Meld. St. 3 (2012–2013)

Statsrekneskapen 2012

Til innhaldsliste

1 Hovudtrekk i statsrekneskapen

1.1 Innleiing

Finansdepartementet legg med dette fram meldinga om statsrekneskapen for 2012.

Meldinga omfattar statsrekneskapen med ein løyvingsrekneskap og ein kapitalrekneskap. Løyvingsrekneskapen syner samla løyving og rekneskap for kvar post i statsbudsjettet. For utgiftspostane går det òg fram overført løyving frå 2011 til 2012 og overført løyving frå 2012 til 2013. Kapitalrekneskapen syner statens eigedelar, gjeld og eigenkapital. Meldinga inneheld òg oversyn over rekneskapen for Svalbard, statens garantiansvar, tilsegns- og bestillingsfullmakter og oversyn over aksjar som staten eig.

Meldinga gjer greie for løyvingane i statsbudsjettet og rekneskapsførte tal.1 Det er lagt vekt på å forklara avvik mellom budsjett og rekneskap. I kapittel 1 er det gjort greie for hovudelementa i statsrekneskapen og budsjettpolitikken. Dette omfattar mellom anna bruken av petroleumsinntekter, veksten i statsutgiftene og statens skatte- og avgiftsinntekter frå Fastlands-Noreg og frå petroleumsverksemda. Lånetransaksjonar og finansieringsbehov vert òg omtala. Kapittel 2 tek føre seg områda til kvart departement for seg. I kapittel 3 er rekneskapen til Statens pensjonsfond omtala, og i kapittel 4 er det gjort greie for statens balanse og finanspostar.

Dei samla inntektene i statsrekneskapen for 2012 er 1 290,7 mrd. kroner, medan utgiftene er 996,1 mrd. kroner, jf. tabell 1.2. Lånetransaksjonar er då ikkje rekna med. Nettoinntektene frå petroleumsverksemda er 395,5 mrd. kroner, med 421,1 mrd. kroner i inntekter og 25,6 mrd. kroner i utgifter. Netto kontantstraum frå petroleumsverksemda vart overført til Statens pensjonsfond utland. Dei samla inntektene utanom petroleumsverksemda og lånetransaksjonar er på 869,6 mrd. kroner, medan utgiftene er på 970,5 mrd. kroner. Statsrekneskapen syner dermed eit oljekorrigert underskot på 100,9 mrd. kroner.

Ved nysalderinga av statsbudsjettet for 2012 vart det lagt til grunn eit oljekorrigert underskot på 104,6 mrd. kroner. Dette vart dekt med overføring frå Statens pensjonsfond utland. Statsrekneskapen for 2012 vert dermed gjord opp med eit overskot på 3,7 mrd. kroner.

Det strukturelle, oljekorrigerte underskotet for 2012 er no rekna til 105,1 mrd. kroner. Dette er om lag 4 mrd. kroner mindre enn ved nysalderinga av statsbudsjettet 2012, der det strukturelle, oljekorrigerte underskotet i 2012 vart rekna til 109,2 mrd. kroner.

Renteinntekter og utbyte i Statens pensjonsfond vart 115,3 mrd. kroner. Desse inntektene inngår i samla oppstilling over statsbudsjettet og Statens pensjonsfond, og overskotet er eit uttrykk for statens nettofinansinvesteringar, jf. tabell 1.2. Overskotet i Statens pensjonsfond vart 406,2 mrd. kroner, og til saman vert statsrekneskapen og Statens pensjonsfond gjorde opp med eit overskot på 409,9 mrd. kroner i 2012.

Ved utgangen av 2012 var den bokførte verdien av Statens pensjonsfond utland (SPU) 3 824,5 mrd. kroner. Det er 516,6 mrd. kroner meir enn ved utgangen av 2011. Overskotet i Statens pensjonsfond utland auka kapitalen med 400,6 mrd. kroner, jf. tabell 1.2, medan andre tilhøve auka kapitalen med 116,0 mrd. kroner. Valutakursreguleringar, som følgje av styrkt kronekurs, minka kapitalen i fondet med 219,6 mrd. kroner, medan netto realiserte og urealiserte vinstar og tap auka kapitalen i fondet med 335,6 mrd. kroner.

I 2012 auka kapitalen i Statens pensjonsfond Noreg med 15,6 mrd. kroner, frå 129,5 mrd. kroner til 145,1 mrd. kroner. Årsaka er renteinntekter og utbyte på knapt 5,7 mrd. kroner og 10,0 mrd. kroner i samla netto realiserte og urealiserte vinstar på aksje- og renteplasseringane.

1.2 Budsjettpolitikken og det strukturelle, oljekorrigerte underskotet

Eit fleirtal i Stortinget slutta seg våren 2001 til retningsliner for den økonomiske politikken, jf. St.meld. nr. 29 (2000–2001) Retningslinjer for den økonomiske politikken. Dei inneber at petroleumsinntektene gradvis vert fasa inn i økonomien, om lag i takt med venta realavkastning av Statens pensjonsfond utland. Budsjettpolitikken skal medverka til ei stabil utvikling i norsk økonomi. Meininga med retningslinene er å syta for ein jamn auke i bruken av petroleumsinntektene til eit langsiktig forsvarleg nivå. Samstundes opnar dei for at handlefridomen som petroleumsinntektene gjev, kan brukast til å stimulera produksjon og sysselsetjing i periodar med høg og aukande arbeidsløyse. Motsett vil det vera naudsynt å halda attende i budsjettpolitikken i periodar med høg kapasitetsutnytting og presstendensar i økonomien. Bruken av petroleumsinntekter vert målt ved det strukturelle, oljekorrigerte budsjettunderskotet. Ved utrekning av dette underskotet tek ein mellom anna omsyn til at ein del av statens inntekter og utgifter varierer med konjunkturane og med endringar i rekneskapstilhøve, sjå boks 1.1.

Med utgangspunkt i statsrekneskapen for 2012 er bruken av petroleumsinntekter i 2012 no rekna til 105,1 mrd. kroner, målt ved det strukturelle, oljekorrigerte underskotet. Dette er om lag 17 mrd. kroner mindre enn i Nasjonalbudsjettet 2012, der det strukturelle, oljekorrigerte underskotet vart rekna til 122,2 mrd. kroner. Venta realavkastning av Statens pensjonsfond utland i 2012 er rekna til 132,3 mrd. kroner, eller om lag 27 mrd. kroner høgare enn det strukturelle, oljekorrigerte underskotet. Det strukturelle, oljekorrigerte underskotet svarar til 4,7 prosent av trend-BNP for Fastlands-Noreg og til 3,2 prosent av Statens pensjonsfond utland.

Boks 1.1 Samanhengen mellom det strukturelle og det oljekorrigerte budsjettunderskotet

Retningslinene for budsjettpolitikken tek sikte på ein jamn og langsiktig forsvarleg auke i bruken av petroleumsinntekter i norsk økonomi, om lag i takt med venta avkastning av Statens pensjonsfond utland. For å unngå ein budsjettpolitikk som kan føra til ustabil økonomisk utvikling, er bruken av petroleumsinntekter målt ved det strukturelle, oljekorrigerte budsjettunderskotet og ikkje det faktiske oljekorrigerte budsjettunderskotet. Det oljekorrigerte budsjettunderskotet er ikkje berre avhengig av budsjettpolitikken, men òg av konjunkturane. Til dømes vil det oljekorrigerte budsjettunderskotet normalt auka i ein konjunkturnedgang og minka i ein konjunkturoppgang. Om ein skulle ta sikte på å la det faktiske budsjettunderskotet følgja utviklinga i venta avkastning av Statens pensjonsfond utland, måtte ein stramma til politikken i nedgangstider, medan ein kunne setja ned skattane eller auka utgiftene i oppgangstider. Ein slik politikk ville auka etterspurnaden i gode tider og dempa han i dårlege tider. Når ein styrer budsjettpolitikken etter eit mål for utviklinga i det strukturelle, oljekorrigerte budsjettunderskotet, er det mellom anna for å unngå denne typen medsyklisk politikk. For å koma frå det oljekorrigerte budsjettunderskotet til det strukturelle, oljekorrigerte budsjettunderskotet gjer ein desse korreksjonane:

  • For å reinsa den oljekorrigerte budsjettbalansen for verknaden av at konjunkturane skil seg frå det normale, reknar ein budsjettverknadene av at dei ulike inntektene frå skattar og avgifter skil seg frå trendnivået sitt. Dessutan tek ein omsyn til at utbetalingane av trygd til arbeidslause følgjer konjunkturane.

  • Det vert korrigert for skilnaden mellom normalnivået for dei statlege renteinntektene og renteutgiftene og dei verkelege rentestraumane, og for skilnaden mellom normalnivået for overføringane frå Noregs Bank og dei verkelege overføringane.

  • Ein korrigerer òg for endringar i rekneskapstilhøve og endringar i funksjonsdelinga mellom staten og kommunane som ikkje påverkar den underliggande utviklinga i budsjettbalansen.

Ei rekkje andre land nyttar utviklinga i ein strukturell budsjettbalanse som utgangspunkt for innrettinga av budsjettpolitikken. I samsvar med dette utarbeider OECD og EU standardiserte utrekningar av strukturelle budsjettunderskot i medlemslanda. Desse utrekningane byggjer på meir aggregerte utrekningar enn dei tala for Noreg som Finansdepartementet publiserer i budsjettdokumenta.

Figur 1.1 Oljekorrigert1 underskot frå 1983 til 2012. Budsjett og rekneskap

Figur 1.1 Oljekorrigert1 underskot frå 1983 til 2012. Budsjett og rekneskap

1) For dei tidlegaste åra er det oljekorrigerte underskotet berekna, ut frå dagens definisjon.

Kjelde: Finansdepartementet og Statistisk sentralbyrå.

I Revidert nasjonalbudsjett 2012 vart anslaget på det strukturelle, oljekorrigerte underskotet sett ned med 6,0 mrd. kroner, til 116,2 mrd. kroner. Dei strukturelle skattane vart auka med 5,5 mrd. kroner, medan budsjettet vart styrkt med netto 0,5 mrd. kroner på andre postar. Frå Revidert nasjonalbudsjett 2012 til nysaldert budsjett 2012 vart det strukturelle, oljekorrigerte underskotet sett ned med 7,0 mrd. kroner, til 109,2 mrd. kroner etter ny informasjon om utgiftene i statsbudsjettet. Det strukturelle, oljekorrigerte underskotet er no rekna til å vera 4 mrd. kroner lågare enn i nysaldert budsjett, som følgje av lågare utgifter.

Tabell 1.1 Den strukturelle, oljekorrigerte budsjettbalansen (tal i mill. kroner)

2012

Oljekorrigert overskot i statsbudsjettet

-100 898

– netto renter og overføringar frå Noregs Bank, avvik frå trend

1 634

– særskilde rekneskapstilhøve

0

– skatteinntekter og dagpengar til arbeidslause, avvik frå trend

2 616

= Strukturelt, oljekorrigert overskot

-105 148

1.3 Hovudtala i statsrekneskapen og utviklinga i det oljekorrigerte underskotet

Tabell 1.2 gjev eit samla oversyn over inntektene, utgiftene og overskotet i statsbudsjettet, statsrekneskapen og Statens pensjonsfond i 2011 og 2012.

1.3.1 Utviklinga i rekneskapen frå 2011 til 2012

Samla overskot i statsbudsjettet og Statens pensjonsfond auka med 35,5 mrd. kroner, frå 374,4 mrd. kroner i 2011 til 409,9 mrd. kroner i 2012. Utanom petroleumsverksemda auka inntektene med 18,4 mrd. kroner, medan utgiftene auka med 39,9 mrd. kroner, slik at det oljekorrigerte underskotet auka med 21,5 mrd. kroner frå 2011 til 2012.

Netto kontantstraum frå petroleumsverksemda auka med 44,7 mrd. kroner, frå 350,8 mrd. kroner i 2011 til 395,5 mrd. kroner i 2012. Renteinntekter og utbyte i Statens pensjonsfond auka med 12,3 mrd. kroner, frå 103,0 mrd. kroner i 2011 til 115,3 mrd. kroner i 2012.Tabell 1.2 syner netto inntekter frå kontantstraumen som vert overførte til SPU, og overføringa frå SPU til statsbudsjettet for å dekkja det oljekorrigerte budsjettunderskotet i nysaldert budsjett. I tillegg syner oversikta netto betalte rente- og utbyteinntekter i Statens pensjonsfond etter definisjonane av netto finansinvestering i nasjonalrekneskapen. I kapittel 3 er det gjort nærare greie for Statens pensjonsfond utland og Statens pensjonsfond Noreg.

Tabell 1.2 Inntekter og utgifter utanom lånetransaksjonar i statsbudsjettet og Statens pensjonsfond 2012 (tal i mill. kroner)

Rekneskap 2011

Saldert budsjett 2012

Nysaldert budsjett 2012

Rekneskap 2012

1.

Statsbudsjettet

A

Inntekter i alt

1 223 525

1 237 501

1 276 789

1 290 729

A.1

Inntekter frå petroleumsverksemda

372 242

376 693

410 492

421 093

A.2

Inntekter utanom petroleumsverksemda

851 283

860 808

866 297

869 636

B

Utgifter i alt

952 121

1 006 058

996 849

996 144

B.1

Utgifter til petroleumsverksemda

21 439

25 002

26 002

25 610

B.2

Utgifter utanom petroleumsverksemda

930 682

981 055

970 847

970 534

Oljekorrigert overskot i statsbudsjettet (A.2–B.2)

-79 399

-120 247

-104 550

-100 898

+

Overført frå Statens pensjonsfond utland

84 158

120 247

104 550

104 550

=

Overskot i statsbudsjettet før lånetransaksjonar1)

4 758

0

0

3 652

2.

Statens pensjonsfond

Netto kontantstraum frå petroleumsverksemda i statsbudsjettet (A.1–B.1), vert overført til Statens pensjonsfond utland

350 804

351 691

384 490

395 483

Overført frå Statens pensjonsfond utland til statsbudsjettet

84 158

120 247

104 550

104 550

+

Renteinntekter og utbyte i fondet2)

103 004

114 300

108 800

115 307

=

Overskot i Statens pensjonsfond1)

369 650

345 743

388 739

406 240

3.

Statsbudsjettet og Statens pensjonsfond

Samla overskot1)

374 408

345 743

388 739

409 892

1) Overskotet i statsbudsjettet, Statens pensjonsfond og samla overskot er i samsvar med definisjonane av nettofinansinvesteringar i nasjonalrekneskapen og utanriksrekneskapen, som Statistisk sentralbyrå set opp. Etter definisjonane i nasjonalrekneskapen er ikkje realiserte og urealiserte vinstar og tap rekna som netto finansinvestering, og difor er dei ikkje med i dette oppsettet som er nytta i statsbudsjettet og statsrekneskapen.

2) For 2012 utgjer renter og utbyte i Statens pensjonsfond utland (SPU) 109,652 mrd. kroner og i Statens pensjonsfond Noreg 5,655 mrd. kroner. For 2011 var renter og utbyte i SPU 97,037 mrd. kroner og i Statens pensjonsfond Noreg 5,966 mrd. kroner. Overskotet i Statens pensjonsfond vart 406,2 mrd. kroner. Av dette var overskotet for SPU 400,6 mrd. kroner, medan det i 2011 var 363,7 mrd. kroner. Kapittel 3 inneheld eit detaljert resultatoppsett for Statens pensjonsfond.

Kjelde: Finansdepartementet

1.3.2 Utviklinga frå saldert til nysaldert budsjett

Inntektsløyvingane utanom lånetransaksjonar for 2012 vart 39,3 mrd. kroner høgare i nysaldert budsjett enn i saldert budsjett, medan utgiftsløyvingane vart 9,2 mrd. kroner lågare. Utanom petroleumsverksemda vart inntektene 5,5 mrd. kroner høgare i nysaldert budsjett enn i saldert budsjett, medan utgiftene vart 10,2 mrd. kroner lågare. Samla gav dette eit oljekorrigert underskot på 104,6 mrd. kroner i nysaldert budsjett for 2012, noko som er 15,7 mrd. kroner mindre enn i saldert budsjett.

Av nedgangen i det oljekorrigerte underskotet frå saldert til nysaldert budsjett på 15,7 mrd. kroner var knapt halvparten knytt til ein auke i skatte- og avgiftsinntektene på 7,5 mrd. kroner. Utbyteinntektene er netto reduserte med 1 mrd. kroner, medan renteinntektene er reduserte med 3 mrd. kroner. Utgiftene vart 10,2 mrd. kroner mindre. Anslagsendringar under folketrygda drog utgiftene ned med 5,6 mrd. kroner, medan reguleringa av grunnbeløpet i folketrygda frå 1. mai 2012 drog dei opp med 5,3 mrd. kroner. Renteutgiftene vart 2,1 mrd. kroner lågare. Andre utgifter utanom renter og folketrygda er netto reduserte med om lag 8 mrd. kroner, medrekna nedsetjinga på kap. 2309 Ymse utgifter i nysalderinga.

Budsjettutviklinga gjennom 2012 fram til nysalderinga er omtala nærare i Prop. 42 S (2012–2013) Ny saldering av statsbudsjettet 2012.

1.3.3 Utviklinga etter nysalderinga

I statsrekneskapen for 2012 er det oljekorrigerte underskotet 100,9 mrd. kroner. Dette er 3,7 mrd. kroner mindre enn i nysalderinga og 19,3 mrd. kroner mindre enn i saldert budsjett, jf. tabell 1.2. Som del av BNP for Fastlands-Noreg utgjer endringane i det oljekorrigerte underskotet høvesvis -0,2 prosent og -0,9 prosent. Det vil alltid vera uvisse knytt til framskrivingar av budsjettal og andre makroøkonomiske tal, og endringane i 2012 skil seg ikkje frå det som har vore normale avvik dei siste 20 åra. Sjå boks 1.2 om uvisse i budsjettanslaga.

Tilbakeføringa frå Statens pensjonsfond utland til statsbudsjettet vart endeleg fastlagd i nysaldert budsjett for å dekkja det venta oljekorrigerte underskotet. På denne bakgrunnen vert statsrekneskapen for 2012 gjord opp med eit overskot på 3,7 mrd. kroner. Endringa frå nysaldert budsjett kjem fram slik:

  • Inntektene utanom petroleumsinntekter vart 3,3 mrd. kroner høgare, ei endring frå 866,3 mrd. kroner til 869,6 mrd. kroner. Inntektene frå skattar og avgifter vart 0,5 mrd. kroner lågare, medan andre inntekter til saman vart knapt 3,9 mrd. kroner høgare.

  • Utgiftene utanom petroleumsverksemda vart 0,3 mrd. kroner lågare, ei endring frå 970,8 mrd. kroner til 970,5 mrd. kroner.

Medrekna i desse tala er meirinntekter og meirutgifter på knapt 2,2 mrd. kroner frå standardrefusjonar som ikkje vert budsjetterte med beløp på løyvingane i nysaldert budsjett. Dette er refusjonar frå mellom anna Arbeids- og velferdsetaten og folketrygda som heimlar meirutgifter for utgifter til arbeidsmarknadstiltak i statlege verksemder, løn under fødsels- og adopsjonspermisjon, løn til lærlingar og løn under sjukdom. Medrekna er òg meirinntekter på 1,2 mrd. kroner på løyvingar med meirinntektsfullmakter som heimlar meirutgifter i departementa og forvaltninga. Overførte, unytta løyvingar frå 2012 til 2013 vart 2,3 mrd. kroner høgare enn overføringane frå 2011 til 2012, noko som medverkar til lågare utgifter i rekneskapen.

Tabell 1.3 Endringar i inntektene etter nysalderinga

Endringar i inntektene utanom lånetransaksjonar og petroleumsinntekter frå nysaldert budsjett til rekneskapen (tal i mill. kroner):

Skattar og avgifter frå Fastlands-Noreg

-518

+ Renteinntekter og utbyte utan Statoil

104

+ Avskriving og avsetning til investeringsføremål i forvaltningsbedriftene

266

+ Andre inntekter

105

= Auka inntekter utan standardrefusjonar og meirinntekter

-42

+ Meirinntekter frå meirinntektsfullmakter

1 207

+ Meirinntekter frå standardrefusjonar

2 175

= Samla auka inntekter

3 339

Departementa har rapportert om lag 1,2 mrd. kroner i meirinntekter på ymse budsjettpostar som det er knytt meirinntektsfullmakter til. Nokre departement har høve til å utføra oppdragsverksemd mot refusjon av utgiftene. Ut over dette omfattar netto meirinntekter under departementa mindre beløp for mellom anna ei rekkje gebyr-, sals- og leigeinntekter.

Tabell 1.4 Endringar i utgiftene etter nysalderinga

Endringar i utgiftene utanom lånetransaksjonar og petroleumsutgifter frå nysaldert budsjett til rekneskapen (tal i mill. kroner):

Momskompensasjon til kommunar, fylkeskommunar og frivillige

-135

+ Renteutgifter, statsgjelda

41

+ Stønader i folketrygda medrekna utgifter til dagpengar

-696

+ Auka investeringar og drift i Jernbaneverket

342

+ Auka investeringar, drift og tilskot under Statens vegvesen

773

+ Kjøp av materiell m.m. under Forsvaret

-1 851

+ Kjøp av klimakvotar

-253

+ Tilskot til omsorgsbustader og sjukeheimsplassar

-148

+ Tilskot til Svalbardbudsjettet

-361

+ Mindreutgifter motsvara av auka overføringar til 2013

-2 338

+ Andre utgifter netto

934

= Endring utgifter før standardrefusjonar og meirinntekter

-2 694

+ Meirutgifter motsvara av meirinntektsfullmakter

1 207

+ Meirutgifter motsvara av standardrefusjonar

2 175

= Samla endring, utgifter

-313

Når ein ser bort frå meirutgifter som heng saman med bruk av inntekter frå standardrefusjonar og andre meirinntektsfullmakter i departementa og forvaltninga, syner tabellen 2,7 mrd. kroner mindre utgifter, fordelt på ei rekkje løyvingar.

Utgiftene til stønader under folketrygda medrekna utgifter til dagpengar vart 0,7 mrd. kroner mindre enn i nysaldert budsjett. Utgifter til investeringar og drift under Jernbaneverket og Statens vegvesen vart noko høgare enn budsjettert. Utgiftene til materiellkjøp m.m. i Forsvaret vart knapt 1,9 mrd. kroner mindre enn budsjettert. Tilskotet til Svalbardbudsjettet vart knapt 0,4 mrd. kroner mindre enn i nysalderinga, og det kjem av høgare skatte- og avgiftsinntekter på Svalbard enn venta.

Overført, unytta løyving til 2013

Frå 2011 til 2012 vart det overført unytta løyvingar, utanom lånetransaksjonar og statleg petroleumsverksemd, på til saman 11,1 mrd. kroner, medan overførte løyvingar frå 2012 til 2013 er på 13,5 mrd. kroner. Det er ein auke på drygt 2,3 mrd. kroner.

Det er særleg Forsvarsdepartementet (1,5 mrd. kroner), Justis- og beredskapsdepartementet (0,3 mrd. kroner) og Finansdepartementet (0,3 mrd. kroner) som har ein auke i overførte løyvingar. Hovudgrunnane er materiellkjøp i Forsvaret, driftsutgifter under Politidirektoratet og utstyrskjøp under Direktoratet for naudnett og kjøp av klimakvotar, generell ordning under Finansdepartementet.

Den største nedgangen i overførte beløp finn ein i Utanriksdepartementet delt på ei rekkje postar. Tabell 1.2 i vedlegg 1 syner eit meir detaljert oversyn over endra overføring per departement.

Tabell 1.5 Overføring av unytta løyvingar utanom lånetransaksjonar dei siste fem åra (tal i mill. kroner)

År

Overført løyving

Auke/nedgang (-) frå året før

2008–2009

7 287

-1 724

2009–2010

12 192

4 905

2010–2011

10 832

-1 360

2011–2012

11 143

311

2012–2013

13 481

2 338

Under Næringsdepartementet vart det under kapittel 934 Internasjonaliseringstiltak, post 90 Lån til mellombels statleg eksportfinansieringsordning for CIRR-kvalifiserte lån, «kan overførast», løyvt til saman 40 mrd. kroner i 2011, jf. Prop. 34 S (2011–2012) Eksportfinansiering og Prop. 42 S (2011–2012) Endringer i Prop. 34 S (2011–2012) Eksportfinansiering. Av lånetransaksjonsløyvinga var 33,3 mrd. kroner unytta i 2011 og overført til 2012. Medrekna lånetransaksjonar vart det samla overført 44,4 mrd. kroner til 2012. Av dei 33,3 mrd. kronene var 18,5 mrd. kroner unytta i 2012. Beløpet er ikkje overført til 2013, fordi den mellombels ordninga er avslutta. Det er dermed ikkje overført beløp på lånepostar til 2013.

Boks 1.2 Om uvisse i budsjettanslaga

Statsbudsjettet har både ein konstitusjonell, ein politisk og ein administrativ funksjon. Eit viktig føremål med budsjettet er å sikra at ressursane til fellesskapet vert nytta i samsvar med politiske prioriteringar og slik at ein får mest mogeleg att for pengane. Finanspolitikken må stø opp under sysselsetjing, verdiskaping og rettferdig fordeling. Kor godt ein lukkast med dette, kan ikkje målast i rekneskapen.

Rekneskapen fortel kor godt ein har treft med anslaga ein gjorde ved byrjinga av året og gjennom året. For ei rekkje budsjettpostar er utfallet eit resultat av summen av avgjerdene til einskildmenneske, verksemder og andre aktørar innanlands og utanlands. Til dømes er skatteinntektene avhengige av utviklinga i sysselsetjing, privat forbruk og investeringar i bustader og verksemder. Utbetalingane av mellom anna arbeidsløysetrygd svingar med utviklinga i arbeidsmarknaden.

Når budsjettet vert laga, har ein ikkje all informasjon om den økonomiske utviklinga i budsjettåret. Rekneskapen er på si side påverka av endringar i det økonomiske opplegget og av eventuelle endringar i føringsmåte og oppstilling på postar i statsbudsjettet. Det er såleis mykje uvisse knytt til framskrivingar av budsjettal og andre makroøkonomiske tal.

Statsbudsjettet spelar dessutan ei viktig rolle i stabiliseringspolitikken. I Noreg har skiftande regjeringar lagt stor vekt på at dei såkalla automatiske stabilisatorane skal få verka. Stabilisatorane dempar verknaden som brå endringar i økonomien har på den samla etterspurnaden og dermed på aktivitetsnivået i økonomien, men gjev tilsvarande stort utslag i offentlege budsjett. I ein høgkonjunktur vil til dømes skatte- og avgiftsinntektene til staten auka. Så lenge andre budsjettpostar ikkje vert endra, dreg dette inn kjøpekraft frå husstandar og verksemder og dempar aktiviteten i økonomien. Samstundes aukar statens inntekter. I ein lågkonjunktur vert skatteinntektene mindre og utgiftene til trygd større. Dette kan endra rekneskapsresultatet ved slutten av året monaleg. Eit avvik vil då berre visa at stabilisatorane har verka slik dei skulle.

For å styre finanspolitikken treng ein òg kunnskap om endringane i økonomien er konjunkturelle, og vert borte etter ei stund, eller om dei er strukturelle, og vert verande att når konjunkturane snur. Samanhengen mellom det strukturelle og det oljekorrigerte budsjettunderskotet er forklart i boks 1.1. Det strukturelle underskotet er berekna tal. Først etter fleire år er det mogeleg å seie noko sikkert om utslaga i økonomien kom av konjunkturane, eller om dei var eit uttrykk for underliggjande strukturelle endringar. Difor vert anslaga for den strukturelle budsjettbalansen reviderte i ettertid. Anslaga for strukturell budsjettbalanse i Noreg har vist seg å treffe betre enn i mange andre land, jf. boks 3.2 i Nasjonalbudsjettet 2013.

Figur 1.1.A syner totaltalla for anslag og rekneskap for budsjettbalansen utanom inntekter og utgifter knytte til petroleumsverksemda, det vil seia den oljekorrigerte budsjettbalansen. Tala er målte i høve til BNP for Fastlands-Noreg. Figuren syner at budsjett og rekneskap følgjer kvarandre godt. Revisjonane av budsjettet gjennom året kan utgjera store kronebeløp, men er gjennomgåande små rekna i prosent. Revisjonane kan botna i ynskte endringar i politikken eller i at utviklinga på ulike område har vore annleis enn venta. Til dømes vart underskotet i 2010 monaleg mindre enn i budsjettframlegget fordi verknaden av finanskrisa vart mindre enn frykta.

Dei store svingingane i den oljekorrigerte budsjettbalansen må fyrst og fremst sjåast i samanheng med konjunkturutviklinga i norsk økonomi. I dårlege år vert underskotet til staten større enn det elles ville ha vore. I gode år er det motsett. Dette kjem av dei automatiske stabilisatorane, men òg av korleis politikken vert innretta. Den finanspolitiske tiltakspakka mot finanskrisa i 2009 er eit døme på dette.

Figur 1.1.B syner avvik mellom budsjett og rekneskap for den oljekorrigerte budsjettbalansen. Der avviket er mindre enn null, har ein budsjettert med eit større oljekorrigert underskot enn det som vart resultatet i rekneskapen. Nokre år er avviket mindre enn null og andre år større enn null. Det kan tyda på at det ikkje er systematiske over- eller undervurderingar.

Figuren syner òg at det er lettare å budsjettere når ein kjem lenger ut i året og uvissa vert mindre. Avvika er mindre i november enn tidleg på året. Etter 1983 har likevel ikkje avvika i gjennomsnitt vore større enn -0,5 prosentpoeng frå saldert budsjett til rekneskapen og -0,3 prosentpoeng frå nysaldert budsjett til rekneskapen.

1.4 Veksten i utgiftene i statsbudsjettet

Utviklinga i utgiftene i statsbudsjettet frå år til år kjem til utrykk ved den reelle, underliggjande veksten. I den reelle, underliggjande veksten i utgiftene vert det korrigert for utgifter til dagpengar, renter, petroleumsverksemda og for visse rekneskapstilhøve og ekstraordinære endringar. Ved utrekninga av den reelle, underliggjande veksten i utgiftene vert det òg korrigert for prisendringar, slik at talet er uttrykk for volumendringar knytte til driftsutgiftene, investeringane og overføringane i statsbudsjettet. Nærare omtale av korleis den reelle, underliggjande veksten i utgiftene vert rekna ut, kan ein finna i kapittel 3 i nasjonalbudsjettet.

I Nasjonalbudsjettet 2012 var den reelle, underliggjande veksten i utgiftene i statsbudsjettet rekna til 2,1 prosent, medan han i nysaldert budsjett for 2012 vart rekna til 2,3 prosent. Med utgangspunkt i statsrekneskapen for 2012 er veksten rekna til 1,8 prosent

1.5 Lånetransaksjonar og finansieringsbehov

Tabell 1.6 syner utviklinga i finansieringsbehovet i statsbudsjettet. Samanlikna med rekneskapen for 2011 har lånebehovet minka med 94,4 mrd. kroner, frå 63,6 mrd. kroner i 2011 til -30,8 mrd. kroner i 2012. Utlån og aksjeteikning m.m. auka med 26,1 mrd. kroner, medan tilbakebetalingane auka med 75,4 mrd. kroner. Auka tilbakebetaling og nedgang i lånebehovet må sjåast i samanheng med at kapitalen på 80 mrd. kroner i Fondet for forsking og nyskaping er tilbakeført og teknisk ført som ei tilbakebetaling til statskassa. Det vart ikkje betalt avdrag på statsgjelda i 2012, medan det i 2011 vart betalt 46,2 mrd. kroner i avdrag på statsgjelda. Endringane i gjeldsavdrag må sjåast i samanheng med avdragsprofilen på statsgjelda. Samla var tilbakebetalingane større enn utlåna for 2012.

Tabell 1.6 Lånetransaksjonar og finansieringsbehov 2012 (tal i mill. kroner)

Rekneskap 2011

Saldert budsjett 2012

Nysaldert budsjett 2012

Rekneskap 2012

Lånetransaksjonar utanom petroleumsverksemda

Utlån, aksjeteikning m.m.

105 533

95 539

118 082

131 630

Tilbakebetalingar

83 301

153 402

157 292

158 728

Overskot i statsbudsjettet

4 758

0

0

3 652

=

Netto finansieringsbehov

17 474

-57 863

-39 210

-30 750

+

Gjeldsavdrag

46 150

0

0

0

=

Brutto finansieringsbehov i statsbudsjettet

63 624

-57 863

-39 210

-30 750

Kjelde: Finansdepartementet.

Utgiftene til utlån vart om lag 13,5 mrd. kroner høgare enn venta ved nysalderinga. Endringar i utlån frå nysaldert budsjett går fram av tabell 1.7.

Tabell 1.7 Endringar i lånetransaksjonar, utgifter etter nysalderinga (tal i mill. kroner)

Statens lånekasse for utdanning

-45

Statens pensjonskasse, bustadlånsordninga

348

Husbanken

402

Innovasjon Noreg

1 425

Eksportfinansieringsordninga for CIRR-kvalifiserte lån (mellombels ordning)

14 859

Eksportkreditt Norge AS, utlån

-3 442

Andre utlån, netto

2

Samla endring utlån

13 549

Unytta løyving på 33,3 mrd. kroner vart overført til 2012 under den førebels statlege eksportfinansieringsordning for CIRR-kvalifiserte lån: Av denne vart det i 2012 utbetalt 14,9 mrd. kroner. Den førebels ordninga er avslutta i 2012. Det var mindreutgifter på 3,4 mrd. kroner i den nye ordninga under Eksportkreditt Norge AS. Meirutgiftene under Statens pensjonskasse, bustadlånsordninga svarar til 1,5 prosent av løyvinga, medan reduksjonen under Lånekassa svarar til 0,2 prosent av løyvinga. Meirutgiftene på lån frå Husbanken svarar til under 2,5 prosent av løyvinga.

Tilbakebetalingane vart drygt 1,4 mrd. kroner høgare enn det var venta i nysalderinga. Endringar i tilbakebetalingar frå nysaldert budsjett går fram av tabell 1.8.

Tabell 1.8 Endringar i lånetransaksjonar, inntekter etter nysalderinga (tal i mill. kroner)

Statens lånekasse for utdanning

-140

Eksportkreditt Norge AS, avdrag

-65

Statskog SF, avdrag

33

Husbanken

65

Statens pensjonskasse, bustadlånsordninga

650

Innovasjon Noreg

885

Andre låntakarar, netto

8

Samla endring i tilbakebetalingane

1 437

Netto utlån vart dermed drygt 12,1 mrd. kroner høgare enn i nysaldert budsjett. Sidan rekneskapen syner eit overskot på knapt 3,7 mrd. kroner, vart netto finansieringsbehov 8,5 mrd. kroner høgare enn i nysaldert budsjett.

Det var ikkje avdrag på innanlandsk statsgjeld i 2012, og brutto finansieringsbehov er dermed òg 8,5 mrd. kroner høgare enn i nysaldert budsjett. Lånetransaksjonar knytte til petroleumsverksemda vert dekte med overføring frå Statens pensjonsfond utland. Det vart ikkje rekneskapsført lånetransaksjonar knytte til petroleumsverksemda i 2012.

1.6 Skattar og avgifter frå Fastlands-Noreg

Statsrekneskapen for 2012 syner at dei samla inntektene frå skattar og avgifter frå Fastlands-Noreg utgjorde 807,4 mrd. kroner i 2012, ein auke på 29,9 mrd. kroner eller 3,8 prosent frå året før.

I statsrekneskapen for 2012 vart dei samla skatte- og avgiftsinntektene om lag 7 mrd. kroner høgare enn i saldert budsjett. Oppjusteringa kom i samband med Revidert nasjonalbudsjett 2012. Etter Revidert nasjonalbudsjett er såleis berekna skatte- og avgiftsinntekter frå Fastlands-Noreg uendra i rekneskapen. Samla inntekter frå skattar og avgifter vart om lag 0,5 mrd. kroner lågare enn i nysaldert budsjett.

Utviklinga frå 2011 til 2012 må sjåast i samanheng med endra periodisering av skattane i statsrekneskapen i 2011, jf. omtale i statsrekneskapen for 2011. Den nye ordninga førte til at skatteinntektene i 2011 auka med om lag 3,5 mrd. kroner. Dersom ein tek omsyn til dette, auka skattane med om lag 4,3 prosent frå 2011 til 2012.

Av dei samla skatte- og avgiftsinntektene frå Fastlands-Noreg på 807,4 mrd. kroner i statsrekneskapen for 2012 utgjorde skatt på inntekt og formue 233,3 mrd. kroner og arveavgifta 1,9 mrd. kroner. Frå 2011 til 2012 auka inntektene frå skatt på inntekt og formue med 2,5 prosent. Trygdeavgift og arbeidsgjevaravgift utgjorde 251,8 mrd. kroner i 2012, ein auke på 4,5 prosent frå året før. Inntektene frå meirverdiavgifta auka med 5,7 prosent, til 220,7 mrd. kroner i 2012. Frå 2011 til 2012 auka andre særavgifter og tollinntekter med 1,3 prosent, frå 98,4 mrd. kroner til 99,7 mrd. kroner. Sjå detaljar i vedlegg 1, tabell 1.1 og løyvingsrekneskapen i vedlegg 2, tabell 2.2.

1.7 Utgifter og inntekter frå petroleumsverksemda – Statens pensjonsfond utland

Utgiftene til petroleumsverksemda skriv seg frå investeringar i statens direkte deltaking i petroleumsverksemda (SDØE). Utgiftene til petroleumsverksemda vart 25,6 mrd. kroner i 2012. Inntektene frå petroleumsverksemda omfattar skatt og avgift på utvinning, aksjeutbyte frå Statoil ASA og inntekter frå SDØE. Inntektene frå SDØE er for det meste driftsresultat og kalkulatoriske avskrivingar og renter. Dei samla innbetalte skattane og avgiftene frå petroleumsverksemda og CO2-avgifta vart 232,7 mrd. kroner i 2012. Inntektene frå SDØE vart 174,5 mrd. kroner, medan utbyte frå Statoil ASA i 2012 vart 13,9 mrd. kroner. Samla inntekter frå petroleumsverksemda vart dermed 421,1 mrd. kroner i 2012, og netto kontantstraum frå petroleumsverksemda vart 395,5 mrd. kroner. Det er 43,8 mrd. kroner meir enn i saldert budsjett og 11,0 mrd. kroner meir enn i nysaldert budsjett, jf. tabell 1.9.

Tabell 1.9 Endring i netto kontantstraum frå statleg petroleumsverksemd etter nysalderinga (tal i mill. kroner)

Auka petroleumsskattar og CO2-/NOx-avgift

5 102

+

auka inntekter frå statleg petroleumsverksemd (SDØE) og utbyte frå Statoil ASA

5 499

+

reduserte investeringsutgifter (SDØE)

392

=

Netto endring i petroleumsinntekter

10 993

Petroleumsskattane vart anslått om lag 5 mrd. kroner for lågt ved nysalderinga av budsjettet 2012. Forklaringa på dei auka inntektene under SDØE er høgare olje- og gasspris og større sal av olje og gass enn lagt til grunn i nysaldert budsjett.

Overføringa frå Statens pensjonsfond utland til statsbudsjettet over kapittel 5800 vert rekneskapsført i samsvar med stortingsvedtaket i nysaldert budsjett, medan overføringa til fondet over kapittel 2800 er tilpassa netto kontantstraum frå petroleumsverksemda. Netto avsetjing til fondet i 2012 vart 290,9 mrd. kroner. I kapittel 3 er det gjort nærare greie for resultat og verdiutvikling i Statens pensjonsfond utland.

Fotnotar

1.

I tabellane i statsrekneskapen kan det vera avvik mellom sumtala i tabellane og dei avrunda tala som står ovanfor summane. Sumtala skal vera i samsvar med rekneskapen.
Til forsida av dokumentet