2 Endringer i politiloven
2.1 Bakgrunn
Politiregisterloven trer i kraft 1. juli 2014. Loven inneholder betydelig omarbeidede regler om vandelskontroll og politiattester. Det fremgår av politiregisterloven § 36 første ledd at vandelskontroll, herunder utstedelse av politiattest, bare kan skje dersom det har hjemmel i lov eller forskrift gitt i medhold av lov. Flere bestemmelser i spesiallovgivningen, herunder politiloven §§ 18 og 24 b, inneholder formuleringer som etterlater tvil om hvilken type politiattest som kan kreves fremlagt. Som eksempel kan nevnes bestemmelser der det kreves «plettfri vandel», «hederlig vandel» mv. Etter iverksettelsen av politiregisterloven vil det være nødvendig å angi konkret hvilken type politiattest som kreves, slik disse er beskrevet i politiregisterloven §§ 40 og 41. Ved lov 21. juni 2013 nr. 82 om endringer i politiregisterloven mv. ble det foretatt endringer i en rekke hjemler for utstedelse av politiattest i spesiallovgivningen for å harmonisere disse med politiregisterlovens system. I Prop. 114 L (2012–2013) ble det ikke fremmet forslag til endring i vandelskravene i politiloven §§ 18 og 24 b, da departementet ønsket å fremme forslag til endringer i politiloven § 18 samlet.
I høringsnotatet ble det foreslått endringer i politiloven § 18 for å tydeliggjøre at det ved ansettelse i politiet skal kreves uttømmende og utvidet politiattest. I tillegg ble det foreslått en hjemmel for å kreve fremleggelse av uttømmende og utvidet politiattest fra personer som skal utføre arbeid for politiet uten å være ansatt, eller som skal utføre arbeid for en tjenesteleverandør for politiet.
2.2 Høringen
Forslag til endringer i politiloven § 18 ble sendt på høring 16. januar 2014 med frist 27. februar 2014 til følgende instanser:
Departementene
Stortingets kontrollutvalg for etterretnings-, overvåkings- og sikkerhetstjeneste
Sivilombudsmannen
Arbeids- og velferdsdirektoratet
Barneombudet
Datatilsynet
Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap
Domstoladministrasjonen
Forbrukerombudet
Kommisjonen for gjenopptakelse av straffesaker
Kripos
Likestillings- og diskrimineringsombudet
Luftfartstilsynet
Nasjonal sikkerhetsmyndighet
Politidirektoratet
Politihøgskolen
Politiets sikkerhetstjeneste (PST)
Post- og teletilsynet
Regjeringsadvokaten
Riksadvokaten
Riksarkivet
Sametinget
Skattedirektoratet
Sosial- og helsedirektoratet
Spesialenheten for politisaker
Statistisk Sentralbyrå
Statsadvokatembetene
Sysselmannen på Svalbard
Toll- og avgiftsdirektoratet
Utlendingsdirektoratet
Vegdirektoratet
Økokrim
Akademikerne
Den Norske Advokatforening
Den Norske Dommerforening
Fagforbundet
Finans Norge
Kommunenes Sentralforbund
Landsorganisasjonen i Norge (LO)
Norsk forening for kriminalreform (KROM)
Norsk Journalistlag
Norsk Presseforbund
Norsk Redaktørforening
Norsk Senter for Menneskerettigheter
Næringslivets Hovedorganisasjon
OMOD (Organisasjon mot offentlig diskriminering)
Norges politilederlag
Politiets Fellesforbund
Stiftelsen for en Kritisk og Undersøkende Presse (SKUP)
Virke
Unio
De høringsinstanser som har uttalt seg, støtter forslaget om krav om politiattest på det aktuelle området. Det nærmere innholdet i høringssvarene er behandlet under de enkelte punktene i proposisjonen.
2.3 Nærmere om forslaget til endringer i politiloven § 18
Politiloven § 18 regulerer vilkår for ansettelse i politiet. Etter bestemmelsen må den som skal ansettes i politi- og lensmannsetaten, herunder Politidirektoratet, ha «plettfri vandel». Vandelskravet gjelder for alle som er ansatt i etaten, og er ikke knyttet til om vedkommende har politimyndighet.
Politiloven § 18 sier ikke noe om adgangen til å innhente politiattest, men kravet til plettfri vandel har vært forutsatt å hjemle innhenting av uttømmende og utvidet politiattest. På uttømmende attester anmerkes alle straffer, andre strafferettslige reaksjoner og andre tiltak som er registrert i reaksjonsregisteret som følge av lovbrudd. Dersom politiattesten er utvidet anmerkes også verserende saker. Etter politiregisterloven § 36 kan vandelskontroll, herunder utstedelse av politiattest, bare foretas når det har hjemmel i lov eller forskrift gitt i medhold av lov. Departementet foreslo derfor en endring i politiloven § 18 første ledd slik at det fremgår av bestemmelsen at søkeren skal fremlegge uttømmende og utvidet politiattest til bruk for kontrollen av om vedkommende tilfredsstiller kravet om plettfri vandel.
Politiloven § 18 omfatter i dag kun personer som skal ansettes i politiet. Etter departementets syn er det behov for å kunne kreve politiattest også av personer som utfører arbeid for politiet uten å være ansatt, ettersom disse vil kunne ha tilsvarende tilgang til politiets lokaler og systemer som ansatte, og vil kunne utføre tilsvarende oppgaver som ansatte i politiet. I tillegg kan det være behov for å kreve attest av personer som arbeider for en tjenesteleverandør for politiet, og som vil kunne ha tilgang til politiets lokaler eller systemer. Det ble derfor i høringen foreslått et nytt annet ledd i bestemmelsen slik at det kan kreves uttømmende og utvidet politiattest fra personer som skal utføre arbeid eller tjeneste for politiet eller for en tjenesteleverandør for politiet.
Forslaget om et nytt annet ledd har delvis bakgrunn i rundskriv G 49/2000 om adgang til utstedelse av politiattest ved tilsettinger og lignende i Politiets Datatjeneste. I rundskrivet er det bl.a. gitt samtykke til at det kan utstedes uttømmende politiattest til personer som har tilgang til politiets registre uten at det stilles krav om autorisasjon. Politiattesthjemler i rundskriv vil ikke lenger være gyldige etter politiregisterlovens ikrafttredelse. Det ble derfor foreslått å videreføre denne hjemmelen i et nytt annet ledd i politiloven § 18.
I høringen foreslo departementet å utvide hjemmelen for utstedelse av attest til generelt å omfatte personer som skal utføre arbeid eller tjeneste for politiet, og personer som skal utføre arbeid for en tjenesteleverandør for politiet. Bakgrunnen for forslaget om å utvide hjemmelen er at oppmerksomheten om krav til sikkerhet er økt siden rundskrivet ble gitt, og bruk av eksterne konsulenter har blitt vanlig også utenfor IKT-området. Videre er det liten grunn til å skille mellom de grupper som er nevnt i rundskrivet og andre som skal ha tilgang til systemene eller oppholde seg i politiets lokaler over lengre tid. I høringen ble det ikke foreslått å stille tilsvarende krav til plettfri vandel som for ansettelse, slik at eventuelle anmerkninger på attesten vil måtte vurderes konkret. Det ble heller ikke foreslått et obligatorisk krav om fremleggelse av politiattest, slik at det må vurderes konkret om det er behov for å stille krav om politiattest. Hjemmelen for å kunne kreve fremlagt politiattest vil omfatte en uensartet gruppe, og kunne omfatte både personer som skal utføre tjenester fast uten å være tilsatt, eksempelvis renholdspersonell, og personer som kun vil være i lokalene i kortere tid, for eksempel håndverkere. Det ble i høringen vist til at det ikke vil være aktuelt å kreve politiattest fra personer som skal oppholde seg på avgrensede områder i kortere tid, og som heller ikke vil være alene i lokalene. Det vil heller ikke være aktuelt å kreve politiattest av tjenesteytere som utøver tjenester eksternt, og som heller ikke vil ha ekstern tilgang til IT-systemene.
2.4 Høringsinstansenes syn
Virke, PST og Riksadvokaten støtter forslaget om endringer i politiloven § 18. Det samme gjør Politidirektoratet, Kripos, Vestoppland politidistrikt, Troms politidistrikt, Oslo politidistrikt, Rogaland politidistrikt, Asker og Bærum politidistrikt, Gudbrandsdal politidistrikt, Østfinnmark politidistrikt ved Politiets enhet for vandelskontroll og politiattester, Politiets utlendingsenhet, Namsfogden i Oslo og PDMT (nå Politiets IKT-tjenester).
Vestoppland politidistrikt stiller spørsmål ved om det bør tydeliggjøres at kravet om fremleggelse av politiattest etter § 18 første ledd også skal gjelde når tjenesteperson trer inn i ny stilling i et annet politidistrikt. Videre stilles det spørsmål om vandelskravet bør sjekkes etter et gitt antall år, for å sikre at vedkommende fortsatt har plettfri vandel.
Riksadvokaten savner en nærmere drøftelse og avveining av hvilke opplysninger som anses nødvendig og forholdsmessig med utgangspunkt i de hensyn som begrunner forslaget om krav om uttømmende og utvidet politiattest også for personer som skal gjøre tjeneste for politiet uten å være ansatt.
Politidirektoratet antar at hjemmelen i § 18 annet ledd vil omfatte personer som har praksisplass i regi av for eksempel NAV ut fra en funksjonell fortolkning av «arbeid eller tjeneste» for politiet. Videre antar Politidirektoratet at hjemmelen også vil omfatte studenter i praksisplass i politiet og påtalemyndigheten. For studenter i praksisplass har utstedelse av politiattest vært hjemlet i rundskriv G-87/2000.
Politidirektoratet og Østfinnmark politidistrikt viser til at rundskriv G 107/2000 om begrenset politimyndighet, som er gitt med hjemmel i politiloven § 20 tredje ledd, oppstiller krav til vandel som på samme måte som etter politiloven § 18 er forutsatt å hjemle adgang til å kreve fremlagt politiattest. Det samme gjelder instruks om politimyndighet til militære grensevakter ved den norsk-russiske grensen, gitt i medhold av politiloven § 20 fjerde ledd. Også disse hjemlene for å kreve fremleggelse av politiattest må inn i lov eller forskrift.
Enkelte høringsinstanser tok opp andre spørsmål i tilknytning til vandelskontroll, herunder om det bør etableres krav om botid mv. Siden slike spørsmål verken ble utredet eller sendt på høring, går departementet ikke inn på dette i denne proposisjonen. Man er imidlertid åpen for å vurdere dette nærmere dersom det skulle vise seg at slike forhold i praksis blir et problem.
2.5 Departementets vurderinger
2.5.1 Hjemmel for å kreve politiattest ved ansettelse i politiet
Lovfesting av kravet om fremleggelse av uttømmende og utvidet politiattest ved ansettelse i politiet oppfyller politiregisterlovens krav om at hjemler for utstedelse av politiattest må fremgå av lov eller forskrift. Forslaget innebærer ikke endringer i forhold til gjeldende rett.
Politiregisterloven åpner ikke for at det kan utstedes fornyet politiattest til samme arbeidsgiver med mindre det følger av internasjonalt regelverk som Norge er forpliktet av. Temaet er utførlig behandlet i Ot.prp. nr. 108 (2008–2009) pkt. 12.10.4. Det er imidlertid i politiregisterloven § 43 åpnet for at mottaker av politiattesten har adgang til å få utlevert nye opplysninger av betydning. Ved søknad til ny stilling i et nytt distrikt vil det imidlertid kunne kreves fremleggelse av ny politiattest, idet det da foreligger et nytt tilsettingsforhold.
På bakgrunn av det ovennevnte opprettholdes forslaget uendret.
2.5.2 Hjemmel for å kreve politiattest for personer som skal utføre arbeid for politiet
De hensyn som begrunner det strenge vandelskravet for ansatte i politiet gjør seg også gjeldende for innleide konsulenter mv. som utfører tilsvarende oppgaver som ordinært ansatte eller som gis tilgang til sensitiv informasjon i politiets registre. Det vises her også til at databehandlere og tilsatte ved Datatilsynet må fremlegge uttømmende og utvidet politiattest før de gis tilgang til politiets opplysninger, jf. politiregisterloven § 18 tredje ledd og § 62 annet ledd.
Det foreslås ikke at kravet om fremleggelse av politiattest er obligatorisk for alle personer som skal utføre tjeneste for politiet. Dette har sammenheng med at de oppgavene som skal utføres kan være av vidt forskjellig karakter. Det er derfor lagt opp til at politiet foretar en konkret vurdering i hvert enkelt tilfelle av i hvilken grad det er behov for å gjennomføre vandelskontroll, noe som også støttes av flere høringsinstanser. Likeledes må det vurderes konkret hvilken betydning eventuelle anmerkninger på politiattesten skal få. Slik forslaget til politiloven § 18 annet ledd er utformet, vil bestemmelsen omfatte alle som utfører tjeneste for politiet, herunder også personer som er utplassert i praksisplass gjennom arbeidsmarkedstiltak og studenter i praksisplass, jf. uttalelsen fra Politidirektoratet.
Når det gjelder Politidirektoratets og Østfinnmark politidistrikts merknader om vandelskravet for tildeling av begrenset politimyndighet, er departementet enig i at kravet om fremleggelse av politiattest for denne gruppen må videreføres. Det foreslås derfor et nytt sjuende ledd i politiloven § 20 som innebærer at det skal kreves fremleggelse av uttømmende og utvidet politiattest ved tildeling av begrenset politimyndighet. Dette vil kun være en presisering av gjeldende rett.
Det foreslås en unntaksadgang fra kravet om fremleggelse av politiattest for de tilfeller der situasjonen som begrunner tildeling av begrenset politimyndighet ikke tillater slik fremleggelse. I slike situasjoner kan godkjent sikkerhetsklarering tre i stedet for fremleggelse av uttømmende og utvidet politiattest. Begrunnelsen for unntaksadgangen er at det i enkelte tilfeller er behov for å tildele begrenset politimyndighet i situasjoner hvor tidsaspektet er en viktig faktor for suksess, for eksempel der politiet anmoder Forsvaret om håndhevingsbistand og bistand til objektsikring. I slike situasjoner bør ikke et krav om fremleggelse av politiattest være til hinder for at tilgjengelig personell kan utnyttes. Departementet understreker imidlertid at det kreves politiattest for personer som vil inneha begrenset politimyndighet i sitt daglige virke, for eksempel militært personell som skal drive grenseoppsyn på grensen mellom Norge og Russland og for personer som har begrenset politimyndighet i forbindelse med oppsyn i utmark og på sjøen, jf. eksempelvis fjelloven § 36 og naturoppsynsloven § 4.
Det inntas ikke et tilsvarende krav til plettfri vandel som i § 18. Etter rundskrivet skal det i utgangspunktet stilles samme krav til vandel som for faste tjenestemenn, men det kan unntaksvis gis begrenset politimyndighet til straffede personer dersom det straffbare forhold er av mindre alvorlig karakter og ligger relativt langt tilbake i tid.
2.6 Endringer i politiloven § 24 b
Politiloven § 24 b regulerer vilkårene for opptak til Politihøgskolens bachelorutdanning. Opptak til Politihøgskolen forutsetter at søkeren har plettfri vandel og fremstår som skikket for tjeneste i politi- og lensmannsetaten. Etter § 24 b første ledd tredje punktum må søkeren fremlegge uttømmende politiattest. Det er i Ot.prp. nr. 61 (2003–2004) s. 36 forutsatt at det også kan innhentes opplysninger om verserende saker. Dette har blitt gjort i form av at søkeren har fremlagt uttømmende og utvidet politiattest.
Etter politiregisterloven § 41 nr. 2 kan verserende saker bare anmerkes på politiattest dersom det følger av lov eller forskrift. Departementet foreslår derfor at det inntas i politiloven § 24 b at søkeren må fremlegge uttømmende og utvidet politiattest etter politiregisterloven § 41.
Forslaget til endring i politiloven § 24 b innebærer ikke endringer i gjeldende rett, og har derfor ikke vært på høring.