Avgjørelse i klagesak - omlasting av russisk gasskondensat i Bøkfjorden/Korsfjorden i Sør-Varanger kommune

1. Sakens bakgrunn

Miljøverndepartementet viser til Statens forurensningstilsyns (SFT) avslag på søknad om tillatelse til omlastingsvirksomhet i Sør-Varanger kommune ved brev av 5. desember 2006. Vi viser videre til klage fra Kirkenes Transit AS (KT) av 20. desember 2006, klage fra Sør-Varanger kommune av 15. desember 2006 og til SFTs oversendelse av 19. mars 2007.

KT søkte 30. juni 2006 om midlertidig tillatelse for skip til skip omlasting av gasskondensat i Bøkfjorden/Korsfjorden i Sør-Varanger kommune. Omlastingsaktiviteten innebærer at isforsterkede skip kommer med gasskondensat fra Vitino i Russland og overfører sin last direkte til regulære skip i Bøkfjorden utenfor Kirkenes før produktet transporteres videre. Søknaden omfatter inntil 40 omlastinger per sesong med sesong fra medio oktober til ultimo mai. SFT avslo søknaden 5. desember 2006.

2. Innholdet i klagene

Sør-Varanger kommune

Sør-Varanger kommune anmoder om at klagen får oppsettende virkning. Sør-Varanger kommune klager også over en rekke forhold vedrørende innholdet i vedtaket. Kommunen anfører at det ikke er anledning til å trekke inn forhold ved en tilsvarende søknad om tillatelse i Nordkapp kommune som argument for avslag i Sør-Varanger. Kommunene anfører videre at Stortingets vedtak om å opprette nasjonale laksevassdrag og laksefjorder ikke utelukker petroleumsvirksomhet eller tankfart med mindre SFT kan godtgjøre at det innebærer en risiko for alvorlig forurensning. Det er ikke tilstrekkelig at SFT foretar en skjønnsmessig vurdering etter føre var-prinsippet, og avslag kan ikke gis på dette grunnlaget. Til slutt hevder kommunen at SFT forholder seg til feil faktum når det gjelder rødlistet sjøfugl i området, og at SFT ikke har vurdert om det kan gis tillatelse på vilkår etter forurensningsloven § 16.

Kirkenes Transit

KT anfører at oljeomlasting ikke representerer noen stor risiko for alvorlig skade på villaksen, og at Stortingets vedtak om opprettelse av nasjonale laksevassdrag og laksefjorder ikke utelukker omlasting av olje og petroleum samt sjøtransport med tankskip i disse fjordene.  SFT har etter KTs vurdering foretatt en for streng tolkning av føre var-prinsippet. KT anfører videre at det ikke er foretatt tilstrekkelige risikovurderinger, særlig i forhold til laks og sjøfugl i området.

KT slutter seg for øvrig til klagen fra Sør-Varanger kommune.

3. Merknader fra Norges Miljøvernforbund

Norges Miljøvernforbund har kommentert klagen fra KT i brev av 24. januar 2007. Norges Miljøvernforbund betviler at det er grunnlag for å tolke Stortingets vedtak om nasjonale laksefjorder så snevert som KT anfører. Organisasjonen uttaler videre at forurensningsfaren er for lite dokumentert, at beredskapen ikke har vært tilstrekkelig under foregående operasjoner og at skip til skip omlastinger ikke er egnet i det aktuelle området.

4. Departementets vurderinger

4.1 Oppsettende virkning

Tillatelsen til omlasting for 2006 utløp 31. desember 2006, og det er ikke gitt tillatelse til ny virksomhet i 2007. Det finnes derfor ikke noe vedtak å gi oppsettende virkning.

4.2 Tillatelsen

Utgangspunktet for vurderingen

Ved vurderingen av om det skal gis tillatelse etter forurensningsloven § 11, eventuelt på hvilke vilkår, skal det legges vekt på de forurensningsmessige ulemper ved tiltaket sammenholdt med de fordeler og ulemper som tiltaket for øvrig vil medføre, jf. § 11 4. ledd. Føre var-prinsippet vil kunne ha betydning i denne vurderingen. Prinsippet innebærer blant annet at myndighetene skal gjennomføre tiltak for å unngå alvorlig eller uopprettelig skade på miljøet selv om man ikke har full vitenskapelig visshet om problemets omfang og konsekvenser.

Stortinget har vedtatt at Neidenelva skal være nasjonalt laksevassdrag og at Bøkfjorden og Neidenfjorden skal være nasjonale laksefjorder, jf. St.prp. nr. 79 (2001-2002) Om opprettelse av nasjonale laksevassdrag og laksefjorder og Innst. S. nr. 134 (2002-2003), romertallsvedtak I og II. Vedtaket innebærer at laksen i disse vassdragene og fjordene skal sikres en særskilt beskyttelse og det skal ikke være tillatt med virksomhet med risiko for alvorlig forurensning. Regjeringen har gitt nærmere føringer for myndighetsutøvelsen i St.prp. nr. 32 (2006-2007) Om vern av villaksen og ferdigstilling av nasjonale laksevassdrag og laksefjorder kapittel 6.3. På bakgrunn av risikoanalyser må det vurderes konkret i hvert enkelt tilfelle om en virksomhet kan sies å utgjøre en uakseptabel forurensningsrisiko for villaksen. Det er videre understreket at føre var-prinsippet skal legges til grunn ved manglende kunnskap.

Nærmere om miljørisikoen

Den største miljørisikoen ved omlastingsaktiviteten i Bøkfjorden er knyttet til akutte utslipp av gasskondensat. Risiko er et utrykk for summen av sannsynligheten for og konsekvensene av en uønsket hendelse. I miljørisikoanalysen er det pekt på at sannsynligheten for større uhell er lav.

Når det gjelder konsekvensene av et eventuelt uhell, viser vi til at gasskondensat blandes ned i vannmassene i større grad enn tyngre råoljer og bunkersolje, og et akutt utslipp vil derfor ha størst virkning på vannlevende organismer. Laksebestanden tilknyttet Neidenelva vil befinne seg i influensområdet av eventuelle utslipp av gasskondensat i Bøkfjorden i forbindelse med utvandring fra elven som smolt og ved gytevandring som voksen fisk. Det er smolt i fjorden fra juni til september, men konsentrasjonen er størst i juni og juli. Det vil være voksen laks tilstede i fjorden utover den perioden det er smolt der.

Departementet viser til SFTs vurdering av at det er usikkerhet knyttet til mulige skadevirkninger på laks ved et eventuelt uhellsutslipp i Bøkfjorden/Korsfjorden. Det er mangelfullt kunnskapsgrunnlag, både om den nordatlantiske villaksen generelt og om mulige skadevirkninger ved et utslipp av olje, gasskondensat eller andre petroleumsprodukter. Det er imidlertid ikke tvil om at laksen er mest sårbar som smolt i perioden juni til september, mens voksen fisk er mindre sårbar.

Det er også et rikt fugleliv i Bøkfjorden/Korsfjorden. Det finnes en rekke arter med høy sårbarhet for oljeforurensing i influensområdet for omlastingen, herunder seks rødlistearter.

Manglende kunnskaper om sårbarheten for laks og sjøfugl samt naturtilstanden generelt i området tilsier at føre var-prinsippet må tillegges vekt, særlig i den mest sårbare perioden i sommerhalvåret. Ettersom virksomheten ikke vil ha nevneverdige negative effekter på miljøet så lenge det ikke forekommer uhellsutslipp, blir det mest sentrale å forebygge akutte utslipp, særlig i perioden juni til september.

Departementet har ut fra disse forhold og etter en helhetsvurdering kommet til at omlastingsaktivitet i vinterhalvåret på strenge vilkår kan tillates i Bøkfjorden. Vi viser også til at tilsvarende aktivitet ble tillatt i Bøkfjorden sesongen 2005/2006, jf. Miljøverndepartementets vedtak av 19. mai 2006. Vilkårene for omlastingen omtales nedenfor.

4.3 Særskilte vilkår

Tidsbegrensninger

Som redegjort for ovenfor, plikter forurensningsmyndigheten å gi laksebestanden i Neidenelva særlig beskyttelse ved vurderingen av tillatelse etter forurensningsloven. På bakgrunn av føre var-vurderinger, og for å beskytte laksebestanden i den mest sårbare perioden, gis det ikke tillatelse til skip til skip omlasting av gasskondensat i Bøkfjorden i perioden 1. juni til 15. oktober.

Tillatelsen gis midlertidig frem til den pågående konsekvensutredningen for FSO-omlasting er ferdigstilt og Sør-Varanger kommune har gjennomført reguleringsprosess for området. Tillatelsen gis allikevel ikke for lenger tid enn to sesonger, det vil si frem til 1. juni 2009, dersom konsekvensutredning og reguleringsprosessen ikke er ferdigstilt innen dette tidspunktet. SFT vil foreta en nærmere vurdering av erfaringene med omlastingene etter denne perioden. 

Krav til forebygging og beredskap mot akutt forurensning

Miljøverndepartementet ber SFT utarbeide nærmere krav til forebygging og beredskap mot akutt forurensning som vilkår for tillatelsen. Det vil tas utgangspunkt i kravene som ble stilt ved forrige tillatelse, men det må også vurderes om det på bakgrunn av fjorårets erfaringer er behov for ytterligere skjerping av kravene. Vi ber SFT vurdere om miljørisikoanalysen, beredskapsanalysen og beredskapsplanen må oppdateres fra forrige sesong.

I sesongen 2005/2006 lå det en del is i Bøkfjorden. Departementet viser til at SFT ikke er kjent med at det finnes utprøvde og operative beredskapsmetoder for isfylte farvann og som kan benyttes nær tankskip. Etter SFTs vurdering er det vanskelig å opprettholde tilstrekkelig god beredskap under isforhold, og omlasting vil da ikke kunne gjennomføres betryggende med dagens teknologi. Vi ber derfor om at SFT utformer de nærmere vilkårene for omlastingene slik at aktiviteten ikke tillates under forhold med is på fjorden.

Øvrige utslippskrav

I tillegg til ordinære driftsutslipp fra skipene, vil omlastingsaktiviteten kunne medføre utslipp av flyktige organiske forbindelser (nmVOC), ballastvann og støy. Departementet ber SFT utforme de nærmere vilkårene for slike utslipp.

Omlasting i Korsfjorden

KT har søkt om å benytte Korsfjorden til omlasting ved isforhold i Bøkfjorden. KT har imidlertid ikke utarbeidet en miljørisikoanalyse for denne lokaliteten. Korsfjorden ligger også nærmere det nasjonale laksevassdraget, Neidenelva. Miljøverndepartementet kan på bakgrunn av manglende dokumentasjon ikke gi tillatelse til omlasting i Korsfjorden.

Omlasting av andre petroleumsprodukter

Søknaden fra KT omfatter også omlasting av andre petroleumsprodukter enn gasskondensat. KT har ikke utarbeidet relevant dokumentasjon knyttet til andre petroleumsprodukter, og det er heller ikke spesifisert nærmere hva slags produkter som kan være aktuelt. Departementet kan derfor ikke gi tillatelse til omlasting av annet enn gasskondensat.

4.4 Betydningen av at det er gitt tillatelse til omlasting i Nordkapp kommune

Siden departementet omgjør SFTs vedtak og gir tillatelse til omlasting i Bøkfjorden, er det ikke nødvendig å ta stilling om tillatelsen i Nordkapp kan brukes som argument for å avslå søknad om omlasting i Bøkfjorden.

5. Konklusjon

Departementet omgjør etter en samlet vurdering SFTs vedtak om å avslå omlasting av gasskondensat i Bøkfjorden/Korsfjorden. Kirkenes Transit gis en midlertidig tillatelse til inntil 40 omlastinger per sesong i Bøkfjorden med sesong fra 15. oktober til 1. juni. Tillatelsen er tidsbegrenset frem til den pågående konsekvensutredningen og reguleringsprosessen for området er ferdigstilt, eller eventuelt for maksimalt to sesonger. Tillatelsen gis på særskilte vilkår om krav til forebygging og beredskap mot akutt forurensning. Det skal ikke være is på fjorden under omlastingene. Departementet ber SFT utarbeide de nærmere vilkårene for virksomheten innenfor disse rammene.

Med hilsen

 

Knut Fredrik Kroepelien (e.f.) avdelingsdirektør

Anja Elisenberg rådgiver

Likelydende brev:

Statens forurensningstilsyn, Postboks 8100 Dep, 0032 Oslo
Kirkenes Transit AS, c/o Tschudi Shipping Company AS, Postboks 86, 1325 Lysaker
Sør-Varanger kommune, Plan- og utviklingsavdelingen, Boks 406, 9915 Kirkenes.

Kopi:

Fiskeri- og kystdepartementet, Postboks 8118 Dep, 0032 Oslo
Olje- og energidepartementet, Postboks 8148 Dep, 0033 Oslo
Utenriksdepartementet, Postboks 8114 Dep, 0032 Oslo
Nærings- og handelsdepartementet, Postboks 8014 Dep, 0030 Oslo
Kommunal- og regionaldepartemenet, Postboks 8112 Dep, 0032 Oslo
Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap, Postboks 2014, 3103 Tønsberg
Kystverket, Serviceboks 2, 6025 Ålesund
Norges Miljøvernforbund, Postboks 593, 5806 Bergen