Dokument 8:84 S (2015-2016) Representantforslag om et norsk initiativ til en internasjonal konvensjon om økonomisk åpenhet

Jeg viser til forslaget fra representant Rasmus Hansson, oversendt Utenriksdepartementet v/utenriksministeren, der det bes om at det tas et norsk initiativ til en internasjonal konvensjon om økonomisk åpenhet. Forslaget er oversendt til finansministeren for besvarelse.

Representanten viser til at kapitalflukt og skatteunndragelser er store samfunnsproblemer som krever globale løsninger. Representanten viser videre til at nasjonale tiltak i seg selv er positive, men ikke tilstrekkelige til å bekjempe denne typen problemer. Jeg slutter meg til representantens vurderinger av dette. Utviklingen i den globale økonomien medfører at nasjonale lovgivningstiltak ikke nødvendigvis er tilstrekkelige for å avdekke eller avverge kapitalflukt eller skatteomgåelser og skatteunndragelser ved grenseoverskridende transaksjoner. Regjeringen prioriterer derfor arbeidet for økt åpenhet høyt, og deltar aktivt i relevant internasjonalt samarbeid for å motarbeide hemmelighold.

Det eksisterer i dag flere internasjonale fora hvor arbeidet mot kapitalflukt og skatteunndragelser er høyt oppe på dagsorden, noe som representant Hansson også viser til. Representanten tar også til orde for at Norge bør ta initiativ til et arbeid som kan lede til en internasjonal konvensjon om økonomisk åpenhet.

Min oppfatning er at det eksisterende internasjonale samarbeidet på dette området fungerer godt, og at det blir stadig større aksept for økt åpenhet rundt globale kapitalstrømmer og behov for utveksling av opplysninger for skatteformål. Det er derfor flere og flere land som slutter opp om mekanismene for økt åpenhet og informasjonsutveksling som er etablert gjennom for eksempel OECD og Europarådet. Representanten viser selv til utviklingen av «the Common Reporting Standard» for utveksling av opplysninger om finansielle konti. Avtaleverket er åpent for tilslutning av alle land, og til nå har mer enn 100 land sluttet seg til avtalen. Det inngås også stadig flere bilaterale avtaler om informasjonsutveksling på skatteområdet. Bilaterale skatteavtaler sikrer utveksling av informasjon mellom partene.

Det er i tillegg etablert et internasjonalt forum som overvåker implementeringen og den praktiske gjennomføringen av den internasjonale standarden for informasjonsutvikling, Global Forum on Transparency and Effective Exchange of Information for Tax Purposes (GF). 134 land er tilsluttet denne prosessen. Overvåkningen skjer gjennom såkalte Peer Reviews hvor det gjøres en grundig vurdering av landenes interne lovgivning som skal sikre tilgang til relevant informasjon, avtalenettverket som skal sikre utveksling av informasjon mellom skattemyndighetene, og hvordan dette fungerer i praksis. Det er OECD som er sekretariat for GF.

Det er naturlig at OECD spiller en hovedrolle i arbeidet med den internasjonale standarden for informasjonsutveksling på skatteområdet. OECD har lang erfaring og meget god kompetanse i slike prosesser. GF er åpent for tilslutning av land utenfor OECD, og dette sikrer en inkluderende prosess hvor land deltar på like fot.

Jeg vil også vise til at flere av tiltakene i OECD og G20s BEPS-prosjekt (Base Erosion and Profit Shifting) gjelder transparens og tilgang til informasjon. Det legges opp til automatisk utveskling av relevante bindende forhåndsuttalelser som skattemyndighetene avgir. Videre er innføring av land-for-land-rapportering til skattemyndighetene en minstestandard i prosjektet som alle deltakerland skal innføre. BEPS-prosjektet er nå i implementeringsfasen, og det legges opp til en inkluderende prosess hvor det også gis støtte til utviklingsland slik at tiltakene kan innføres på en effektiv og god måte. Prosessene har dermed stor verdi også for utviklingsland. I disse prosessene involveres også andre internasjonale institusjoner som FN, Verdensbanken og IMF.

Spørsmålet om å arbeide for en internasjonal konvensjon om åpenhet har vært diskutert tidligere, og ble også foreslått av Kapitalfluktutvalget i 2009. På oppdrag fra Utenriksdepartementet utarbeidet International Law and Policy Institute (ILPI) i 2011 en rapport om mulig merverdi av en slik konvensjon. I rapporten vises det til at det allerede eksisterer en rekke internasjonale fora hvor problemstillinger knyttet til finansiell åpenhet er tema. Det konkluderes riktignok med at en konvensjon om finansiell åpenhet kan gi en merverdi i kampen mot de skader ”secrecy jurisdictions” medfører, men det uttrykkes samtidig forbehold med hensyn til mulig verdi av en eventuell konvensjon.  Blant annet vises det til at det virker lite sannsynlig at nasjoner som særlig legger til rette for hemmelighold og bruk av juridiske konstruksjoner som hindrer finansiell åpenhet, vil slutte seg til en konvensjon. Det uttrykkes videre skepsis til hvorvidt en konvensjon er et egnet virkemiddel for å oppnå større finansiell åpenhet.

I ILPI-rapporten vises det også til at det i arbeidet med en eventuell ny konvensjon blant annet bør tas utgangspunkt i FATFs (Financial Action Task Force) anbefalinger mot hvitvasking og terrorfinansiering. En av fordelene med FATFs anbefalinger er imidlertid at de ikke er rettslig bindende på samme måte som en konvensjon. Det kan gjøre det lettere for den enkelte nasjon å inngå kompromisser og strekke seg lengre for å påta seg forpliktelser om finansiell åpenhet, enn hva tilfellet ville vært om disse hadde vært folkerettslig bindende.

Selv om FATF-anbefalingene ikke er folkerettslig bindende, eksisterer det også her mekanismer for å legge press på medlemslandene og assosierte og tilknyttede medlemmer til FATF (til sammen om lag 180 ulike nasjoner). Landene underlegges gjensidige evalueringer som måler oppfyllelsen av FATF-anbefalingene. Land som ikke på en tilfredsstillende måte har implementert anbefalingene i nasjonal lovgivning, underlegges konkrete planer for oppfølging, og det publiseres regelmessig lister over land som ikke i tilstrekkelig grad følger opp FATFs anbefalinger. Erfaring viser at trusselen om listeføring virker som en sterk motivasjonsfaktor for oppfyllelse.  Samtidig ser vi at de ikke-rettslig bindende FATF-anbefalingene i en del tilfeller blir omgjort til rettslig bindende forpliktelser, for eksempel gjennom EUs fjerde hvitvaskingsdirektiv.

Som et av de første landene i Europa innførte Norge allerede fra og med regnskapsåret 2014 offentlig LLR for foretak som driver virksomhet innen utvinningsindustrien og skogsdrift innen ikke-beplantet skog. Hovedformålet med regelverket har vært å sikre større åpenhet om de aktuelle foretakenes virksomhet i de enkelte landene hvor de opererer. Dette skal bidra til demokratisk kontroll med forvaltningen av inntektene fra de aktuelle landenes naturressurser, samtidig som rapporteringskravene skal bidra til å synliggjøre uønsket skattetilpasning. De norske reglene bygger på EUs regelverk etter regnskapsdirektivet, men går lengre enn EU-reglene ved at det stilles krav til rapportering om flere forhold enn det som fremgår av EU-direktivet. De utvidede informasjonskravene skal bidra til å sette foretakenes betalinger til myndigheter inn i en større sammenheng, for derved å gi mer relevant informasjon til brukerne. Basert på rapporter fra 2014 og 2015 vil regjeringen igangsette en evaluering av det norske regelverket. Hensikten med en slik evaluering er blant annet å kunne gi innspill til EU-kommisjonen om erfaringene med det norske utvidede LLR -rapporteringsregelverket, i forbindelse med den evalueringen EU skal ha av sitt regelverk.

Nylig tok Storbritannia, Frankrike, Tyskland, Italia og Spania, i brev til G20-finansministrene, initiativ til et prosjekt for utvikling av en global standard for utveksling av opplysninger om reelle rettighetshavere, som registrert i nasjonale selskapsregistre mv. Periodisk og standardisert informasjonsutveksling om reelle rettighetshavere mellom myndighetene i de enkelte land, vil bidra til å gjøre etterforskning av økonomisk kriminalitet, hvitvasking, skatteomgåelse og skatteunndragelse enklere enn hva som er mulig under dagens ordninger for utveksling av denne typen informasjon. Initiativtakerne ser for seg at standarden for informasjonsutveksling utarbeides av OECD og FATF, hvor også Norge deltar. Det er allerede en rekke land som støtter opp om dette initiativet.

Det pågår for tiden et omfattende arbeid internasjonalt for å sikre økt finansiell åpenhet. Jeg mener derfor at arbeid med og engasjement for økt finansiell åpenhet bør skje gjennom eksisterende internasjonale fora hvor vi allerede deltar, og ikke gjennom et eget, ressurskrevende arbeid for en mulig konvensjon om finansiell åpenhet. Erfaringene fra de foraene hvor vi deltar er gode, og det er her vi etter min vurdering kan få best gjennomslag for velbegrunnede synspunkter for økt finansiell åpenhet. 

Med hilsen

Siv Jensen