avgift på utslipp av NOX

For registrerte særavgiftspliktige virksomheter oppstår avgiftsplikten først når den avgiftspliktige varen tas ut av fra den avgiftspliktiges lager. Dette gjelder uavhengig av om varen er importert eller produsert her i landet. Hoveddelen av innbetalte særavgifter skjer fra registrerte virksomheter. Forvaltningen av særavgiftsregelverket passer derfor godt inn i Skatteetatens portefølje.

3.2    Forvaltningen av særavgifter

Overføring av særavgiftsforvaltningen fra Toll- og avgiftsetaten til Skatteetaten inne­bærer at fastsetting, innkreving, avgiftskontroll, klagebehandling, regelverks­utvikling og drift og utvikling av IT-løsninger for særavgiftene skal skje i Skatteetaten. Vi legger til grunn at det ikke vil være behov for at Toll- og avgiftsetaten etter over­føringen har oppgaver knyttet til forvaltningen av særavgiftsregelverket ved innenlands produksjon eller lignende. Samtidig er det Finansdepartementets utgangs­punkt at regelverk og prosedyrer for tollbehandlingen ved innførsel og utførsel av varer etter tolloven med tilhørende forskrifter fortsatt skal forvaltes av Toll- og avgiftsetaten. Etatene bør likevel vurdere endringer i tollregelverket der det kan være hensikts­messig. Tiltaket har som siktemål å gi Skatteetaten bedre muligheter for samordning med tilsvarende oppgaver som Skatteetaten har for andre skatte- og avgiftskrav, særlig innenlands merverdiavgift, samt gi styrket kompetanse ved at fagmiljøene samles i én etat.

Et hovedelement i dette oppdraget er derfor å utarbeide forslag til gode grensesnitt mellom Toll- og avgiftsetatens oppgaver knyttet til det generelle regelverket om innførsel og Skatteetatens oppgave som forvalter av særavgiftene.

Tiltaket må også sees i sammenheng med utviklingen av nye IT-løsninger for håndtering av særavgiftene (TVIST-systemene). Systemstøtten til den teknologiske plattformen for disse systemene vil opphøre ved utgangen av 2018, jf. omtale i punkt 5.

3.3    Fremtidig oppgavefordeling

Den fremtidige oppgavefordelingen mellom Toll- og avgiftsetaten og Skatteetaten må utredes. Direktoratene bes om å ta utgangspunkt i dagens situasjon og beskrive Toll- og avgiftsetatens oppgaver i dagens forvaltning av særavgiftene. Oppgavene hos de avgiftspliktige som blir berørt av omleggingen, bes også beskrevet. Denne delen av utredningen skal ta utgangspunkt i dagens regelverk, organisering av og prosesser for forvaltningen av særavgiftene.

Arbeidet skal videre, basert på funksjonskartleggingen, beskrive oppgaveløsningen under en ordning hvor særavgifts­forvaltningen er overført til Skatteetaten. Målsettingen er en mest mulig effektiv og enkel oppgaveløsning som sikrer forutsigbarhet for de berørte aktører, samtidig som grensekontrollen skal styrkes. Som nevnt er Finans­departementets utgangspunkt at Toll- og avgiftsetaten fortsatt skal ha ansvaret for innførsels­- og utførselsprosedyrene og grensekontrollen av varer. Endringen består dermed i at det er Skatteetaten som skal fastsette, innkreve og kontrollere sær­avgiftene. Departementet har på bakgrunn av dette som utgangspunkt at Skatteetaten overtar forvaltnings­ansvaret etter særavgifts­lovgivningen, mens Toll- og avgiftsetaten beholder forvaltningsansvaret for tollbehandlingen ved innførsel og utførsel av varer etter tollovgivningen. Dette antas å innebære at Toll- og avgiftsetaten vil utøve om lag de samme prosedyre- og kontrolloppgaver ved tollbehandlingen som i dag. Etatene bør likevel vurdere endringer i tollregelverket der det kan være hensiktsmessig.

Ved innførsel av særavgiftspliktige varer av uregistrerte virksomheter og privat­personer, skjer fastsetting og innkreving av særavgifter ved innførselen. For uregistrerte særavgiftspliktige antas det at det fremdeles bør være mulig med kontant­betaling av særavgifter ved innførsel eller oppkreving av særavgift direkte i tilknytning til innførsel. Mye taler for at denne oppgaven, i hvert fall når det gjelder privatpersoner, fortsatt skal utføres av Toll- og avgiftsetaten, men utredningen bør også drøfte særskilt i hvilken utstrekning overføring av forvaltningsansvaret for særavgiftene også bør omfatte uregistrerte særavgiftspliktige. 

Departementet legger til grunn at overføring av forvaltningsansvaret også vil innebære nye grensesnitt for samarbeidet med andre etater slik som f.eks. samarbeidet med Statens Vegvesen om bilavgiftene. Utredningen må derfor beskrive hvordan dette samarbeidet kan overføres eller ev. endres som følge av at avgiftsforvaltningen flyttes.

Departementet presiserer at en overføring forutsetter nye grensesnitt og IT-løsninger både mellom Toll- og avgiftsetaten, Skatteetaten og andre etater, jf. omtale under punkt 5. Sammen med en beskrivelse av ny oppgavefordeling mellom Toll- og avgiftsetaten, Skatteetaten og andre berørte etater, må utredningen derfor også beskrive hvordan data må overføres mellom etatene slik at oppgavene løses på en mest mulig effektiv og enkel måte.

3.4    Regelverksendringer

Utredningen må redegjøre for behovet for regelverksendringer som følge av ny oppgave­fordeling. Det legges i utgangspunktet opp til at det ikke skal vurderes andre endringer av regelverket enn de som følger av å flytte forvaltningsansvaret. Finans­departementet ser imidlertid at ny oppgavefordeling kan reise flere spørsmål på regelverks­området. Dette gjelder bl.a. deler av tolloven som også berører avgiftene, for eksempel tollkredittordningen, tollager mv. Utredningen bør derfor foreslå andre endringer i regelverket der dette vurderes som hensiktsmessig.

Som kjent er det igangsatt et arbeid med revisjon av forvaltningsreglene på skatte- og avgiftsområdet (skatteforvaltningsprosjektet) som direkte berører forvaltningsreglene for særavgifter. Skatteforvaltningsprosjektet vil ivareta eventuelle endringer over­føringen får for skatteforvaltningsloven slik at utredningen kan bygge på og foreslå regler i det gjeldende regelverket.

4      Overføring av forvaltningen av merverdiavgift ved innførsel

4.1   Om innførselsmerverdiavgiften

Merverdiavgiften er en generell forbruksavgift som ilegges alle varer og tjenester.  Merverdiavgiften vedtas av Stortinget for ett år av gangen og oppkreves med hjemmel i merverdiavgiftsloven. For 2014 er de samlede merverdiavgiftsinntektene anslått til 251 mrd. kroner. Merverdiavgiften oppkreves både ved innenlands omsetning og ved innførsel. Ved innenlands omsetning skal merverdiavgiften beregnes og innbetales av de registrerte næringsdrivende. Denne del av merverdiavgiften hører inn under Skatteetatens ansvarsområde. Ved innførsel skal avgiften betales av den som etter tolloven er ansvarlig for toll. Dette regelverket hører inn under Toll- og avgiftsmyndighetene.

Etter dagens regelverk må alle betale merverdiavgift til Toll- og avgiftsetaten ved innførsel av varer til Norge. Dette gjelder også for næringsdrivende som har fradrags­rett for denne innførselsmerverdiavgiften. Merverdiavgiftsberegningen ved innførsel er i dag integrert i Toll- og avgiftsetatens øvrige prosedyrer knyttet til grensekontroll og deklarasjon av varer ved innførsel.

I 2012 krevde Toll- og avgiftsetaten inn i overkant av 120 mrd. kroner i merverdiavgift ved innførsel. Merverdiavgiftspliktige virksomheter som innfører varer kan i samme utstrekning som ved innenlandske anskaffelser føre merverdiavgift påløpt ved innførsel til fradrag som inngående avgift i omsetningsoppgaven til Skatteetaten. For innførselsmerverdiavgiften må virksomhetene dermed forholde seg til både Toll- og avgiftsetaten og Skatteetaten.

4.2    Forvaltningen av innførselsmerverdiavgiften

Departementet ber direktoratene utrede hvordan ansvaret for forvaltningen av merverdi­­avgiften ved innførsel (fastsetting, innkreving, avgiftskontroll, klage­behandling, regelverks­utvikling mv.) skal overføres fra Toll- og avgiftsetaten til Skatteetaten.

Direktoratene bes om å beskrive Toll- og avgiftsetatens oppgaver knyttet til forvaltningen av merverdiavgift ved innførsel og hvilke oppgaver hos de avgiftspliktige som kan bli berørt av en omlegging. Beskrivelsen skal ta utgangspunkt i dagens organisering av etatene samt dagens regelverk og prosedyrebeskrivelser. Beskrivelsen bør omfatte ulike typetilfeller, eksempelvis at varen tollekspederes umiddelbart eller at den legges på tollager, forpasses eller transitteres. Videre må det angis hvor stor del av varene som i dag behandles etter de ulike tollprosedyrene.

Utredningen skal deretter beskrive hvordan oppgaveløsningen skal skje når forvaltningen av merverdiavgiften ved innførsel overføres til Skatteetaten. Målet skal også her være en mest mulig effektiv og enkel oppgaveløsning. Grensesnittet mot de oppgaver som fortsatt skal ligge i den nye tolletaten må beskrives. Finans­departementets utgangspunkt er at Toll- og avgiftsetaten fortsatt skal forvalte tollbehandlingen ved innførsel og utførsel av varer etter tollovgivningen, mens oppgavene knyttet til fastsettelse, kontroll og innkreving av innførselsmerverdiavgift overføres til Skatteetaten. Etatene bør likevel vurdere endringer i tollregelverket der det kan være hensiktsmessig.

4.3    Utredning av utsatt avregning

Toll og avgifter som oppstår ved innførsel og som ikke er omfattet av tollkreditt- eller dagsoppgjørsordningen, forfaller til betaling samtidig med at tollplikten oppstår. Departementets utgangspunkt er at innførsel fortsatt skal utløse merverdi­avgifts­plikt.

Etter dagens regelverk skal det for avgiftspliktig omsetning i merverdiavgiftsområdet leveres omsetningsoppgave til skatte­kontoret seks ganger i året. Hver termin er på to måneder. Første termin er januar og februar og oppgavefristen er en måned og ti dager etter utløpet av hver termin. Oppgavefristen for første termin er dermed 10. april. Hvis også innførsels­merverdi­avgiften skal innberettes etter de samme terminer vil det innebære at innførselsmerverdiavgiften og fradrag for inngående merverdiavgift gjøres i samme termin. Registrerte næringsdrivende med fradragsrett vil dermed ikke foreta noen reell innbetaling av innførsels­merverdi­avgiften.

Et slikt system, benevnt som utsatt avregning, er tidligere blitt vurdert, men ikke foreslått, se St.prp. nr. 1 (2007-2008) Skatte-, avgifts- og tollvedtak punkt 3.2.5. og rapporten fra arbeidsgruppen for vurdering av merverdiavgiftsregelverket ved innførsel av varer av 22. desember 2006 med høring1). Begrunnelsen for ikke å foreslå utsatt avregning var at dette ikke ville medføre vesentlige forenklinger for næringslivet eller staten, at det ville medføre et likviditetstap for staten og det ble vist til at en omlegging kan medføre økt unndragelsesrisiko.

Regjeringen ønsker nå å gjennomføre flere endringer i skatte- og avgiftsforvaltningen, herunder overføre særavgiftsforvaltningen til Skatteetaten og styrke grensekontrollen. Det er derfor grunn til å vurdere spørsmålet på nytt. Departementets utgangspunkt er at en overføring av forvaltningen av innførselsmerverdiavgiften innebærer at avgiften innbetales via den innenlandske omsetningsoppgaven, dvs. at det innføres et system med utsatt avregning. Det bes imidlertid om at direktoratene nærmere vurderer de hensyn som i 2006 begrunnet ikke å innføre systemet, særlig risikoen for avgifts­unndragelse og  administrative konsekvenser for næringsliv og myndighetene. Hensynet til å motvirke avgiftssvindel må nå ses i sammenheng med at overføring av forvaltningen av særavgifter og innførselsmerverdiavgift gir et helhetlig ansvar for skatter og avgifter til Skatteetaten. Det må også vurderes om det kun er importører med tollkreditt som eventuelt skal omfattes av en ordning med utsatt avregning, jf. arbeidsgruppe­rapporten.

På denne bakgrunn ber vi direktoratene utrede hvordan en ordning med utsatt avregning kan innføres. Målet  må være en mest mulig effektiv og enkel ordning. På samme måte som for særavgiftene er det departementets utgangspunkt at det generelle innførselsregelverket fortsatt skal forvaltes av Toll- og avgiftsetaten. Det nærmere grensesnittet mot Skatteetatens oppgaver må derfor beskrives. Det må også redegjøres for hva som skal til for å oppnå den nødvendige kommunikasjon og informasjonsflyt mellom etatene, slik at avgiftsoppgjøret blir mest mulig riktig, og slik at det for de næringsdrivende er forutsigbart hvilken etat som gjør hva.

I utredningen bør det ses hen til erfaringer fra andre land, herunder Storbritannia og Sverige. Sverige har vedtatt å endre merverdiavgiftsreglene ved innførsel av varer fra tredjeland med virkning fra 1. januar 2015, slik at innbetaling av innførselsmerverdiavgiften skal skje til Skatteverket i stedet for til Tullverket.

4.4    Regelverksendringer

Utredningen må redegjøre for behov for regelverksendringer som følge av en over­føring av forvaltningen av innførselsmerverdiavgiften og innføring av en ordning med utsatt avregning. Departementet ser at en ordning med utsatt avregning kan reise flere spørsmål, blant annet for deler av tolloven som berører innførselsmerverdi­avgiften, eksempelvis tollkredittordningen . Utredningen bør derfor også foreslå ev. andre endringer i regelverket der dette anses som hensiktsmessig.

5     IKT

Både forvaltningen av særavgifter og merverdiavgift ved innførsel avhenger i stor grad av velfungerende IKT-systemer. Det er derfor avgjørende for en vellykket overføring at etatene finner gode løsninger på IKT-området. Arbeidet med IKT-løsninger i forbindelse med overføringen kan bestå i:

  • Flytting av IKT-systemer fra TAD til SKD i forbindelse med overføring av forvaltningsoppgavene.
  • Etablere nye IKT-systemer for å understøtte ny oppgaveløsning.
  • Etablere nye samhandlingsløsninger mellom Skatteetaten, den nye tolletaten og andre etater.
  • Etablere samordnede IKT-løsninger i etatene, omforent grensesnitt, informasjonsutveksling, felles standarder og metodikk.

Toll- og avgiftsdirektoratet og Skattedirektoratet skal sammen identifisere hensiktsmessige IKT-grensesnitt mellom etatene. Finansdepartementet legger til grunn at det kan oppstå IKT- problemstillinger underveis i arbeidet som ikke er forutsett eller omtalt i dette brevet, men som kan være avgjørende for en vellykket overføring. Dette kan for eksempel være nye arbeidsmetoder eller måter å organisere forvaltningen på, som vil kreve annen IT‑støtte enn dagens systemer. Det er etatenes felles ansvar at alle relevante forhold som kan påvirke overføringen og fremtidig oppgaveløsning belyses i utredningen. Det er derfor avgjørende at direktoratene sammen foreslår løsninger på slike problemstillinger som oppstår.

Omfanget av fornyelse og harmonisering av den eksisterende IKT-porteføljen i etatene knyttet til oppgaveoverføringen må avveies mot risiko for avbrudd og forverring av den løpende oppgaveløsningen med forvaltning og drift i omstillingsperioden. Langsiktig kvalitetsforbedring må vurderes opp mot gjennomføringstid og kostnader ved IKT-modernisering. Særlig gjelder dette prosjektet for fornyelse av IKT-løsningene for særavgiftene.

5.1   Særlig om IKT-løsninger for særavgiftene

Toll- og avgiftsdirektoratet har utarbeidet et konseptvalg og kostnadsramme for fornyelse av TVIST-systemene, herunder systemene for håndtering av særavgifter. På bakgrunn av Regjeringens beslutning om utredning av endring av oppgavefordelingen, må det utredes hvordan særavgiftene skal håndteres innenfor Skatteetatens IT-portefølje. Kostnadsoverslag, omfang og fremdrift må derfor vurderes på nytt.

God håndtering av eksisterende særavgiftssystemer og nyutvikling av systemer til forvaltning av særavgiftene er avgjørende for at tiltaket kan gjennomføres på en god måte. Begge etater har et felles ansvar for at dette arbeidet blir vellykket. Siden Skatteetaten skal overta IKT-ansvar for særavgiftsforvaltningen er det naturlig Skatte­direktoratet leder arbeidet på IKT-området. Samtidig er det Toll- og avgiftsdirektoratet som i dag har nødvendig IKT- og fagkompetanse på området. Finansdepartementet legger derfor til grunn at nødvendig og relevant IKT- og fagkompetanse stilles til rådighet for Skattedirektoratet på et tidlig tidspunkt. Hvordan tilgangen til kompetanse for Skattedirektoratet skal løses må avklares mellom Skattedirektoratet og Toll- og avgiftsdirektoratet. Det er avgjørende at dette er den riktige kompetansen mht. Skattedirektoratets behov og en overføring må derfor skje i tett dialog mellom etatene.

Leverandøren har varslet at support og feilretting på dagens teknologiske plattform (TVIST) bortfaller ved utgangen av 2018. Bortfall av support betyr at systemene vanskelig kan videreutvikles og heller ikke kan tilpasses til nødvendige oppgraderinger av den underliggende tekniske infrastrukturen etter 2018. Vi viser i denne sammen­heng til KS1-rapport av 22. februar 2013 om fornyelse av TVIST-systemene og prosjekt­styringsunderlag for TVIST-prosjektet av 27. november 2013. Det skal ligge til grunn for gjennomføringen av overflytting av oppgaver at risikoen for å stå igjen med systemer som ikke kan vedlikeholdes ved utgangen av 2018 ikke blir uakseptabelt høy. Skatteetaten bes om å vurdere hvilken risiko dette innebærer for en velfungerende særavgiftsforvaltning etter 2018 og om det finnes alternative tiltak for å sikre forvaltning og drift dersom ikke fornying av IKT-porteføljen for særavgiftsforvaltningen er gjennomført innen utgangen av 2018.

I lys av den begrensede levetiden til den eksisterende TVIST-porteføljen og fordi dette er systemer utviklet på en døende teknologi, må Skattedirektoratet umiddelbart starte planlegging av nye IKT-systemer for håndtering av særavgiftforvaltningen. Toll- og avgiftsdirektoratet er en avgjørende bidragsyter i dette arbeidet.

Med utgangspunkt i den foreliggende konseptvalgutredning og prosjektstyrings­underlag fra Toll- og avgiftsdirektoratet, må Skattedirektoratet vurdere hvordan ny særavgifts­løsning kan innpasses i Skatteetatens egen arkitektur og systemportefølje. Videre må Skatteetaten vurdere mulig tilpasning av arbeidsprosesser i tråd med etatens strategi og målbilde. I denne sammenheng skal det gjennomføres et replanleggings­prosjekt som skal ivareta de funksjonelle behovene fra konseptvalgutredningen gjennom å estimere og utvikle funksjonalitet for særavgifter i tråd med Skatteetatens IT-målbilde.

Departementet ber om å bli orientert om fremdriftsplaner og innretning på replanleggings­prosjektet. Dersom prosjektet skal være aktuelt for å bli vurdert i budsjettprosessen for 2015, må reestimert prosjektforslag foreligge innen 1.august 2014.

5.2    Særlig om IKT-løsninger for merverdiavgift ved innførsel

Systemstøtte på dette området vil i stor grad avhenge av om det innføres utsatt avregning eller ikke. Uansett løsning vil det være behov for et IKT-grensesnitt som sikrer tilstrekkelig informasjonsoverføring fra Toll- og avgiftsetaten til Skatteetaten.

I utredningsarbeidet vil det være hensiktsmessig å studere de løsninger og vurderinger som er gjort i Sverige ved endringen som gjøres der, særlig mht. kontroll. Skatteetaten bør også vurdere gjenbruk av eksisterende løsninger i egen etat som for eksempel MVA 3 eller om eksisterende løsninger i Toll- og avgiftsetaten bør gjenbrukes. Skatteetaten bør vurdere ulike alternativer sett i en helhetlig plan for fornying av store deler av etatens portefølje til ny plattform.

Vi viser i denne sammenheng også til omtale av IKT og elektronisk kommunikasjon i rapporten av 22. desember 2006 fra arbeidsgruppen som vurderte merverdiavgifts­regelverket ved innførsel av varer.

5.3    IKT drift og forvaltning

Skattedirektoratet skal overta og innplassere Toll- og avgiftsdirektoratets eksisterende fagsystemer for særavgift i sine systemer. I tillegg må en rekke andre IKT-problemstillinger håndteres. Blant annet må følgende håndteres av Skattedirektoratet og Toll- og avgiftsdirektoratet i fellesskap:

  • Kartlegge utskillelse av særavgiftssystemene fra eksisterende IKT-portefølje hos Toll- og avgiftsdirektoratet.
  • Gjennomføre utskillelse av eksisterende IKT-systemer hos Toll- og avgiftsdirektoratet.
  • Integrere eksisterende IKT-portefølje for særavgifter i Skatteetatens IKT-infrastruktur. På kort sikt med den eksisterende SYSDUL-løsningen og på lengre sikt i et fornyingsperspektiv tilpasset Skatteetatens plattform.
  • Utarbeide oversikter over lisenser og øvrige IKT-kontraktuelle forhold.
  • Utvidelse av lisenser og kontrakter internt i Skatteetaten.
  • Vurdere grensesnitt til øvrige systemer.
  • Vurdere mulige felleskomponenter mellom etatene (blant annet forholdet mellom Felles kunderegister (TAD) og partsregisteret (SKD).
  • Trekke opp grensesnitt mellom TVINN og særavgiftssystem.

5.4    Gjenværende IT-portefølje i Toll- og avgiftsetaten

Ved en overføring av systemporteføljen for særavgiftene til Skattedirektoratet vil det fremdeles være deler av TVIST-prosjektet som ikke skal overføres. I lys av den begrensede levetiden til TVIST -systemene må Toll- og avgiftsetaten starte planlegging av moderniseringen av gjenværende TVIST-portefølje. Dette gjelder i første rekke systemportefølje for nødvendige felleskomponenter i etaten. Det må utredes om det er mulig og kostnadseffektivt at Toll- og avgiftsetaten kan benytte Skatteetatens partsregister istedenfor å utvikle nytt Felles kunderegister.

Replanleggingen skal ivareta de funksjonelle behovene fra konseptvalgutredningen gjennom å reestimere felleskomponenter og IT-støtte for grensekontrollen (FKR, PUS, aktuelle deler av VIRK og etterretnings- og analyseplattformen).

Dersom prosjektet skal være aktuelt for å bli vurdert i budsjettprosessen for 2015, må reestimert prosjektforslag foreligge innen 1.august 2014.

Toll- og avgiftsdirektoratets videre arbeid med IKT-systemer for bruk i grense­kontrollen bør sees i sammenheng med ev. endrede oppgaver i grensekontrollen, jf. eget oppdragsbrev om styrking av Toll- og avgiftsetatens grensekontroll. Forslag om nye IKT-systemer skal underbygge revidert virksomhets­arkitektur, IKT-strategi, IKT-arkitektur og IKT-målbilde for den nye tolletaten.

6     Andre oppgaver som må vurderes overført

Regjeringens hovedmål i arbeidet med en bedre skatte- og avgiftsforvaltning er redusert ressursbruk, forenkling for innbyggere og næringsliv, styrket bekjempelse av svart økonomi og bedre grensekontroll.

I sammenheng med utredningene av overføring av forvaltningen av særavgifter og merverdiavgift ved innførsel skal etatene vurdere om det er andre oppgaver som kan og bør gjøres for å nå de overordnede målene i størst mulig grad. Under peker departementet på to områder som skal utredes, men denne listen er ikke nødvendigvis uttømmende.

6.1   Resterende innkrevingsoppgaver

Ved overføring av særavgifter og merverdiavgift ved innførsel vil det gjenstå få innkrevingsoppgaver i den nye tolletaten. Direktoratene skal derfor utrede om det er mest effektivt å overføre også resterende innkrevings­oppgaver til Skatteetaten. Dette gjelder, i tillegg til innkreving av toll, eksportavgiftene og de forskjellige miljøgebyrene som etaten krever inn på vegne av private bransjeorganisasjoner.

6.2   Valutaregisteret

Valutaregisteret forvaltes av i dag av Toll- og avgiftsetaten. Registeret har blitt et stadig viktigere verktøy i kampen mot økonomisk kriminalitet. Dette gjelder spesielt i analyser hvor informasjon fra Valutaregisteret blir sammenholdt med data fra andre registre.

Skatteetaten får nå et helhetlig ansvar for skatte- og avgiftsforvaltningen, herunder bekjempelse av økonomisk kriminalitet på området. Departementet ser det som naturlig at ansvaret for forvaltningen og videreutviklingen av Valutaregisteret bør overføres til Skatteetaten. Direktoratene skal utrede dette spørsmålet.

7      Risikohåndtering

Overføring av forvaltningen av særavgiftene og merverdiavgift ved innførsel kan få negative konsekvenser for den løpende produksjonen og annen utvikling i omstillings­perioden. Det må derfor legges vekt på å dempe slike utslag.

Utredningen skal inneholde et punkt om risiko ved tiltakene. Det gjelder risiko for både selve gjennomføringen av tiltakene og hvilke konsekvenser disse kan få for den løpende produksjonen og annen utvikling. Det må framgå av risikovurderingen hvilke tiltak som må iverksettes for å nå et akseptabelt risikonivå. Risikohåndteringen vil være en del av departementets oppfølging av omstillingen.

8     Funksjonskartlegging og personalspørsmål

Overføring av oppgaver og personell fra Toll- og avgiftsetaten til Skatteetaten skal skje innenfor rammen av gjeldende lov og avtaleverk. Departementet legger til grunn at ansatte som overføres i hovedsak vil kunne fortsette å arbeide med samme type oppgaver i samme by som i dag.

Finansdepartementet vil inngå omstillingsavtale etter mal for omstillingsavtale i staten, jf. heftet «Personalpolitikk ved omstillingsprosesser». Vellykket gjennomføring av oppdraget avhenger av nært samarbeid mellom etatene. Begge etater oppfordres til ikke å tilsette personell på områder som kan få utilsiktede følger for videre prosess eller på annen måte gjøre disposisjoner som kan virke uheldig inn i prosessen. Ved uenighet mellom partene, skal saken fremlegges Finansdepartementet. Vi vil komme tilbake til detaljerte rammer for personal­prosessene, hvor det legges opp til to parallelle løp iht. lovverket, ett hvor Skatteetaten overtar i hovedsak hele enheter og ett hvor medarbeiderne vurderes individuelt.

I arbeidet med å utrede funksjonsdelingen vil det være avgjørende at etatene stiller til disposisjon nødvendige ressurser og kompetanse i hele fasen for å sikre at prosessen innenfor alle områder kan ferdigstilles på et tidligst mulig tidspunkt. Ledere og nøkkelpersoner i Toll- og avgiftsetaten som åpenbart skal overføres, bør om nødvendig stilles til disposisjon for Skatteetaten for å ha en sentral rolle i den videre omstillingsprosessen, i tillegg til støttefunksjoner og administrativt personell.

Toll- og avgiftsdirektoratet skal:

  • Sammen med Skatteetaten kartlegge hvilke funksjoner og arbeidsoppgaver som skal overføres.
  • I samarbeid med Skatteetaten, utarbeide en plan for overføring av enheter, oppgaver og personell fra Toll- og avgiftsetaten til Skatteetaten.
  • Identifisere hvilke ressurser og personell knyttet til oppgavene som samlet skal overføres til Skatteetaten, jf. også utredning beskrevet i pkt. 3.
  • Legge fram en detaljert beskrivelse av organisering og lederstruktur for områdene som skal overføres, og lokalisering av arbeidsplassene slik det er i dag.
  • I samarbeid med Skatteetaten, utarbeide kriterier for utvelgelse av personell som skal utføre de overførte oppgaver.
  • Planlegge og gjennomføre flytting av enheter til Skatteetaten.
  • Avgi lederressurser for funksjoner og arbeidsområder som skal overføres.
  • Planlegge og gjennomføre en prosess med identifisering av personell som skal overføres til Skatteetaten. Dette må skje slik at den enkeltes oppgaver beskrives. Identifisere støttefunksjoner og administrative ressurser og systemer som skal følge med oppgavene til Skatteetaten.

Skattedirektoratet skal:

  • I samarbeid med Toll- og avgiftsetaten, utarbeide en egen plan for overføring av enheter, oppgaver og personell fra Toll- og avgiftsetaten til Skatteetaten.
  • Utarbeide en plan for mottak av enheter, oppgaver og personell.
  • Utarbeide en oversikt (skisse) over organisering, ledelsesstruktur og lokalisering i Skatteetaten.
  • I samarbeid med Toll- og avgiftsetaten, utarbeide kriterier for utvelgelse av personell som skal utføre de overførte oppgaver.
  • Ta over arbeidsgiveransvaret og inngå nye arbeidskontrakter for personell som overføres fra Toll- og avgiftsetaten.
  • Sørge for innplassering av overførte enheter og personell slik at den enkelte blir kjent med sin organisatoriske plassering og sin nærmeste overordnede.
  • Gi nødvendig introduksjon, opplæring og instruksjon til de overførte ansatte.
  • Lage en plan for videre oppfølging ved bruk av medarbeidersamtaler og lignende.

Resultatet av funksjonskartleggingen skal være:

  • En oversikt over enheter, personell, funksjoner og arbeidsoppgaver som skal overføres som er omforent mellom avgivende og mottagende etat.
  • En kompetanseplan som inneholder en spesifikasjon av hvilke typer ressurser på leder- og ansattnivå som kreves for å løse de overførte oppgavene.
  • En grovoppstilling som viser hvilke IKT-systemer som skal overføres, og hvilke økonomiske ressurser som skal overføres til Skatteetaten.

9     Økonomiske og administrative konsekvenser

Tiltakene vil medføre vesentlig økonomiske og administrative konsekvenser og disse skal utredes. Konsekvensen for staten og de avgiftspliktige må analyseres. Herunder må de personellmessige konsekvensene kartlegges, jf. pkt. 8.

Finansdepartementet ber direktoratene dokumentere og lage en oversikt over alle eiendeler (inkl. lisenser og lignende) som skal overføres, jf. blant annet krav i økonomireglement pkt. 5.3.7 knyttet til registrering av eiendeler. Videre må direktoratene fremskaffe en detaljert oversikt som viser kostnadsbildet for lønn, varer og tjenester, infrastruktur og prosjekter, for den delen av virksomheten som skal overføres. Det samme gjelder oversikt over viktige og langsiktige gjeldende avtaler og forpliktelser. Skattedirektoratet og Toll- og avgiftsdirektoratet må også estimere forventede omstillingskostnader som følge av de beslutninger som nå foreligger.

Det må videre fremlegges dokumentasjon fra Toll- og avgiftsdirektoratet for å etablere et riktig styringsmessig grunnlag i ny organisering. Herunder en beskrivelse av hvordan virksomhetsstyringen i enheten er, dvs. hvilket rammeverk (begreper, metoder, styringsdokumenter mv.) som benyttes og hvordan styringsmodellen (styringshierarki, roller, ansvar, myndighet, fullmakter, rapportering mv.) ser ut, samt hva slags årshjul og formelle styringsdokumenter enhetene forholder seg til. Videre skal det foreligge en oversikt over hvilke IT-løsninger som understøtter virksomhetsstyringen, hvordan styringsinformasjon fremkommer, og i hvilket format denne foreligger.

Departementet legger til grunn at tiltaket vil medføre en effektivisering av forvaltingen av særavgifter og merverdiavgift. Skattedirektoratet har et hovedansvar for å utarbeide en gevinst­realiseringsplan for de oppgavene som overføres og gevinstrealisering i en ny helhetlig skatte- og avgiftsforvaltning. Toll- og avgiftsdirektoratet har ansvaret for gevinstrealiseringsplan for de oppgaver og ressurser som blir liggende under den nye tolletaten.

Skattedirektoratet og Toll- og avgiftsdirektoratet skal i utredningen foreslå hvilke beløp som skal rammeoverføres mellom kap. 1610 Toll- og avgiftsetaten og kap. 1618 Skatteetaten, fordelt på post. Direktoratene kan om nødvendig benytte eksterne miljøer i kvalitetssikringen av forslaget.

10     Lokalisering av arbeidsplasser

Regjeringen har lagt til grunn at overføringen av oppgaver fra Toll- og avgiftsetaten til Skatteetaten i hovedsak kan gjennomføres uten at ansatte må flytte. Den endelige innretningen skal nå utredes av Skatteetaten og Toll- og avgiftsetaten. Tiltakene må samlet sett kunne gjennomføres iht. «Retningslinjer for lokalisering av statlige arbeidsplasser».

11     Organisasjon og styringsdialog

Finansdepartementet legger til grunn at Skattedirektoratet og Toll- og avgiftsdirektoratet også vurderer om etatsorganiseringen (på alle nivåer) etter endringene er hensiktsmessig og ev. legger frem forslag til justeringer i den fremtidige organiseringen. Dette arbeidet er ikke en del av dette oppdraget, men kan utredes parallelt eller i etterkant.

Overføringen vil nødvendigvis utløse et behov for endringer og justeringer i dagens målstruktur. Finansdepartementet vil komme tilbake til dette arbeidet.

Med hilsen

Svein Gjedrem e.f.
finansråd

                                                                             Amund Noss
                                                                             ekspedisjonssjef

 

Dokumentet er elektronisk godkjent og har derfor ikke håndskrevne signaturer

Kopi:
Akademikerne i Tollvesenet
NTL Tollvesenet
Norsk tollerforbund
Skatteetatens Juristforening
Skatteetatens Landsforbund
NTL Skatt
Skatterevisorenes forening