Vedr. klage på fredning av Odda smelteverk, jf. kulturminneloven §§ 15 og 22

Miljøverndepartementet viser til klage fra Smelteverkstomta Næringsutvikling AS av 11. mai 2011 på Riksantikvarens fredningsvedtak av 31. mars 2011 etter kulturminneloven (kml.)   §§ 15 og 22, av et utvalg bygninger og konstruksjoner på tomten etter Odda Smelteverk.

Miljøverndepartementet har vurdert alle sider av saken og har etter en samlet vurdering kommet til at Riksantikvarens vedtak om fredning av deler av Odda smelteverk opprettholdes på følgende vilkår:

1. Riksantikvaren skal være oppdragsgiver for gjennomføring av en mulighetsstudie av alternative løsninger for plassering av virksomhet, aktivitet eller lignende i tilknytning til de fredete objektene. De ulike alternativene bør ses i sammenheng med byutvikling og tilrettelegging av hele smelteverksområdet. Oppdraget skal være ferdigstilt så snart som mulig. 
2. Riksantikvaren skal sørge for at nødvendig sikring av de fredete objektene blir fullført snarest mulig og helst innen et år, jf rapport fra A.L. Høyer datert 22. februar 2011. 

Riksantikvaren fattet vedtak 31. mars 2011 om fredning av følgende bygninger og konstruksjoner på tomten etter Odda smelteverk, jf kulturminneloven §§ 15 og 22:

• Kalksteinsilo på importkaien, østlige halvdel (5)
• Taubanebukker (13), inkl. spill og taubanehus på importkaien
• Vernebru over Tyssedalsveien (12)
• Råstofflager kalk/koks (Skalltaket (54), inkl. knuse- og omlastingsstasjoner (55 og 56)
• Trefaseovn 3 med ovnshus, inkl. 4 stk tappemaskiner (70)
• Smie-, rør- og motorverksted (26)
• Cyanamidfabrikken (Cyanamiden) med følgende deler: lagerhus cyan med 2 traverskraner (105) med tilbygg og spiserom (123),  råcyanamidsilo (113) ovnshus 2 og 3 med ovner og 1 traverskran (106), kjølehus cyan (107), papirlager cyan (108), cyanamidknuser (109)
• Lindehuset (100)

Fredningen omfatter hovedelementer som planløsning, materialbruk, overflatebehandling, fast inventar, fast produksjonsutstyr, samt noe større løst inventar.

Riksantikvarens vedtak ble påklaget 11. mai 2011 av Smelteverkstomta Næringsutvikling AS, heretter kalt klager, etter at klagefristen var utsatt. Riksantikvaren har vurdert klagen og oversendt den til behandling i Miljøverndepartementet ved brev av 21. juni 2011, jf forvaltningsloven § 33. Riksantikvaren har opprettholdt vedtaket.  Klager har kommentert Riksantikvarens vedtak i brev av 5. august 2011 og oversendt suppleringer til klagen i brev av 24. november 2011.

Kort om bakgrunn for saken

Odda smelteverk har vært en bærebjelke i en historisk utvikling, der elektrisitet produsert av fossekraft var en forutsetning, og hvor et nytt bysamfunn ble bygget opp samtidig med industrien.  Smelteverket gikk konkurs i 2003 etter nær hundre års drift. I påvente av utarbeiding av reguleringsplan for området, la kommunen ned bygge- og deleforbud. Dette ble forlenget flere ganger av Fylkesmannen.

Hovedstrukturene i produksjonslinjen for karbid ble midlertidig fredet av Hordaland fylkeskommune 17. desember 2003. Bostyrer for konkursboet påklaget fredningen da han mente den ville gjøre det vanskelig eller umulig å realisere deler av boet. Riksantikvaren stadfestet den midlertidige fredningen 11. august 2004. Etter konkursen er det gitt tillatelse til å rive flere objekter, bl.a. ble trefaseovnshus 1 og 2 og kalkovnene.

Hordaland fylkeskommune fattet vedtak om midlertidig fredning av smie-, rør- og motorverksted 25. mars 2010. Bakgrunnen var eier sine planer for ombygging av smien til kontorformål.  

Fredningsvedtaket

I samsvar med kml. § 22 nr. 1 varslet Hordaland fylkeskommunen oppstart av fredningen 13. desember 2007. Det ble samtidig gjort oppmerksom på at endelig avgrensning av fredningsforslaget var avhengig av hvor mye som ble regulert til bevaring. Forslaget var mer omfattende enn det som var midlertidig fredet. Den største forskjellen var at cyanamidfabrikken var med i fredningsforslaget. Fylkeskommunen sendte forslaget på høring 2. juli 2010 med frist 24. september 2010. Det ble samtidig sendt ut en oppstartsmelding for utvidelse av fredningsområdet, med samme høringsfrist.

Det endelige forslaget som ble oversendt Riksantikvaren 10. januar 2011, var noe redusert i  forhold til høringsforslaget ved at dicylageret på importkaia og mindre bygninger i sørveggen av cyanamiden var tatt ut. Forslaget var også utvidet ved at de 325 ovnene i cyanamiden var tatt med i fredningen. Fylkeskommunen begrunnet utvidelsen med at det i fredningsprosessen var blitt tydeligere hvor sentral rolle cyanamidfabrikken hadde i hele anlegget. Forslaget var i konflikt med reguleringsplanen fra 2008, som la opp til at store deler av cyanamiden skulle rives for å gi plass til nybygg og riksvei. Når det gjaldt bygninger som er regulert til bevaring, og som ble tatt med i fredningen, ble også interiøret inkludert i fredningen, da dette ikke kunne reguleres etter tidligere plan- og bygningslov.  I prosessen frem mot fredning ble det avholdt flere møter mellom partene, bl.a. på bakgrunn av fylkeskommunens forslag om fredning av alle ovnene i cyanamiden.

Riksantikvarens fredningsvedtak av 31. mars 2011 har et mindre omfang enn forslaget fra fylkeskommunen, noe som skyldes forskjellige utvalgskriterier og begrunnelser. Vedtaket omfatter imidlertid alle de 325 ovnene i cyanamiden.

Det fremgår at formålet med fredningen er å sikre et industrielt kulturminne av nasjonal og internasjonal verdi. Kulturminnene representerer særlige teknologihistoriske verdier i anlegget og medvirker til å forklare den historiske betydningen av og virksomheten til anlegget som helhet. Fredningen skal bevare de arkitekturhistoriske verdiene og den visuelle panoramaeffekten til smelteverksanlegget i bybildet. Fredningsbestemmelsene åpner for tilpasninger til ny bruk av bl.a. skalltaket, trefaseovn 3 og cyanamiden, såfremt det ikke i vesentlig grad reduserer kunnskapsverdiene og tar hensyn til opplevelsesverdiene.

Reguleringsplan for smelteverkstomta sør

Store deler av smelteverkstomta er regulert til bevaring i reguleringsplan for smelteverkstomta sør som ble vedtatt 30. oktober 2008. Fredningssaken må ses i sammenheng med utarbeidelse av denne planen. Flere utredninger ble gjennomført som grunnlag for reguleringsplanen, (en kulturhistorisk stedsanalyse, en trafikkanalyse og en handelsanalyse). Fylkesutvalget i Hordaland, som hadde fremmet innsigelse, trakk denne da kommunen innarbeidet konklusjonene fra stedsanalysen i planen. Fylkeskommunen, v/kultur- og idrettsavdelingen, sendte imidlertid reguleringsplanen til Riksantikvaren for vurdering av konflikt med nasjonale kulturminneinteresser. I brev av 14. oktober 2008 fremmet Riksantikvaren innsigelse til planen og mente at saksetaket på ovnshus II i cyanamiden måtte reguleres til bevaring. Kommunen tok innsigelsen til følge. For øvrig viste Riksantikvaren til pågående fredningsprosess og anbefalte at det ble utarbeidet ny reguleringsplan hvor fredningen kunne innarbeides når denne var klar.    

Klagers anførsler, jf brev av 11. mai 2011

Smelteverkstomta Næringsutvikling AS ble stiftet i 2007, og består av lokale investorer med behov for arealer og nybygg i Odda. Selskapet var sterkt ønsket av kommunen og skulle få fart på utviklingen etter at bostyret i flere år hadde forsøkt å realisere verdier på smelteverkstomta. Noe av det viktigste for selskapet var å få realisert et kjøpesenter. Det ble derfor inngått en intensjonsavtale med Odda Storsenter om å overta 18.500 m2 inkl cyanamiden. 

Klager eier 90 % av den fredete eiendomsmassen og mener det ikke lenger er mulig å realisere verdiene dette representerer. Fredningssaken har vært en langvarig og omfattende prosess og interessen for å gjennomføre tiltak og utvikling i området har vært nesten fraværende i påvente av fredningen. Flere utredninger i forkant av reguleringsplanarbeidet har resultert i vesentlige forsinkelser og hemmet utviklingen av området.

Klager var overrasket over at fredningsforslaget fra fylkeskommunen ble utvidet fra to ovnsrekker i cyanamiden, slik man var blitt enige om i reguleringsplanen, til alle rekkene med 325 ovner. Dette vitner om mangel på respekt for kommunestyrets vedtak. Frem til våren 2009 var det kun to rekker som skulle fredes og klager er usikker på hva som endret seg frem til juli 2010. Klager mener det var Unescosøknaden som ikke var tilfredsstillende de andre stedene. (Serienominasjonen omfatter Notodden-Rjukan i tillegg til Odda/Tyssedal). Klager mener det er merkelig at fylkeskommunen utvider fredningen uten å avvente kommentarer til oppstartvarselet når det gjelder utvidelse av fredningen. Kjøpesenterplanene og trafikkløsningen, som var et vesentlig grunnlag i reguleringsplanen, var nå ikke lenger mulig å realisere. Klager mener at det ikke er tatt hensyn til partsrettigheter etter forvaltningsloven og plan- og bygningsloven.

Det er avholdt flere møter i løpet av fredningsprosessen. På bakgrunn av betydelige beløp som investorene har lagt ned i planleggingen av kjøpesenter på cyanamiden, ble det avholdt møte hos Riksantikvaren i juli 2010. Investorene vurderte å trekke seg da et kjøpesenter ikke lenger var mulig om fylkeskommunens forslag ble opprettholdt. Klager oppfattet dette som en provokasjon i forhold til det som var avtalt gjennom reguleringsplanen. Dette kan neppe være i samsvar med forvaltningsloven og plan- og bygningsloven. 

På møtet hos Riksantikvaren i desember 2010 ble det opplyst at saken ville bli forsinket pga fylkeskommunens behandling og manglende utredning av de økonomiske konsekvensene av fredningen. Riksantikvaren signaliserte at fredningsforslaget ville bli utvidet for cyanamiden, og begrenset på andre områder. På møtet i Odda i januar 2011 uttalte Riksantikvaren at direktoratet, og ikke fylkeskommunen, skulle få gjennomført de økonomiske analysene mht sikring av objektene. Odda Storsenter uttalte at de nå ønsket en tomt syd på området, da et kjøpesenter på cyanamiden ikke ville være mulig å realisere.

Klager viser til at Riksantikvaren har fått beregnet sikring av anlegget til 5,2 mill kroner. Med full rehabilitering nær 70 mill kroner og bare for saksetaket 40-45 mill kroner til autentisk istandsetting. Klager mener det burde vært utredet hva anlegget skal brukes til, før fredningen ble vedtatt, slik at man kunne regnet avkastning på investert kapital.

Klager aksepterer det opprinnelige forslaget med to ovnsrekker og to kraner. Klager viser til at cyanamiden representerer et verdifullt bidrag til nominasjonen, men spør om det er nødvendig å frede alle de 325 ovnene. Klager forstår ikke hvorfor bygg 109 (cyanamidknuseren) er tatt med da det i hovedsak er en kulisse. Når det gjelder fredning av ovn 3, Skalltaket/råvarelageret med knuse- og omlastningsstasjoner og taubanebukkene, mener klager det må være betydelige rimeligere å benytte andre anlegg i nærheten som kunne gi en bedre forståelse. Ifølge klager var SNU innstilt på å akseptere fredning av cyanamiden, dersom Odda Storsenter fikk en tomt syd på området.

Riksantikvaren fattet fredningsvedtaket 31. mars 2011 uten at en mulighetsstudie var gjennomført, noe klager mener de var lovet. Klager var i utgangspunktet ikke interessert i å klage, dersom man kunne komme frem til en omforent fremdriftsplan og mener de ble truet med at avtalt mulighetsstudie ikke vil bli gjennomført om de klaget. Klager viser til at Riksantikvaren på pressekonferansen opplyste at det var tatt økonomiske hensyn ved fredningen og med cyanamiden inkludert, var anlegget også med i det videre arbeidet med verdensarvsøknaden.

Fylkeskommunen har brukt nær to år og hemmet utvikling med de kostnader det har hatt for eier. Fylkeskommunen og Riksantikvaren sa at det skulle ta 6 mnd og at myndighetene skulle ta det økonomiske ansvaret, da de så fredningen som viktig nasjonalt og internasjonalt. Klager mener det er forstemmende at fylkeskommunen ikke har vurdert de økonomiske konsekvensene, og skremmende at heller ikke kommunens søknad om 200 mill. kroner til opprustning og vedlikehold er bemerket. Fylkeskommunen har etter forvaltningsloven § 17 plikt til å utrede saken, jf. at Riksantikvaren ville sende saken tilbake, slik at de økonomiske konsekvensene kunne utredes.

Klager har vært opptatt av fremdrift, men vernemyndighetene har i betydelig grad vanskeliggjort, forsinket og hindret utviklingen av området. Dette er også hovedårsaken til at Odda Storsenter trakk seg ut. Klager viser til at grunnarealer og utstyr/stål representerer betydelige verdier for selskapet. Klager har ingen mulighet til å oppfylle ansvaret som ligger i fredningen.

Riksantikvarens merknader til klagen, jf. brev av 21. juni 2011

Riksantikvaren har ingen spesielle merknader til klagers fremstilling av prosessen frem til fredningsvedtaket. Riksantikvaren viser til at saken har en lang og komplisert forhistorie, men kan ikke se at det hefter saksbehandlingsfeil verken ved fylkeskommunens eller Riksantikvarens behandling av saken.

Riksantikvaren viser til møtet i Odda 25. januar 2011 hvor en av konklusjonene var at Riksantikvaren skal være oppdragsgiver for en mulighetsstudie av alternative løsninger for plassering av et handelshus/storsenter innenfor angitte områder og at det skal utarbeides 1-3 løsningsskisser. Riksantikvaren viser til at fredningen vil utgjøre premiss for utviklingen og at det ikke er riktig at mulighetsstudiet skulle gjennomføres som grunnlag for fredningen, da Riksantikvaren mener dette må utsettes til klagen er ferdigbehandlet.

Riksantikvaren er enig med klager i at omfanget av fredningen ideelt sett burde vært avklart før reguleringsplanen, men at det i saken har vært en spesielt komplisert prosess.  At fredningsforslaget ble mer omfattende enn det som forelå før reguleringsplanen ble vedtatt, skyldtes økt fokus på å sikre internasjonale verneverdier av betydning for Odda serienominasjon av smelteverksområdet som verdensarv. Riksantikvaren viser til at det formelt sett er anledning til å frede i strid med gjeldende reguleringsplan. Videre vises det til at Riksantikvarens fredning er betydelig innskrenket i forhold til fylkekommunens fredningsforslag.

Når det gjelder fredningsprosessen i fylkeskommunen med første oppstartsvarsel i desember 2007, høring av fredningsforslaget i juli 2010 og samtidig oppstartsvarsel for utviding av fredningen med samme merknadsfrist 24. september, mener Riksantikvaren at dette har foregått på en måte som ikke bryter med partsrettighetene etter forvaltningsloven.

Riksantikvaren vurderer at cyanamidknuseren (bygg 109) utgjør en viktig del av det helhetlige anlegget som fredningen søker å ivareta. Selv om maskinutstyret for knusing av cyanamid dessverre er fjernet, mener Riksantikvaren at bygget likevel har stor betydning for den funksjonelle helheten i anlegget.

Når det gjelder klagers henvisning til at det vil være rimeligere å benytte andre anlegg i nærheten av Odda, viser Riksantikvaren til at denne saken gjelder Odda, og at smelteverket representerer en unik industrihistorie. Det er fortellingen om denne som søkes bevart gjennom fredningen.

Riksantikvaren vurderer Odda smelteverk til å være av internasjonal klasse som teknisk- og industrielt kulturminne. Det vises også til at utvidelse av fredningen i cyanamiden i stor grad har sammenheng med arbeidet knyttet til serienominasjonen for Notodden-Rjukan-Odda som industrielle verdensarvområder. Det vises til rådgivende rapport utarbeidet av internasjonale eksperter på området.  Riksantikvaren uttaler at et mer begrenset omfang av cyanamiden vil kunne ødelegge muligheten for at Odda blir tilkjent verdensarvstatus som industriminne.

Riksantikvaren viser til Odda kommunes ønske om å videreføre nominasjonsprosessen for verdensarv og til oppdrag i Riksantikvarens tildelingsbrev for 2010 som gir Riksantikvaren ansvar for den videre nominasjonsprosessen.

Riksantikvaren mener at fredningen bygger på en forsvarlig avveining mellom hensynet til vern og hensynet til en bærekraftig bruk av fabrikkområdet. Kostnadene vil være betydelige med en full rehabilitering, men vil samtidig være avhengig av hvilke bruksplaner som blir aktuelle. Videre er det riktig som klager påpeker at kostnadsoverslagene som Riksantikvaren har lagt inn, kun relaterer seg til en sikring av den fredete bygningsmassen.

Klagers merknader av 5. august 2011

Klager har i brev av 5. august 2011 merknader til Riksantikvarens oversendelsesbrev av 21. juni 2011 til Miljøverndepartementet. Klager viser til at de samlete kostnader med sikring beløper seg til 21 mill. kroner og årlige driftskostnader på 1 mill. kroner. Klager viser også til kommunens søknad til regjeringen om 200 mill. kroner til utvikling av smelteverkstomta. 

Klager mener fylkeskommunen har gitt uttalelser på sviktende grunnlag, siden Riksantikvaren kom til at direktoratet, og ikke fylkeskommunen skulle gjennomføre utredning om sikringskostnader.

Klager viser til at Riksantikvaren ønsket å lage et fredningsforslag som la til rette for tiltakshaver.  Klager spør hvorfor det hastet sånn med svarfrist på forutsetningene for mulighetsstudien fra Odda kommune og Smelteverkstomta Næringsutvikling dersom det ikke skulle tas hensyn til ved fredningen.

Klager har siden kjøpet i 2007 forsøkt å realisere det som kunne være av industri ved anlegget, men blitt effektivt forhindret. Klager viser til at de ba om et møte med Riksantikvaren, Odda kommune og fylkeskommunen for å komme frem til en omforent fremdriftsplan, men dette ble avvist.

Når Riksantikvaren tok ut kalkovn og kokstørke med mer av fredningen og fylkeskommunen har anket kommunens vedtak, føyer dette seg inn i rekken av hindringer, med betydelige tap for selskapet. Klager vil vurdere om det er grunnlag for erstatning når saken er avgjort i departementet.

Klager bemerker at om fredningen opprettholdes, er det små muligheter til å foreta investeringer og sikringer av anlegget. Slike investeringer, om de kan finansieres, kan det i liten grad forventes avkastninger av.

Brev av 20. september 2011 fra Miljøverndepartementet til Riksantikvaren

I forbindelse med behandling av klagesaken har departementet bedt Riksantikvaren om bedre kartgrunnlag og opplysninger knyttet til økonomiske konsekvenser av fredningen og rapporten fra A.L. Høyer ”Odda smelteverk – tilstandsanalyse og kalkulasjon”, jf brev av 20. september 2011.

Brev av 29. september 2011 fra Riksantikvaren til Miljøverndepartementet

I Riksantikvarens brev av 29. september 2011 til departementet vises det til ovennevnte rapport fra A.L. Høyer hvor kostnadene for nødvendig sikring er anslått til kr. 20,8 mill eks. mva. De største kostnadspostene omfatter nødvendig første betongrehabilitering, samt ny taktekking på flere bygg. Et vedlikehold over 20 år er beskrevet, og periodiserte kostnader er estimert til ca. 820.000 eks.mva., eller ca. kr. 41.000 eks. mva pr. år. Når det gjelder kostnadsberegning av utgifter til restaurering av bygningsmassen mener Riksantikvaren at det ikke mulig å beregne dette så lenge bruken ikke er avklart.

Befaring 31. oktober 2011

Miljøverndepartementet var på befaring på smelteverkstomta 31. oktober 2011 med representanter fra klager, Riksantikvaren, Hordaland fylkeskommune og Odda kommune. Gjenstand for befaringen var fredete bygg og konstruksjoner eiet av klager.

Revidert klage, jf brev av 24. november 2011

Etter befaringen tok klager kontakt med Miljøverndepartementet som ledd i å komme frem til en omforent løsning når det gjelder cyanamiden med de 325 ovnene. Klager har derfor fått anledning til å supplere klagen. Det fremgår av denne at klager kan akseptere at de to industrihallene (105, 106 og 123), siloen (113) og at flere ovner enn de to radene blir fredet. Klager forutsetter imidlertid at vernemyndighetene dekker de meromkostningene som fredningen medfører, slik at området kan gjenbrukes i samsvar med forutsetningene i reguleringsplanen. Klager mener at gjenbruk av cyanamiden med full fredning er begrenset eller tilnærmet umulig. Når det gjelder ovn 3 mener klager at kun et visningsanlegg er mulig og at de offentlige kostnadene vil bli betydelige.

Riksantikvarens merknader til revidert klage, jf e-post av 29. november 2011

Den reviderte klagen ble sendt Riksantikvaren på e-post 24. november 2011.  I e-post av 29. november 2011 uttaler Riksantikvaren at klagen ikke inneholder nye momenter som ikke er kommentert i fredningsvedtaket eller i oversendelse av klagen til departementet. Riksantikvaren viser til at særlig er planene for kjøpesenter i cyanamiden uttømmende kommentert.

Departementets merknader

Fredning og verdensarv

Siden begynnelsen av 2000-tallet har det vært arbeidet både med (midlertidig)fredning og etter hvert også med verdensarv når det gjelder deler av smelteverkstomta. I 2009 ble Odda/Tyssedal sammen med Rjukan og Notodden ført opp på Norges tentative liste til verdensarvkonvensjonen. Bakgrunnen for dette var at industriarven vurderes å ha  verdier som oppfyller kriteriene i Unescokonvensjonen. Disse er forskjellige fra kriteriene for fredning etter kulturminneloven. Ifølge Unescokonvensjonen skal statsparten sikre at de erklærte verdensarvverdiene, etter en eventuell listeføring, får en langsiktig og god forvaltning. Fredning eller regulering til bevaring er tiltak som kan bidra til dette. Når det gjelder spørsmålet om fredning og verdensarv dreier begge seg om bevaring av deler av smelteverket, men med et noe ulikt utgangspunkt.  Det er fredningen som departementet skal ta stilling til i denne saken.

Departementet mener følgende problemstillinger står sentralt i klagen:

1. Spørsmål om saksbehandlingen frem mot fredningsvedtaket har vært i tråd med forvaltningsloven, plan- og bygningsloven og kulturminneloven
2. Spørsmål om fredning urettmessig er vedtatt i strid med reguleringsplan
3. Spørsmål om det er utøvet manglende skjønn etter kulturminneloven
4. Spørsmål om det foreligger manglende utredning av økonomiske konsekvenser av forslagene som er fremmet, jf forvaltningsloven § 17
5. Gjennomføring av en mulighetsstudie, ny bruk av de fredete objektene

Ad 1) Spørsmål om saksbehandlingen frem mot fredningsvedtaket har vært i tråd med forvaltningsloven, plan- og bygningsloven og kulturminneloven

Fredningssaken har en lang og sammensatt forhistorie. Den har tatt ulike vendinger underveis i prosessen, og det er forståelig at dette oppleves frustrerende av klager. Fylkeskommunens utvidelse av fredningsforslaget etter at reguleringsplanen var vedtatt høsten 2008, mener klager vitner om manglende respekt for kommunale vedtak. Klager mener dette er i strid med plan- og bygningsloven, hvor offentlige myndigheter har rett og plikt til å komme med merknader i reguleringsarbeidet.

Departementet er enig med Riksantikvaren i at fredningens omfang ideelt sett burde vært avklart før reguleringsplanen ble vedtatt i 2008. Det fremgår imidlertid at saksgangen har vært uvanlig komplisert, med flere alternative planforslag med ulikt verneomfang og flere ulike fredningsforslag i perioden 2007-2011. Ved varsel om oppstart av fredningen høsten 2007, gjorde fylkeskommunen oppmerksom på at endelig avgrensning av fredningsområdet ville være avhengig av i hvor stor grad kulturminneverdiene ble sikret gjennom reguleringsplanene. Fylkeskommunen sendte et mer omfattende fredningsforslag enn det som var omfattet av det midlertidige fredningsvedtaket på høring i juli 2010, samtidig med et oppstartsvarsel for en ytterligere utvidelse av fredningsområdet. Det endelige forslaget som ble oversendt Riksantikvaren i januar 2011, som omfattet cyanamiden med de 325 ovnene, var derfor ikke i samsvar med reguleringsplanen fra oktober 2008. Fylkeskommunen begrunnet utvidelsen med at det underveis i arbeidet var blitt mer klarhet i hvor sentral rolle cyanamiden hadde i anlegget. Det ble derfor langt større vekt på å sikre også de internasjonale verneverdiene som dette representerte, og som var av betydning for nominasjonen av Odda som verdensarv.

Et siktemål i plan- og bygningsloven er at involverte interesser skal avklares i planprosessen. I dette tilfelle ble reguleringsplanen vedtatt etter at fylkeskommunen sendte ut oppstartsvarsel for fredningen. Fylkeskommunen gjorde oppmerksom på at fredningsforslaget kunne bli mer omfattende avhengig av innholdet i reguleringsplanen. Sammen med det økte fokuset på cyanamidens sentrale betydning ble også dette resultatet.  Fylkeskommunens forslag ble betydelig innskrenket i Riksantikvarens fredningsvedtak. Departementet kan på bakgrunn av ovennevnte ikke se at saksbehandlingen i fylkeskommunen har vært i strid med plan- og bygningsloven. Jf for øvrig punkt 2 nedenfor.

Klager mener videre det er åpenbart at partsrettighetene etter forvaltningsloven ikke er tatt hensyn til, siden fylkeskommunen varslet utviding av fredningen uten å avvente kommentarer til varselet. Riksantikvaren har redegjort grundig for fredningsprosessen, hvor de ulike fredningsforslagene, herunder siste oppstartsvarsel for utvidelse av fredningen i juli 2010, har blitt sendt på høring. Det fremgår at klager har fått anledning til å komme med merknader, og har også sendt inn slike, men ikke til det siste oppstartsvarselet i juli 2010. Slik fredningsprosessen har foregått i fylkeskommunen, fra oppstart av fredningen i 2007, og til oversendelse av fredningsforslaget i januar 2011, kan ikke departementet se at dette er i strid med kulturminneloven eller partsrettighetene i forvaltningsloven.

Ad 2) Spørsmål om fredning urettmessig er vedtatt i strid med reguleringsplan

Som nevnt over ble fylkeskommunens fredningsforslag betydelig innskrenket da Riksantikvaren fattet fredningsvedtaket. Cyanamiden med de 325 ovnene ble imidlertid  inkludert i fredningen slik som foreslått av fylkeskommunen. Dette innebærer at vedtaket i utgangspunktet er i strid med reguleringsplanen fra 2008. Et grunnleggende prinsipp etter plan- og bygningsloven er at avklaring av de ulike interessene som er involvert skal skje gjennom planprosessen. Kulturminnemyndighetene har derfor både rett og plikt til å medvirke i saksforberedelsen.

Inntil 1990 inneholdt kulturminneloven et forbud mot å frede i strid med reguleringsplaner stadfestet etter februar 1979. Denne hindringen ble tatt ut ved en lovendring. Det prinsipielle forholdet mellom fredningsvedtak etter kulturminneloven og reguleringsplanvedtak etter plan- og bygningsloven er avklart i Ot.prp. nr. 51 (1987-88) Om endringer i plan- og bygningsloven. Formelt ble det anledning til å frede i strid med reguleringsplan ved revisjon av loven i 1989. Dette gjelder imidlertid ikke ubetinget. Bakgrunnen for endringen var at synet på hva som er fredningsverdig kan endre seg over tid og at verneinteresser kan være mangelfullt utredet og vurdert i eldre planer. Det skal tungtveiende grunner til å frede i strid med gjeldende reguleringsplan, noe som nettopp har sammenheng med den forutberegnelighet som skal foreligge ved forvaltningens utøvelse av myndighet. Departementet er klar over de konsekvenser en fredning kan få for eier som har planlagt i tillit til en godkjent plan.

I denne saken fremgår det at myndighetene underveis i fredningsprosessen har fått bedre kunnskap om og økt forståelse for cyanamidproduksjonens sentrale rolle i smelteverket og for cyanamidfabrikkens arkitekturhistoriske verdi enn den man hadde på tidspunktet for planvedtaket. Vernemyndighetene fikk økt bevissthet og kunnskap om den store betydningen av å sikre de verneverdier som cyanamiden representerer, både nasjonalt og internasjonalt, underveis i prosessen.

Departementet kan ikke se at fredningen bryter med prinsippene som er lagt til grunn for å frede i strid med reguleringsplan.

Ad 3) Spørsmål om det foreligger mangler ved Riksantikvarens skjønnsutøvelse

Klager viser til at kulturminneloven § 15 ikke inneholder klare kriterier slik at omfanget og begrunnelsen for fredningen i stor grad er basert på skjønn. Klager stiller spørsmål ved de vurderingene som er foretatt.

I den reviderte klagen av 24. november 2011 er det akseptert at de to industrihallene (105, 106, 123), siloen (106) og at flere enn de to radene med ovner i cyanamiden blir fredet.  Dette er under forutsetning av at vernemyndighetene dekker meromkostningene fredningen medfører. Klager mener at gjenbruk med full fredning er begrenset eller tilnærmet umulig. I ovn 3 mener klager at kun et visningsanlegg er mulig og at de offentlige kostnadene vil bli betydelige.

Odda smelteverk, som det største av pioneranleggene i nitrogengjødselindustrien tidlig på 1900-tallet, har en viktig posisjon i den nasjonale og internasjonale industrihistorien.  Anlegget spilte også en viktig rolle i utbyggingen av den kraftkrevende industrien. Selv om flere bygninger og mye utstyr er fjernet, er det likevel tilstrekkelige som står igjen til å vise sentrale deler i produksjonen av karbid og cyanamid. Råstofflageret med skalltaket, karbidsmelteovn 3, som verdens største og cyanamidfabrikken med de 325 ovnene viser anleggets dimensjoner.  Smelteverket har derfor stor kunnskaps- sjeldenhets, autentisitets- og opplevelsesverdi som teknologi- og industrihistorisk kulturminne, også i internasjonal sammenheng. 

Departementet viser til tidligere omtale om hvor sentral rolle cyanamiden med de 325 ovnene representerer i anlegget, ikke minst i internasjonal sammenheng. Begrunnelsen for at disse ble inkludert i fredningen, var at det ble en langt større bevissthet rundt betydningen av disse ovnene i løpet av fredningsprosessen. En faktor som også har virket inn på denne vurderingen, er at deler av cyanamiden består av store, åpne haller som kan gi rom for en fleksibel etterbruk. Selv om klager har revidert klagen og på visse forutsetninger akseptert et noe utvidet fredningsomfang, mener departementet at dette ikke har vært utslagsgivende for konklusjonen. Departementet mener det er viktig at alle ovnene er med i fredningen, da størrelsen er sentral for forståelsen og opplevelsen av stedet for verdens største cyanamidprodusent. 

Når det gjelder bygg 109, med cyanamidknuseren, støtter departementet Riksantikvarens vurdering selv om maskinutstyret er fjernet. Bygget ligger i shedtak-komplekset og utgjør derved en viktig del av det helhetlige anlegget som fredningen søker å ivareta.

Klager mener at det vil være rimeligere og bedre å benytte andre, eksisterende operative og tilnærmet like anlegg i nærheten som visningsanlegg. Hvorvidt deler av smelteverket kan illustreres ved andre industrianlegg, er ingen problemstilling i denne saken, da det er industrihistorien til Odda som er vurderingstemaet i denne saken og som det er viktig å sikre gjennom fredningen.

Dimensjonene med skalltaket, karbidsmelteovn 3, som var verdens største, og de 325 ovnene er viktig for å vise skalaen i moderne industriproduksjon. Av cyanamid-produksjonslinjen har en del utstyr gått tapt, men hovedelementet med alle ovnene er fremdeles intakt.

Departementet har kommet til at omfanget av Riksantikvarens fredning av smelteverket bør opprettholdes, men at det knyttes vilkår til avgjørelsen. Departementet mener Riksantikvaren har utøvet et godt faglig skjønn og er derfor ikke enig med klager i at det er foretatt manglende skjønnsmessige vurderinger.

Ad 4) Spørsmål om det foreligger manglende utredning av økonomiske konsekvenser av de forslag som er fremmet, jf forvaltningsloven § 17

Klager anfører at fylkeskommunen ikke har utredet saken i tråd med forvaltningsloven § 17 når det økonomiske aspektet ikke er berørt, et syn klager mener også deles av Riksantikvaren.  Klager mener derfor at politikerne i fylkeskommunen har uttalt seg på sviktende grunnlag.

Det følger av forvaltningsloven § 17 at forvaltningsorganet skal påse at saken er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes. Omfanget av utredningsplikten er avhengig av de interesser som blir berørt i saken. Som det fremgår av fredningsforslaget har ikke fylkeskommunen gått konkret inn på de økonomiske konsekvensene av fredningen, men i større grad fokusert på utfordringer knyttet til vedlikehold, fleksibel etterbruk og tilpasninger til ny bruk, noe som bl.a. gjenspeiles i fredningsbestemmelsene.

Når det gjelder utredningen fra A.L. Høyer er den knyttet til økonomiske konsekvenser av fredningen, men bare for så vidt gjelder nødvendig sikringsarbeider og vedlikehold i 20 år. Riksantikvaren uttaler i brev av 29. september 2011 at det ikke er mulig å kostnadsberegne utgifter til restaurering av denne bygningsmassen før bruken av arealet er avklart.

Selv om fredningsverdien er til stede i den enkelte sak, må det foretas en konkret vurdering av om fredningen bør foretas, sett i forhold til de kulturhistoriske og arkitektoniske forholdene på den ene siden og de økonomiske og samfunnsmessige aspektene på den annen side. Denne fredningssaken dreier seg om et svært sentralt område midt i Odda sentrum, som utgjør en viktig del av byens industrihistorie og utvikling. Området vil også ha stor betydning i byutviklingssammenheng. 

Departementet mener det må være på det rene at fylkeskommunen var godt kjent med at fredningen vil kreve betydelige ressurser for at dette skal kunne bli del av en bærekraftig utvikling. Departementet legger imidlertid ikke avgjørende vekt på at fylkespolitikerne ikke var kjent med den økonomiske utredningen i regi av A.L. Høyer, som ble gjennomført på oppdrag fra Riksantikvaren.

Ad 5) Gjennomføring av mulighetsstudie, ny bruk av de fredete objektene

Klager mener det er klart urimelig at mulighetsstudiet utsettes til etter at fredningen er endelig avklart.  Det fremgår av saksdokumentene at det har vært Riksantikvarens vurdering at mulighetsstudiet må utsettes til etter at klagen er ferdigbehandlet. Departementet ser at det kunne vært noen fordeler for eier dersom mulighetene for gjenbruk av området hadde blitt utredet på forhånd. Departementet er likevel av den oppfatning at en utredning etter klagebehandlingen, vil gi et mer realistisk bilde av mulighetene for utvikling av området ved at det er klarlagt på hvilket grunnlag alternativene skal basere seg på.

Forholdet til naturmangfoldloven av 19. juni 2009 nr. 100

Miljøkonsekvensene av fredningen skal vurderes i et helhetlig og langsiktig perspektiv, der hensynet til fredningen og eventuelt tap eller forringelse av naturmangfoldet på sikt avveies. Etter naturmangfoldloven (nml) § 7 skal prinsippene i §§ 8-12 legges til grunn som retningslinjer ved utøving av offentlig myndighet, og det skal fremgå av beslutningen hvordan disse prinsippene er tatt hensyn til og vektlagt i vurderingen av saken. Forvaltningsmålene i §§ 4 og 5 trekkes også inn i skjønnsutøvingen.

Etter § 8 skal offentlige beslutninger som berører naturmangfoldet så langt det er rimelig, bygge på vitenskapelig kunnskap om arters bestandssituasjon, naturtypers utbredelse og økologiske tilstand, samt effekten av påvirkninger. Dette gjelder primært kunnskap som allerede er tilgjengelig. Selv om fredningen berører et sterkt opparbeidet industriområde, kan det ikke utelukkes at det er tilholdssted for truet natur.

Departementet har derfor foretatt en utsjekk i Naturbasen og i Artsdatabankens artskart. Riksantikvaren gjorde undersøkelser for Odda sentrum som sådan, og fikk dermed treff på en rekke arter som ikke vil bli berørt av fredningsvedtaket. Departementet har avgrenset undersøkelsen til selve smelteverksområdet. Det er her ikke registrert funn av prioriterte arter eller truete eller nær truede arter på Norsk rødliste for arter 2010. Det er heller ikke registrert utvalgte naturtyper, truede eller nær truede naturtyper på Norsk rødliste for naturtyper 2011. Utover dette er det ikke opplysninger som skulle tyde på at det er annet truet eller verdifullt naturmangfold i industriområdet som ikke er fanget opp av nevnte registreringer.

Kravet i nml § 8 om at saken skal baseres på eksisterende og tilgjengelig kunnskap er oppfylt. Da naturmangfold i liten grad berøres og det ikke kan påvises effekter for truet eller verdifullt naturmangfold, er det ikke nødvendig å vurdere §§ 9 til 12.

Konklusjon

Miljøverndepartementet har vurdert alle sakens momenter og det klager har anført og har etter en samlet vurdering kommet til at Riksantikvarens vedtak opprettholdes.  Departementet kan ikke se at det foreligger feil i lovanvendelsen eller saksbehandlingsfeil som kan ha hatt betydning for innholdet i vedtaket, jf. forvaltningsloven § 41.

Klagen tas ikke tilfølge. Det knyttes to vilkår til fredningen:

For det første skal Riksantikvaren så snart som mulig få gjennomført en mulighetsstudie i tilknytning til de fredete objektene. De ulike alternativene bør ses i sammenheng med byutvikling og tilrettelegging av hele smelteverksområdet. Som Riksantikvaren har redegjort for i fredningsvedtaket vil direktoratet koordinere og være oppdragsgiver for en studie av alternative løsninger på smelteverkstomta etter at omfanget av fredningen er endelig avklart. Dette vil kunne gi noen muligheter for hvordan bygningene og konstruksjonene kan tas i bruk og vil også kunne oppfordre interessenter til å investere i utviklingen av området slik at det kommer Odda samfunnet til gode.

For det andre skal Riksantikvaren sørge for at nødvendig sikring av de fredete objektene blir gjennomført så snart som mulig og helst innen et år, jf rapport fra A.L. Høyer datert 22. februar 2011. Sikringen vil i noen tilfelle også kunne innebære istandsettingstiltak.

For øvrig skal Riksantikvaren, utover de to vilkårene, legge til rette for at disse teknisk- og industrielle fredete kulturminnene blir sikret en god forvaltning, drift og et godt vedlikehold.

Når det gjelder Riksantikvarens midlertidig fredning av Odda smelteverk av 11. august 2004, og Hordaland fylkeskommunes midlertidig fredning av smie-, rør- og motorverksted av 25. mars 2010, bortfalt disse ved Riksantikvarens fredningsvedtak av 31. mars 2011.

Miljøverndepartementet beklager at saken har tatt lenger tid enn klager ble forespeilet.

 

Med hilsen

 

Elisabeth Platou (e.f.)
avdelingsdirektør

Ragnhild Guribye
seniorrådgiver

Gjenpart:

Riksantikvaren, Postboks 8196 Dep, 0034 Oslo
Hordaland fylkeskommune, Kultur- og idrettsavdelingen, Postboks 7900, 5020 Bergen
Odda kommune, Opheimsgaten 31, 5750 Odda
Norsk Vasskraft- og Industristadmuseum, Naustbakken 7, 5770 Tyssedal
Statens vegvesen, Industrigt. 17, 2619 Lillehammer
Olav Ragde, Tyssedalsvegen 14 a, 5750 Odda