Høring - Endringer i naturoppsynsloven og naturmangfoldloven

Miljøverndepartementet sender med dette på høring forslag om endring i, lov 19. juni 2009 nr. 100 om forvaltning av naturens mangfold, og lov 21. juni 1996 nr. 38 om statlig naturoppsyn.

Status: Ferdigbehandlet

Høringsfrist: 04.02.2013

Vår ref.: 12/5835

Miljøverndepartementet sender med dette på høring forslag om endring i, lov 19. juni 2009 nr. 100 om forvaltning av naturens mangfold, og lov 21. juni 1996 nr. 38 om statlig naturoppsyn.  

Det foreslås endringer i naturoppsynsloven § 2. Endringene innebærer en presisering av hjemmelsgrunnlaget for Statens naturoppsyns kontrollvirksomhet. Det foreslås videre endringer i naturmangfoldloven §§ 34 og 36. Endringene innebærer en presisering av reglene om verneforskrifter generelt, og om forskrifter for landskapsvernområder spesielt.  Det foreslås en endring i naturmangfoldloven § 53 om virkeområdet for utvalgte naturtyper i verneområder. Det foreslås videre en endring av naturmangfoldloven § 62 om klagerett. Det foreslås til sist en endring i naturmangfoldloven § 77 om overgangsbestemmelser for verneforskrifter.

Nedenfor følger en nærmere redegjørelse for forslagene. Eventuell uttalelse til forslagene bes sendt til Miljøverndepartementet, Avdeling for naturforvaltning, Postboks 8013 Dep, 0030 Oslo innen mandag 4. februar 2013. I tillegg bes uttalelsene sendt pr. e-post til oivind.dannevig@md.dep.no. Av hensyn til fremdrift i saken vil det ikke kunne påregnes utsettelser med høringsfristen.

Liste over høringsinstansene ligger ved. Instansene bes å vurdere om forslaget bør forelegges for eventuelle underordnede organer.

1. Endringer i naturmangfoldloven

a. Naturmangfoldloven § 34

Bakgrunn og gjeldende rett:

Naturmangfoldloven § 34 fastsetter nærmere regler om verneforskrifter. Bestemmelsen gir nærmere regler om hva som kan og skal reguleres i verneforskrifter. Det er en fast praksis for at det i verneforskrifter gis nærmere regler for hvilke tiltak som er forbudt, hvilke tiltak som kan gjennomføres uhindret av vernet, og hvilke tiltak som kan tillates etter nærmere søknad.

Departementets vurderinger og forslag:

For å klargjøre at det i verneforskriftene kan pålegges søknadsplikt for nærmere angitte tiltak foreslås det en presisering om dette i naturmangfoldloven § 34 fjerde ledd. Bakgrunnen for forslaget er at det kan stilles spørsmål ved om det i dag er adgang til å straffesanksjonere overtredelse av søknadsplikten, da søknadsplikten ikke er utrykkelig lovfestet.

Miljøverndepartementet foreslår at § 34 fjerde ledd, nytt annet punktum får følgende ordlyd.

Det kan også gis bestemmelser om hvilke tiltak som må ha tillatelse fra forvaltningsmyndigheten.

Administrative og økonomiske konsekvenser

Etter Miljøverndepartementets vurdering innebærer forslaget kun en lovfesting av eksisterende praksis. Forslaget vil ha den praktiske betydning at overtredelse av søknadsplikten vil kunne påtales og sanksjoneres. Forslaget anses for øvrig ikke å ha økonomiske eller administrative konsekvenser.  

b. Naturmangfoldloven § 36

Bakgrunn og gjeldende rett:

Naturmangfoldloven § 36 fastsetter nærmere regler om landskapsvernområder. Det sentrale ved vern av landskapsvernområder er at de vernes mot en vesentlig endring av landskapets særpreg eller karakter. Det er i § 36 annet ledd femte punktum gitt nærmere rammer for hva som kan reguleres i forskrifter for landskapsvernområder. Etter ordlyden kan det ”gis bestemmelser om hva som kan endre landskapets særpreg eller karakter vesentlig, om krav til landskapsmessig tilpassing, og om ferdsel som ikke skjer til fots”.

For å sikre at formålet med vern av landskapsvernområder oppnås, dvs. at områdets særpreg og karakter bevares, har det vært en fast praksis for at det i forskrifter for landskapsvernområder fastsettes reguleringer av en rekke typer tiltak som alene, eller sett i sammenheng med andre tiltak kan endre landskapets særpreg eller karakter. Årsaken til at det også er regulert tiltak som isolert sett ikke alltid vil kunne sies å gi en vesentlig endring av landskapets særpreg eller karakter, er at summen av flere slike tiltak, sett i sammenheng med andre tiltak, vil kunne medføre en slik vesentlig endring.

Eksempelvis er det vanlig med regulering av opplag av båter og parkering av campingvogner, gravearbeider, uttak og fjerning av større steiner og blokker, nydyrking, nyplanting, planering, oppsetting av skilt, merking av stier. osv. Selv om flere av disse tiltakene ikke alltid kan sies å endre landskapets særpreg eller karakter vesentlig når de vurderes isolert sett, vil man lett få en vesentlig endring av landskapet dersom det kommer flere av de opplistede tiltakene. Tiltakene er derfor regulert i forskriftene, slik at de krever særskilt tillatelse eller dispensasjon fra vernet for at de kan gjennomføres. Dette sikrer forvaltningsmyndigheten en mulighet til å vurdere samlet belastning av tiltakene og derved unngå vesentlig endring av landskapets særpreg eller karakter.

Det er i naturmangfoldloven § 36 annet ledd tredje punktum ikke fastsatt utrykkelig at man ved forskrift kan gi regler om tiltak som sett i sammenheng med andre eksisterende og fremtidige tiltak kan endre landskapets særpreg eller karakter vesentlig. Det følger imidlertid av naturmangfoldloven § 34 fjerde ledd første punktum at det innenfor den rammen som gjelder for den enkelte vernekategori, kan gis forskriftsbestemmelser med regulering av ”virksomhet som i seg selv eller sammen med annen bruk kan motvirke formålet med vernet”.  

Departementets vurdering og forslag

For å harmonisere § 36 med § 34 fjerde ledd, og for å presisere rettstilstanden, foreslår departementet en justering av ordlyden i § 36. Det foreslås presisert at det i forskriftene kan gis bestemmelser om hvilke tiltak som enkeltvis, eller sett i sammenheng med andre tiltak, kan anses å medføre en vesentlig endring av landskapets særpreg og karakter. Presiseringen innebærer en klargjøring av at det i forskrifter for landskapsvernområder også kan gis bestemmelser om tiltak som isolert sett ikke kan endre det vernede landskapets særpreg eller karakter vesentlig, dersom slike tiltak sett i sammenheng med andre tiltak kan gi en vesentlig endring.

Det er etter Miljøverndepartementets oppfatning naturlig at verneforskriftene regulerer detaljene i hvilke tiltak som enkeltvis eller samlet sett vesentlig kan endre landskapets særpreg eller karakter. Forskriftsregulering gir en mer forutsigbar forvaltning, og det gjør det enklere for den enkelte å forutberegne sin rettsstilling ved spørsmål om tiltak i verneområder.

Det er i § 36 fastsatt en øvre grense for hva som kan reguleres i forskrift, gjennom presisering av at det ikke kan gis bestemmelser om ferdsel til fots, og at pågående virksomhet skal kunne fortsette så lenge denne ikke er innebærer vesentlig endring av landskapets særpreg eller karakter. Det foreslås ingen endringer i dette øvre nivået for hva som kan reguleres i landskapsvernområder. 

Departementet foreslår at naturmangfoldloven § 36 annet ledd etter dette får følgende ordlyd:

«I et landskapsvernområde må det ikke settes i verk tiltak som alene eller sammen med eksisterende og fremtidige tiltak kan endre det vernede landskapets særpreg eller karakter vesentlig. I forskriften kan det gis bestemmelser om tiltak som alene eller sammen med eksisterende og fremtidige tiltak kan endre landskapets særpreg eller karakter vesentlig, om krav til landskapsmessig tilpassing, og om ferdsel som ikke skjer til fots. Pågående virksomhet kan fortsette og utvikles innenfor rammen av første punktum. Nye tiltak skal tilpasses landskapet.»

Administrative og økonomiske konsekvenser

Etter Miljøverndepartementets vurdering innebærer forslaget kun en lovfesting av eksisterende praksis, og forslaget anses derfor ikke å ha økonomiske eller administrative konsekvenser.

c. Naturmangfoldloven § 53

Gjeldende rett:

Forholdet mellom beskyttelse i form av forskrifter om utvalgt naturtype og forskrifter om områdevern er ikke regulert i naturmangfoldloven. Det fremkommer imidlertid av ot.prp. nr. 52 (2008 – 2009) side 431 at reglene om områdevern i naturmangfoldloven kapittel V går foran reglene om utvalgte naturtyper, og at reglene i §§ 49 til 53 ikke gjelder for slike forekomster.

Departementets vurderinger og forslag:

Uttalelsen i proposisjonen bygget på en forutsetning om at det i verneområdene uansett gjelder et strengt vern av alle naturtyper og at det derfor er unødig å gi reglene om utvalgte naturtyper virkning i disse områdene. Denne forutsetningen er imidlertid ikke korrekt. I visse verneområder er ikke naturtyper i seg selv gitt særskilt vern. Dette gjelder for eksempel i flere landskapsvernområder. I naturreservater kan det også være at enkelte naturtyper mangler vern, ved at verneformålet er knyttet spesifikt til bestemte andre naturtyper eller andre verneverdier. Uttalelsen i proposisjonen medfører dermed at det kan gjøres inngrep i utvalgte naturtyper i verneområder uten vurderinger etter naturmangfoldlovens regler om utvalgte naturtyper. Det er etter departementets en utilsiktet virkning at utvalgte naturtyper på denne måten får en mindre omfattende beskyttelse inne i verneområder enn utenfor, og det foreslås at dette rettes opp.

Departementet foreslår derfor en ny bestemmelse om at reglene i §§ 49 til 53 også gjelder i områder vernet etter naturmangfoldloven kapittel V, jf. § 77. Med henvisning til overgangsbestemmelsen i § 77 vil dette dermed også gjelde eldre vernevedtak. Dette medfører at det blir samme meldeplikt, saksbehandling og vurdering av utvalgte naturtyper innenfor som utenfor verneområder. Ved tiltak i verneområder betyr dette at forvaltningsmyndigheten må ta særlig hensyn etter § 53 ved saksbehandling av vedtak som berører utvalgte naturtyper. Tiltak i verneområder som ikke krever saksbehandling etter verneforskriften eller naturmangfoldloven § 48 må evt. behandles etter reglene om meldeplikt for utvalgte naturtyper dersom disse kommer til anvendelse jf. naturmangfoldloven §§ 54 og 55.

Departementet foreslår at § 54 fjerde ledd får følgende tilføyelse:

Forskrift etter § 52 gjelder også forekomster av utvalgte naturtyper i områder vernet etter kapittel V, eller eldre vernevedtak, jf. § 77.

Økonomiske og administrative konsekvenser:

Forslaget vil medføre at forvaltningsmyndigheten i verneområdene får plikt til å ta hensyn til eventuelle forekomster av utvalgte naturtyper i verneområder ved saksbehandling av saker som berører slike forekomster. Tilsvarende plikt vil også gjelde eventuell sektormyndighet der tiltak også krever saksbehandling etter sektorregelverk. Forslaget innebærer videre at det for jord- og skogbrukstiltak i verneområder hvor slike tiltak ikke krever saksbehandling etter verneforskriften eller sektorregelverk, vil gjelde en alminnelig meldeplikt til kommunen etter naturmangfoldloven §§ 54-55. Departementet legger til grunn at dette vil gjelde i relativt få saker, da det i de fleste verneområder uansett er søknadsplikt etter verneforskriften for denne type tiltak.

d. Naturmangfoldloven § 62

Bakgrunn og gjeldende rett:

Ved budsjettbehandlingen for budsjettåret 2010 ble det innført en ny modell for lokal forvaltning av verneområder i Norge. Bakgrunnen er nærmere omtalt i prp. 1. S (2009-2010) s. 218-226 for Miljøverndepartementet, samt Innst 9. S (2009-2010) s 59-60.  Modellen for lokal forvaltning innebærer at det kan opprettes særskilte organer, dvs. nasjonalpark- eller verneområdestyrer, bestående av representanter fra hver kommune, fra berørt(e) fylkeskommuner, og med representasjon fra Sametinget i samiske områder, som får delegert myndighet til å forvalte verneområder.  Fylkesmannen har klagerett over vedtak fattet av slike særskilt opprettede organer. Klageretten er fastsatt i delegasjonsvedtakene.

Miljøverndepartementets vurderinger og forslag:

Klageretten er pr. i dag hjemlet i delegasjonsvedtakene som legger forvaltningsmyndigheten til nasjonalpark- og verneområdestyrer. Miljøverndepartementet anser det som hensiktsmessig at dette også presiseres i naturmangfoldloven § 62, som er den generelle bestemmelsen i loven om myndighet og klagerett. Bakgrunnen for at denne reguleringen ikke allerede er presisert i loven skyldes at det ved vedtakelsen av naturmangfoldloven fortsatt var uklart hvorvidt og evt. hvordan modellen for forvaltning av nasjonalparker og andre store verneområder skulle utformes, herunder om nasjonalpark- og verneområdestyrene skulle opprettes som kommunale organer. Bestemmelsen har derfor ingen særskilt regulering av fylkesmannens klagerett over vedtak fattet av slike særskilt oppnevnte organer, i motsetning til vedtak fattet av kommuner etter delegasjon. Det foreslås derfor en tilføyelse i naturmangfoldloven § 62 om klagerett over vedtak fattet av særskilt opprettede organer.

Miljøverndepartementet foreslår at § 62 annet ledd, annet punktum skal lyde:

Fylkesmannen har klagerett over vedtak truffet av kommunen etter delegasjon, og over vedtak fattet etter delegasjon av organ som er særskilt oppnevnt etter første ledd.

Administrative og økonomiske konsekvenser

Etter Miljøverndepartementets vurdering innebærer ikke forslagene økonomiske eller administrative konsekvenser, da det kun er en lovfesting av eksisterende praksis hjemlet i delegasjonsvedtakene.

e. Naturmangfoldloven § 77

Bakgrunn og gjeldende rett

En rekke verneforskrifter er gitt med hjemmel i de nå opphevede lov om naturfredning av 25. juli 1910 nr. 3, lov om naturvern av 1. desember 1954 og lov om naturvern av 19. juni 1970 nr. 63.  Selv om disse lovene er opphevet står vernevedtakene ved lag i medhold av naturmangfoldloven § 77.

Miljøverndepartementets forslag og vurderinger

For at de foreslåtte presiseringene i § 34 fjerde ledd om søknadsplikt og § 36 annet ledd om forskrifter for landskapsvernområder skal gis virkning også for eldre verneforskrifter foreslås det en tilføyelse om dette i naturmangfoldloven § 77 første ledd annet punktum.

Miljøverndepartementet foreslår at § 77 første ledd, annet punktum skal lyde:

§ 34 fjerde ledd, § 36 annet ledd og § 48 gjelder også for eldre vernevedtak

Administrative og økonomiske konsekvenser

Etter Miljøverndepartementets vurdering innebærer ikke forslaget økonomiske eller administrative konsekvenser.

2. Endring i lov om statlig naturoppsyn

a. Generelt

Med lov 21. juni 1996 nr. 38 om statlig naturoppsyn (naturoppsynsloven), fikk vi den første helhetlige lovgivning om tilsyn og kontroll med den del av miljøforvaltningens lovgivning som er knyttet til bærekraftig bruk og vern av naturmangfold og utmark. Loven la grunnlaget for opprettelsen av Statens naturoppsyn (SNO) som tilsynsmyndighet.

Formålet med oppsynet er å ivareta nasjonale miljøverdier og forebygge miljøkriminalitet. Loven retter seg følgelig både mot naturen selv og mot menneskelig adferd i naturen. Mye tilsyn i form av naturoppsyn utføres som et såkalt helhetlig oppsyn, der oppsynet retter seg både mot naturtilstanden og mot overholdelse av regelverk innenfor oppsynets ansvarsområde.

Naturoppsynsloven § 2 første ledd pålegger oppsynet å føre kontroll med at bestemmelser gitt i eller i medhold av friluftsloven, naturmangfoldloven, motorferdselloven, kulturminneloven, viltloven, lakse- og innlandsfiskloven og markaloven blir overholdt. Det samme gjelder forurensningsloven så langt departementet bestemmer. Etter § 2 annet ledd kan departementet gi forskrift om at oppsynet skal føre kontroll med overholdelse av bestemmelser gitt i medhold av plan- og bygningsloven vedrørende utvalgte naturtyper. Slik forskrift er ikke gitt.

Oppsynets oppgaver omfatter kriminalitetsforebygging, tilsyn og kontroll, veiledning og informasjon, skjøtsel og tilrettelegging samt registrering og dokumentasjon. Oppsynet er også gitt oppgaver innenfor rovviltforvaltning.

SNO er organisert som en egen tilsynsvirksomhet i Direktoratet for naturforvaltning (DN), og ivaretar alle spørsmål om naturoppsyn på direktoratsnivå. De lokalt ansatte i SNO er knyttet til bestemte geografiske områder, men er ansatt i DN.

b. Lov om fritids- og småbåter § 40 som ny § 2 første ledd nr. 8

Bakgrunn og gjeldende rett:

Forskrift 22. juni 2012 nr. 567 om bruk av vannscooter og lignende er gitt med hjemmel i lov 26. juni 1998 nr. 47 om fritids- og småbåter § 41, jf. § 40. Etter forskriften § 4 første ledd skal Statens naturoppsyn føre kontroll med at bestemmelsene gitt i eller i medhold av loven, forskriften og kommunens forskrift blir overholdt. Lov om fritids- og småbåter § 40 er imidlertid ikke nevnt i naturoppsynsloven § 2 første ledd.

Miljøverndepartementets vurderinger og forslag:

Departementet foreslår at lov om fritids- og småbåter § 40 føyes til listen i naturoppsynsloven § 2 første ledd over lover som naturoppsynet skal føre kontroll med. Hjemmel for tilsyn og kontroll foreligger allerede i forskriften § 4 første ledd. Av pedagogiske årsaker og av hensyn til brukervennlighet for borgerne, er det imidlertid ønskelig at naturoppsynsloven § 2 gir en fullstendig oversikt over de lover naturoppsynet kan og skal føre tilsyn med.

Det er på høring et forslag om endring av § 2 første ledd som innebærer at naturvernloven tas ut og erstattes med naturmangfoldloven. I det følgende legges denne endringen til grunn. Lov 26. juni 1998 nr. 47 om fritids- og småbåter § 40 vil da bli ny nr. 8 i § 2 første ledd.

Naturoppsynsloven § 2 første ledd nr. 8 vil etter dette få følgende ordlyd:

8.  lov 26. juni 1998 nr. 47 om fritids- og småbåter § 40

Administrative og økonomiske konsekvenser

Forslaget medfører ingen realitetsendring og får ikke administrative eller økonomiske konsekvenser.

c. Nærmere angivelse av tilsynskompetansen

Bakgrunn og gjeldende rett:

Naturoppsynsloven § 2 første ledd pålegger oppsynet å føre kontroll med at bestemmelsene gitt i eller i medhold av angitte lover blir overholdt.

Loven angir imidlertid ikke nærmere hvilke fullmakter oppsynet har for å utføre dette tilsynet. Lakse- og innlandsfiskeloven, viltloven, markaloven og naturmangfoldloven inneholder nærmere angivelser av tilsyns- og kontrollhjemlene. Øvrige lover angitt i § 2 første ledd gjør ikke det.

Det foreligger per i dag en etablert praksis for hvordan Statens naturoppsyn utfører sine plikter etter § 2 første ledd. Denne praksisen innebærer blant annet at oppsynet kan stanse personer, kjøretøy og fartøy, kreve fremlagt tillatelser mv. og kreve opplysninger om identitet.

Politiet har etter politiloven et primæransvar for forebygging og bekjempelse av kriminalitet, og er det statlige naturoppsynets viktigste samarbeidspart når det gjelder forebygging av miljøkriminalitet og kontroll med overholdelsen av de lover som er nevnt i naturoppsynsloven § 2. Hvis oppsynets kontrollvirksomhet fører til begrunnet mistanke om at lov eller forskrift er overtrådt, vil oppsynet, i alle fall hvis overtredelsen er alvorlig, anmelde saken til politiet for videre oppfølging. Hvor terskelen skal ligge for at oppsynet skal ta en sak videre til politiet, blir avklart i dialog mellom oppsynet og Politidirektoratet. Antall anmeldelser som følge av oppsynets kontrollvirksomhet har i de senere år variert fra ca. 600 til ca. 1000 saker per år på landsbasis.

Etter naturoppsynsloven § 3 kan oppsynspersonell gis begrenset politimyndighet etter politiloven.  Med begrenset politimyndighet har oppsynspersonellet samme fullmakter som politiet, men myndigheten vil normalt være begrenset i tid eller til nærmere bestemte saker eller funksjoner. Ved utøvelse av begrenset politimyndighet er oppsynspersonellet underlagt politiet.

Miljøverndepartementets vurderinger og forslag:

Departementet foreslår en klargjøring og presisering av hva som ligger i naturoppsynets plikt og hjemmel til å føre tilsyn. Dette vil gjøre tilsynsplikten klarere og tilsynsfullmaktene tydeligere og enklere å praktisere. Etter departementets mening er en klargjøring og presisering viktig både av hensyn til borgerne som er gjenstand for tilsyn og av hensyn til oppsynets arbeidssituasjon og mulighet til effektiv etterlevelse av lovpålagte oppgaver.

Departementet foreslår at oppsynets tilsynsplikt og rett klargjøres i § 2 første ledd, som gis slik ordlyd:

Oppsynet fører tilsyn med miljøtilstanden og med at bestemmelsene gitt i eller i medhold av

  1. lov 28. juni 1957 nr. 16 om friluftslivet,
  2. lov 19. juni 2009 nr. 100 om forvaltning av naturens mangfold (naturmangfoldloven), eller eldre vernevedtak, jf. § 77,
  3. lov 10. juni 1977 nr. 82 om motorferdsel i utmark og vassdrag,
  4. lov 9. juni 1978 nr. 50 om kulturminner,
  5. lov 29. mai 1981 nr. 38 om viltet,
  6. lov 15. mai 1992 nr. 47 om laksefisk og innlandsfisk m.v.,
  7. lov 5. juni 2009 nr. 35 om naturområder i Oslo og nærliggende kommuner (markaloven),
  8. lov 26. juni 1998 nr. 47 om fritids- og småbåter § 40

blir overholdt. Det samme gjelder lov 13. mars 1981 nr. 6 om vern mot forurensninger og om avfall, så langt departementet bestemmer.

Av bestemmelsen fremgår det at naturoppsynet fører tilsyn med miljøtilstanden og med at bestemmelsene gitt i og i medhold av bestemmelsene i første og annet ledd loven blir overholdt. Innholdet i bestemmelsen tilsvarer i hovedsak naturmangfoldloven § 63 første ledd første punktum.

Departementet har lagt til grunn samme begrepsbruk som i naturmangfoldloven § 63. Forarbeidene til naturmangfoldloven definerer tilsyn som et samlebegrep for miljøovervåking og kontroll. Med miljøovervåking menes en systematisk innsamling av data ved hjelp av etterprøvbare metoder. Med kontroll menes å følge med på om regelverk overholdes. Forvaltningsmessig kontroll er ikke avhengig av noe konkret mistankegrunnlag, men kan skje rutinemessig for å kontrollere at handlinger/virksomhet skjer i henhold til gjeldende regelverk. Kontroll kan også foretas i forebyggende øyemed. Denne begrepsbruken skiller seg noe fra begrepene i nåværende naturoppsynslov § 2, som ikke nevner miljøovervåkning særskilt, men hvor miljøovervåking kan tenkes omfattet både av ”kontroll” i første ledd og av ”registrering og dokumentasjon” i tredje ledd.

Bestemmelsen angir både hva oppsynet har plikt til å føre tilsyn med og hva tilsynet har rett til å føre tilsyn med.

Kontroll med overholdelse av regelverk er begrenset til de regler som angis i § 2 første og annet ledd. Oppsynet har dermed verken rett eller plikt til å føre kontroll med overholdelse av andre lover og regler. Oppsynet kan dermed ikke å føre kontroll med om fører av snøskuter eller ATV har gyldig førerkort, om vedkommende kjører i påvirket tilstand, om vedkommende bruker hjelm eller om kjøretøyet er registrert.

Tilsynsobjektets plikter og oppsynets fullmakter til å føre tilsyn foreslås presisert i en ny § 3. Tilsynsfullmaktene vil da fremgå av samme lov som pålegger oppsynet å føre tilsyn. Fullmaktene vil gjelde ved tilsyn med alle lovene angitt § 2. Det er hensiktsmessig at oppsynets grunnleggende og generelle tilsynsfullmakter fremgår i samme lov som fastlegger oppsynets plikter og oppgaver, i stedet for at de fremgår av de enkelte særlovene. Forslaget vil imidlertid supplere og ikke innskrenke de spesielle tilsynsbestemmelsene som følger av særlovene.

Den nærmere angivelsen av naturoppsynets generelle hjemmel til å føre tilsyn, er ment som en presisering og klargjøring av gjeldende praksis. Endringsforslaget tar ikke sikte på å gi naturoppsynet større fullmakter enn det de utøver i dag, verken etter naturoppsynsloven eller etter særlovene.

Ved utarbeidelsen av forslaget har departementet lagt til grunn at naturoppsynet og politiet dels har overlappende oppgaver, samtidig som de har ulike roller og dermed ulike virkemidler. Naturoppsyn og politi arbeider begge med kontroll av om regler blir overholdt og avdekking av eventuelle regelbrudd. Tvangsmidler som ransaking, pågripelse og beslag er imidlertid forbeholdt politiet. Oppsynets virkemidler må angis med utgangspunkt i rolleforståelsen og etter en avveining av muliggjøring av et effektivt tilsyn, hensynet til forholdsmessighet og kompetanse.

Departementet har også lagt vekt på at tilsynsfullmaktene bør være så presise som mulig. Dette er viktig for sikre oppsynet en trygg og god arbeidssituasjon. Samtidig er det viktig for forutsigbarheten til borgerne som blir gjenstand for tilsyn.

Departementet foreslår at ny § 3 får følgende ordlyd:

§ 3 Oppsynets tilsynsfullmakter

Under utøvelse av tilsynet skal den som blir kontrollert gi oppsynet nødvendig bistand og opplysninger.

Når det er nødvendig for utøvelse av tilsynet, og det ikke etter sakens art og forholdene ellers vil være et uforholdsmessig inngrep, kan oppsynet:

  • stanse personer, kjøretøy og fartøy
  • kreve fremlagt tillatelser, dispensasjoner mv. som er påkrevet etter de lover oppsynet fører tilsyn med
  • kreve opplysninger om navn, fødselsdato og adresse, samt fremlagt dokumentasjon som kan bekrefte disse opplysningene
  • pålegge den som blir kontrollert å ikke forlate stedet før kontrollen er avsluttet
  • ha uhindret adgang til private veier, herunder veier stengt ved bom eller lignende
  • ha uhindret adgang til innmark, med unntak av hustomt
  • bortvise personer, kjøretøy og fartøy fra områder ved overtredelse av bestemmelser gitt i eller i medhold av første og annet ledd.

Tilsynsbestemmelsene innskrenker ikke tilsynsadgangen som følger av særlovene nevnt i første ledd.

Oppsynet har rett til å ferdes med bruk av motorkjøretøy, båt eller luftfartøy når dette er nødvendig for utføring av oppsynets oppgaver. Motorferdsel skal skje så skånsomt og begrenset som forholdene tillater.

Med bøter eller fengsel inntil 3 måneder straffes den som forsettlig eller uaktsomt overtrer bestemmelsene i første og annet ledd.

Som det fremgår av forslaget, flyttes siste ledd i nåværende § 2 til fjerde ledd i ny § 3. Grunnen til dette er at bestemmelsen berører oppsynets fullmakter. Det gjøres ingen endringer i bestemmelsen.

Plikten i første ledd foreslås straffesanksjonert i femte ledd, se punkt d.

Nåværende § 3 til § 6 blir ny § 4 til § 7.

Første ledd fastslår at den som blir kontrollert, plikter å gi oppsynet nødvendig bistand og opplysninger. Bestemmelsen tilsvarer naturmangfoldloven § 63 annet ledd første punktum. Tilsvarende eller lignende regler finnes også i lakse- og innlandsfiskeloven § 42, i utøvelsesforskriften til viltloven § 37 og i markaloven § 17 tredje ledd.

Hva som skal anses som nødvendig bistand og opplysninger, må vurderes konkret ut fra omstendighetene i den enkelte sak.  Generelt kreves at bistanden og informasjonen må være nødvendig for at tilsynet kan settes i stand til å utføre kontroll med at loven blir overholdt. Plikten innebærer blant annet plikt til å stanse, plikt til å fremlegge tillatelser mv. og plikt til å gi opplysninger om identitet. Bestemmelsen medfører ingen plikt til å åpne bagasjerom på kjøretøy, vise frem innholdet i sekker eller lignende. Bestemmelsen gir heller ingen plikt til å la seg kroppsvisitere. Departementet foreslår å straffesanksjonere brudd på bistandsplikten, se punkt d under.

Tilsynsobjektets plikt til å gi oppsynet nødvendig bistand og opplysninger, henger nøye sammen med oppsynets fullmakter ved utføring av tilsyn. Annet punktum angir oppsynets tilsyns- og kontrollfullmakter. Når det er nødvendig for utøvelse av tilsynet og det ikke etter sakens art og forholdende ellers vil være et uforholdsmessig inngrep, kan oppsynet stanse personer, kjøretøy og fartøy, kreve fremlagt tillatelser, dispensasjoner mv. som er påkrevet etter de lover oppsynet fører kontroll med, kreve opplysninger om identitet, gi pålegg om ikke å forlate stedet før kontrollen er avsluttet, få uhindret adgang til private veier og innmark samt bortvise personer, kjøretøy og fartøy. Ved at oppsynets fullmakter presiseres i lovteksten, blir det klart både for oppsynet og for den er gjenstand for tilsyn, hvilke hjemler oppsynet har og hvilke pålegg tilsynsobjektet må forholde seg til.

Felles for alle fullmaktene i annet ledd, er krav om nødvendighet og forholdsmessighet.

Det er en grunnleggende forutsetning at tiltaket må være nødvendig. Formålet med tjenestehandlingen må ikke med rimelighet kunne nås på annen måte. Dette innebærer at mindre inngripende virkemidler må være forsøkt eller at de etter omstendighetene fremstår som hensiktsløse. Dersom man kan velge mellom flere virkemidler, skal man velge det som er minst inngripende. Videre forutsettes det at tilsynet skjer med adekvate virkemidler. Tiltaket skal være formålstjenlig og egnet til å løse oppgaven.

Kravet til forholdsmessighet mellom tjenestehandlingens mål og middel innebærer at oppsynet ikke skal bruke virkemidler i større grad enn det som er nødvendig og at fordelen eller nytten av tiltaket må være større enn ulempen eller skaden. Forholdsmessigheten skal vurderes på forhånd, samtidig som det må foretas en løpende vurdering underveis av mulige skadevirkninger i forhold til det mål man ønsker å oppnå. Kravet til forholdsmessighet innebærer ikke bare at man skal vurdere valg av virkemiddel, men også om og hvor lenge man kan bruke virkemiddelet.

I den konkrete situasjonen, er det oppsynspersonellet som vurderer om kravene til nødvendighet og forholdsmessighet er oppfylt. Spørsmålet kan imidlertid bestrides i en eventuell straffesak om brudd på § 3 første og annet ledd.

Annet ledd første strekpunkt gir oppsynet adgang til å stanse personer, kjøretøy og fartøy. Bestemmelsen tilsvarer naturmangfoldloven § 63 annet ledd annet punktum. Tilsvarende eller lignende regler finnes også i lakse- og innlandsfiskeloven § 42 og i markaloven § 17 tredje ledd.

En adgang til å stanse personer, kjøretøy og fartøy er helt grunnleggende for å kunne føre tilsyn etter naturoppsynsloven. Stansing er begrenset til de tilfellene som har bakgrunn i oppsynets lovpålagte oppgaver og når stansing er nødvendig for utøvelsen av tilsynet, noe som må vurderes konkret i hvert enkelt tilfelle av den som utfører tilsynet.  I praksis vil stansing være den eneste muligheten for den som utfører tilsynet til for eksempel å foreta kontroll av legitimasjon eller innhente nødvendige opplysninger. I tillegg kan det være nødvendig å stoppe personer, fartøy eller motorkjøretøy for å gi råd og veiledning.

Stansing kan skje ved muntlig pålegg. Stansing kan også skje ved at oppsynet stiller seg opp fysisk og markerer stans eller at oppsynets kjøretøy eller lignende oppstilles som fysisk stengsel. Stansingsretten gir ikke adgang til å anvende aktiv fysisk makt under stansingen, nappe ut tenningsnøkkel på kjøretøy eller forfølge person eller kjøretøy i et forsøk på avskjæring. Oppsynet kan følge etter personer og kjøretøy, for eksempel for å dokumentere registreringsnummer eller for å informere politiet om hvor vedkommende befinner seg, men bare dersom dette kan skje på en forsvarlig måte, uten å fravike fartsbestemmelser og lignende og ikke har preg av forfølgning.

Annet ledd annet strekpunkt gir oppsynet adgang til å kreve fremlagt tillatelser, dispensasjoner mv. som er påkrevet etter de lover oppsynet fører kontroll med. Dette kan for eksempel være tillatelse til motorisert ferdsel i utmark, tillatelse til anleggstiltak i et verneområde, bekreftelse på betalt jeger- og fiskeavgift eller reinsdyrkort.

Annet ledd tredje strekpunkt gir oppsynet adgang til å kreve opplysninger om navn, fødselsdato og adresse. En slik plikt følger også av straffeloven § 333. Departementet foreslår også at oppsynet kan kreve fremlagt dokumentasjon som kan bekrefte opplysningene. Med adresse menes både fast bopel og angivelse av aktuelt bosted (som for eksempel en hytte, hotell eller båthavn). Kjennskap til aktuelt bosted kan være nødvendig der en sak fordrer umiddelbar oppfølging, for eksempel der politiet skal følge opp en sak og foreta promillekontroll av fører av kjøretøy.

Selv om det ikke følger av etablert praksis, foreslår departementet i annet ledd fjerde strekpunkt å gi oppsynet hjemmel til å pålegge tilsynsobjektet å ikke forlate stedet frem til kontroll er avsluttet. Et slikt pålegg kan bare dreie seg om et kort tidsrom på få minutter, for eksempel for at oppsynet kan ringe kommune eller fylkesmann for å kontrollere opplysninger eller for å informere politiet om en situasjon.

Oppsynet har ikke hjemmel til fysisk å holde tilbake tilsynsobjektet. Straffeprosessloven § 176, jf. § 170 a vil imidlertid gi oppsynet adgang til pågripelse i enkelte særlige tilfeller. Tilbakeholdelse vil i helt spesielle tilfeller også kunne skje med hjemmel i nødrett.

I annet ledd femte strekpunkt foreslås det å gi oppsynet uhindret adgang til private veier, herunder veier stengt ved bom eller lignende, samt innmark (med unntak av hustomt). Bestemmelsen må sees i sammenheng med regelen i nåværende § 2 sjette ledd (foreslått som ny § 3 fjerde ledd), som gir oppsynet rett til å ferdes med bruk av motorkjøretøy, båt eller luftfartøy når det er nødvendig for utføring av tilsynets oppgaver. Det følger av forarbeidene at slik ferdsel kan skje selv om grunneier motsetter seg det.

For å sikre den private sone, avgrenses oppsynets tilgang mot hustomt. Hustomt skal forstås som i friluftsloven med rettspraksis. Bestemmelsen gir ikke oppsynet adgang til bygninger eller anlegg. Ved privat vei som er avstengt, må formuleringen ”uhindret adgang” forstås slik at oppsynet kan kreve å få låst opp bom eller stengsel for veien.  Ellers ville grunneier eller rettighetshaver i praksis kunne unndra seg tilsynet. Uhindret adgang til stengte bomveier er i mange tilfeller helt nødvendig for å forebygge eller hindre for eksempel ulovlig jakt, og er særlig aktuelt i forbindelse med forebygging av og kontroll med ulovlig felling av fredet rovvilt.

Etter annet ledd sjette strekpunkt foreslår departementet at oppsynet gis en bortvisningsrett. Dette kan være aktuelt ved ulovlig ferdsel i verneområder, i tilknytning til fredede kulturminner, ulovlig telting og bortvisning av badende fra holmer med ilandstigningsforbud. Bortvisning skjer da i form av et pålegg om å fjerne seg fra et bestemt område. Bortvisningsretten gir ingen adgang til å anvende fysisk makt. Departementet vil foreta en vurdering av om bortvisning vil være et enkeltvedtak, som utløser klagerett og hvordan man i praksis skal håndtere det.

Av tredje ledd fremgår det at kontrollbestemmelsene ikke innskrenker kontrolladgangen etter særlovene nevnt i første ledd. Naturmangfoldloven § 64 har eksempelvis en bestemmelse om gransking som går lenger enn den foreslåtte bestemmelsen i naturoppsynsloven § 3. På naturmangfoldlovens område vil oppsynets kompetanse følgelig være videre enn det som følger av naturoppsynsloven.

Forslagene begrenser ikke de rettighetene oppsynspersonell har ved tildeling av begrenset politimyndighet.

Administrative og økonomiske konsekvenser

Forslaget tar sikte på å lovfeste gjeldende praksis og vil derfor ikke få administrative eller økonomiske konsekvenser.

d. Straff

Bakgrunn og gjeldende rett:

Nekting av å medvirke til tilsyn og kontroll etter naturmangfoldloven er straffbart, jf. loven § 75. Tilsvarende bestemmelser finnes i lakse- og innlandsfiskeloven § 49 og markaloven § 20. Naturoppsynsloven har naturlig nok ingen bestemmelse om straff, da loven ikke inneholder noen nærmere angivelse av pliktene ved tilsyn og kontroll.

Miljøverndepartementets vurderinger og forslag:

Hvis kontrollen med lovverket skal bli effektiv, må det få konsekvenser for den som ikke er villig til å medvirke. I og med at oppsynet i svært begrenset grad har anledning til å sette fysisk makt bak sine pålegg, bør unnlatelse av å stanse, fremlegge dokumenter, gi opplysninger om identitet, etterlevelse av pålegg om ikke å forlate stedet før kontrollen er avsluttet, gi adgang til private veier og innmark samt etterkomme bortvisning, gjøres straffbart. En straffebestemmelse for manglende medvirkning ved tilsyn og kontroll, er en naturlig konsekvens av at plikten til medvirkning og generelle kontrollfullmakter lovfestes.

Etter departementets mening bør straffebestemmelsen i naturoppsynsloven, som bestemmelsen i naturmangfoldloven og lakse- og innlandsfiskeloven, ramme både forsettlige og uaktsomme overtredelser.

Departementet foreslår at strafferammen blir den samme som for overtredelse av straffeloven § 333, som er bøter eller fengsel i inntil 3 måneder.

Departementet foreslår et nytt femte ledd i § 3 med følgende ordlyd:

Med bøter eller fengsel inntil 3 måneder straffes den som forsettlig eller uaktsomt overtrer bestemmelsene i første og annet ledd. 

Administrative og økonomiske konsekvenser

Endringen kan medføre noen flere anmeldelser som følge av for eksempel unnlatt stansing eller unnlatt fremlegging av tillatelser mv. I mange tilfeller er dette imidlertid straffbart allerede, ved overtredelse av naturmangfoldloven. Unnlatelse av å oppgi navn, fødselsdato og adresse er straffbart etter straffeloven § 333. For øvrig får forslaget ingen administrative eller økonomiske konsekvenser.

 

Med hilsen

 

Torbjørn Lange (e.f.)
avdelingsdirektør

Øivind Dannevig
rådgiver

Direktoratet for naturforvaltning
Den norske turistforening
Finansdepartementet
Fiskeri- og kystdepartementet
Fornyings- administrasjons- og kirkedepartementet
Forsvarsdepartementet
Fremtiden i våre hender
Fylkeskommunene
Fylkesmennene
Greenpeace Norge
Justis- og beredskapsdepartementet
Kommunal- og regionaldepartementet
Kommunenes sentralforbund
Miljøstiftelsen Bellona
Natur og ungdom
Norges Bondelag
Norges Miljøvernforbund
Norges Naturvernforbund
Norges Skogeierforbund
Landbruks- og matdepartementet
Norges fjellstyresamband
Norsk allmenningsforbund
Norsk Bonde- og Småbrukarlag
Norskog
Olje- og energidepartementet
Politidirektoratet
Riksadvokaten
SABIMA
Sametinget
Statskog
Samferdselsdepartementet
Statens naturoppsyn
Utmarkskommunenes sammenslutning
Verneområdestyrene
WWF – Norge
Økokrim

Til toppen