6 Tiltak og virkemidler for å gjennomføre regjeringens strategi for nettutbygging

6.1 Innledning

Beslutningene om å investere i nettutbygging baseres på vurdering av behovet for ny kapasitet opp mot kostnadene og ulempene for tredjeparter og for miljøet. Behovet vurderes blant annet ut i fra om det kommer til ny produksjon eller om ny nettkapasitet er nødvendig for en sikker levering.

Både utbygger og myndigheter skal legge elementene i en samfunnsøkonomisk analyse av prosjektet til grunn for sine beslutninger. Samfunnsmessig rasjonalitet er det førende prinsippet i energiloven, og Statnett har nedfelt i sine vedtekter at de skal legge samfunnsøkonomiske vurderinger til grunn for sine beslutninger. Prosessen med gjennomføring av nettinvesteringer blir mer effektiv om utbygger og konsesjonsmyndighet legger mest mulig like vurderinger til grunn for sine beslutninger. Det vil også være opplysende for de som har interesser knyttet til prosjektene at de er kjent med disse vurderingene.

I dette kapittelet gjennomgås prinsippene som regjeringen mener skal legges til grunn for nettutbyggingen.

6.2 Organisering og finansiering

Det er nettselskapene som har ansvaret for planlegging, investering og bygging av nett. Statnett har en spesiell rolle som systemansvarlig, utredningsansvarlig for sentralnettet og eier av mesteparten av sentralnettet. De regionale nettselskapene har også viktige roller som eiere av regionalnettene og mindre deler av sentralnettet og som regionalt utredningsansvarlige. Energimyndighetenes oppgave i nettutvikling er å fastsette de overordnede rammene, regulere selskapenes plikter og maksimalt tillatte inntekter fra brukerne og å gi tillatelser til å bygge ledninger. Brukerne betaler for nettet gjennom nettleien. Overordnede prinsipper om tariffering er regulert av myndighetene.

Utvikling, drift og vedlikehold av sentralnettet og den systemansvarliges essensielle rolle i kraftsystemet gjør at det er viktig at ansvaret for disse funksjonene er samlet og underlagt statlig eierskap. Systemansvaret og statens eierskap i sentralnettet er organisert som et eget statsforetak. Denne organiseringen styrker det offentliges kontroll over kritisk infrastruktur og legger til rette for bruk av etablerte og effektive selskapsstyringsprinsipper.

Det er forbrukerne og kraftprodusentenes etterspørsel etter nett som bestemmer behovet for nettinfrastruktur. Tariffen er viktig for å påvirke brukerens etterspørsel og dermed for å fremme samfunnsmessig rasjonelle investeringer. En viktig del av tariffene er anleggsbidrag.

Sentralnettet er i hovedsak masket, jf. kapittel 2. Denne delen av nettet er nasjonal infrastruktur som kommer hele landet til gode, og det er vanskelig å fastsette en individuell brukerbetaling. Det er i de flestes interesse å opprettholde og utvikle denne infrastrukturen. Regjeringen mener at kostnadene for det maskede sentralnettet fortsatt skal fordeles på alle kundene i sentralnettet. Når forbruk eller produksjon tilknyttes det maskede sentralnettet skjer det via radialer, jf. kapittel 2. Nytten av radialene kan henføres til en eller et begrenset antall brukere. Det er derfor økonomisk fornuftig at disse brukerne betaler for radialene selv, gjennom anleggsbidrag eller tarifferingsregler for produksjonsrelaterte nettanlegg. Departementet legger altså ikke opp til å endre kontrollforskriften nå.

Tariffene kan være en viktig del av kostnadene for kraftprodusentene. Med samarbeidet om elsertifikater med Sverige er det naturlig at ulikheter i tariffen mellom landene ikke skaper urimelige forskjeller i konkurransevilkårene. Det vil være informasjonsutveksling mellom norske og svenske myndigheter angående praksis for anleggsbidrag, kostnader ved produksjonsrelaterte nettanlegg og tariffer.

6.3 Kapasitet i og omfang av strømnettet

6.3.1 Innledning

Det er en krevende oppgave til en hver tid å ha riktig kapasitet i og omfang av nettet. Den omfattende reguleringen av nettselskapenes investeringer og det betydelige statlige eierskapet gjennom Statnett SF må ses på bakgrunn av særlig fire forhold:

• Strømnettet er et naturlig monopol. Det kan gi uheldig markedsmakt overfor brukerne av nettjenester og samfunnet

• Manglende kapasitet i nettet gir fare for langvarig strømavbrudd som vil være meget skadelig for samfunnet

• Nettinvesteringer gir ulemper for tredjeparter og for miljøet

• Koordinering med produksjon og forbruk av strøm er vanskelig å få til gjennom kun ordinær kontakt mellom kjøper og selger

6.3.2 Nærmere om koordinering av investeringer i nett, produksjon og forbruk

Utviklingen i mange deler av samfunnet gir endring i strømforbruket som igjen kan gi behov for økt overføringskapasitet. Etablering av produksjon og forbruk kan avhenge av investeringer i nett, mens ny produksjon eller nytt forbruk i andre tilfeller kan redusere behovet for nettinvesteringer. Hvor ny kraftproduksjon etableres vil ha mye å si for kostnadene i nettet. Det vil være lønnsomt for samfunnet å etablere ny produksjon der det er ledig nettkapasitet eller i nærheten av store forbruk. Med et stort innslag av fornybar energi er det ofte vanskelig å unngå avstander mellom produksjon og forbruk. Etablering av store bedrifter eller anlegg gjør at forbruk kan øke i sprang. I Norge vil dette særlig gjelde petroleumsinstallasjoner og kraftintensiv industri.

Foto: Bjørn Lytskjold/NVE

Det er nødvendig med omfattende og grundige prosesser forut for nye nettinvesteringer. Nytt forbruk, og til dels også produksjon, kan etableres raskere enn det er mulig å få på plass nødvendig overføringskapasitet. Dette gjelder eksempelvis petroleumsvirksomhet. For nettselskapene vil det også ofte være usikkerhet knyttet til om produksjons- eller forbruksprosjekt under planlegging faktisk vil bli etablert og når de i så fall etableres. Endringene som ble innført med Ot.prp. nr. 62 (2008-2009), særlig tilknytningsplikt, er viktige for å få til en bedre koordinering enn tidligere. For at tiltak i nettet skal være på plass i tide må nettselskapene være godt informert om større planlagte endringer i forbruk og produksjon. Som i Ot.prp. nr. 62 (2008-2009) understreker regjeringen at dette ansvaret ikke kan bæres av nettselskapene alene, men krever et godt samarbeid mellom nettselskap, lokale og sentrale myndigheter og næringsliv.

Utviklingen av strømnettet skjer stegvis. Når det bygges en ny kraftledning eller kapasiteten i en eksisterende ledning økes kan det gi en betydelig økt overføringskapasitet. At investeringene er trinnvise gjør at man har valget mellom å foreta investeringen nå og dermed ha en overkapasitet, eller å utsette investeringen og da ha en periode med underkapasitet i nettet. Ved underkapasitet vil det være begrensinger i overføring mellom områder og økte nettap. Det kan bli nødvendig å håndtere underkapasiteten med prisforskjeller, virkemidler i systemdriften og utsettelse av forbruksøkninger og/eller ny produksjon. Dersom området har underskudd i kraftbalansen kan driftssikkerheten bli redusert. Å være tidlig ute med investeringene kan ses på som en forsikringsbetaling mot ulempene ved underkapasitet. På den andre siden er ulempen ved å investere for tidlig unødvendig høye kostnader i nettet. Disse kostnadene er både investeringskostnader og ulemper for tredjepart og naturen.

Over tid er målet at investeringer i kraftproduksjon, nett og tiltak på forbrukssiden balanseres slik at en samlet sett får en god samfunnsøkonomisk løsning. Det er en krevende oppgave. En vil neppe klare å løse balanseringen på en slik måte at det aldri forekommer tidvis knapphet eller overinvestering. Det er derfor viktig å ha et energisystem som er tilstrekkelig fleksibelt. Verdien av et slikt fleksibelt og robust system er større når omgivelsene – utviklingen i produksjon og forbruk – er omskiftelige. Den kritiske betydningen av strøm tilsier, etter regjeringens vurdering, at konsekvensene ved å bygge for lite nett er større enn konsekvensene ved å overinvestere. På den andre siden vil det være kostbart og gi for store ulemper om en i alle sammenhenger skulle ha tilstrekkelig ledig kapasitet til å møte alle tenkelige omstendeligheter.

En annen begrensing ved nettutbygging ligger i at det ikke vil være mulig for nettselskapene å gjennomføre alle prosjekt på samme tid, blant annet grunnet ressursskranker i selskapene, hos leverandørene og i myndighetsbehandlingen. Det vil da være nødvendig å prioritere mellom prosjektene, jf. 6.4.2.

6.4 Kriterier for samfunnsmessig fornuftige nettinvesteringer

6.4.1 Vurderinger

I tråd med energiloven skal nettutvikling skje på en samfunnsmessig rasjonell måte. Det innebærer at prosjekter som har en større samfunnsmessig nytte enn samfunnsmessig kostnad gjennomføres. Statnett og andre nettselskaper gjennomfører nødvendige samfunnsøkonomiske analyser som grunnlag for investeringsbeslutninger. I konsesjonsbehandlingen gjør energimyndighetene samfunnsøkonomiske vurderinger av nettprosjektet og eventuelle justeringer.

Helt sentralt i vurderingen av om en nettinvestering er samfunnsmessig rasjonell er å vurdere behovet for å gjennomføre et tiltak i nettet. En nettinvestering kan være nødvendig grunnet forventet eller faktisk utvikling i strømforbruk og -produksjon, nettets tilstand og behov for å oppfylle krav, som tekniske kriterier eller pålegg fra offentlige myndigheter.

Det vil som oftest være flere ulike løsninger – konsepter – som dekker samme behov og oppnår samme mål. Prosjektene vil ofte utelukke hverandre, fordi når et prosjekt gjennomføres, reduseres behovet av andre. Det er derfor viktig at nettselskapene vurderer og beskriver alle relevante løsninger. Spesielt skal alltid et alternativ uten prosjektet, nullalternativet, inkluderes i vurderingen. Når det vurderes hvilket nettkonsept som vil være best for samfunnet, vil det være naturlig å sammenligne flere ulike ledningsalternativ, som forsyning fra ulike tilknytningspunkt, oppgradering og systemmessige tiltak og også tiltak på produksjons- og forbrukssiden, jf. 7.2. I praksis må antall alternativer og detaljgraden i vurderingene begrenses slik at analysen ikke blir uforholdsmessig ressurskrevende. Kun prosjekter som er teknisk, politisk, miljømessig og finansielt forsvarlige bør tas med. Nettselskapet er ansvarlig for kvaliteten og driftsikkerheten i sitt nett. Nettselskapene må foreta investeringer som er nødvendige for å oppfylle nettselskapenes plikter. Selv om det kan finnes andre tiltak som er mer lønnsomme enn nettinvesteringen, men hvor andre aktører er ansvarlige og hvor tiltakene ikke gjennomføres, må nettselskapet gjennomføre de tiltak som er nødvendige for å oppfylle sine plikter.

Det varierer mye fra prosjekt til prosjekt hva som er de viktigste fordelene og ulempene. Fordeler av en nettinvestering er økt forsyningssikkerhet, økt verdiskapning i form av mulighet for å knytte til ny fornybar kraftproduksjon og å ha et strømnett som ikke er til hinder for utvikling som krever økt strømforbruk, reduserte flaskehalskostnader og et mer velfungerende kraftmarked. God kapasitet (reduserte flaskehalskostnader) gir mulighet til bedre utnyttelse av produksjonskapasitet og etterspørsel og likere priser. Ulempene er særlig investeringskostnader og negative virkninger for naturmangfold, landskap, andre arealinteresser og lokalsamfunn. Andre virkninger er endring i tap i nettet, i kostnader ved systemdriften, i drifts- og vedlikeholdskostnader og i tariffkostnader mv. som betales til utlandet. Politikken for reduksjon av klimagasser kommer inn i vurderingene av nettprosjekt gjennom rammene for kraftproduksjon og -forbruk.

Ikke alle disse virkningene kan prissettes på en allment akseptert og meningsfylt måte. Blant faktorene som er vanskelig å verdsette fullt ut er forsyningssikkerhet og negative virkninger for naturmangfold, landskap, kulturminner og –miljø og lokalsamfunn. Disse virkningene er eksempler på fellesgoder. Verdien av fellesgoder er sammensatt av både direkte og indirekte bruksverdi samt eksistensverdien av godet. Når nettselskapene og energimyndighetene skal avveie samfunnsmessig nytte og kostnader, må det tas hensyn til både kostnader og nytte som verdsettes i kroner og de virkninger som vurderes på andre måter. Prissatte virkninger kan sammenlignes i en nåverdianalyse, mens andre metoder må velges for de ikke prissatte virkningene. Departementet legger vekt på at avveiningene stilles opp på en oversiktlig og sammenlignbar måte, eksempelvis i en tabell. Boks 6.1 viser to eksempler. Ofte vil det være virkningene som ikke prissettes som er avgjørende i vurderingen av prosjektet. Vurdering av disse virkningene bygger, i likhet med de prissatte, på solide faglige metoder, jf. blant annet 6.5.1 og 6.5.2. Avveiningen av de ulike virkningene er krevende og vil i stor grad avhenge av skjønn. Utøvelse av dette skjønnet er sentralt i konsesjonsbehandlingen.

Alle nettutviklingsprosjekt må håndtere usikkerhet, både knyttet til behovet for prosjektet og til kostnadene. Eksempelvis kan det være usikkerhet om forbruksutvikling og om hvorvidt planlagte produksjonsprosjekter realiseres. Det er sentralt at vurderinger om usikkerhet inkluderes i vurderingene om et prosjekt er samfunnsmessig rasjonelt.

I 6.5 omtales hvordan noen av elementene som ikke prissettes vurderes. Retningslinjer for samfunnsøkonomiske analyser generelt finnes i Finansdepartementets veileder om samfunnsøkonomiske analyser og i materiale fra Direktoratet for økonomistyring (DFØ). For kraftsektoren har NVE utarbeidet en håndbok, og Statnett har egne metodebeskrivelser.

I kapittel 7 beskrives hvordan forholdene omtalt i dette delkapittelet inngår i konsesjonsprosessen.

Foto: Sissel Riibe/NVE

6.4.2 Prioriteringen mellom nettprosjektene

Det er nettselskapene som er ansvarlige for nettplanleggingen. Dette ansvaret innebærer også å se framtidige prosjekter i sammenheng og prioritere mellom når ulike prosjekt skal gjennomføres. Nettselskapene skal ta hensyn til regjeringens nettpolitikk, herunder prioriteringer, i dette arbeidet.

Etter en periode med lave investeringer i kraftsektoren generelt, og i nett spesielt, er det nå planlagt omfattende investeringer. Behovet for personer med kompetanse innen nettutvikling har økt de siste årene. Alle prosjektene vil benytte kompetanse og ressurser fra de samme miljøene. Det vil derfor være beskrankninger i de tilgjengelige ressursene og kompetansen. Begrensningene vil finnes både i det enkelte nettselskap og i konsulent-, entreprenør- og leverandørselskap.

Særlig Statnett har hatt og vil ha en stor økning i investeringsmengden. Selskapet jobber aktivt med å øke gjennomføringsevnen, både gjennom bruk av interne og innleide ressurser og underleverandører. Tilgang på kapital påvirker også gjennomføringsevnen. Også hos energimyndighetene er det begrensninger i ressursene tilgjengelig for konsesjonsbehandling.

En annen type ressursbegrensninger er knyttet til driften av kraftsystemet. De ulike delene av kraftsystemet henger tett sammen. Av tekniske årsaker er det klare begrensninger for hvor mange deler av systemet man kan gjøre endringer i samtidig og i hvilken rekkefølge det er mulig å gjøre oppgraderinger og endringer.

Det viktigste for å redusere de ressursmessige skrankene er at selskaper arbeider for å opprettholde og utvikle den nødvendige kompetansen. Dette er selskapenes ansvar. Tilstrekkelig kapasitet i utdanningssystemet er også viktig. Et område som er ressurskrevende for selskapene er konsesjonsprosessen og særlig konsekvensutredninger og vurdering av ulike trasealternativer. Myndighetene har en oppgave i å sørge for at konsesjonsprosessen er så effektiv som mulig. Selv om et tilstrekkelig antall alternative løsninger må utredes for å gi et godt beslutningsgrunnlag for konsesjonsbehandlingen, er det viktig at det ikke utredes løsninger som det ikke kan være aktuelt å bygge ut.

Statnett eier i dag det meste av sentralnettet og er ansvarlig for investeringer i de delene. Dette bør imidlertid ikke være til hinder for at Statnett kan finne praktiske løsninger med andre selskaper, for eksempel regionale nettselskap, om prosjektutvikling og bygging av enkeltledninger, så lenge det er Statnett som vil eie ledningene når de står klare.

Kapasitetsbegrensninger gjør at det kan bli nødvendig å velge mellom gode prosjekter. Som presisert innledningsvis ligger samfunnsøkonomiske vurderinger til grunn for vurdering av nettprosjekt, herunder prioriteringer.

For å få til en hensiktsmessig prioritering må også de ikke-prissatte virkningene tas med i den samfunnsøkonomiske vurderingen. For nettprosjekter er ofte de virkninger som ikke kan prissettes, blant annet virkninger på forsyningssikkerhet og miljø, avgjørende. Rangering av prosjekter må derfor gjøres på en måte som hensyntar de ikke-prissatte virkningene.

Sikker tilgang på strøm er helt avgjørende for et velfungerende, moderne samfunn. De fleste nettprosjekter bidrar til en sikrere tilgang på strøm, men hvor viktig tiltaket er for forsyningssikkerheten varierer fra prosjekt til prosjekt. I tillegg varierer det fra område til område hvor god forsyningssikkerheten er. Noen få områder i Norge har en klart dårligere forsyningssikkerhet enn resten av landet. Regjeringen mener nettprosjekt som utbedrer en klart dårlig forsyningssikkerhet skal prioriteres høyest. Dette innebærer ikke at alle prosjekter som bidrar til økt forsyningssikkerhet alltid bør prioriteres høyest, jf. også 6.5.1.

Nettselskapene har en plikt, med visse begrensninger, til å koble til ny kraftproduksjon og nytt forbruk. Regjeringen legger stor vekt på økt fornybar kraftproduksjon i Norge. Kraft fra land til petroleumsindustrien og økt forbruk i industrien kan utløse behov for nye nettutbygginger. Nettprosjekt som er nødvendige for å knytte til samfunnsøkonomisk lønnsom ny fornybar kraftproduksjon eller endret forbruk skal derfor også prioriteres høyt.

Noen prioriteringer vil også gi seg selv. Særlig gjelder det prosjekter som det av systemmessige forhold er nødvendig eller gunstig å gjennomføre i en gitt rekkefølge. Dette er særlig viktig for spenningsoppgraderinger. For eksempel kan tilknytning av ny produksjon eller nytt forbruk gjøre det vanskelig å gjennomføre en oppgradering av nettet i et område. Da kan det være nødvendig at nettet oppgraderes først.

6.5 Nærmere om noen elementer i vurderingen av prosjektene

I dette avsnittet omtales regjeringens vurdering av hvordan noen viktige elementer bør inngå når nettprosjekter vurderes. Som omtalt i 5.3 presiserer regjeringen at hensynet til å ha et robust og velfungerende nett i hele landet skal inngå i vurderingene av om et prosjekt er samfunnsøkonomisk lønnsomt.

6.5.1 Tilstrekkelig sikkerhetsmargin

Strømnettet er kritisk infrastruktur for samfunnet, og avbrudd i strømforsyningen har store konsekvenser for brukerne, jf. 2.1. Den økte forsyningssikkerheten en nettinvestering bidrar til kan delvis prissettes ved hjelp av KILE-verdier, se boks 6.3. Imidlertid vil disse verdiene ikke gi hele verdien av den økte forsyningssikkerheten. Fordelen av økt forsyningssikkerhet må derfor inngå i vurderingene på en mer omfattende måte enn bare i avbruddskostnader for den enkelte forbruker.

Bortfall av strømforsyning i sentralnettet har store konsekvenser, og det er nødvendig å ha tilstrekkelig sikkerhetsmargin. Mange land, jf. 4.5, har på sentralnettsnivå tekniske kriterier om at nettet skal dimensjoneres slik at ingen sluttbrukere opplever strømavbrudd dersom det inntreffer én feil på ett anlegg. Kriteriet gjelder for kraftsystemet som helhet, inklusive både nett og produksjon. Kriteriet refereres til som N–1-kriteriet. I noen tilfeller er det også krav om at systemet skal tåle to feil (N–2-kriterium).

Statnett besluttet i 2010 at N–1-kriteriet skal ligge til grunn for selskapets investeringer. Dette gjelder med visse forbehold og presiseringer, blant annet at det kan tillates utfall av inntil 200 MW i én time, og noe mer ved planlagt vedlikehold. Det åpnes for unntak der enkeltkunder ikke ønsker å betale for den sikkerheten som ligger i N–1-kriteriet.

Regjeringen legger vekt på at konsekvensene av utfall av sentralnettsledninger er store og ofte helt uakseptable. Det er vanskelig å gi de samfunnsøkonomiske tapene av store utfall en verdi i kroner. Regjeringen mener derfor det er rasjonelt at investeringer i sentralnettet planlegges ut fra at feil på én komponent normalt sett, dog med gitte forbehold og presiseringer, ikke skal gi avbrudd for forbrukere. Det er opp til nettselskapet å definere disse forbeholdene og presiseringene. Et eksempel er avtaler om systemvern, jf. 2.5.2. NVE kan finne det nødvendig å gi nærmere bestemmelser. Kriteriet kan imidlertid ikke ses som en erstatning for en samfunnsøkonomisk vurdering som inkluderer en avveining av alle virkningene av en stor ledningsinvestering. Det er således ikke et absolutt kriterium, men kan i spesielle tilfeller fravikes. Det tas her kun stilling til bruk av kriteriet for planlegging av investeringer, ikke for driftsfasen. I driftsfasen kan andre vurderinger være mer fornuftige, og omtalen her skal ikke legge føringer for driften av systemet. Videre er kraftsystemet stadig i utvikling. Derfor vil man ha tidsrom og situasjoner hvor kriteriet ikke er oppfylt. Statnetts formulering av kriteriet er fra 2010. Siden nettutvikling tar tid vil det ta tid før investeringer som planlegges med dette utgangspunktet er gjennomført.

Det er relevant å se på mulig nytte av ulike tekniske kriterier om forsyningssikkerhet for planlegging av nettinvesteringer også for andre nettnivåer. NVE er i gang med et arbeid for å se på nytten av kriterier for forsyningssikkerhet. Dette arbeidet er ventet ferdig tidlig i 2012.

Økt planlagt sikkerhetsmargin i sentralnettet vil imidlertid ikke si at man er garantert strøm til en hver tid. Absolutt sikkerhet mot strømavbrudd kan ikke oppnås. Selv om Norge har en stabil leveringspålitelighet for strøm må alle likevel være forberedt på strømavbrudd. De som er kritisk avhengig av uavbrutt levering av strøm, eksempelvis sykehus, institusjoner og deler av næringslivet, må sørge for alternativ strømkilde.

6.5.2 Hensyn til miljø og lokalsamfunn

Kraftledninger har både positive og negative virkninger for miljø, andre brukerinteresser og lokalsamfunn. Vurdering av virkninger på naturmangfold, landskap, lokalsamfunn, utmarksnæringer og andre arealinteresser, er og må være en svært sentral og integrert del av de samfunnsøkonomiske vurderingene som nettselskap og energimyndighetene foretar.

De positive virkningene av kraftledninger for lokalsamfunn er først og fremst økt forsyningssikkerhet og muligheter til næringsutvikling gjennom både produksjon og forbruk, jf. 6.5.1 og 6.5.3. Selv om lokale miljøvirkninger i form av naturinngrep får mest oppmerksomhet når kraftledninger planlegges, må det understrekes at kraftledninger også har positive virkninger for miljøet i kraft av å være en forutsetning for et klimavennlig energisystem. Hensynet til ikke å øke klimagassutslippene er en viktig grunn til at det nesten utelukkende er fornybar energiproduksjon som gis tillatelse i Norge. Fornybare energiressurser som vannkraft og vindkraft må utnyttes der de forekommer. Et kraftsystem med spredt produksjon, slik som vårt, krever overføring av kraft over lengre avstander enn om en hadde brukt andre produksjonsteknologier som kan bygges i nærheten av store forbruksområder. Dette viser at tilgangen på nett vil ha betydning for utbyggingen av ny kraftproduksjon og kan påvirke i hvilken grad det bygges ut ny fornybar kraftproduksjon sammenlignet med ny produksjon basert på fossile energikilder.

Selv om kraftledninger blir utformet så skånsomt som mulig, er det ofte ikke til å unngå at de medfører naturinngrep og påvirker landskap og lokalsamfunn. De samfunnsøkonomiske vurderingene skal sikre både at de totale fordelene med prosjektet overstiger ulempene, samt at det er prosjektutformingen som totalt sett er gunstigst for samfunnet som blir valgt. Vurdering av dette skal være en integrert del helt fra valg av konsept til siste detaljer fastsettes gjennom vilkår i konsesjon og miljø- og transportplan.

Som det redegjøres for i boks 6.5 er prissetting av miljø- og naturgoder til bruk i samfunnsøkonomiske analyser et komplisert og omstridt tema. Energimyndighetene har konkludert med at i enkeltsaker er andre metoder for vurdering av virkninger for miljø, lokalsamfunn og andre arealinteresser mer hensiktsmessige og gir et bedre beslutningsgrunnlag. Eksempler på viktige hensyn som vurderes i konsesjonsbehandlingen uten å prissettes er visuelle virkninger og påvirkning på naturmangfold, kulturminner og -miljøer, friluftsliv og reindrift. Gjennomføring av betalingsvillighetsundersøkelser er ressurskrevende, samtidig som anslagene ofte både er beheftet med usikkerhet og vanskelig fanger opp all den informasjon og detaljer som kreves for å gjøre en fullverdig vurdering i konsesjonsbehandlingen. Det er sentralt at fakta og vurderinger som gjøres fremstilles på en oversiktlig og systematisk måte og at dokumentasjon det vises til er etterprøvbar. Det skal fremgå hvordan de ulike hensynene er vektlagt.

Boks 6.5 Metoder for å inkludere miljøgoder i samfunnsøkonomiske analyser

Uberørt natur, et vakkert kulturlandskap og naturmangfold er eksempler på fellesgoder som ikke omsettes i et marked og som det derfor er komplisert å prissette. Det er delte meninger om hvilke metoder som er mest velegnet for å integrere verdien av fellesgoder i samfunnsøkonomiske analyser.

En gruppe metoder prissetter miljøgoder basert på å utlede hvilken betalingsvillighet berørte individer har for godet. Den mest brukte verdsettingsmetoden tilhører gruppen «oppgitte preferanser» og kalles «betinget verdsetting». I en spørreundersøkelse spørres den relevante brukergruppen direkte om hva de er villige til å betale for å ha godet tilgjengelig, eller eventuelt hvor mye de er villige til å akseptere i kompensasjon for å godta en forringelse i tilgjengeligheten. Et gjennomsnitt av denne betalingsvilligheten multiplisert med antall personer i det aktuelle godets brukergruppe, kan så benyttes som et utrykk for godets verdi i en samfunnsøkonomisk analyse.

Betalingsvillighetsundersøkelser er imidlertid utfordrende på flere måter. Det kan stilles spørsmål om den potensielle brukeren oppgir samme verdi i en spørreundersøkelse som dersom han/hun faktisk måtte ha betalt summen og det er utfordringer knyttet til framstilling av spørsmålene og endringen i kvalitet i miljøgodet. Dernest kan det være usikkerhet knyttet til hvem som defineres som berørt. Mer grunnleggende er det også faglig uenighet om forutsetningene betalingsvillighetsundersøkelser er basert på. De som stiller spørsmål ved slike metoder peker på at ikke alle verdier kan måles på en lineær skala, at tap i verdi av et gode ikke nødvendigvis kan kompenseres med økning av et annet gode med andre egenskaper og at individer tar beslutning ut fra ulike typer rasjonalitet i ulike sosiale situasjoner. Det stilles også spørsmål ved om det er riktig å forutsette at individer er de ultimate «dommere» som har velinformerte preferanser for et hvert gode.

Utvalg IV nedsatt for vurderinger av sjøkabelalternativet for kraftledning mellom Sima og Samnanger så på samfunnsøkonomiske virkninger av eventuelt å velge sjøkabel. Utvalget skriver følgende om vurdering av bruk av metoder for prissetting av miljø- og naturgoder:

«Prissetting av miljø- og naturgoder til bruk i samfunnsøkonomiske nytte-kostnadsanalyser er et omfattende og til tider omstridt tema innen fagområdet, se Hanley og Barbier (2009). Det er mange fallgruver i forhold til metodene som benyttes for å måle betalingsvillighet og analysene er kostbare å gjennomføre. Når resultatene i tillegg gir rom for tolkninger, begrenser slike analyser relevansen for bruk i konkrete prosjekt.»

Utvalget oppsummerer at det er gjennomført to betinget verdsettingsstudier i Norge av betalingsvillighet for å slippe estetiske virkninger av kraftledninger. Utvalget finner at kun en studie gjort av SWECO på oppdrag fra Statnett i 2009 har overføringsverdi for Sima- Samnanger prosjektet og skriver følgende om undersøkelsen:

«En av konklusjonene fra studien er at estetikk ikke kan måles i km ledning, da det ikke fremkommer høyere betalingsvillighet for lange strekninger enn korte. Svarene fra undersøkelsen sår også tvil om nytten av slike analyser, da det ikke er avdekket høyere betalingsvillighet for dem som bor nær linja (synlig) enn dem som bor lengre unna. Analysen konkluderer imidlertid med at kabling i tettbebygde strøk foretrekkes fremfor i fjord/høyfjellsstrøk, noe som er forenelig med dagens praksis for kabling i distribusjonsnettet. Skogsterreng og dalbunn er landskapstyper som er lavest prioritert for å unngå inngrep fra kraftlinjer.»

Gjennomføring av betalingsvillighetsundersøkelser er ressurskrevende, samtidig som anslagene ofte både er beheftet med usikkerhet og vanskelig fanger opp all den informasjon og detaljer som kreves for et fullverdig beslutningsgrunnlag. Derfor benyttes i mange sammenhenger heller kvalitative metoder. Dette kan integreres i en nytte-kostnadsanalyse, en multi-kriterieanalyse kan benyttes eller vurderingene kan som i et konsesjonsvedtak ha en verbal form. Det sentrale er at fakta og vurderinger fremstilles på en oversiktlig og systematisk måte og at ikke-prissatte faktorer inngår på lik linje som prissatte virkninger i vurderingen av om et prosjekt er samfunnsøkonomisk lønnsomt eller ikke.

Finansdepartementet og Direktoratet for økonomistyring sine veiledere for samfunnsøkonomisk analyse peker på bruk av konsekvensmatriser eller «pluss-minusmetoden» som en nyttig metode for å systematisere virkninger som det ikke er faglig eller etisk forsvarlig å verdsette i kroner og som heller ikke lett lar seg tallfeste i fysiske størrelser. Dette er en metode som er mye brukt i konsekvensutredninger, herunder i forbindelse med konsesjonssøknader om kraftledninger, jf. eksempelvis boks 6.1.

Tre begrep står sentralt ved bruk av konsekvensmatriser: betydning (eller «verdi»), omfang og konsekvens. Først gjøres en vurdering av betydningen til det aktuelle miljøet, området eller objektet. Basert på fagkunnskap, data og så objektive kriterier som mulig plasseres det aktuelle objektet i en betydningskategori, for eksempel liten – middels – stor. Vurderingen må begrunnes. Neste trinn i metoden er å vurdere hvilket omfang av endringer tiltaket antas å skape for de aktuelle områdene/miljøene som er vurdert med hensyn til betydning, og graden av disse endringene. Også her lages en kvalitativ skala fra lite omfang til stort omfang, med skille mellom positive og negative virkninger, som tiltaket etter en faglig vurdering rangeres etter. For eksempel vil irreversible virkninger vanligvis anses som mer inngripende i et miljø enn reversible virkninger, og dermed bli vurdert å ha større omfang. Ved å sammenholde vurderingene av betydning og omfang utledes en vurdering av tiltakets konsekvens. Figur 6.3 er et eksempel fra Direktoratet for økonomistyring på en konsekvensmatrise med tre betydningskategorier (langs den horisontale aksen) og syv omfangskategorier (langs den vertikale aksen). Dette gir en nidelt skala for konsekvens, fra meget stor positiv konsekvens (+ + + +) til meget stor negativ konsekvens (- - - -).

Ved å vurdere betydning, omfang og dermed konsekvens for alle alternative tiltak og for hver av de aktuelle typer ikke-prissatte virkninger, vil man systematisere og gjøre vurderingene av ikke-prissatte virkninger mer oversiktlige. Finansdepartementet og Direktoratet for økonomistyring understreker imidlertid i sine veiledere at det ikke er noen automatikk i at alle konsekvenser skal ha like stor vekt eller styrke når man gjør en samlet vurdering av konsekvensene av et tiltak. Ved sammenstilling av ulike typer konsekvenser må det følgelig gjøres en konkret vurdering basert på faglige føringer, og det bør opereres med strenge krav til begrunnelse. I tilfeller hvor det er umulig å gjøre en slik sammenstilling uten samtidig å foreta politiske prioriteringer, kan det være ryddigst at sammenstilling av hvilket tiltak som er «best» (flest/mest tungtveiende plusser) og «dårligst» (flest/mest tungtveiende minuser) overlates til beslutningstaker. Hensikten med en slik øvelse er å synliggjøre hvorvidt de samlede ikke-prissatte virkningene av tiltaket bidrar positivt eller negativt til netto nytte.

Verdsetting av miljøgoder er et omfattende tema hvor det er delte meninger om hvilke metoder som er mest velegnet for å integrere verdien av fellesgoder i samfunnsøkonomiske analyser. FN-initiativet The Economics of Ecosystems and Biodiversity (TEEB) har laget er omfattende studie om de globale økonomiske nytteverdiene av naturens mangfold og de tjenester den representerer. Miljøverndepartementet har høsten 2011 nedsatt et ekspertutvalg innen verdsetting av økosystemtjenester som blant annet skal se nærmere på TEEB-studiets overføringsverdier for norske forhold og metoder for synliggjøring av naturgoder i beslutningsprosesser. Arbeidet skal munne ut i en Norsk offentlig utredning (NOU) høsten 2013.

Kilde: Senter for statlig økonomistyring

Gjennom konsekvensutredninger blir betydningen av verdiene som finnes i det aktuelle området dokumentert, og det vurderes i hvilket omfang prosjektet eventuelt vil påvirke disse verdiene. Vurderingene av verdi/betydning, omfang og konsekvens systematiseres som regel gjennom bruk av en konsekvensmatrise, jf. boks 6.5. Dette bidrar til at det er lettere å sammenstille en oversikt som oppsummerer de ulike virkninger ved alternativene under vurdering. Bakgrunnsinformasjonen om de aktuelle fagtemaene er imidlertid avgjørende for nærmere planlegging og vurdering av prosjektet, samt vurdering av hvilke avbøtende tiltak som eventuelt kan redusere negative virkninger.

De forskjellige hensynene som kan bli berørt av en kraftledning gjør seg gjeldende med ulik styrke avhengig av hvordan traséen planlegges. En typisk situasjon er de motstridende interessene som ligger i en avveiing mellom hensynet til å unngå nærføring og visuelle virkninger for bebyggelse opp mot hensynet til å unngå bygging i inngrepsfrie naturområder og konflikter med utmarksinteresser, som for eksempel reindrift.

Nasjonale mål og internasjonale forpliktelser vedrørende blant annet urfolks rettigheter, naturmangfold, klima og fornybar energi kommer både direkte og indirekte inn i konsesjonsbehandlingen. Både i vurderingen av om prosjektet bør gis tillatelse og i vurderingen av trasé og avbøtende tiltak inngår prissatte og ikke-prissatte virkninger på lik linje i vurderingen av om et prosjekt er samfunnsøkonomisk lønnsomt eller ikke. Sentralt i den sistnevnte vurderingen er å veie de ulike virkninger for natur, andre arealinteresser og lokalsamfunn ved de ulike alternative traséene opp mot hverandre.

6.5.3 Tilrettelegging for ny fornybar kraftproduksjon og store endringer i forbruk

Forventet nytt forbruk eller ny produksjon er ofte en viktig del av begrunnelsen for et kraftledningsprosjekt. Det felles norsk-svenske elsertifikatmarkedet og innlemmelse av fornybardirektivet i norsk energipolitikk medfører betydelige krav til nettutbygging. For petroleumsvirksomheten krever regjeringen at det skal vurderes kraft fra land som energiløsning for nye felt og ved større ombygginger av eksisterende felt. Av hensyn til utslipp av klimagasser er det sterke begrensinger i hvilke typer produksjonskapasitet det er ønskelig å bygge ut. Produksjon av fornybar energi gir lave utslipp av klimagasser, og økt produksjon av fornybar energi er viktig i klimasammenheng. Et godt utbygd og moderne strømnett er en forutsetning for verdiskapning og et klimavennlig energisystem.

I den samfunnsøkonomiske analysen skal verdien av å knytte til den nye kraftproduksjonen eller det nye forbruket tas med. Verdien av ny kraftproduksjon og nytt forbruk avhenger av flere forhold som det kan være knyttet stor usikkerhet til, som kraftpriser og andre markedsforhold. I den samlede vurderingen av et nettprosjekt skal myndighetenes rammer legges til grunn. Nettselskapet skal da ta hensyn til overføringsbehov som utløses for eksempel som følge av elsertifikatmarkedet. Andre eksempler kan være rammer som gjør noen produksjonsteknologier urealistiske eller rammer som utløser et forbruk.

At tilknytningsplikt er innført, jf. Ot.prp. 62 (2008–2009), har betydning for nettutviklingsprosjekt som planlegges for å knytte til nytt forbruk eller ny produksjon. Tilknytningsplikten innebærer at forbruk bare i ekstraordinære tilfeller kan nektes nettilknytning. For produksjon innebærer tilknytningsplikten at alle samfunnsøkonomisk lønnsomme prosjekt har rett til å bli knyttet til nettet. Dersom nettselskapet mener løsningen ikke er samfunnsmessig rasjonell, må dette dokumenteres og selskapet må søke om unntak. For både forbruk og produksjon kan tilknytning først skje når eventuelle tiltak som gjør tilknytningen driftsmessig forsvarlig er gjennomført, jf. også vilkårene som ble satt for tilknytning av kompressorer på Troll A-plattformen i Nordsjøen omtalt i 3.6.1.

Statnett, som systemansvarlig og sentralnettseier, har et spesielt ansvar for å tilrettelegge for store forbrukere av kraft, nettbygging og produksjon. Som tilrettelegger skal foretaket være tidlig ute, ha god informasjon om utviklingen og søke å finne løsninger på overføringsoppgavene. Statnett skal legge til rette for tilknytning av fornybar kraftproduksjon innenfor rammene av hva som er samfunnsmessig rasjonelt. Videre skal Statnett bidra til å muliggjøre utvikling i kraftforbruk, for eksempel i petroleumssektoren. Statnett skal involvere seg i og holdes orientert om utviklingen av underliggende nett.

Det kan ha stor betydning for nettkostnadene hvor nytt forbruk eller ny produksjon etableres. Dersom det er ledig kapasitet i nettet kan produksjon eller forbruk knyttes til uten vesentlige kostnader, men dersom det er store flaskehalser før nyetableringer vil ny produksjon eller nytt forbruk kunne kreve store nettinvesteringer. Det er gunstig å etablere ny fornybar kraftproduksjon i områder hvor det er ledig nettkapasitet eller planer om nettinvesteringer eller nært forbruk. Et viktig tiltak for å få dette til er at NVE i konsesjonsbehandlingen av vindkraft og vannkraft tar hensyn til nettkapasiteten i det aktuelle området. Prosjekter i områder hvor rask nettilknytning er mulig blir prioritert. Når det er hensiktsmessig behandles søknader om nett og produksjon koordinert. Konsesjonsbehandlingen av vindkraftprosjekter gjøres i hovedsak regionvis og samordnes med konsesjonsbehandlingen av nødvendige anlegg for nettilknytning. Et eksempel er vindkraftprosjekter og bygging av ny 420 kV-ledning på Fosen, se boks 6.6. Det er viktig med et godt samarbeid mellom utbyggere og nettselskap, og særlig Statnett som sentralnettseier har en spesiell rolle, jf. avsnitt over.

6.5.4 Økt overføringskapasitet og reduserte prisforskjeller

Reduserte flaskehalskostnader er ofte en viktig del av begrunnelsen for en nettinvestering. Hvis det er begrensninger i overføringskapasiteten fra et område til et annet, vil økt overføringskapasitet bidra til en mer effektiv ressursutnyttelse. Det skjer ved at produksjonskapasitet med lavest kostnader kan benyttes uavhengig av hvilket område den ligger i, og tilsvarende kan forbruket med høyest betalingsvilje møtes. Disse effektene kan langt på vei prissettes.

Begrensninger i overføringskapasitet eller flaskehalser håndteres i dag ved prisområder eller spesialregulering, jf. kapittel 2. Hvis flaskehalsene reduseres vil det føre til likere eller like priser i områdene eller lavere kostnader for spesialregulering.

Regjeringen vil føre en næringspolitikk som legger til rette for like vilkår for næringsutvikling i hele landet og at hele landet kan tas i bruk

Regjeringens mål er at det skal være tilstrekkelig overføringskapasitet mellom regioner, slik at det blant annet ikke blir langvarige store forskjeller i strømpris mellom områder. Prisområder skal ikke erstatte tiltak i nettet som utbedrer en for svak overføringskapasitet. Blant annet skal nettinvesteringer gjøres i tide, slik at forskjeller i pris ikke hindrer en forbruksutvikling som samlet sett er til nytte for samfunnet.

Det er likevel nødvendig i driften av nettet å benytte prisområder som virkemiddel for å sikre at produksjon og forbruk tilpasser seg gjeldende nettforhold. Når ulike områder har forskjeller i pris, blir behovet for nettforsterkninger synliggjort. I driften av kraftsystemet bidrar prisområder til å bedre krafttilgangen og forsyningssikkerheten i et område og er et nødvendig virkemiddel. Med prisområder vil produsenter og forbrukere stå overfor en pris som tar hensyn til begrensninger i nettkapasiteten inn og ut av området.

Pris er et tydelig og viktig signal om knappheten på energiressursene i et område. Ved å øke overføringskapasiteten mellom områdene vil prisforskjellene reduseres. En lønnsom investering i økt overføringskapasitet innebærer at nytten av den økte overføringskapasiteten er høyere enn kostnadene. Alle virkninger av investeringen, blant annet prisvirkninger, må tas med når investeringer i overføringskapasitet vurderes.

6.5.5 Samlet vurdering av kraftsystem regionalt; tilknytningspunkter og sanering

For å redusere ulemper og øke nytten ved bygging av kraftledninger er det svært viktig at riktig utforming av nettløsning regionalt velges. God koordinering av nettplanleggingen innen og på tvers av regioner, nettnivå og netteiere er viktig for å redusere ulemper, både i form av kostnader for nettkundene, inngrep i natur og landskap og påvirkning på tredjeparter. Både nettselskapene og energimyndighetene har viktige roller for å sikre at dette skjer. Det ble i Ot.prp. nr. 62 (2008-2009) understreket at NVEs konsesjonsbehandling skal legge økt vekt på å se energisystemet i de ulike regioner i sammenheng, på tvers av spenningsnivåene. I alle nye konsekvensutredningsprogram for regional- og sentralnett settes det krav om en vurdering av muligheter og behov for nye tilknytningspunkter i kraftsystemet, sanering og omstrukturering av nett som kan øke nytten eller redusere den totale belastningen regionen påføres av kraftledninger. Det er betydelig større bevissthet rundt dette nå enn for bare to – tre år siden.

Boks 6.7 Eksempler på samlet vurdering av kraftsystemet regionalt

420 kV-ledning Istad – Nyhamna

NVE ga i 2007 konsesjon til en 420 kV-kraftledning fra Istad til Nyhamna. I denne saken samarbeidet regionalnettseier Istad Nett og Statnett om nettløsningen i Fræna. To regionalnettsledninger på 132 kV (rød strek i figur 6.4) kunne saneres ved etablering av ny 420 kV-ledning (blå strek i figur 6.4) og ny transformatorstasjon.

Kilde: Istad Nett AS

Kilde: Istad Nett AS

Ørskog – Sogndal

Også i forbindelse med konsesjonsbehandlingen av 420 kV-ledningen Ørskog – Sogndal har NVE lagt vekt på å vurdere muligheten for systemtiltak på regionalt nivå. NVE fastsatte krav om utredning av mulighetene for sanering av eksisterende nett ved etablering av den nye 420 kV-ledningen og nye transformeringspunkter. Statnett og de aktuelle regionalnettseierne nedsatte en gruppe som arbeidet med å finne de beste systemløsningene og se de ulike nettnivåene i regionen i sammenheng. NVE fattet vedtak i saken i 2009. Vedtaket ble påklaget til OED fra flere hold.

I konsesjonen fra NVE i 2009 fikk Statnett tillatelse til å bygge 280 km med ny 420 kV-ledning, mens det samtidig ble satt krav om sanering av til sammen 110 km 300 kV- og 132 kV-ledninger. I OEDs delvedtak ble kravet om sanering av 110 km ledning opprettholdt. OEDs endelige vedtak innebar at ytterligere 60 km med 132 kV-ledninger skal saneres. Det er også satt omfattende miljøkrav i anleggskonsesjonen for å sikre at ledningen bygges på en best mulig måte.

Grunnarbeidet fra nettselskapene og NVE, med en regional tilnærming til utformingen av nettet, har gitt regionen en langt bedre nettløsning. Etableringen av en rekke nye tilknytningspunkter ved transformatorstasjoner har både gjort det mulig å rydde opp i gammelt nett og gi økte muligheter for innmating av ny fornybar vind- og vannkraftproduksjon. Det er omfattende planer om småkraft og vindkraft i området. Økt grad av transformering innebærer økte investeringskostnader, men bidrar til en mer fleksibel nettstruktur som på sikt vil kunne gi ytterligere gevinster lokalt gjennom restrukturering av eksisterende nett.

Økt antall og/eller fremtidsrettet plassering av transformeringsstasjoner kan bidra til å legge til rette for nye forbrukere og for innmating av ny fornybar produksjon. Der det ikke går ut over forsyningssikkerheten, skal samfunnsmessig rasjonell omstrukturering og sanering av eldre nett på lavere spenningsnivå vurderes. Tiltak på disse anleggene kan ofte være mer effektive av hensyn til miljø og lokalsamfunn enn tiltak på nye anlegg. Også ved søknad om fornyelser av konsesjoner til overføringsanlegg i sentral- og regionalnettet skal det gjøres en vurdering av kraftsystemet i regionen med tanke på eventuelle samtidige og/eller fremtidige samfunnsmessig rasjonelle nedlegginger, avbøtende tiltak eller andre justeringer.

En god koordinering av utviklingen av nett og produksjon er viktig for å fremme en samfunns- og miljømessig fornuftig utvikling av kraftsystemet. I denne sammenheng er blant annet de senere års koordinering av konsesjonsbehandlingen av nett- og produksjonsprosjekter et viktig grep, jf. 6.5.3. Å arbeide aktivt for å finne muligheter for å bidra til å redusere ulemper og øke nytten av nettutbygginger er et delt ansvar mellom nettselskapene og NVE. Boks 6.7 viser noen eksempler på hvordan et regionalt perspektiv og samarbeid på tvers av nettnivåer kan gi gode totalløsninger. Eierstruktur kan være en utfordring ved regional koordinering av nettutviklingen og hensynet til forsyningssikkerhet må alltid tas med i vurderingen. Departementet forventer at Statnett og andre netteiere sammen vil se på mulighetene for samtidige og/eller fremtidige samfunnsøkonomisk lønnsomme nedlegginger, avbøtende tiltak eller andre justeringer, både i forbindelse med planlegging av nettprosjekt og i kraftsystemutredninger og nettutviklingsplaner.

6.5.6 Oppgradering av eksisterende nett og effektiv bruk av eksisterende traséer

Spenningsoppgraderinger innebærer ofte mindre miljøpåvirkning enn å bygge en helt ny ledning fordi eksisterende trasé kan brukes, jf. kapittel 2. Det er ofte betydelige fordeler, blant annet miljømessig og for lokalsamfunn, ved å bruke eksisterende trasé. Regjeringen ser det som positivt om nettselskapene finner løsninger som gir økt overføringskapasitet uten vesentlige nye inngrep, slik som spenningsoppgraderinger kan være.

Spenningsoppgradering kan innebære at store deler av ledningen som skal oppgraderes må kobles ut mens arbeidet pågår. Det må derfor være nok kapasitet i det resterende nettet for å kunne ha en tilfredsstillende forsyningssikkerhet i anleggsperioden. Dette innebærer at spenningsoppgraderingsprosjekter må komme i gang tidlig og før det er for store overføringsbegrensninger i nettet. Å ha tilstrekkelige marginer i nettet er nødvendig for å kunne gjennomføre slike tiltak.

6.5.7 Bevissthet om å holde kostnadene nede

I den offentlige debatten om konkrete prosjekter er det ofte stor oppmerksomhet om forsyningssikkerhet og miljøvirkninger. De målbare kostnadene ved et ledningsprosjekt er imidlertid også viktige. Ved dagens finansiering av nettutbygging er det forbrukerne som betaler størstedelen av utgiftene. Per forbrukt enhet er betalingen høyest hos alminnelige forbrukere. At prosjektene vurderes som samfunnsøkonomisk lønnsomme innebærer at samfunnets nytte av prosjektet er større enn kostnaden ved å gjennomføre det. Likevel er det nødvendig å være oppmerksom på at investeringskostnadene gir økte tariffer for nettkundene. Nettselskapene og konsesjonsmyndighetene må derfor legge vekt på at det ikke påløper urimelig høye kostnader ved valg av løsningen. Selv om et tilstrekkelig antall alternative løsninger må utredes for å gi et godt beslutningsgrunnlag for konsesjonsbehandlingen, er det også viktig at det ikke utredes løsninger som det ikke kan være aktuelt å bygge ut.

6.6 Nettforbindelser med Norden og andre land

6.6.1 Norden

Det er lange tradisjoner for et tett samarbeid om kraftsektoren i Norden, se nærmere omtale i boks 6.8. Regjeringen ønsker at dette tette samarbeidet, også om nettutvikling, fortsetter.

En samfunnsmessig rasjonell utvikling av nettet tilsier at en velger de prosjektene der nytten er størst sammenlignet med kostnadene. En god anvendelse av dette prinsippet er at naboland også bør ta i betraktning hverandres nytte og kostnader. Samtidig er det hvert enkelt land som finansierer nettutbyggingene i landet og får miljøkostnadene. Det bør imidlertid ikke hindre en god koordinering av prosjektene. En samlet nytte- og kostnadsvurdering vil bidra til en god koordinering, men samtidig må det arbeides for å finne fellesfinansieringer som gjenspeiler de enkelte landenes nytte og kostnader. Det skal alltid være mulig at en investering som gir samlet positiv nytte for to land gjennom en hensiktsmessig fordeling av kostnader og inntekter også gir en positiv nytte for hvert av landene

For Norge er det naturlig at en slik samlet nytte- og kostnadsanalyse tar hensyn til virkninger i de andre nordiske landene. Slike vurderinger vil i første rekke være aktuelt for Statnett. I tillegg bør nytte- og kostnadsvirkninger i land utenfor Norden også tas hensyn til når det er mulig og hensiktsmessig. Regjeringen vil at nettselskapene i sin nettplanlegging i størst mulig grad ser på alle nytte- og kostnadsvirkninger ved en nettinvestering, også de som kommer i andre land. For å identifisere slike virkninger er det nødvendig med et tett samarbeid mellom nettselskaper på tvers av landegrensene.

Det er et tett samarbeid om kraftmarkedet i Norden. På det nordiske energiministermøtet i 2010 var nordiske nettinvesteringer et sentralt tema. Der besluttet man:

«Ministrene understreger, at investeringer i transmissionsnet, som skaber samfundsøkonomisk nytte for det nordiske område, skal gennemføres. Netinvesteringer, som er økonomisk rentable for det nordiske område, men hvor omkostningerne og fordelene er ulige fordelt mellem landene, vil blive gennemført ved at TSO’erne forhandler om fordelingen af udgifter og indtægter.»

Dette vedtaket ivaretar hensynet til at det er de nordiske nytte- og kostnadsvirkningene som bør ligge til grunn for nettinvesteringer i de nordiske landene. Samtidig ivaretar vedtaket hensynet til samfunnsøkonomisk lønnsomhet for det enkelte land ved å vise til at systemoperatørene forhandler om fordeling av inntekter og kostnader.

Nytte og kostnader skal være fordelt på en måte som ikke belaster nettkundene unødig. Nettselskapene har derfor også et ansvar for å gjennomføre forhandlinger som fordeler nytte- og kostnadsvirkninger av grensekryssende nettforbindelser på en slik måte at en nettforbindelse gir positiv nytte for hvert av landene.

6.6.2 Norge og Sverige

Tatt i betraktning den geografiske nærheten mellom Norge og Sverige, med en lang felles grense og de mange nettforbindelsene, er det ønskelig med et spesielt tett samarbeid om nettutviklingen.

Norge og Sverige har også inngått en avtale om et felles marked for elsertifikater. Dette innebærer blant annet at fornybarproduksjonen i utgangspunktet vil komme der hvor det er mest lønnsomt å bygge, uavhengig av landegrensene. Et robust nett vil være nødvendig for at den nye kraftproduksjonen skal bidra til økt forsyningssikkerhet. En fornuftig utbygging og utnyttelse forutsetter et godt samarbeid om nettutvikling. I overenskomst om prinsipper for videre utvikling av et felles marked for elsertifikater 9. desember 2009 uttalte den svenske næringsministeren Maud Olofsson og olje- og energiminister Terje Riis-Johansen:

«Ett velfungerende overføringsnett er nødvendig for at et felles elsertifikatstystem skal fungere, og det bidrar til økt forsyningssikkerhet i det nordiske markedet. Ministrene er enige om at den store satsningen på fornybar energi krever omfattende utbygging av overførings- og fordelingsnett i Norden. Det er etablert et nært nordisk samarbeid om utbygging og drift av nett, både på ministernivå, mellom de systemansvarlige nettselskapene og regulatorene. En konkret handlingsplan om utbygging og drift av nett og øvrig samarbeid om utvikling av kraftmarkedet, ble vedtatt på ministermøtet i Umeå i 2008. I handlingsplanen legges det til grunn at de nettinvesteringer som det allerede er en overenskommelse om i de nordiske stamnettsforetakenes felles nettutviklingsplaner skal komme i gang så fort som mulig. Ministrene legger stor vekt på dette arbeidet, og vil bidra til gjennomføringen av strategiske overføringsforbindelser for å sikre utviklingen av fornybar elektrisitet i Norge og Sverige. Det skal være jevnlig kontakt på departementsnivå om utviklingen av viktige overføringsforbindelser.»

Et tett samarbeid mellom Norge og Sverige om nettutvikling vil være viktig for utnyttelsen av hele kraftsystemet og at nye investeringer blir gjort på en mest mulig effektiv måte. Et tett samarbeid vil også kunne gjøre det mulig at fordelingen av nytte og kostnader mellom landene ikke nødvendigvis bestemmes per nettprosjekt, men at det i stedet kan være tilfeller hvor det er fornuftig å se på en portefølje av prosjekter. Hvordan kostnadene fordeles i praksis er det opp til nettselskapene å vurdere og å bli enige om.

Statnett og Svenska Kraftnät har tradisjonelt hatt et godt og tett samarbeid. Dette gjelder ikke bare på nettutviklingsområdet, men også innen markedsorganisering og systemdrift. For eksempel har Statnett og Svenska Kraftnät felles ansvar for balansereguleringen i Norden. I 2010 ble det gitt ut en felles norsk-svensk rapport om nettutvikling hvor en fokuserte på de nettinvesteringene som vil kunne være nyttige i et norsk-svensk perspektiv.

6.6.3 Land utenfor Norden

Norge og de andre nordiske landene har flere forbindelser til land utenfor Norden. Ytterligere forbindelser er under planlegging. Forbindelsene bidrar til å bedre forsyningssikkerheten for strøm i Norge og i de landene som knyttes til det norske systemet. Forbindelsene bidrar også til å ta vare på og utvikle de verdiene som ligger i den norske vannkraften.

Vannkraften er sårbar for årlige svingninger i nedbøren selv med betydelig magasinkapasitet. Historiske data viser at variasjoner på så mye som 60 TWh fra et år til et annet år (rundt halvparten av normal produksjon) kan ikke utelukkes. Også andre uventede hendelser kan gi energiknapphet eller overskudd i perioder i tillegg til at det er betydelige årlige variasjoner i forbruket på grunn av temperaturer og konjunkturer. I år med lav produksjon i Norden, grunnet lave tilsig eller andre forhold, eller høy etterspørsel etter kraft, eksempelvis i år med kalde vintre, er utenlandsforbindelsene svært viktige for vår forsyningssikkerhet. Eksempelvis importerte Norge om lag 7 TWh i vinteren 2010/2011 (uke 48-12). Det utgjorde 13,5 prosent av Norges kraftforbruk i perioden. Dette illustrerer hvor viktig forbindelser til land utenfor Norden kan være for vår forsyningssikkerhet.

Gjennom kraftutveksling er det mulig å dra gjensidig nytte av forskjeller i produksjonssystemer og forbruksmønster. Slik kan vi ta vare på verdiene som ligger i den norske vannkraften. Norsk vannkraft har vanligvis relativt små prisvariasjoner over døgnet, fordi den er billig og enkel å regulere. Imidlertid er det store prisforskjeller mellom sesonger og år, avhengig av tilsig, nedbørsmengde, temperatur og overføringskapasitet. Andre energisystemer følger et annet mønster, ofte med store prisvariasjoner over døgnet, men mindre sesongvariasjon. Mye av produksjonen på kontinentet har høyere klimagassutslipp enn norsk kraftproduksjon. Bidraget til reduserte klimagassutslipp kommer inn i vurderingene gjennom prisingen av utslippene. På grunn av store oppstartskostnader er det gjerne dyrere å regulere varmebasert kraftproduksjon. Vindkraft har igjen et annet produksjonsmønster som følger vindforholdene.

Disse forholdene gjør at handelsgevinsten fra utenlandsforbindelsene bidrar til betydelig verdiskaping, uten at gjennomsnittsprisen på strøm i Norge nødvendigvis blir endret i særlig grad. Vannmagasinenes lagringsevne gjør at Norge kan importere når prisen er lavere på kontinentet, som om natten, i helger og ellers når det er et overskudd av vindkraft, og eksportere i timene på dagtid med høyest pris kontinentet. Utvekslingen gir en bedre samlet utnyttelse av kraftsystemet og øker verdien av den regulerbare vannkraften. I dagens system kommer handelsgevinsten alle nettkundene til gode ved redusert nettleie.

Norsk vannkrafts reguleringsevne forventes å bli nyttig for vindkraftsatsingen i Norge og på kontinentet. Den har i mange år vært viktig for den betydelige vindkraftproduksjonen i Danmark. Dansk vindkraftproduksjon er viktig i omleggingen til et kraftsystem med lavere klimagassutslipp. I år med mye nedbør eller dersom innenlands produksjon øker betydelig, vil det være effektiv ressursutnyttelse å gi muligheter for å kunne avsette en del av overskuddet i form av eksport.

På lik linje med nett i Norge vurderes utenlandsforbindelser ut fra samfunnsøkonomiske kriterier. En viktig forskjell er imidlertid at vurdering av handelsløsning og avtale mellom systemoperatørene inngår. En utenlandsforbindelse må ha både anleggskonsesjon og handelskonsesjon. De samfunnsøkonomiske vurderingene tilsvarer de som omtalt i 6.4 og 6.5. Som for nettprosjekt i Norge skal de prosjekt som er viktige for forsyningssikkerheten prioriteres høyest. At prosjektene bidrar til å ta vare på verdien i norske fornybare ressurser, i praksis særlig vannkraften, er også et sentralt element i disse vurderingene.

Ny utvekslingskapasitet vil ofte kreve investeringer i nettet i Norge. Det må tas hensyn til forhold i det norske kraftsystemet når nye utenlandsforbindelser vurderes. Det gjelder både behovet for forsterkninger innenlands og kraftsystemtekniske utfordringer. Statnett har gjennomført en studie hvor de har vurdert hva som kreves og vil være teknisk mulig å knytte til nye utenlandsforbindelser til Sørlandet i den neste tiårsperioden, jf. 3.6.2.

Etablering av utenlandsforbindelser avhenger av forhold både i Norge og i landet forbindelsen skal gå til. Blant annet vil det vanligvis forhandles med en motpart og det må tas hensyn til handelsmessige forhold og nettstruktur det andre landet. Dette gjør at det, i tidligere faser av prosjekt, vil kunne være hensiktsmessig å vurdere flere land og forbindelser enn det vil være aktuelt å bygge.

Regjeringen fremhever at nye utenlandsforbindelser skal etableres i den grad de er samfunnsøkonomisk lønnsomme. De eksisterende forbindelsene er viktige for forsyningssikkerheten i Norge og når nye forbindelser vurderes vil bidraget til å styrke forsyningssikkerhet i Norge være et viktig hensyn. Valg av handelsløsning på forbindelsen inngår også i vurderingen. Konsesjonssystemet sikrer at etablering av nye forbindelser skjer stegvis.

6.6.4 Eierskap av utenlandsforbindelser

Hovedregelen i både i Norge og EU er at systemansvarlig for strømnettet tilrettelegger for kraftutvekslingen med andre land. Dette vil sikre at systemsikkerheten ivaretas og tredjepartsadgang til kabelen. Et annet viktig aspekt er at inntektene som genereres over kabelen skal brukes til nettinvesteringer, til å opprettholde kapasiteten i forbindelsen eller til å redusere nettleien.

Slik handelen på våre utenlandsforbindelser er organisert, vil norske kraftprodusenter og -forbrukere kun eksponeres for prisen på hjemmemarkedet og ikke prisen i markedet det handles med. Det er trolig noe av bakgrunnen for at ulike kraftprodusenter de siste årene har tatt ulike initiativ til å etablere kommersielle kabler. Dette krever imidlertid unntak fra EUs regelverk om hva inntektene skal brukes til og at visse andre kriterier må være oppfylt.

Produsenter må forventes å ha andre insentiver enn Statnett når det gjelder prisvirkninger, forsyningssikkerhet og systemsikkerhet. Dessuten er det Statnett som må stå for nødvendige nettforsterkninger innenlands som følger av blant annet nye utenlandsforbindelser. I utgangspunktet mener regjeringen at utenlandsforbindelser inngår i det norske sentralnettet.

6.6.5 På lenger sikt

På lenger sikt kan kapasiteten for reguleringsevne i Norge trolig økes, for eksempel gjennom økt effektinstallasjon og pumpekraftverk. Økning av reguleringsevnen vil stille store krav til nettet og kraftsystemet som helhet. Særlig pumpekraft avhenger av flere kritiske faktorer: fremtidig prisbilde og lønnsomhet, miljøvirkninger i vassdrag og nett og sosial aksept. Det er stor interesse for dette temaet i flere land i Europa. Økning i fornybar kraftproduksjon, som er et sentralt mål i Europa blant annet for å redusere klimagassutslipp, vil kreve mer reguleringsevne.

I dag er den samlede installerte kapasiteten i norske vannkraftverk, både med og uten regulerbare magasiner, på om lag 29 GW. Planlagt uregulerbar kraftproduksjon i Europa vil ha en kapasitet som flere ganger overstiger dette. Til sammen har Storbritannia og Tyskland planer om kapasitet på om lag 1301 GW i vind- eller solkraftverk i 2020. Behovet for reguleringsevne i Europa vil bli mye større enn det Norge kan dekke alene, men vi kan gi et bidrag over tid.

Det er naturlig å vurdere den langsiktige utviklingen i utenlandsforbindelser, blant annet på bakgrunn av utredningen til Energiutvalget. Organiseringen av utenlandshandelen med kraft på lang sikt må tilpasses den framtidige utviklingen i produksjonsmuligheter og forbruk.

6.7 Virkninger av kraftoverføringsanlegg for natur- og arealinteresser og regjeringens politikk for avbøtende tiltak

6.7.1 Innledning

Et ledd i å fremme de samfunnsøkonomisk mest lønnsomme prosjektene, er å sikre at prosjektene som er nødvendige å bygge utformes skånsomt for naturmangfold, landskap, lokalsamfunn og andre arealinteresser. Det viktigste for å oppnå best mulig forhold mellom nytte og ulemper ved utbygging av kraftledninger er å velge riktig konsept og at eksisterende og nye kraftledninger som bygges blir utnyttet så effektivt og godt som mulig. Dette krever at utviklingen av energisystemet blir sett i sammenheng på tvers av regioner, energibærere og spenningsnivåer. I strategien for å ta økt hensyn til miljø, estetikk og lokalsamfunn i kraftledningssaker, som ble lagt fram i Ot.prp. nr. 62 (2008-2009), ble dette omtalt som systemmessige tiltak på regionalt nivå. I denne meldingen er temaet omtalt i 6.5.5.

Etter at den overordnede nettløsningen er valgt, gjenstår fortsatt en rekke vurderinger og tiltak som gjøres for å sikre at enkeltanlegg for kraftoverføring bygges så skånsomt som mulig. I det videre redegjøres det nærmere for hvilke virkninger kraftoverføringsanlegg på ulike spenningsnivå og ved valg av henholdsvis luftledning og sjø- eller jordkabel kan ha i form av visuelle virkninger og påvirkning på naturmangfold, verneområder, kulturminner og -miljø og reindrift, jf. også 2.7. For hvert tema/type virkning redegjøres det for regjeringens politikk for avbøtende tiltak som kan redusere negative virkninger. Dette er sentrale tema i mange kraftledningssaker, men ikke utømmende for vurderingene som gjøres. Virkninger for natur, miljø og samfunn i vid forstand skal alltid utredes og vurderes, herunder også virkninger for friluftsliv og rekreasjon, jord- og skogbruk, andre utmarksnæringer, reiseliv og annet næringsliv, annen infrastruktur, bebyggelse, bomiljø og forsyningssikkerhet. I motsetning til i resten av meldingen omhandles alle tre nettnivåer her. Utredninger og vurderinger av avbøtende tiltak er en viktig del av planleggings- og konsesjonsprosessen, jf. kapittel 7.

Generelt kan det slås fast at riktig valg og justeringer av trasé er det viktigste tiltaket for å redusere negative virkninger av kraftledninger. Det innebærer ofte avveininger mellom hensynet til ulike samfunnshensyn som berøres. Eksempelvis kan hensyn til visuelle virkninger i lokalsamfunns nærmiljø eller hensynet til sikker bygging og drift av anleggene i mange tilfeller være i strid med hensyn til naturmangfold, utmarksnæringer som reindrift eller hensynet til å unngå fragmentering av sammenhengende naturområder. Avveininger må gjøres, og den totalt sett beste løsningen for samfunnet må etterstrebes.

I tillegg til alternative trasévalg og traséjusteringer, er kamuflasjetiltak, mastedesign, tiltak av hensyn til fugl og bruk av jord- eller sjøkabel sentrale tema innen avbøtende tiltak. Disse temaene omtales nærmere nedenfor, men er på ingen måte en uttømmende oversikt over tiltak som vurderes for å ivareta de miljø- og samfunnshensyn som skal vektlegges i konsesjonsbehandlingen. Ved vurderinger av virkninger på naturmangfold legges prinsippene i naturmangfoldloven kapittel II til grunn.

Avbøtende tiltak pålegges der konsesjonsmyndigheten vurderer at samfunnsnytten av det avbøtende tiltaket er større enn kostnaden ved å gjennomføre det. Kostnader knyttet til gjennomføringen av avbøtende tiltak dekkes av tiltakshaver, men til syvende og sist av nettkundene.

6.7.2 Visuelle virkninger

6.7.2.1 Visuelle virkninger av kraftoverføringsanlegg

Ofte er det de visuelle virkningene for bebyggelse, naturlandskap, kulturmiljø, friluftsliv og turisme flest har meninger om når kraftledninger skal etableres eller ombygges.

Det er viktig å skille mellom synligheten av en kraftledning eller et kraftanlegg og opplevelsen av disse som landskapselementer når visuelle virkninger vurderes. Anleggenes synlighet avhenger av type anlegg (spenning, mastetype og linekonfigurasjon for luftledninger, arealbehov for endepunktsinstallasjoner og langs jord- eller sjøkabler), hvilken landskapstype den går gjennom, i hvilken grad omgivelsene (topografi og vegetasjon) kan skjule den og hvorvidt den er eksponert fra områder hvor mennesker ferdes.

Hvordan anleggene oppleves som landskapselementer må vurderes i lys av landskapets verdi, hvor mange som ferdes i landskapet og hvor ofte. Opplevelsen av visuelle virkninger vil i stor grad være subjektiv og variere fra person til person og hvilken interesse som representeres. Hva som skal tillegges vekt når det gjelder visuelle virkninger vil avhenge av hvilke interesser som er knyttet til de ulike områdene ledningen går gjennom. I noen tilfeller vil landskapsverdiene i seg selv utgjøre det viktigste vurderingsgrunnlaget. I andre tilfeller vil brukerinteresser knyttet til bebyggelse, kulturmiljø, friluftsliv eller reiseliv tillegges vekt ved vurdering av ulike alternativer.

6.7.2.1.1 Spesielt om luftledninger

De visuelle virkningene varierer med kraftledningstype (spenning, mastetype og linekonfigurasjon). I distribusjonsnettet brukes i all hovedsak tremaster med ett eller to stolpebein. I regionalnettet er tremaster mest vanlig, men her er det større variasjon i utforming og materialbruk. Enkelte nettselskap benytter nesten kun stålmaster. På de høyeste spenningsnivåene er det nesten utelukkende stålmaster som blir brukt.

De visuelle virkningene bestemmes ikke bare av hvordan kraftledningene ser ut, men hvor i terrenget de går, type og farge på bakgrunnsvegetasjon etc. Ledninger i sentralnettet har høyere master og dermed økt synlighet, men planlegges generelt i større avstand til bebyggelse og jordbruksareal enn kraftledninger i distribusjons- og regionalnettet. Det er dessuten langt flere master per kilometer på lavere spenningsnivåer enn i sentralnettet. Se 2.6.1 for oversikt over vanlige mastetyper, samt mastehøyder, antall master per kilometer og bredde på rydde- og byggeforbudsbelte for de ulike spenningsnivåene.

6.7.2.1.2 Spesielt om jord- og sjøkabel

Virkningene av inngrepene ved jord- og sjøkabel avhenger av terreng og topografi, valg av kabelteknologi og spenningsnivå.

Jordkabel

Visuelle virkninger av jordkabelanlegg avhenger av terreng og topografi, valg av kabelteknologi og spenningsnivå. I anleggsfasen må all vegetasjon fjernes over grøftetraséen. Dersom det er behov for sprenging av fjell vil sporene i landskapet bli permanente. For større jordkabelanlegg er det nødvendig med kjørbar adkomst langs kabeltraseen også i driftsfasen. Traséen vil normalt være båndlagt mot all annen utnyttelse enn konvensjonelt jordbruk. For øvrig vil det etter gjengroing hovedsakelig være arealkrevende installasjoner i endepunktene som vil kunne ha betydelige visuelle virkninger for omgivelsene. Tabell 6.3 gir en oversikt over arealbehov for kabler.

I endepunktene av kabelforbindelsen er det for de høyeste spenningsnivåene behov for store installasjoner. Størrelsen på endepunktsinstallasjonene vil variere mellom 650-2650 m² avhengig av teknologi og overføringsbehov. Det største arealet tilsvarer bruk av klassisk likestrømsteknologi. Ved bruk av vekselstrømsteknologi og konvensjonelle oljetrykkskabler vil det avhengig av lengden på kabelen også kunne være behov for kompenseringsanlegg underveis på forbindelsen.

På lavere spenningsnivåer er det vanlig med vekselstrømskabler der alle de tre strømførende delkablene, fasene, er samlet i en kabel. Dette gir et smalere gravebelte ved legging av jordkabel sammenlignet med å legge en kabel for hver fase. Vekselstrømkabler på det høyeste spenningsnivået må legges som tre kabler. Likestrømsforbindelser består normalt av to kabler per kabelsett, og vil dermed gi et smalere gravebelte enn for vekselstrøm. Uansett valg av teknologi har et kabelanlegg lavere overføringsevne enn en luftledning. For å oppnå tilnærmet samme overføringskapasitet må det derfor normalt legges minst to kabelsett, altså totalt seks kabler ved vekselstrømsteknologi eller fire kabler ved likestrømsteknologi.

Distribusjonsnett som legges som kabel, legges ofte i veigrøft og i terreng som ikke krever sprenging. I mange tilfeller vil kablingen da være et lite inngrep med begrensede visuelle virkninger. Endepunktene i distribusjons- og regionalnettet består av en kraftig kabelendemast.

Sjøkabel

For sjøkabelanlegg er det hovedsakelig store installasjoner i endepunktene, samt eventuelle kompenseringsanlegg underveis, som medfører visuelle virkninger på landskapet på land, jf. tabell 6.3. Størrelsen på endepunktsinstallasjonene vil variere med valg av teknologi og overføringsbehov, og er 650 – 2650 m², hvor det største arealet tilsvarer bruk av klassisk likestrømsteknologi. Avhengig av terreng og topografi, kabelteknologi og spenningsnivå kan også jordkabeltrasé ned til vannkanten medføre betydelige inngrep. Spesielt kan adkomsten ned til vannet eventuelt medføre store inngrep i bratt terreng, for eksempel langs fjordarmer.

6.7.2.2 Avbøtende tiltak av hensyn til visuelle virkninger

God traséplanlegging, kamuflerende tiltak, mastedesign og kabling er tiltak som kan redusere visuelle virkninger av kraftledninger.

6.7.2.2.1 Trasévalg

Riktig valg og justeringer av trasé vil alltid være det viktigste tiltaket. Ulike landskap har ulik evne til å absorbere et teknisk inngrep som en kraftledning. I noen landskapsrom vil en kraftledning være et markert inngrep, mens i andre områder vil en kraftledning gli inn i landskapet på en god måte. Å etterstrebe traséalternativer som reduserer negative virkninger for allmenne og private interesser skal stå sentralt både for nettselskapene og energimyndighetene.

Innspill fra lokalbefolkning og interessenter, jf. kapittel 7, er særlig viktig for å kunne ta hensyn til et tema som visuelle virkninger. For å kunne finne en plassering i terrenget som visuelt tar hensyn til lokalsamfunn og andre brukere, er det viktig med informasjon om hvor mange som ferdes i landskapet og hvordan det oppleves og benyttes av ulike interessegrupper. Ved planlegging av kraftledninger på høyere spenningsnivå skal visualiseringer og/eller tredimensjonale datasimuleringer benyttes for å styrke grunnlaget for vurderingene av trasévalg og dialogen med berørte grunneiere og andre interessegrupper.

Eksempel: Traséjustering for å unngå et boligområde

NVE ga i 2009 konsesjon til en 132 kV-ledning i Grimstad og Lillesand kommuner. Kraftledningen skulle erstatte en gammel 66 kV-ledning som blant annet lå tett inntil bebyggelsen ved Roresanden i Grimstad. For å øke avstanden til bebyggelsen ga NVE konsesjon til en traséjustering. Dette lot seg gjennomføre ved å kable to eksisterende 22 kV-ledninger på en del av strekningen. Gjennom tett dialog og felles befaring med kommunen kom NVE frem til løsningen illustrert i figur 6.7.

Kilde: NVE

6.7.2.2.2 Kamuflasje og mastedesign

Kamuflering innebærer å benytte materialvalg og/eller farger som gjør at master og liner glir bedre inn i landskapet, gjøre tiltak som reduserer refleksjon av sollys eller som reduserer ryddebeltets synlighet. I NVE-rapport 4/2008 Kamuflasjetiltak på kraftledninger gis en landskapsfaglig evaluering og teknisk gjennomgang av kamuflering av kraftledninger, samt veiledning om hvor kamuflasjetiltak bør benyttes. I sentral- og regionalnettet har særlig grønnfarging av stålmaster der disse står mot mørk bakgrunn, bruk av matte isolatorer og begrensninger på skogrydding vist seg å ha god effekt. For best virkning er det viktig at der kamuflasjetiltak pålegges, bør dette gjøres som gjennomgående tiltak innenfor enhetlige landskapsrom eller soner i landskapet. Energimyndighetene har pålagt bruk av mattede liner og isolatorer, mørkere master og redusert skogrydding på omfattende strekninger i sine konsesjonsvedtak til større kraftledninger de senere årene.

NVE har også, i samarbeid med blant annet Statnett og BKK, fått utført en metodestudie om vurdering av mastetyper for 132, 300 og 420 kV i ulike landskap og hvordan en kan dempe mastens visuelle virkning (NVE-rapport 9/2009 Landskapstilpasset mastedesign). Motstykket til landskapstilpasset mastedesign er skulpturmaster som gir økt synlighet, men tilfører landskapet et kunstnerisk element gjennom positiv fremheving. Skulpturmaster er aktuelt i færre tilfeller, men kan brukes enkelte steder hvor det gir en positiv visuell opplevelse.

Det er viktig at nettselskapene allerede i konsekvensutredninger for nye overføringsanlegg gjør vurderinger av hvilke områder som har slike kvaliteter at kamuflasjetiltak og landskapstilpasset mastedesign bør prioriteres, og hvilke designkriterier som bør legges til grunn. I områder med store landskapsverdier vil det i konsesjonsbehandlingen bli vurdert om det bør settes vilkår om tiltak som demper ledningens og øvrige installasjoners visuelle virkning på landskapet. Effekten slike tiltak kan gi på den enkelte strekningen må imidlertid veies opp mot at kamuflering gir en ekstra investeringskostnad på 10 – 15 prosent og kan gi driftsmessige utfordringer og økt vedlikehold. Det understrekes at utvikling og bruk av kamuflasjetiltak og landskapstilpassede master ikke må gå på bekostning av kraftledningens driftsikkerhet. Hensynet til å redusere visuelle virkninger må også avveies blant annet mot hensynet til å unngå fuglekollisjoner og behovet for tilstrekkelig skogrydding av sikkerhetsmessige årsaker. NVE skal i dialog med Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap ferdigstille en veileder om skogrydding i kraftledningstraséer.

Det er naturlig at nettselskapene i sitt arbeid med nye ledningsprosjekter utvikler og tar i bruk flere typer master tilpasset variasjon i landskapet. Energimyndighetene skal i økende grad stille krav til at alternative mastetyper vurderes. Energimyndighetene vil også ha økt oppmerksomhet på design og landskapstilpasning av transformator- og koplingsstasjoner, særlig i områder nær bebyggelse.

Boks 6.10 Eksempler på bruk av kamuflasje og mastedesign

Foto: Statnett

NVE ga i 2005 konsesjon til en kraftledning på strekningen Viklandet – Fræna. For å redusere negative estetiske virkninger av ledningen ble det satt krav om kamuflering av to delstrekninger. Totalrydding av skogen skulle unngås, spesielt der kraftledningen fravek parallellføring. Kraftledningen er bygget med olivengrønne master og komposittisolatorer.

Foto: Statnett

Bildet viser effekten av begrenset skogrydding langs 420 kV-ledningen Viklandet – Fræna der den passerer Fræneidet parallelt med Istad Netts 132 kV-ledning. 420 kV-ledningen er bygget med et langt spenn som gjør det mulig å beholde skogen oppover lia. Parallellføring av ledningene er i seg selv et avbøtende tiltak ved at to inngrep samles. Dersom 420 kV-ledningen også hadde vært kamuflert, ville den blitt enda mindre synlig.

Foto: NVE

Kilde: Widenoja Design AS

BKK Nett søkte i 2010 om konsesjon for en omlag 68 km lang sentralnettsledning i Lindås, Austrheim, Gulen, Masfjorden og Modalen kommuner. I konsekvensutredningsprogrammet satte NVE blant annet krav om en vurdering og beskrivelse av alternative mastetyper. Det er vurdert om landskapstilpassende master kan gi en demping av det visuelle inntrykket fra kraftledningen. Ledningen vil gå igjennom forskjellig landskap, og en mast som passer i et gitt landskap vil ikke nødvendigvis passe like godt i et annet. Landskapsarkitektene som hadde ansvar for denne delen av konsekvensutredningen fant flere delstrekninger langs traseen hvor de mente at spesielt tilpassede master ville ha en dempende virkning. Basert på denne utredningen valgte BKK å se videre på ett spesielt landskapsområde, og utvikle en mastedesign for dette i tråd med anbefalingene fra landskapsarkitektene. Dette har ledet frem til det tekniske designet av en mast i limtre, kalt «Eikemomasten».

Foto: Hafslund ASA

6.7.2.2.3 Bruk av jord- og sjøkabel

Bruk av jord- eller sjøkabel og etablering av eventuelle nødvendige endepunktsinstallasjoner og kompenseringsanlegg er i seg selv naturinngrep som innebærer arealbeslag og synlig påvirkning på landskapet, jf. tabell 6.3. Men særlig på lavere spenningsnivå kan inngrepet kabelen innebærer etter gjengroing være et mindre inngrep enn luftledning.

Hovedprinsippet som ble slått fast da Stortinget behandlet Ot.prp. nr. 62 (2008-2009) var at bruken av kabel skal økes på lavere spenningsnivå, men være gradvis mer restriktiv med økende spenningsnivå. Regjeringen opprettholder dette prinsippet, men ønsker i det etterfølgende å tydeliggjøre kriteriene for når det er aktuelt med unntak fra hovedregelen om at regional- og sentralnett bygges som luftledning.

Foto: Statnett

Begrunnelse for prinsippene for bruk av jord- og sjøkabel

Begrunnelsen for prinsippet om at bruk av kabel skal være gradvis mer restriktiv med økende spenningsnivå, er at med høyere spenningsnivå øker både omfanget av naturinngrepet, kostnadene og usikkerheten knyttet til teknologi og forsyningssikkerhet ved kabling:

• Forsyningssikkerhet og teknologiske utfordringer: Skredutsatte, bratte skråninger og dype fjorder kan gjøre bruk av sjøkabel teknisk utfordrende eller umulig. Generelt er det begrenset erfaring med lange kabler på de høyeste spenningsnivåene også internasjonalt, jf. 2.6.3. Dette medfører større usikkerhet knyttet til teknologi og forsyningssikkerhet. Jord- eller sjøkabel kan være mindre utsatt for avbrudd enn en luftledning i en del områder, men hvis en feil på ledningen først oppstår er reparasjonstiden for kabelanlegg på de høyeste spenningsnivåene betydelig lenger enn for en luftledning. I den forbindelse kan det nevnes at havari på to av tre sentralnettsforbindelser under Oslofjorden i 2008 medførte reparasjonstid på rundt et halvt år. Regjeringen forventer imidlertid at Statnett og øvrige nettselskap er pådrivere for utvikling og kvalifisering av ny teknologi.

• Tilknytningspunkter og muligheter for systemmessige tiltak: Behov for tilknytningspunkter for regionalnettet setter ofte klare rammer for hvilke trasévalg som er mulige og/eller gir ønsket nytteeffekt. Sjøkabel som legges utenom dagens knutepunkt i nettet, innebærer færre tilknytningspunkter og dermed reduserte muligheter for innmating av lokal produksjon, sanering av gammelt nett og uttakspunkter for ny næringsvirksomhet. I avveining mellom fordeler og ulemper ved kabling må dermed også eventuell redusert nytte medregnes.

• Kostnader: For overføringsforbindelser på 420 kV koster kabel, med dagens teknologi rundt åtte ganger mer enn luftledning med noenlunde tilsvarende overføringskapasitet. Kabling ved 22 kV innebærer mer moderate ekstrakostnader, fra rundt 20 prosent økning til en dobling av kostnadene. Variasjoner i merkostnader ved kabling påvirkes i stor grad av topografi og grunnforhold. For samme pris som det koster å kable kun én kilometer sentralnett ved 420 kV og gjøre to til tre master overflødige, kan det kables rundt 100 kilometer kraftledning med 22 kV som gjør rundt 1000 master overflødige. Samfunnet får derfor langt mer igjen for hver krone investert i kabling hvis lavere spenningsnivåer prioriteres. En betydelig økning i bruk av kabling på høyere spenningsnivå ville gitt meget betydelige merkostnader ved investeringer, og en økning i nettariffen for den enkelte kunde.

• Naturinngrep: Avhengig av terrengtype kan kabling på de høyeste spenningsnivåene medføre store naturinngrep på land og/eller under vann, jf. tabell 6.3 og omtaler av visuelle virkninger og påvirkning på naturmangfold i 6.7.2.1 og 6.7.3.1. Spesielt jordkabel kan, i mange tilfeller, være et større naturinngrep enn luftledning.

Ved vurdering av om kabling er et samfunnsmessig rasjonelt tiltak må den eventuelle gevinsten i reduserte eller endrede naturinngrep veies opp mot de økte kostnadene, eventuell svekket forsyningssikkerhet og andre ulemper bruk av kabel innebærer. Regjeringens vurdering er at i de fleste tilfeller vil denne avveiningen resultere i at luftledning er mest samfunnsmessig rasjonelt i sentralnettet, mens kabel oftest er mest samfunnsøkonomisk lønnsomt i distribusjonsnettet. Status for teknologi samt forskning relevant for jord- og sjøkabler er omtalt i 2.6.3. Departementet vil ha oppmerksomhet på disse problemstillingene og jevnlig vurdere om ny kunnskap og ny teknologi tilsier en ny faglig gjennomgang av miljømessige, teknologiske forsyningssikkerhetsmessige og økonomiske forhold knyttet til kabling og andre avbøtende tiltak.

Prinsipper for bruk av jord- og sjøkabel

Kilde: NVE

Regjeringen opprettholder at bruken av kabel skal økes på lavere spenningsnivå, men være gradvis mer restriktiv med økende spenningsnivå. I det videre utdypes hvilke prinsipper som gjelder for bruk av jord- og sjøkabel på de ulike nettnivå. Generelt kan det presiseres at en forutsetning alltid er at kablingen er forenlig med hensynet til forsyningssikkerheten, systemtekniske forhold og formålet med kraftledningsforsterkningen. Hvorvidt kabling er nødvendig eller hensiktsmessig avhenger av både naturgitte og systemmessige faktorer, og må vurderes i konsesjonsbehandlingen av hver enkelt sak. Utgangspunktet er at bruk av kabel som alternativ til luftledning alltid skal vurderes, men hvor grundig kablingsalternativet utredes skal tilpasses hva som kan være beslutningsrelevant og i tråd med gjeldende prinsipper for bruk av kabling. I vurderingen av om kabling er aktuelt i regional- og sentralnettet skal det vektlegges om det finnes alternativ luftledningstrasé som ikke er urimelig lang og kostbar. I det følgende angis en rekke momenter og kriterier av betydning for valg av løsning på de ulike spenningsnivåer:

• Distribusjonsnettet: For nett inntil 22 kV skal nettselskap som hovedregel benytte jordkabel. Unntaket er der naturgitte forhold tilsier at kabling gir betydelige naturinngrep og/eller betydelige ekstrakostnader. Dette blir lagt inn som vilkår i nye og fornyede områdekonsesjoner.

• Regionalnettet: For nett fra over 22 kV og til og med 132 kV skal luftledning velges som hovedregel. Jord- eller sjøkabel kan velges på begrensede delstrekninger dersom:

  • luftledning er teknisk vanskelig eller umulig, som ved kryssing av sjø eller der den kommer nærmere bebyggelse enn tillatt etter gjeldende lover og forskrifter

  • luftledning vil gi særlig store ulemper for bomiljø og nærfriluftsområder der det er knapphet på slikt areal, eller der kabling gir særlige miljøgevinster

  • kabling kan gi en vesentlig bedre totalløsning alle hensyn tatt i betraktning, for eksempel der alternativet ville vært en innskutt luftledning på en kortere strekning av et kabelanlegg, eller ved at kabling inn og ut av transformatorstasjoner kan avlaste av hensyn til bebyggelse og nærmiljø

  • kabling av eksisterende regionalnett kan frigjøre traséer til ledninger på høyere spenningsnivå og dermed gi en vesentlig reduksjon i negative virkninger av en større ledning, eller oppnå en vesentlig bedre trasé for den større ledningen

  • kablingen er finansiert av nyttehavere med det formål å frigjøre arealer til for eksempel boligområder eller næringsutvikling, samtidig som bruk av kabel for øvrig er akseptalt ut fra andre hensyn

• Sentralnettet: 300 og 420 kV skal bygges som luftledning, bortsett fra i følgende unntakstilfeller:

  • der luftledning er teknisk vanskelig eller umulig, som for eksempel i byer og ved kryssing av større sjøområder

  • dersom ekstrakostnaden for kabling av en begrenset delstrekning kan forsvares med at det gir særlige miljøgevinster sammenliknet med luftledning og / eller en begrenset strekning med kabling kan gi en vesentlig bedre totalløsning alle hensyn tatt i betraktning

Utredning av jord- og sjøkabel

Bruk av kabel som alternativ til luftledning skal alltid gis en overordnet omtale i nettselskaps konseptvalgutredninger for store kraftledninger, jf. kapittel 7, og når et nettselskap melder eller søker om å bygge kraftledninger på øvrige spenningsnivåer. Hvor grundig alternativ med kabling utredes skal tilpasses hva som kan være beslutningsrelevant og i tråd med gjeldende prinsipper for bruk av kabling, jf. unntakene som stilles opp ovenfor. Det vil blant annet si at for sentralnettet vil en full konsekvensutredning av lengre strekninger med kabel sjeldent være aktuelt.

6.7.3 Naturmangfold

6.7.3.1 Mulige virkninger av kraftoverføringsanlegg på naturmangfold

I likhet med andre arealinngrep kan både luftledninger og kabelanlegg med tilhørende endepunktsinstallasjoner påvirke naturmangfold gjennom direkte arealbeslag og barriereeffekter i områder med truet, nær truet eller verdifulle naturtyper eller arter. I anleggsfasen vil aktivitet og terrenginngrep kunne forstyrre dyre- og fuglelivet og medføre at vilt og fugl trekker bort fra områdene hvor aktiviteten foregår. På Norsk rødliste for arter 2010 er i alt 2061 truede og nær truede arter antatt å være negativt påvirket av tidligere eller nåværende arealendringer som ikke er knyttet til skogbruks- eller jordbruksaktivitet. Norsk rødliste for naturtyper 2011 viser at 40 norske naturtyper er truet i dag (2 kritisk truet, 15 sterkt truet og 23 er sårbare.) De fleste truede naturtyper finner vi i våtmark (11) og i skog (6). Den viktigste trusselen mot disse er fysiske inngrep.

Fugl er den artsgruppen som er mest utsatt for påvirkning fra luftledninger. Kraftledninger kan påvirke fugl ved kollisjon med ledninger. En annen konsekvens kan være strømoverslag forårsaket av at en fugl berører to strømførende ledninger, eller en ledning og en jordet del av det elektriske anlegget samtidig. Slikt strømoverslag betegnes som elektrokusjon. Store arter og arter med dårlig manøvreringsevne er mest utsatt. Risiko for fuglekollisjoner og elektrokusjon vil være avhengig av mange faktorer, herunder hvilke arter som finnes i området, ledningens plassering i terrenget, spenningsnivå, mastetype og linekonfigurasjon. Faren for elektrokusjon er størst ved kraftledninger med lavere spenningsnivå på grunn av den korte avstanden mellom strømførende og jordede deler av anlegget.

En kraftledning kan i noen tilfeller medføre barriereeffekter for villrein ved at de kan vegre seg for å krysse kraftledningen med tilhørende ryddegate og dermed påvirke deres arealbruk. På den annen side kan ryddegater ha en positiv virkning på annet hjortevilt på grunn av lauvoppslag i ryddebeltet som gir godt beite.

Dersom sammenhengende naturområder fragmenteres eller reduseres, kan dette påvirke arter som er trekkende eller er avhengig av store habitater. Kraftoverføringsanlegg kan påvirke naturmangfold gjennom direkte arealbeslag i områder med truede eller viktige natur- eller vegetasjonstyper. Dette gjelder både luftledninger og kabelanlegg med tilhørende endepunktsinstallasjoner, jf. tabell 6.3. Ledninger i distribusjonsnettet går som regel nær forbrukerne og påvirker sjeldnere større sammenhengende naturområder. Større kraftledninger i regional- og sentralnett går oftere i områder som i liten grad er berørt av andre inngrep. Selv om kraftledningene med de høyeste spenningsnivåene oftere enn ledningene i distribusjonsnettet berører sammenhengende naturområder, er antall mastefester og faktiske punktinngrep færre på de største kraftledningene enn på de små.

Jordkabler kan gi virkninger på naturmangfold som følge av det direkte terrenginngrepet, nødvendig båndlegging og rydding av stor vegetasjon i traseen, elektromagnetiske felt, permanent atkomstmulighet og aktivitet i anleggsfasen. Som omtalt i 6.7.2.1.2 avhenger omfanget av inngrepet av terreng og topografi, valg av kabelteknologi og spenningsnivå. Virkning for naturmangfold vil avhenge av hvilke eventuelle forekomster av truet, nær truet eller verdifulle naturtyper eller arter som forekommer langs den aktuelle traseen.

Selv om sjøkabler har mindre visuell påvirkning enn jordkabler, kan ikke en liknende generalisering gjøres for påvirkning på naturmangfold. For sjøkabler må mulig påvirkning på naturmangfoldet under vann vurderes. Utvalg I nedsatt for vurderinger av sjøkabelalternativet for kraftledning mellom Sima og Samnanger påpekte at legging av sjøkabel i Hardangerfjorden ville representere et naturinngrep i et økosystem som er lite påvirket av menneskelig aktivitet og som er klassifisert som en viktig naturtype i Norge. Sjøkabler kan påvirke naturmangfold gjennom det direkte terrenginngrepet, oppvirvling av sediment, miljøgiftutslipp (teknologiavhengig), støy og vibrasjon i anleggsfasen og elektromagnetiske felt og termisk påvirkning i driftsfasen.

Virkningene kraftledninger kan ha for landskap er nærmere omtalt i 6.7.2.1. Tabell 6.5 oppsummerer de viktigste problemstillingene knyttet til biologisk mangfold og luftledninger på ulike spenningsnivå.

6.7.3.2 Avbøtende tiltak av hensyn til naturmangfold

Det er mangfoldet av naturtyper, økosystemer og arter som må stå sentralt ved vurdering av påvirkning på naturmangfoldet, jf. forvaltningsmålene i naturmangfoldlovens §§ 4 og 5. Det er derfor viktig at konsekvensene av tiltaket for naturmangfoldet er tilstrekkelig utredet, slik at man har et godt grunnlag for vurderingen og vektleggingene av naturmangfold opp mot andre samfunnsinteresser. Naturmangfoldloven og konsekvensutredningssystemet stiller krav som samlet skal tilrettelegge for et godt beslutningsgrunnlag om dette tema. Av hensyn til beslutningsrelevans bør ressurser til utredninger prioriteres mot truede arter og naturtyper som en vet kan være sårbare for den type påvirkning som kraftledninger representerer. Det viktigste tiltaket for å redusere mulige negative virkninger for naturmangfold er trasévalget. Andre aktuelle avbøtende tiltak av hensyn til naturmangfold er tilpasset masteplassering, tiltak for å redusere fugledød, samt kabling. Se omtale under, samt om prinsipper for bruk av jord- og sjøkabel i 6.7.2.2.3.

Ved vurderinger av virkning på naturmangfold legges prinsippene i naturmangfoldloven kapittel II til grunn. Naturmangfoldloven har medført nye krav til utforming av og vurderinger i offentlige beslutninger som berører natur, slik som vedtak etter energiloven. Olje- og energidepartementets vedtak av 2. juli 2010 om bygging av en kraftledning mellom Sima og Samnanger, og delvedtak av 8. april og 21. desember 2011 i klagesaken om bygging av en kraftledning mellom Ørskog og Sogndal illustrerer dette.

Det viktigste tiltaket for å redusere mulige negative virkninger for truede fuglearter er å finne traséer som i minst mulig grad berører områder som er viktige for fugl, enten det er hekkeplasser eller viktige trekkruter. Traséjusteringer skal alltid vurderes før en gjør konkrete tiltak på aktuelle ledningsstrekk. Dersom en allikevel vurderer at en trasé vil gå i et område der en bør ta særlige hensyn til fugl, er de mest aktuelle tiltakene for å redusere risiko for kollisjoner enten å fjerne eller grave ned toppline eller merke faseliner og/eller toppliner for å gjøre dem mer synlige, eller bruke jord- eller sjøkabel. Se omtale om kablingspolitikk under 6.7.2.2.3. Vurderingen av om det skal settes konkrete vilkår om tiltak for å redusere mulige negative virkninger for truede fuglearter må vurderes i hver enkelt sak, basert på tiltakets mulige effekt og sårbarheten til aktuelle fuglearter som kan bli berørt.

Når det gjelder tiltak for å redusere risikoen for elektrokusjon er dette mest aktuelt i distribusjonsnettet da mastekonfigurasjonen og avstanden mellom linene på høyere spenningsnivå gjør elektrokusjon til en lite aktuell problemstilling der. Aktuelle tiltak er å isolere liner og isolatorer ved utsatte mastepunkt, unngå bruk av piggisolatorer og eventuelt bruke jord- eller sjøkabel i distribusjonsnett. NVE har utarbeidet veiledningsmateriell til nettselskapene som omhandler tiltak for å redusere negative virkninger for fugl, herunder tiltak som kan redusere risikoen for elektrokusjon. Et viktig tema i arbeidet med veilederen har vært å vurdere påvirkning på driftssikkerheten av ulike tiltak, for eksempel virkning av korrosjon.

Direkte inngrep i verdifulle naturtyper kan oftest unngås gjennom å justere trasé og masteplassering. Hensynet til større sammenhengende naturområder uten tyngre tekniske inngrep skal vurderes. For å unngå fragmentering eller reduksjon av store sammenhengende naturområder er et viktig planleggingsprinsipp samlokalisering av inngrep og infrastruktur. Et eksempel på dette er å planlegge nye kraftledninger parallelt med eksisterende ledninger eller veier der forholdene ligger til rette for det. Et typisk dilemma ved valg av trasé for regional- og sentralnett er imidlertid avveiningen mellom påvirkning på sammenhengende naturområder og konfliktpotensialet med bebyggelse og mer tett befolkede områder.

For vegetasjon er det anleggsfasen som medfører størst ulemper på grunn av kjøring i terrenget og opparbeidelse av anleggsveier. I driftsfasen vil de direkte virkningene for naturtyper og vegetasjon i hovedsak dreie seg om mastefester, skogryddebeltet og eventuelle kantsoneeffekter. Direkte virkninger for truede plante- og dyrearter med biotoper av begrenset areal kan i stor grad unngås ved tilpasninger av mastefester, hensyntagen under anleggsarbeidet og tilsyn med at konsesjonsvilkår, som begrenset skogrydding, overholdes i driftsperioden. Se omtale av vilkår om begrenset skogrydding i 6.7.2.2.2. Eventuelle virkninger for villrein kan avbøtes gjennom god traséplanlegging og godt planlagt anleggsarbeid som unngår perioder av året der villreinen er spesielt sårbar for forstyrrelser.

6.7.4 Verneområder

6.7.4.1 Mulige virkninger av kraftoverføringsanlegg på verneområder

Det finnes en rekke forskjellige områder som er vernet etter ulikt lovverk. Det kan være naturmangfoldloven, plan- og bygningsloven, verneplaner for vassdrag med mer.

Konkrete virkninger for verneområder som blir direkte berørt er avhengig av omfanget av inngrepet (antall mastefester og nødvendig anleggsarbeid), hvilken andel av området som berøres og områdets verneformål.

6.7.4.2 Avbøtende tiltak av hensyn til verneområder

Det viktigste avbøtende tiltaket av hensyn til verneområder er trasévalget. Kraftledninger planlegges i størst mulig grad slik at verneområder unngås.

6.7.5 Kulturminner og kulturmiljø

6.7.5.1 Mulige virkninger av kraftoverførings-anlegg på kulturminner og kulturmiljøer

Hvor kulturminner forekommer har nær sammenheng med topografi, naturforhold og landskap. Kulturminnetyper, antall og utstrekning vil variere fra område til område. Enkelte steder vil kulturminnene inngå som en del av en større helhet eller sammenheng og kan da defineres som sammenhengende kulturmiljø. Omfang av nødvendige kulturminneundersøkelser må tilpasses potensialet for funn i det konkrete området. Ved planlegging av kraftoverføringsanlegg gjelder kulturminneloven § 9 om plikt til å undersøke om tiltaket vil virke inn på automatisk fredete kulturminner.

Kraftledninger kan få direkte virkninger for kulturminner dersom mastene, vei eller riggplasser plasseres i selve kulturminnet.

Mer indirekte virkninger for kulturminner kan være visuelle virkninger sett fra kulturminnet eller sett ut i fra hvordan kraftledningen og kulturminnet sees i sammenheng i landskapet. Se omtale av visuelle virkninger i 6.7.2.1.

6.7.5.2 Avbøtende tiltak av hensyn til kulturminner og kulturmiljøer

Direkte inngrep i viktige kulturminner og kulturmiljøer kan oftest unngås gjennom å justere trasé og masteplassering. Se for øvrig omtale av avbøtende tiltak av hensyn til visuelle virkninger i 6.7.2.2.

Dersom direkte inngrep i kulturminner og kulturmiljøer ikke kan unngås, vil et avbøtende tiltak normalt være å sikre det vitenskapelige kildematerialet gjennom en arkeologisk granskning eller gjennom dokumentasjon av kultminnene som går tapt.

6.7.6 Reindrift

6.7.6.1 Mulige virkninger for reindriften av kraftoverføringsanlegg

Hvilke virkninger en kraftledning kan ha for reindriften vil bero på en rekke faktorer. Elementer som ferdsel, ledningens utforming og reindriftens arealbruk, sesongvariasjoner, driftsopplegg og grad av fleksibilitet innen den berørte bruksenhet/distrikt kan spille inn i denne sammenheng.

Reinen flytter mellom vår-, sommer-, høst- og vinterbeiter og er derfor avhengig av store områder. Kraftledninger kan medføre tap av beiteområder under og/eller i nærhet av disse. Anleggsfasen vil kunne medføre forstyrrelser for reinen som følge av økt menneskelig aktivitet og bruk av maskiner.

Det er utført en rekke forskningsstudier om kraftledningers eventuelle barrierevirkninger. Studiene har avvikende funn om i hvilken grad kraftledninger påvirker hvor reinen oppholder seg og om de unngår områder med kraftledninger. Påvirkningen kan både skyldes støy fra kraftledningene og at ledningene oppfattes som barrierer i landskapet. Erfaring har vist at reinen tilvenner seg en ny kraftledning etter en tid.

Summen av inngrep har betydning. Dersom det er mange forstyrrende elementer i et område fra før har dette betydning for hva konsekvensen av et eventuelt nytt inngrep blir.

6.7.6.2 Avbøtende tiltak av hensyn til reindriften

Dialog med reindriftsinteressene i løpet av planleggings- og konsesjonsbehandlingsfasen, herunder ved detaljprosjekteringen og utarbeidelse av miljø- og transportplaner, er viktig for å avdekke viktige reindriftsinteresser og hvordan disse kan tas hensyn til. Også Reindriftsforvaltningen har en viktig rolle som rådgiver ved arealinngrepssaker. I tillegg kommer konsultasjoner, jf. 7.3.6.

Det viktigste tiltaket for å redusere konflikten med reindriften er å ta hensyn til reindriften ved planleggingen av kraftledningstraséen og hvordan denne plasseres i terrenget. Den konkrete plasseringen i terrenget kan ha betydning for hvilke konsekvenser anlegget får for reindriften. Sentrale beiteområder og store åpne områder er av betydning for reindriften. Erfaringer tilsier at barriereeffekten blir større i flate, åpne landskap enn i kuperte terreng eller skogsterreng der kraftledningen i liten grad eksponeres mot horisonten. Det bør vurderes om det er en fordel å samle inngrep, særlig dersom disse allerede har fortrengt reinen fra området.

Konsesjonsmyndighetene kan i konsesjonen sette vilkår om avbøtende tiltak av hensyn til reindriften. Slike avbøtende tiltak kan være vilkår om at det skal tas hensyn til reindriften i anleggsperioden, krav om revegetering og begrenset veibygging og/eller ferdselsbegrensninger på nødvendige veier. Særlig kalvingstiden er sårbar. Andre tiltak kan være bistand til ekstra personell eller materiale i anleggsperioden eller i den første driftsperioden når reinen skal venne seg til kraftledningen.

Reinbeitedistriktets eventuelle erstatning for skader og ulemper som ikke avbøtes gjennom konsesjonsvilkår fastsettes på vanlig måte ved rettslig skjønn etter oreigningslovas bestemmelser dersom ikke saken blir løst i minnelighet mellom partene.