Del 3
Målrettet innsats for sosial inkludering

8 Målrettet innsats for sosial inkludering

«Universelle ordninger må suppleres med individuelt tilpassede tjenester og tiltak som ivaretar grupper med spesielle behov. Brukerrettede og tilpassede offentlige tjenester er nødvendig for at alle, uansett bakgrunn og forutsetninger, skal få likeverdige tjenester.»

8.1 Mål: Bedre levekårene for de vanskeligst stilte

Mål

• Bedre levekårene for de vanskeligst stilte

Delmål

• Redusert andel voksne med svake grunnleggende ferdigheter fra skolen

• Gi flere mulighet til å komme i arbeid

• Bedret tilgjengelighet til helse- og sosialtjenester

• Avskaffe bostedsløshet

• Reduserte levekårsforskjeller mellom geografiske områder

8.2 Virkemidler

Verdens helseorganisasjon slår i rapporten De harde fakta fast at det å være ekskludert fra det sosiale liv og bli behandlet som mindre verdt, fører til dårligere helse og større risiko for en tidlig død. Det utgjør en helserisiko å leve i lokalsamfunn som preges av vanskelige levekår, høy arbeidsledighet og dårlige boligforhold. Arbeidsledighet og usikker tilknytning til arbeidslivet medfører i seg selv en helserisiko. Relativ fattigdom kan føre til sosial utstøting gjennom mangel på bolig, utdanning og andre faktorer som er nødvendige for fullverdig deltakelse i samfunnet. Diskriminering, stigmatisering eller arbeidsledighet kan også føre til sosial utstøting. Alt dette er forhold som hindrer deltakelse i samfunnet. Mennesker som bor eller har bodd på institusjoner, som for eksempel fengsler, barnevernsinstitusjoner og psykiatriske institusjoner, er spesielt sårbare.

Nesten halvparten av inntekten til personer med funksjons- og deltagelsesvansker kommer fra overføringer. Mange med funksjonsnedsettelser opplever diskriminering og marginalisering og er derfor sårbare for å komme inn i negative spiraler av levekårsproblemer og helseproblemer. Den passivitet og avhengighet av tjenester som preger situasjonen til mange funksjonshemmede, er langt på vei samfunnsskapt, gjennom hindringer og barrierer for selvstendighet og deltakelse.

I kunnskapsoversikten Sosiale ulikheter i helse i Norge som er utgitt av Sosial- og helsedirektoratet, vises det til at kunnskapen om effektive tiltak for å redusere sosiale forskjeller i helse er begrenset, men at internasjonale erfaringer viser at tiltak mot fattigdom og arbeidsledighet er viktige. Videre vises det til at universelle velferdsordninger trolig vil ha en buffereffekt og at brede, befolkningsrettede tiltak mot sosiale forskjeller trolig bidrar til reduserte helseforskjeller og bedre folkehelse. I tillegg framheves grupperettede lavterskeltilbud av enkelte spesialisthelsetjenester, helsetjenester uten egenandeler og tverrsektorielle partnerskap mellom det offentlige og andre aktører i spesielt utsatte områder.

Offentlige goder som utdanning, helse- og sosialtjenester og barnehager har stor betydning for fordelingen av ressurser og levekår i befolkningen. Mange vanskeligstilte har i tillegg behov for mer målrettede tjenester. Universelle ordninger må suppleres med individuelt tilpassede tjenester og tiltak som ivaretar grupper med spesielle behov. Brukerrettede og tilpassede offentlige tjenester er nødvendig for at alle, uansett bakgrunn og forutsetninger, skal få likeverdige tjenester.

8.2.1 Tilknytning til arbeidsmarkedet

Tilknytning til arbeidsmarkedet er viktig for å sikre inntekt, føle seg verdsatt i samfunnet og for opplevelsen av inkludering og medvirkning. De som faller utenfor arbeidsmarkedet faller også lettere utenfor andre deler av velferdssamfunnet.

Regjeringen vil avskaffe fattigdom og redusere sosiale og økonomiske forskjeller gjennom universelle velferdsordninger, sterke fellesskapsløsninger og ved å gi alle mulighet til å delta i arbeidslivet. Regjeringens politikk for å forebygge fattigdom og hindre et samfunn med større skiller mellom de som er innenfor og de som står utenfor arbeidslivet er nedfelt i St.meld. nr. 9 (2006 – 2007) Arbeid, velferd og inkludering og Handlingsplan mot fattigdom.

I St.meld. nr. 9 (2006 – 2007) Arbeid, velferd og inkludering framheves bruk av velferdskontrakter som gjennomgående og systematisk prinsipp for å konkretisere gjensidige forventninger, krav og forpliktelser mellom forvaltning og bruker.

Regjeringen legger med stortingsmeldingen opp til mer bruk av arbeidsrettede tiltak og tjenester for å senke tersklene inn i arbeidslivet og heve tersklene ut av arbeidslivet, herunder tilpasse tiltak for innvandrere og personer med nedsatt funksjonsevne.

Stortingsmeldingen varsler at bruken av virkemidler skal bli mer fleksibel og samordnet og ta utgangspunkt i den enkeltes behov. Regjeringen går videre inn for at en ny tidsbegrenset inntektssikring i folketrygden skal erstatte rehabiliteringspenger, attføringspenger og tidsbegrenset uføre­stønad. Omleggingen skal bidra til å vri ressursbruk fra stønadsforvaltning til aktive tiltak og oppfølging.

Strategier og tiltak i stortingsmeldingen utgjør sammen med endringen i organiseringen av arbeids- og velferdsforvaltningen en omfattende reform av politikken på arbeids- og velferdsområdet. Den nye arbeids- og velferdsforvaltningen (NAV) skaper en ramme for et helhetlig og samordnet tilbud til arbeidssøkere og personer som har behov for særlig tilrettelegging i arbeidslivet. NAV-reformens hovedmål om flere i arbeid og aktiv virksomhet og færre på trygd gjør de lokale NAV-kontorene til viktige arenaer i arbeidet for å forebygge fattigdom og sikre sosial inkludering. I den nye arbeids- og velferdsforvaltningen samordnes flere statlige og kommunale tjenester. Dette gir en bredde i oppgaveporteføljen som sikrer en helhetlig arbeids- og velferdspolitikk og gir et bedre utgangspunkt for å yte bistand til personer i randsonen av arbeidsmarkedet. Brukerne av NAV-kontorene skal få lett tilgang til tjenester, rask og helhetlig avklaring av behov, individuell oppfølging tilpasset den enkeltes behov og samordnede tjenester.

Regjeringens Handlingsplan mot fattigdom er innrettet mot å bedre livsbetingelsene og mulighetene for den delen av befolkningen som har de laveste inntektene og de dårligste levekårene. Tiltakene i 2007 er innrettet mot at alle skal gis muligheter til å komme i arbeid, at alle barn og unge skal kunne delta og utvikle seg og å bedre levekårene for de vanskeligst stilte.

Mange av de vanskeligst stilte har behov for økt kompetanse, kvalifisering og helse- og rehabiliteringstjenester før de kan delta i lønnet arbeid eller arbeidsforberedende tiltak. I 2006 ble satsingen på målrettede arbeidsmarkedstiltak for langtidsmottakere av sosialhjelp, ungdom og enslige forsørgere som har sosialhjelp som hovedinntekt og innvandrere med behov for bistand for å komme i arbeid, gjort landsomfattende. Tiltakene gjennomføres i nært samarbeid mellom Arbeids- og velferdsetaten og sosialtjenesten i kommunene. Målet er at deltakerne skal få bedre tilknytning til arbeidsmarkedet gjennom integrert bistand fra tjenesteyterne, god veiledning og arbeidsmarkedstiltak basert på individuelle behov. Satsingen styrkes i 2007.

Som et ledd i St.meld. nr. 9 (2006 – 2007) Arbeid, velferd og inkludering og Handlingsplan mot fattigdom foreslås det etablert et kvalifiseringsprogram med rett til kvalifiseringsstønad for personer med vesentlig nedsatt arbeids- og inntektsevne og med ingen eller svært begrensede ytelser til livsopphold i folketrygden. Kvalifiseringsprogrammet og kvalifiseringsstønaden skal særlig bedre mulighetene for de som har økonomisk sosialhjelp som hovedinntektskilde over lengre tid. Formålet er å bidra til at flere i målgruppen kommer i arbeid. Tilbudet er ment for personer som vurderes å ha en mulighet for å komme i arbeid gjennom tettere og mer forpliktende bistand og oppfølging.

Økonomisk sosialhjelp vil fortsatt være et nedre sikkerhetsnett knyttet til uforutsette høye utgifter, kortvarige og akutte hjelpebehov og i spesielle overgangsfaser. Regjeringen har hevet satsnivået i de statlige veiledende retningslinjene for utmåling av stønad til livsopphold for å bedre den økonomiske situasjonen og levekårene til personer som har behov for sosialhjelp i en forbigående vanskelig situasjon.

Ett av satsingsområdene i Opptrappingsplan for psykisk helse (1999 – 2008) er å styrke tilgjengeligheten til arbeid og arbeidsmarkedstiltak gjennom målrettede tiltak for mennesker med psykiske lidelser. Sosial- og helsedirektoratet og Arbeids- og velferdsdirektoratet samarbeider om en strategi for arbeid og psykisk helse. Formålet med strategien er at mennesker med psykiske lidelser skal få bedre mulighet til å utnytte egen arbeidsevne. Videre skal opptrappingsplanen på rusfeltet bidra til at flere rusmiddelavhengige blir sosialt og yrkesmessig rehabilitert gjennom å styrke og samordne behandlings- og rehabiliteringstiltakene på rusfeltet bedre.

Erfaringene fra Kompetansereformen viser at de som har dårligst ferdigheter og minst utdanning fra før, er de som i minst grad har fått nyte godt av reformen. I St.meld. nr. 16 (2006 – 2007) … og ingen sto igjen – tidlig innsats for livslang læring legges det derfor opp til en endring i opplæringsloven slik at voksne som har fylt 25 år og ikke har fullført videregående opplæring, får rett til slik opplæring. Regjeringen har også satt i verk tiltak for å styrke og utvide program for basiskompetanse i arbeidslivet og tiltak for å styrke opplæringen innenfor kriminalomsorgen. For innsatte i fengsler kan en godt tilrettelagt opplæring ha stor betydning for en vellykket rehabilitering. Regjeringen har derfor lagt til rette for en styrking av opplæringen av innsatte.

8.2.2 Helse- og sosialtjenester

Helsetjenesten skal tilby helse- og omsorgstjenester av god kvalitet til alle. Målet er et likeverdig tilbud uavhengig av bosted, personlig økonomi, kjønn, etnisk bakgrunn og den enkeltes livssituasjon. For personer med omfattende rusmiddelproblemer, innsatte i fengsler, kvinner og barn som har vært utsatt for vold i nære relasjoner og traumatiserte flyktninger og asylsøkere, vil det være behov for tilrettelagte tilbud.

Gjennom NAV-reformen skal mennesker som står helt heller delvis utenfor arbeidslivet og mottar offentlig stønader på grunn av sykdom, arbeidsledighet eller sosiale problemer, få et samordnet tjenestetilbud.

Personer med rusmiddelproblemer

Rusmiddelavhengige har et dokumentert underforbruk av helsetjenester, både i kommunehelse­tjenesten og spesialisthelsetjenesten. I de senere årene er det gjort omfattende endringer i ansvarsforholdene for helsetjenestene overfor rusmiddelavhengige. Ved rusreformen i 2004 overtok de regionale helseforetakene det fylkeskommunale ansvaret for spesialiserte tjenester overfor rusmiddelavhengige. Inkludert i dette er også legemiddel­assistert rehabilitering. Videre er det iverksatt gatenære helsetilbud for å bedre forholdene for tungt belastede rusmiddelavhengige, blant annet tannhelsetilbud og forsøk med gatehospital og sprøyterom.

Regjeringen vil i regi av opptrappingsplanen for rusfeltet samordne og forsterke tilbudet til personer med rusmiddelproblemer. Virkemidlene omfatter blant annet forskning, kompetanse- og kvalitetshevingstiltak for å styrke tjenestetilbudet i kommuner og spesialisthelsetjenesten, øke tilgjengeligheten til tjenestene, og styrke samhandling, brukermedvirkning og tilbud til pårørende.

Det skal gjennomføres tiltak for å utvikle en mer kunnskapsbasert tjeneste. Det er i denne sammenhengen nødvendig med en sterkere kobling mellom forskning og praksis. Fire høgskole- og universitetssosialkontor er under etablering for å styrke forskningen om fag og metode i sosialtjenesten og for å få til en sterkere kobling til praksis. Videre skal det etableres et forskningsprogram i regi av Norges forskningsråd og et rusmiddel­forsk­ningssenter ved et av universitetene. Sosial- og helsedirektoratet skal i samarbeid med KS gjennomføre prosjekter for å belyse om organiseringen av sosialtjenesteoppgaver kan ha betydning for kvalitet og tilgjengelighet.

Kompetansen til sosial- og helsepersonell på rusproblematikk og på sammenhengen mellom rus, psykiske lidelser og sosiale vansker, skal styrkes. Økt kompetanse er nødvendig for å sette tjenesteytere bedre i stand til å fange opp rusmiddelproblemer så tidlig som mulig, og for å kunne gi en oppfølging som er mer tilpasset den enkeltes behov. Sentrale helsemyndigheter skal bidra til kompetanseheving gjennom utvikling av kartleggingsverktøy og veiledere. I tillegg til å styrke forsk­ningen, skal det etableres en videreutdanning i rusproblematikk ved høgskolene for sosial og helsepersonell, og kurs i rusmedisin for leger og psykologer skal styrkes. Husbanken har en stipendordning for videreutdanning i boligsosialt arbeid som skal videreføres.

Siden rusmiddelavhengige ofte både har store helseproblemer og sosiale problemer, er individuell plan et viktig virkemiddel for å sikre et helhetlig tjenestetilbud. Tjenestene skal legge til rette for brukermedvirkning i hele planprosessen. For å øke bruken av individuell plan, vil sentrale helsemyndigheter legge mer vekt på opplæring og bistand i å utarbeide slike planer. Sosial- og helsedirektoratet, Fylkesmannen og de regionale helseforetakene har oppgaver knyttet til opplæring og utvikling av materiell.

Målsettingen for lavterskeltilbudene innen de kommunale sosial- og helsetjenestene er å bedre livssituasjon, herunder redusere helseproblemer, redusere overdoser og legge forholdene til rette for at den enkelte skal få et verdig liv. Rusmiddelavhengige har ofte store helseproblemer og en livssituasjon som kan gjøre det vanskelig å benytte ordinære helsetjenester. Foreløpige rapporter tyder på at tilbudet når fram til målgruppen, at helsetilstanden bedres og at tilbudene kan ha bidratt til nedgang i antall overdoser. Helsetilbudene er viktige for å forebygge spredning av hepatitt og hiv. Det ser videre ut til at bruk av slike tilbud bidrar til økt bruk av ordinære helsetjenester. Rusmiddelavhengige har også problemer med å benytte ordinære tannhelsetjenester både på grunn av dårlig økonomi og andre forhold knyttet til livssituasjonen. Det er derfor opprettet en særskilt finansiering av tannhelsetiltak for rusmiddelavhengige som får behandling i spesialisthelsetjenesten eller som mottar kommunale tjenester. Det er lagt til rette for at tilbudene også skal inkludere tannbehandling. Regjeringen vil i løpet av 2007 sette i verk en evaluering som skal danne grunnlag for å videreutvikle tiltakene.

Innsatte i fengsler

Innsatte i fengsel har langt høyere problembelastninger enn normalbefolkningen. Mange har omfattende stoffproblemer, psykiske lidelser, lite utdanning, svak tilknytning til arbeidsmarkedet, er bostedsløse, og mange har hatt betydelige oppvekstproblemer. Disse levekårsproblemene er sannsynligvis både en årsak til og en konsekvens av kriminalitet og rusmiddelmisbruk. Det er derfor et stort behov for å bedre de generelle levekårene blant innsatte. Halvparten av alle innsatte har barn, og familiene vil ofte ha behov for hjelp til å bli sosialt inkludert.

Innsatte og domfelte har de samme rettigheter til tjenester som befolkningen for øvrig. Mennesker med behov for langvarige og koordinerte helse- og sosialtjenester har rett til å få utarbeidet en individuell plan. Denne retten er hjemlet blant annet i pasientrettighetsloven, kommunehelsetjenesteloven og sosialtjenesteloven.

Primærhelsetjenesten til innsatte leveres av den kommunen hvor fengselet er lokalisert, jf. lov om helsetjenesten i kommunene § 1 – 3. Spesialisthelsetjenester leveres i utgangspunktet av det helseforetaket hvor den innsatte er folkeregisterført. Ansvaret for sosiale tjenester og øvrige kommunale arbeids- og velferdstjenester er hos oppholdskommunen før innsettelse. Sosialtjenesten er særlig viktig når løslatelsen skal planlegges. Realiteten er at svært mange innsatte fortsatt løslates uten bolig, arbeid, opplæringsmuligheter og behandlingskontakt å gå til, og faller tilbake til rusmiddelmisbruk og kriminalitet. Det er ofte stor geografisk avstand mellom fengselet den innsatte er plassert i og hjemkommunen. Det er derfor praktisk vanskelig å få til et nært samarbeid mellom innsatte og ansvarlige tjenesteytere. Verktøyet individuell plan blir derfor viktig for å sørge for et helhetlig, koordinert og individuelt tilpasset tjenestetilbud. Regjeringen vil sette i gang en prosess for å vurdere hvordan tjenestene overfor innsatte i fengsler kan koordineres bedre, blant annet med individuell plan som verktøy.

For å bidra til gode samarbeidsløsninger og felles planer regionalt og lokalt har Justis- og politidepartementet og KS inngått en avtale om samarbeid mellom fengsel og kommune om bosetting. Det er utarbeidet et rundskriv som tydeliggjør ansvar, oppgaver og koordinering mellom kommunene, spesialisthelsetjenesten og kriminalomsorgen når det gjelder innsatte og domfelte rusmiddelavhengige, for å styrke samarbeidet og sikre kontinuitet i tiltakene (Rundskriv G8/2006).

Regjeringen vil gjennom opptrappingsplanen på rusområdet legge til rette for at flere innsatte med rusmiddelproblemer skal få mulighet til bedre rehabilitering og behandling under fengselsoppholdet. Det er et mål å øke antall soningsdøgn i institusjon, det vil si i behandlings- eller omsorgsinstitusjon eller i andre kommunale tiltak for innsatte med rusmiddelproblemer. I dag er det etablert enheter i fengslene i Oslo, Bergen og Trondheim som gir innsatte med rusmiddelproblemer mulighet til alternativ soning. Enhetene tilbyr rehabilitering av personer med rusmiddelproblemer mens de sitter i fengsel. I tillegg driver disse enhetene miljøarbeid og samarbeider med sosialtjenesten om individuell plan for innsatte som har behov for sammensatte og koordinerte tjenester. Basert på erfaringene fra disse enhetene skal det etableres tre nye rusmestringsenheter i 2007.

Det pågår en treårig prøveordning med Narkotikaprogram med domstolskontroll i Oslo og Bergen for å tilby alternativ til soning for domfelte med rusmiddelproblemer. Deltakerne får tjenester fra kommunen og spesialisthelsetjenesten som ledd i et aktivt rehabiliteringsopplegg. Gjennom prøveordningen utvikles modeller for tverretatlig samarbeid mellom kriminalomsorgen og de deltakende helseforetak og kommuner. Forsøket skal evalueres. Regjeringen ønsker å øke bruken av straffegjennomføring i behandlings- eller omsorgsinstitusjon (§ 12-soning). Justis- og politidepartementet sendte høsten 2006 et forslag om Rask reaksjon, tiltak mot soningskø og for bedre innhold i soningen på høring. Forslag om økning i antall § 12-døgn inngår i dette høringsforslaget.

Personer med langvarige psykiske lidelser

Det er mange personer med langvarige psykiske lidelser som er sosialhjelpsmottakere og som sliter med sosial ekskludering. Opptrappingsplanen for psykisk helse har som et av sine hovedmål å utvikle et tjenestetilbud som er innrettet på en slik måte at det fremmer den enkeltes muligheter til sosial inkludering gjennom egen bolig, arbeid og deltakelse i fritidstilbud.

Målrettet arbeid med å redusere samfunnets stigmatisering av psykisk syke er også en viktig del av planen. Indirekte skjer dette gjennom utvikling av psykisk sykes muligheter til å få egen bolig og delta på arenaer i samfunnet og i frivillig sektor, for eksempel gjennom brukerorganisasjoner for psykisk syke. Innen utgangen av 2007 vil det være ferdigstilt 3400 boliger som er bemannet med personell med kompetanse på psykisk helsearbeid. Det er i samarbeid med frivillige organisasjoner opprettet dag- og aktivitetstilbud i mange kommuner. I tillegg gjennomføres en informasjonssatsing rettet mot barn og unge for å øke kunnskap om psykisk helse og forebygge stigmatisering.

Ofre for vold i nære relasjoner og traumatiserte flyktninger og asylsøkere

Det er satt i verk en rekke tiltak for å styrke tjenesteapparatets kompetanse på seksuelt og fysisk misbrukte barn og kvinner, barn utsatt for vold i nære relasjoner, og traumatiserte flyktninger og asylsøkere. I 2004 ble Nasjonalt kunnskapssenter om vold og traumatisk stress (NKVTS) etablert, og i 2006 var fem regionale ressurssentre om vold, traumer og selvmord under etablering. Både det nasjonale og de regionale sentrene er viktige for å styrke kompetansen i blant annet helse- og sosialtjenestene, barnevernet og politi. NKVTS har på oppdrag fra statlige myndigheter satt i gang et arbeid med å styrke kunnskapen i grunn- og videreutdanningene. Det bevilges særskilte stimuleringstilskudd til styrking av helsetilbudet til personer som utsettes for seksuelle overgrep og vold i nære relasjoner. Det er et mål å ha minimum en til to legevakter i hvert fylke som har en slik funksjon.

Viktige strategier for å forebygge vold i nære relasjoner er blant annet tidlig intervensjon fra politi og hjelpeapparat og styrking av behandlingstilbudet til voldsutøvere. Tiltak for å ivareta voldsutsatte kvinner og barn er omtalt i Handlingsplan mot vold i nære relasjoner og Strategi mot fysiske og psykiske overgrep mot barn.

Mer generelle virkemidler for å redusere sosiale forskjeller i tilgjengelighet til helsetjenester er omtalt i kapittel 7 om helsetjenesten.

8.2.3 Boligpolitikk

Det er et overordnet mål i boligpolitikken at alle skal kunne bo trygt og godt. Bolig utgjør sammen med arbeid, helse og utdanning sentrale elementer i velferdssamfunnet. En god bolig er grunnlaget for en anstendig tilværelse, og vil ofte være avgjørende for innbyggernes helse og deltakelse i arbeidslivet. For barn, eldre, personer med nedsatt funksjonsevne eller svak helse og personer med svak eller ingen tilknytning til arbeidslivet, er boligen særlig viktig.

De boligpolitiske virkemidlene har bidratt til at boligfordelingen i Norge er bedre enn inntektsfordelingen alene skulle tilsi. I boligpolitikken er statens hovedoppgave å fastsette boligpolitiske mål og legge til rette for gjennomføring på lokalt nivå. Staten skal sørge for gode og hensiktsmessige økonomiske og juridiske rammevilkår, og bidra med tiltak for å heve kompetansen. Kommunene har et lovpålagt ansvar for å skaffe boliger til de som ikke klarer å skaffe seg bolig selv, eller som er i en akutt krisesituasjon. Kommunene skal legge til rette for boligbygging og utnytte tilbudet fra Husbanken til de som er vanskeligstilte på boligmarkedet.

Norske boliger er jevnt over av god kvalitet. Dette er resultatet av en bevisst boligpolitikk gjennom mange år som har vært basert på at også de med lave inntekter skal kunne bo godt. Enkelte grupper har imidlertid dårlige boforhold. Det gjelder særlig de som kan karakteriseres som bostedsløse.

En kartlegging fra 2005 viser at det er 5500 bostedsløse her i landet. Blant disse er det svært mange som har andre problemer i tillegg til at de mangler bolig, for eksempel rusproblemer og psykiske lidelser. Verdens helseorganisasjon understreker at hjemløshet innebærer en spesiell risiko for helsen. Mennesker som bor på gaten har svært høy hyppighet av for tidlig død. 15 prosent av de bostedsløse i Norge har fysiske sykdommer eller funksjonshemminger. Denne andelen her vært uforandret siden 2003. Bostedsløse over 65 år har i større grad fysiske helseproblemer enn de andre bostedsløse. Tre fjerdedeler av de bostedsløse har enten psykisk sykdomeller er rusavhengige eller begge deler. Andelen rusmiddelavhengige har gått ned fra 71 prosent i 2003 til 60 prosent i 2005. Andelen med psykisk sykdom har økt siden 1996 og var i 2005 på 38 prosent. Det er grunn til å anta at fysisk sykdom og muligens også funksjonshemninger er underrapportert blant bostedsløse.

Regjeringen vil forsterke innsatsen for de bostedsløse gjennom strategien På vei til egen bolig og har som mål å avskaffe bostedsløshet. Varig bolig skal tilbys framfor bruk av hospits og andre midlertidige botilbud. Tilbudene skal i større grad tilpasses individuelle forutsetninger, og det skal legges til rette for godt samarbeid mellom kommunene og spesialisthelsetjenesten, barneverntjenesten og kriminalomsorgen.

Regjeringen vil i arbeidet for å sikre bolig til bostedsløse legge til grunn at alle har boevne, og at oppfølgingstilbudet må stå i forhold til den enkeltes utfordringer og ressurser. Det er store forskjeller med hensyn til hvordan den enkelte mestrer å bo i egen bolig og hva som må til av oppfølgingstjenester. Det er nødvendig å anerkjenne at det å bo i egen bolig ikke bare er et gode, men at det også innebærer en utfordring for eksempel i form av ensomhet. Utforming av boligløsninger og oppfølgingsbehov må ta utgangspunkt i dette. Forskere har også pekt på at hjelpen heller ikke må trappes ned for tidlig. Det er gjerne når den enkelte ser ut til å klare seg bra og har tilegnet seg nødvendig boevne, at behovet for hjelp og støtte er størst.

8.2.4 Frivillige organisasjoner

Frivillige organisasjoner er sosiale møteplasser som gjør det mulig å dyrke felles interesser på tvers av sosiale skillelinjer. Deltakelse i frivillige organisasjoner bidrar til sosial inkludering fordi det gir mulighet for å utvikle vennskap og bli inkludert i et større interessefellesskap. Sosial inkludering handler om at enkeltindividet blir knyttet til samfunnslivet gjennom deltakelse på ulike arenaer. Frivillige organisasjoner er arenaer som gir mulighet for tilknytning til sosiale nettverk utenfor egen privatsfære.

Frivillige organisasjoner kan bidra til alternativ identitetstilhørighet og sosial inkludering av grupper som faller utenfor ordinære samfunnsfunksjoner som utdanning og arbeid. Aktuelle eksempler er ordninger med nettverkskontakter og frivillighetssentraler. Likemannsarbeid i regi av frivillige organisasjoner kan oppleves som mer jevnbyrdig enn offentlige tilbud.

I tillegg til egenverdien ved deltakelse i frivillige organisasjoner, bidrar frivillig sektor til velferdsproduksjon. Frivillige organisasjoner kan supplere offentlig innsats på følgende måter:

• Bidra til å fange opp og sette på dagsorden nye behov som bør følges opp med tilbud fra det offentlige

• Påvirke arbeidet med å videreutvikle velferdsstaten gjennom å kritisere offentlige myndigheter

• Utløse ressurser og tilby tjenester som utfyller offentlige tilbud

Regjeringen vil videreutvikle det nære samarbeidet med frivillige og ideelle organisasjoner. Materiell trygghet er viktig, men ikke nok for å gi gode og meningsfylte liv. Regjeringen vil bidra til omsorg og trygghet for alle, både gjennom gode offentlige velferdstjenester og gjennom å støtte og tilrettelegge for frivillig engasjement og utviklingen av et levende sivilt samfunn.

8.2.5 Utsatte geografiske områder

Geografiske forskjeller i helse er i stor grad sammenfallende med geografiske forskjeller i levekår. I arbeidet for å redusere sosiale helseforskjeller er en geografisk tilnærming til tiltaksutforming viktig blant annet fordi den muliggjør målretting av tiltak uten å stigmatisere. Når vi retter tiltak inn mot områder som har store helse- og levekårsproblemer, har vi også større mulighet for å evaluere effekten av tiltakene. Tilnærmingen kan også bidra til at tiltakene som iverksettes når riktig målgruppe. Oslo er et klart eksempel på sammenhengen mellom sosiale forskjeller i helse og geografi. Forskjellene i gjennomsnittlig forventet levealder mellom bydeler er opp til drøyt 12 år.

Det er ikke bare levekår og helse som er geografisk skjevt fordelt. Negative miljøfaktorer har også en tendens til å klumpe seg sammen i enkelte områder. Dersom vi rangerer områder i kommunene etter bomiljøkvalitet, vil en i de fleste kommuner se klare forskjeller. I enkelte kommuner, spesielt bykommuner, er de sosiale forskjellene betydelige. Forskjellene i helsetilstand og bomiljøkvalitet er i stor grad sammenfallende og sosialt betinget: grupper som kommer dårlig ut på enkelte indikatorer, kommer også dårlig ut på andre. Miljøbelastede områder i byer er ofte også områder der det bor mange personer som mottar sosialhjelp, trygdeytelser med videre. Eiendomspriser reflekterer bomiljøkvalitet, og er med på å føre høyinntektsgrupper til områder med bra bomiljøkvalitet og lavinntektsgrupper til områder med dårlig bomiljøkvalitet. Slike mekanismer fører til at vi får en geografisk opphoping av sårbare grupper, og dette kan være med på å forsterke de sosiale helseforskjellene.

Kommunene har virkemidler for å motvirke at utsatte områder blir tillagt ytterlige negative miljøfaktorer, blant annet plan- og bygningsloven. Gjennom en bevisst lokalisering av boliger og næringsliv, kan en unngå økt trafikkbelastning og forurensende og støyende industri. Videre kan det iverksettes tiltak for å forbedre miljøforholdene, for eksempel ved å sikre at grønne lunger, parker og plasser ikke forsvinner eller anlegge nye grøntområder. Kommunene kan i samarbeid med vegmyndighetene regulere trafikken og skjerme områder som er særlig utsatt.

Kommunene kan også forbedre tjenestetilbudet og iverksette sosiale tiltak i slike områder. En forutsetning for å få dette til er at kommunene har gode verktøy til å vurdere kommunens bomiljøkvalitet på et hensiktsmessig geografisk nivå. Den tilnærmingen som ligger til grunn for ordningen med stimuleringsmidler til regionale og lokale partnerskap for folkehelse, er også et godt utgangspunkt for å sette i verk tiltak rettet mot spesielt utsatte områder. I større byer kan partnerskapene etablere egne innsatssoner for folkehelse, ikke ulikt slik de arbeider i Storbritannia, se vedlegg I. Verktøy for å vurdere bomiljøkvalitet og ordningen med partnerskap for folkehelse er nærmere omtalt i kapittel 10.

Regjeringen vil i den varslede hovedstadsmeldingen omtale statlige virkemidler for å bekjempe de økte sosiale forskjellene i Oslo-regionen. Regjeringen er opptatt av å bekjempe fattigdom, bostedsløshet, arbeidsledighet, frafall fra videregående skole og sosial utstøting. Satsingen på Groruddalen er et eksempel på et statlig og kommunalt samarbeid rettet mot et geografisk område der en samtidig har spesielle helse- og levekårsproblemer. Det er kommunen som har hovedansvaret, men regjeringen ønsker å bidra til å hindre utviklingen mot en delt by med dårlige levekår, miljøproblemer og konsentrasjon av innvandrergrupper i bestemte strøk. Hovedstadspolitikken vil bygge på regjeringens politikk for inkludering og integrering, barnehageløftet og kunnskapsløftet. Et annet eksempel på en satsing rettet mot et avgrenset geografisk område er Handlingsprogram Oslo indre øst som ble avsluttet i 2006. Erfaringene fra handlingsprogrammet og forslag til videre oppfølging vil bli omtalt i hovedstadsmeldingen. Helse- og omsorgsdepartementet vil legge mer vekt på virkemidler for å redusere sosiale helseforskjeller i denne typen satsinger. Satsinger som er rettet mot geografiske områder kan også være en viktig kanal for tiltak rettet mot sosiale grupper med høy risiko for helseproblemer.

For å styrke kunnskapen om effekten av tiltak for å redusere sosiale forskjeller i helse, er det viktig å evaluere hvilken effekt forebyggende tiltak har på slike helseforskjeller. I mange tilfeller vil det være mulig å gjennomføre tiltak som prøveprosjekter i avgrensede områder og sammenligne med kontrollområder. Et aktuelt eksempel er MoRo-prosjektet som ble gjennomført i Romsås bydel i Oslo.