Vurdering av tiltak i markedet for internasjonale betalingskort i Norge

Finansdepartementet viser til rapporten Ny vurdering av markedet for betalingskort i Norge [1] fra september 2007, der det blant annet anbefales at det etter to til tre år bør foretas en ny vurdering av prisnivået og reguleringsbehovet for å sikre at de norske gebyrene følger samme nedadgående trend som forventes ellers i Europa. Vi viser også til EU-kommisjonenes avgjørelser og vedtak i forhold til VISA og MasterCards grense-kryssende formidlingsgebyrer. Videre viser vi til pressemelding fra Federal Reserve System i USA [2]  om forslag til nedreguleringer av formidlingsgebyrer for debetkort med hjemmel i Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act. Endelig viser vi til finansavtalelovens § 39b (implementering av EUs betalingstjenestedirektiv)som blant annet innebærer at kortselskapene ikke lenger kan nekte brukerstedene å belaste kundene med gebyrer når de benytter betalingskort, eventuelt gi rabatt når rimeligere løsninger blir benyttet.

Norge ligger i verdenstoppen når det gjelder bruk av betalingskort. Kort er ofte en mer hensiktsmessig betalingsform enn kontanter. Det nasjonale kortsystemet (BankAxept) er dominerende, men de internasjonale kortsystemene (som Visa og Mastercard) øker stadig sine markedsandeler. Departementet antar at denne økningen har sammenheng med økt bruk av kundefordeler til kortbruker som rentefri kreditt, rabatter ved kjøp av visse typer av varer eller fra visse typer forhandlere, gratis forsikringsløsninger mv. [3] Den subsidieringen av kortbrukeren som disse kundefordelene innebærer fra enkelte kortselskaper, belastes i første omgang brukerstedene (selgere av varer og tjenester) gjennom såkalte brukerstedsgebyrer. En undersøkelse [4] blant HSHs medlemmer, viser at flertallet av medlemmene (om lag 60 prosent) betaler gebyrer tilsvarende mellom halvannen og tre prosent av bruttoomsetningen knyttet til internasjonale kort. Gebyrene varierer betydelig, og departementet antar at dette har sammenheng med brukerstedenes størrelse og forhandlingsstyrke overfor innløserne (hovedsakelig Teller). I følge Årsrapport om betalingssystem 2009 fra Norges Bank, er norske brukersteders samlede beløpsmessige kostnader til internasjonale kort omtrent like store som for BankAxept, til tross for at sistnevnte har hele 80 prosent av kortmarkedet regnet i verdi og 84 prosent regnet i antall transaksjoner.

Tradisjonelt har brukerstedene gjennom avtaler med innløserne vært forhindret fra å overvelte sine gebyrer helt eller delvis på kortbrukerne. De har heller ikke hatt anledning til å gi rabatter til kunder som velger rimelige betalingsløsninger, eller å forsøke å styre kundene i slik retning. Høye brukerstedsgebyrer som ikke overveltes på brukere av dyre kort må dekkes inn gjennom prisene på de varene og tjenestene som brukerstedene selger. Etter endringen i finansavtaleloven fra november 2009 (§ 39b), kan kortinnløserne ikke lenger styre brukerstedene på denne måten. Brukerstedene står derfor nå i prinsippet fritt til å belaste kundene med gebyrer når de benytter dyre kort, eller eventuelt gi rabatt når rimeligere løsninger blir brukt. Dette legger til rette for lavere kostnader for handelsnæringen og kan medvirke til en rimeligere betalingsformidling samlet sett. [5]

Brukerstedsgebyrene har blant annet sammenheng med såkalte multilateral interchange fees (formidlingsgebyrer, heretter kalt MIFs). [6] Når et kort benyttes, har den banken som har utstedt kortet, krav på et MIF fra innløser. Finansdepartementet antar at det er denne inntektsoverføringen fra innløser til utsteder som i særlig grad har bidratt til at utstederne av internasjonale kort ønsker at kortbrukerne skal benytte slike kort fremfor BankAxept, og derfor tilbyr brukerne varerabatter, forsikringer og andre fordeler ved bruk av internasjonale kort. Høye MIFs betyr høye kostnader for innløsere og derfor et høyt minstenivå for brukerstedsgebyrene. Med mindre disse overveltes på brukerne av dyre kort, betyr høye MIFs indirekte også høye priser på varer og tjenester til ugunst for alle kunder. [7] 

Rapporten Ny vurdering av markedet for internasjonale betalingskort i Norge fra 2007, ble utarbeidet av en prosjektgruppe med medlemmer fra Norges Bank, Finanstilsynet og Konkurransetilsynet på oppdrag fra Finansdepartementet. Dette var en oppfølging av et tilsvarende arbeid fra 2004. [8] Bakgrunnen for disse oppdragene har vært at Finansdepartementet har ønsket en vurdering av hvorvidt det er ønskelig med offentlig regulering i dette markedet, og hvordan en slik regulering eventuelt bør utformes.

Formidlingsgebyrene til VISA og Mastercard ligger nå offentlig tilgjengelig på internett. Det er imidlertid ikke enkelt å danne seg et godt inntrykk av det faktiske nivået uten detaljkunnskaper om ulike produktbetegnelser og deres andel av det samlede volumet. Når det gjelder brukerstedsgebyrene, indikerer HSHs undersøkelse fra desember 2009 at brukerstedene fremdeles betaler til dels svært høye gebyrer i det norske markedet – også for debetkort.

Et sentralt spørsmål er om økt overveltning av gebyrer på kortbrukerne indirekte kan bidra til reduksjoner av brukerstedsgebyrer og formidlingsgebyrer. Tanken er at dersom overveltning blir vanlig praksis hos brukerstedene, vil kortselskapene muligens bli mer tilbakeholdende med å belaste brukerstedene med høye gebyrer. Dette er fordi økte gebyrer for kundene må antas å gi redusert bruk av internasjonale kort. Det kan imidlertid reises spørsmål ved om en dreining av markedspraksis i retning av økt overveltning av gebyrer krever koordinert opptreden fra brukerstedenes side, og om dette kan komme i konflikt med konkurransereglene. Den betydelige usikkerheten i forhold til effekten av endringen av finansavtaleloven (som altså går ut på at kort-selskapene ikke kan nekte brukerstedene å overvelte sine gebyrer på kortbrukerne), tilsier etter Finansdepartementets oppfatning at man bør se nærmere på behovet for en mer direkte form for regulering av de internasjonale kortselskapenes gebyrer. 

Finansdepartementet ber på denne bakgrunn Finanstilsynet nedsette en ny prosjektgruppe etter mønster fra tidligere grupper. Gruppen bes spesielt ta stilling til behovet for regulering av de internasjonale kortselskapenes gebyrer. Reguleringsbehovet bør vurderes ut fra utforming, nivå og utvikling i gebyrer som brukerstedene betaler innløsere, og som innløserne betaler til utstedere av internasjonale kort, både for kredittkort og debetkort. Gruppen bør herunder vurdere om disse gebyrene følger samme nedadgående trend som ellers i Europa.

Dersom gruppen finner at det foreligger et reguleringsbehov, ber Finansdepartementet om at gruppen også tar stilling til hvordan en eventuell regulering bør utformes. Gruppen bør herunder vurdere om markedsforholdene tilsier at brukerstedsgebyrene bør reguleres direkte, eller om det er tilstrekkelig å regulere formidlingsgebyrene. Dersom gruppen mener det er tilstrekkelig å regulere formidlingsgebyrene, bes gruppen gjøre en vurdering av om en slik regulering kan knyttes direkte til de til enhver tid gjeldende maksimalsatsene i EU for grensekryssende betalinger, eventuelt med et prosentvis fradrag som reflekterer at nasjonale betalinger påfører banksystemet lavere kostnader enn grensekryssende betalinger. Dersom gruppen mener det er behov for en direkte regulering av brukerstedsgebyrene, bes gruppen samtidig vurdere om det er gode kostnadsmessige eller andre grunner til å differensiere mellom brukersteder i henhold til størrelse, bransje eller annet. Både i forhold til formidlings- og brukerstedsgebyrer bør det spesielt vurderes om effektivitetsgrunner tilsier at gebyrene beregnes ut fra transaksjonsbeløp (ad valorem), eller om det vil være riktigere med et fast gebyr per transaksjon. [9] I denne forbindelse bør det vurderes om det er grunn til å skille mellom debet- og kredittkort.

Dersom gruppen kommer til at det finnes andre relevante og virkningsfulle reguleringsmetoder en direkte regulering av gebyrer, bes gruppen belyse disse.

Det bes om at gruppen vurderer hvilket løpende informasjonsgrunnlag ulike former for regulering vil kreve, samt på hvilken måte, fra hvilke kilder, og i hvilken form slik informasjon kan innhentes.

Vi ber om at gruppen på bakgrunn av de foran nevnte vurderingene utarbeider konkrete – eventuelt konkrete alternative – forslag til regulering.

Finansdepartementet tilføyer at siden Norge skiller seg ut internasjonalt med en uvanlig lav bruk av kontanter som andel av betalingsmidler, fremstår kontanter som et dårlig sammenlikningsgrunnlag når det gjelder en vurdering av nivået på brukerstedsgebyrer (jf. den såkalte merchant indifference test). [10] Vi støtter oss her på EU-kommisjonens vurdering i memo/09/143 om at ”[In] specific markets, other comparators may be more appropriate, especially in environments where cash is hardly used.”. Etter departementets oppfatning vil det klart mest relevante sammenlikningsgrunnlaget for internasjonale kort brukt i Norge være det nasjonale kortsystemet BankAxept.

Finansdepartementet ber om at rapporten utformes slik at den er egnet for å sendes på høring. Vi ber om svar innen 10. januar 2012.

Med hilsen

Jan Bjørland e.f.
ekspedisjonssjef

                                                                      Per Øystein Eikrem
                                                                      avdelingsdirektør

Gjenpart: Konkurransetilsynet
              Norges Bank
              Finansnæringenes Fellesorganisasjon
              HSH (Hovedorganisasjonen Virke)
              Næringslivets hovedorganisasjon
              Oslo handelsstands forening

Vedlegg: Notat 3. februar 2010 fra HSH om serviceavgifter 

[1]  Rapporten ble, på oppdrag av Finansdepartementet, utarbeidet av en prosjektgruppe med deltakelse fra Konkurransetilsynet, Norges Bank og Finanstilsynet
[2] http://www.federalreserve.gov/newsevents/press/bcreg/20101216a.htm
[3] Se for eksempel http://www.visapromotions.net/no/offers/main.aspx
[4] Undersøkelsen fra desember 2009 er ikke offentliggjort, men departementet har fått tillatelse til å referere funnene.
[5] Norges Banks Årsrapport om betalingssystem 2009 fra mai 2010
[6] Se blant annet pressemeldinger fra EU-kommisjonen med referanser IP/09/515 og MEMO/09/143 (Mastercard), og Memo/09/151 (Visa).
[7] ”Retailers pass on the merchant service charges, including MIFs, to their customers in terms of the prices charged for their goods and services. Final consumers therefore ultimately also pay the fees that banks charge merchants. … Due to a lack of price differentiation at merchants' outlets, consumers can often not identify the true costs of different payment instruments; that is, there are no correct price signals when payments are made.” (EU-kommisjonens MEMO/09/143)
[8] Se rapporten Regulering av de internasjonale kortselskapenes provisjoner fra 2004
[9] Utviklingen i gebyrstruktur i USA diskuteres
[10] Testen beskrives i tiende punkt i en Notice fra EU-kommisjonen knyttet til VISA (http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2010:138:0034:0036:EN:PDF)