Dokument 8:215 S (2017-2018)

Jeg viser til forslag fra representantene Olaug V. Bollestad, Kjell Ingolf Ropstad og Tore Storehaug, som er oversendt finansministeren til uttalelse ved brev 20. april 2018. I representantforslaget bes regjeringen legge frem en vurdering av et jobbskattefradrag for uføre og redusert avkortning av uføretrygden i forslag til statsbudsjett for 2019.

Skattereglene er mitt konstitusjonelle ansvar, mens regelverket for beregning av uføretrygd, herunder avkortingsreglene, er arbeids- og sosialministerens ansvar. Svaret er derfor utformet i samråd med Arbeids- og sosialdepartementet.

Ny uføretrygd fra folketrygden ble innført fra 2015 på bakgrunn av forslag i Prop. 130 L (2010–2011) Endringer i folketrygdloven (ny uføretrygd og alderspensjon til uføre). Den gamle uførepensjonen ble beregnet etter samme modell som den gamle alderspensjonen og skattlagt som pensjon. Uføretrygden beregnes nå som 66 pst. av et beregningsgrunnlag, fastsatt ut fra gjennomsnittet av inntekt de tre beste av de fem siste årene før uførheten inntraff. Personer med lav eller ingen egen opptjening er sikret gjennom en årlig minsteytelse. De nye reglene gav et høyere nivå på uføretrygden før skatt (i gjennomsnitt om lag 15 pst. høyere), samtidig som skattleggingen ble lagt om til å følge samme regler som lønnsinntekt. Når lønn og uføretrygd skattlegges likt, blir det enklere å få oversikt over de økonomiske konsekvensene av overgang fra arbeid til trygd, og fra trygd til arbeid. De som var uførepensjonister da ny uføretrygd ble innført, ble også omfattet av nye skatteregler og fikk uførepensjonen omregnet med sikte på at utbetalingen etter skatt skulle bli tilnærmet den samme.

Uføretrygden skal erstatte den andelen av inntekten som er falt bort på grunn av uførheten. Det fastsettes en uføregrad når ytelsen innvilges ved å sammenligne inntektsmulighetene før og etter uførhet. Inntekt før uførhet er personens normale årsinntekt i full stilling. Det fastsettes en inntektsgrense for hvor høy pensjonsgivende inntekt personen kan ha uten at uføretrygden avkortes. Inntektsgrensen tilsvarer summen av ev. forventet inntekt etter uførhet og fribeløpet på 0,4 G (nær 37 500 kroner)[1].

Reduksjonen i uføretrygden skjer etter hvor stor andel uføretrygden ved 100 pst. uføregrad utgjør av inntekt på uføretidspunktet, dvs. etter den enkeltes kompensasjons-grad. For uføre med jevn inntekt over det som gir minsteytelse og under 6 G (562 000 per 1. mai 2017) og som har full trygdetid, vil kompensasjonsgraden være 66 pst. Da vil uføretrygden bli redusert med 66 pst. av den arbeidsinntekten (før skatt) personen har som ufør. I andre tilfeller vil kompensasjonsgraden – og dermed reduksjonssatsen – være høyere eller lavere. Det er imidlertid bare inntekt over inntektsgrensen som gir reduksjon i uføretrygden. I praksis gjør dette at uføre allerede har insentiver til å arbeide, dersom de har en restinntektsevne. Samtidig blir den reelle kompensasjonsgraden i uføretrygden høyere, ved at uføre som kan arbeide noe, får en høyere samlet inntekt.

Som nevnt skattlegges uføretrygden på samme måte som lønnsinntekt. Skatten på lønnsinntekt er progressiv. Det betyr at gjennomsnittsskatten øker med inntekten. Denne progresjonen oppnås gjennom nedre grense for å betale trygdeavgift, standardfradrag (personfradrag og minstefradrag) og satsstrukturen i trinnskatten. Marginalskatten er skattesatsen på siste tjente krone. I et relativt stort intervall utgjør marginalskatten på lønn mv. 34,5 pst. Det gjelder når man betaler trygdeavgift på lønnsinntekt (8,2 pst.), trinnskatt på trinn 2 (3,3 pst.), skatt på alminnelig inntekt (23 pst.) og har nådd øvre grense for minstefradrag, slik at minstefradraget ikke lenger øker. Den effektive marginalskatten på arbeidsinntekt kan defineres som den inntekten som til sammen faller bort gjennom skatt og avkortning av trygden mot arbeidsinntekt. Dersom uføretrygden reduseres med 66 pst. og marginalskatten er 34,5 pst., vil den effektive marginalskatten være 77,7 pst. (1–(1–0,66)×(1–0,345)=0,7773). Innenfor fribeløpet på 0,4 G vil den effektive marginalskatten være lik marginalskatten på lønn, for eksempel 34,5 pst.

I representantforslaget bes det om en vurdering av et jobbskattefradrag for uføre, som skal bidra til at uføres restarbeidsevne utnyttes bedre. Som et eksempel er det skissert 20 øre i skattelette for hver tjente krone.

Et særskilt jobbskattefradrag for uføre vil ha flere virkninger. Som nevnt i representantforslaget vil det kunne gjøre at den enkelte uføre får noe mer igjen for å arbeide. Ved en avkortning på 66 pst. og tidligere marginalskatt på 34,5 pst., vil et fradrag på 20 pst. redusere den effektive marginalskatten fra 77,7 til 70,9 pst. Med samme forutsetninger vil effektiv marginalskatt innenfor fribeløpet reduseres fra 34,5 til 14,5 pst. For de som allerede er uføre, vil dette gjøre at man beholder mer av inntekten ved økt arbeidsinnsats, noe som trekker i retning av at uføre vil arbeide noe mer. Samtidig vil den enkelte ikke måtte arbeide like mye for å få samme inntekt, og dette trekker i retning av at uføre vil arbeide noe mindre. En positiv effekt på arbeidstilbudet fra denne gruppen forutsetter at den første effekten av fradraget er sterkest.

Samtidig vil et jobbskattefradrag som forutsetter at man mottar uføretrygd, gjøre det mer gunstig enn i dag å gå fra fullt arbeid til delvis uføretrygd. Uføretrygd er en ytelse man har rett til dersom inngangsvilkårene er oppfylt. Et vedtak om uføretrygd innebærer imidlertid flere skjønnsmessige vurderinger. Empiriske undersøkelser tyder på at antallet mottakere av helserelaterte stønadsordninger påvirkes av hvor høye ytelsene er. Det indikerer at et jobbskattefradrag kan øke antallet på uføretrygd og redusere arbeidstilbudet fra befolkningen.

Et særskilt jobbskattefradrag for uføre vil også gjøre det mindre lønnsomt å gå fra delvis uføretrygd til fullt arbeid, hvis man mister fradraget når man ikke lenger har utbetaling av uføretrygd. Virkningen av dette avhenger av verdien av fradraget. For å motvirke denne effekten noe, kunne man gitt arbeidstaker rett til å beholde verdien av fradraget en viss tid, eventuelt trappet ned fradraget over tid. Slike regler ville imidlertid gjort fradraget mer administrativt krevende.

Behovet for særskilte regler for personer som opprinnelig har fått innvilget uføretrygd med en lavere uføregrad enn 100 pst., måtte også vurderes. Dersom et slikt fradrag skal målrettes mot å gi insentiver til å øke arbeidsinnsatsen utover den restarbeidsevnen som uføretrygden er basert på, burde ikke fradraget beregnes ut fra all arbeidsinntekt. For eksempel burde en person med en uføregrad på 40 pst. bare kunne få jobbskattefradrag for en arbeidsinntekt utover (tilsvarende) 60 pst. av full stilling. Hvis ikke kunne man også få høyere inntekt etter skatt med 40 pst. uføretrygd og 60 pst. arbeid, enn ved å stå i fullt arbeid. Dette vil samtidig bety at hver enkelt ufør må få ulike «bunnfradrag» før man oppnår jobbskattefradrag, som gir et mer komplisert regelverk og vil være mer administrativt krevende.

Den samlede effekten på arbeidstilbudet av et særskilt jobbskattefradrag for uføre er dermed usikker og måtte i så fall vurderes nærmere.

Innføring av et jobbskattefradrag for uføre vil etter hvert kunne reise spørsmål om andre grupper av personer som er i en liknende situasjon som uføre, bør få et slikt fradrag, for eksempel mottakere av arbeidsavklaringspenger. Dette vil kunne øke provenytapet av fradraget over tid. Det samme kan gjelde også for andre grupper som har vanskeligheter på arbeidsmarkedet, men som ikke mottar helserelaterte ytelser. For disse vil et slikt fradrag være svært krevende å administrere, siden det er vanskelig å identifisere dem ved objektive kjennetegn. Slike vurderinger faller også utenfor Skattedirektoratets kjernekompetanse. Skattesystemet er i utgangspunktet lite egnet til å yte målrettet støtte til spesielle grupper. Tilskudd til spesielle grupper bør ytes som direkte støtte gjennom tilskuddsordninger, og ikke gjennom skattesystemet.

Et liknende fradrag, men med sikte på å få flere funksjonshemmede inn i arbeidslivet, er også vurdert i Prop. 1 LS (2016–2017) Skatter, avgifter og toll 2017, se punkt 5.5.6. Departementet konkluderte der med at man ikke ville utrede en slik særskilt fradragsordning for funksjonshemmede nærmere, men i stedet vurdere generelle endringer i fradragsstrukturen som gjør det mer lønnsomt å arbeide fremfor å være trygdet.

Siden regjeringen tiltrådte, er de samlede skattene og avgiftene for folk og bedrifter redusert med over 24 mrd. kroner. For en familie med to fulltidsinntekter betyr dette rundt 10 000 kroner mindre i skatt i året. Etter at uføretrygden ble lagt om i 2015, har uføretrygdede fått de samme skattelettelsene som lønnstakere. Blant annet er marginalskatten på lønn redusert. Det har også gjort det noe mer lønnsomt for uføretrygdede å arbeide.

Av Jeløya-plattformen fremgår det at regjeringen vil innrette trygde- og skattesystemet for å stimulere til arbeid. Det fremgår videre at regjeringen vil gjøre det mer lønnsomt å jobbe, spesielt for personer med lave inntekter, blant annet ved å senke skatten på inntekt.

Som alternativ til et jobbskattefradrag skisseres det i representantforslaget lavere avkorting av uføretrygd mot arbeidsinntekt.

Dagens regelverk for uføretrygd er utformet for å ivareta avveiningen mellom insentiver inn i uføreordningen og insentiver ut av uføreordningen. Ønsket om å motivere uføre til å øke arbeidsinnsatsen kunne isolert sett tilsi at reduksjonssatsen senkes. Dette vil imidlertid kunne ha en negativ effekt på insentivene inn i uføreordningen. En slik endring vil kunne øke tilstrømmingen til uføretrygd, samt at målsettingen om å øke bruken av gradert uføretrygd undergraves.

Når man ved innvilgelse av uføretrygd får erstattet inntektstapet med en bestemt kompensasjonsgrad, er det rimelig at denne erstatningen faller bort når man igjen har arbeidsinntekt. Hvis erstatningen ikke faller bort, vil samlet inntekt etter innvilgelse av uføretrygd kunne overstige tidligere inntekt dersom den uføre igjen øker arbeids-inntekten. En reduksjonssats som er lavere enn den enkeltes kompensasjonsgrad, vil dermed forsterke de reelle økonomiske insentivene knyttet til å motta uføretrygd, og dette vil kunne øke tilstrømmingen til uføreordningen. Det vil også kunne oppleves som urimelig for de som fortsatt står i en jobb med samme inntekt, men ikke en uføretrygd i bunnen.

Videre var det et viktig hensyn ved utformingen av den nye uføreordningen å gi en mer rettferdig ordning mellom helt og delvis uføre. Dagens regler sikrer at det er samsvar mellom utbetalt uføretrygd til to personer med lik inntektshistorikk, og som kan jobbe like mye, uavhengig av hvilken uføregrad de har kommet inn i ordningen med. Dersom uføretrygden skulle bli redusert med en lavere sats enn den enkeltes kompensasjons-grad, vil det lønne seg å få innvilget full uføregrad, og deretter jobbe gradert, fremfor å gå inn i uføreordningen med korrekt uføregrad. Dette vil gi økte insentiver til å få en full uføregrad, og vil kunne redusere andelen som innvilges en gradert ytelse. De beste insentivene til å kombinere uføretrygd og arbeid skapes også i den nye uføretrygden ved at uføretrygdede innvilges en gradert ytelse ved inngangen til ordningen.

Regjeringen har satt ned et sysselsettingsutvalg. Fase 1 i arbeidet skal gjøres av en ekspertgruppe som skal analysere utviklingen i sysselsettingen i Norge, samt analysere utviklingen i mottak av inntektssikringsytelser. Ekspertgruppen skal foreslå tiltak som kan bidra til at flere kommer i arbeid, at flere får utnyttet sin arbeidsevne, og at færre får unødig langvarige stønadsforløp eller faller utenfor arbeidslivet på en varig stønad. I fase 2 av arbeidet vil utvalget bli supplert med representanter fra partene i arbeidslivet. Utvalget er særskilt bedt om å vurdere mulige tiltak for å øke yrkesdeltakelsen blant personer som har nedsatt funksjonsevne, nedsatt produktivitet eller ikke kan jobbe full tid. Som det fremgår over, vil en lavere reduksjonssats reise en rekke problemstillinger, som bør ses i sammenheng med arbeidet som Sysselsettingsutvalget nå gjør. Det vil derfor ikke være hensiktsmessig å vurdere eventuelle endringer i reglene for reduksjon i uføretrygden på nåværende tidspunkt.

Jeg merker meg for øvrig at det i representantforslaget skisseres at regjeringen bes om å legge frem en vurdering i statsbudsjettet for 2019. Jeg vil påpeke at det innenfor en slik tidsramme vil være begrenset i hvilken grad det vil kunne legges frem ytterligere vurderinger.

 

Med hilsen
Siv Jensen