Del 1
Formålet med Helsepersonellplan 2040

1 Innledning

Helse- og omsorgstjenestene vil stå overfor en økende utfordring med mangel på tilstrekkelig arbeidskraft fram mot 2040. Utfordringsbildet varierer mellom ulike deler av landet, og i enkelte regioner er det allerede en betydelig ubalanse mellom etterspørsel etter og tilgang på arbeidskraft. Regjeringen vil gjennomføre en helsereform som sikrer helsetjenester i verdensklasse også i framtiden. Det er nedsatt et helsereformutvalg og inngått avtaler med KS om «Prosjekt X», som er lokale utprøvinger hvor de kommunale helse- og omsorgstjenestene og spesialisthelsetjenesten samarbeider på nye måter om å gi innbyggerne helse- og omsorgstjenester. Men uansett framtidig organisering vil helse- og omsorgstjenestene trenge tilstrekkelig med fagfolk. Helsepersonellplan 2040 danner derfor grunnlaget for reformarbeidet med tiltak for å rekruttere og beholde kompetanse, øke produktiviteten og bedre ressursutnyttelsen i helse- og omsorgstjenesten.

Befolkningsutviklingen har over tid vært kjennetegnet av vekst, i hovedsak som følge av innvandring. Andelen eldre i befolkningen øker, og i tillegg er det flere som lever lenger med sykdom, funksjonstap og andre helseutfordringer. Som vist i regjeringens Perspektivmelding, vil dette øke etterspørselen etter helse- og omsorgstjenester framover.1På kort sikt vil lave fødselsrater føre til bedre tilgang på arbeidskraft, blant annet fordi foreldre jobber framfor å passe barn. Lave fødselstall vil påvirke tilgangen på arbeidskraft først på lang sikt (jf. boks 3.2 i Perspektivmeldingen 2024).

Norge ligger på toppen i Europa i ressursbruk til helse- og omsorgstjenestene. Vi har høyest andel sysselsatte og er blant landene som bruker mest av fellesskapets penger på disse tjenestene, relativt sett (NOU 2023: 4 Tid for handling).

Det er ikke realistisk å møte utfordringene i helse- og omsorgstjenestene gjennom økt bemanning alene, særlig fordi også andre viktige sektorer og virksomheter, både private og offentlige, har et betydelig behov for arbeidskraft.

Over 70 prosent av befolkningen i Norge i alderen 15 til 74 år er yrkesaktive, det vil si enten sysselsatte eller aktive arbeidssøkere. Yrkesdeltakelsen er blant den høyeste i Europa, noe som særlig skyldes høy yrkesdeltakelse blant unge og eldre, i tillegg til høy yrkesdeltakelse blant kvinner (Meld. St. 31 (2023–2024) Perspektivmeldingen 2024). Regjeringen har som mål at sysselsettingsandelen i Norge i 2030 skal være 82 prosent av befolkningen i alderen 20-64 år. I 2035 skal sysselsettingen øke til 83 prosent for samme aldersgruppe (Meld. St. 33 (2023–2024) En forsterket arbeidslinje). Det har vært en betydelig vekst i antall sysselsatte i helse- og omsorgstjenestene. Ifølge nasjonalregnskapet var om lag 630 000 personer sysselsatt innen helse- og omsorgstjenester i 2025. Andelen av alle sysselsatte i Norge som jobber i helse- og omsorgstjenestene, er tredoblet fra tidlig på 1970-tallet.

Helsepersonellplan 2040 skal sørge for at vi har tilstrekkelig arbeidskraft og kompetanse til å møte befolkningens behov som brukere, pasienter og pårørende fram mot 2040. Planen er innrettet etter to hovedspor for tiltak, som sammen må bidra til tilstrekkelig bemanning i helse- og omsorgstjenestene: tiltak for å øke tilbudet av arbeidskraft og tiltak for å redusere etterspørselen etter arbeidskraft. Tiltakene er personellnære og rettet mot faktorer som direkte kan øke tilbudet av arbeidskraft i tjenestene, og redusere behovet for årsverk i tjenestene.

Det gjøres allerede et omfattende arbeid i helse- og omsorgstjenestene for å beholde og rekruttere personell og for å møte de økende utfordringene knyttet til mangel på arbeidskraft. Mange steder er godt i gang med omstillingsprosesser som kan bidra til mer bærekraftig personellbruk, bedre ressursutnyttelse og mer hensiktsmessig organisering av tjenestene. Samtidig er det store variasjoner både i utfordringsbildet, i lokale forutsetninger og i hvor langt ulike virksomheter og kommuner har kommet i omstillingsarbeidet. Regjeringen legger derfor til grunn at det er behov for å øke omstillingstakten og styrke gjennomføringsevnen i hele tjenesten. Gjennom Helsepersonellplan 2040 legges det opp til en bred og forpliktende innsats for å utvikle mer bærekraftige tjenester. Tiltak for økt heltid, redusert sykefravær, mindre vikarbruk og innleie, bedre ledelse, mer systematisk kompetanseutvikling, hensiktsmessig ansvars- og oppgavedeling og økt bruk av digitale og teknologiske løsninger skal samlet bidra til at flere enheter løftes videre i sitt utviklingsarbeid. Målet er at gode løsninger og erfaringer i større grad skal tas i bruk bredt, slik at alle deler av tjenestene over tid settes bedre i stand til å møte framtidens behov med god kvalitet, forsvarlighet og bærekraft.

I denne planen legges det til grunn at nivået av pårørendeinnsats holdes konstant, og at ressursinnsatsen per bruker øker moderat.2 En økning i behovet for omsorgstjenester kan ikke overføres til pårørende. Det er imidlertid mye som tyder på at pårørenderessursen må vedlikeholdes, støttes og avlastes. Flere av tiltakene i Helsepersonellplan 2040 innrettes derfor slik at de også vil komme pårørende til gode.

1.1 Sammendrag

Helsepersonellplan 2040 skal møte utfordringen med mangel på arbeidskraft i helse- og omsorgstjenestene fram mot 2040. Planen bygger på framskrivinger og analyser som viser en tydelig og økende ubalanse mellom behovet for og tilgangen på arbeidskraft fram mot 2040. SSB anslår at underskuddet for helsepersonellgruppene i modellen øker fra om lag 9 900 årsverk i 2025 til 42 400 årsverk i 2040. Mangelen drives særlig av sykepleiere og helsefagarbeidere, som alene utgjør om lag 40 600 årsverk av det samlede underskuddet i 2040. Samtidig gir ikke dette tallet alene et fullstendig bilde av bemanningsutfordringen, fordi tjenestene også er avhengige av andre personellgrupper som ikke inngår i modellen. Utviklingen de siste årene viser et skifte i bemanningssammensetningen med lavere andel sykepleiere og økt bruk av personell med annen helseutdanning, personell uten relevant helseutdanning og personell uten formell utdanning, særlig i hjemmetjenesten. Med dagens måte å bemanne tjenestene på, anslås behovet for andre grupper enn de modellerte helsepersonellgruppene, til 171 500 årsverk i 2040. Gitt at dagens nivå ligger på om lag 127 000, vil dette tilsvare en økning på 44 500 årsverk. Man kan ikke fastslå eventuelt udekket behov, fordi utviklingen i tilbudet for denne gruppen foreløpig ikke er framskrevet.

Planen bygger på to parallelle hovedspor. For det første skal tilbudet av arbeidskraft økes gjennom tiltak for bedre rekruttering, utdanning, flere lære- og praksisplasser, raskere godkjenning av yrkeskvalifikasjoner fra andre land, kompetanseutvikling, bedre arbeidsmiljø, styrket ledelse, redusert sykefravær, høyere stillingsandeler, mindre deltid og tiltak som gjør det mulig for flere å stå lenger i arbeid. For det andre skal behovet for arbeidskraft reduseres gjennom mer hensiktsmessig ansvars- og oppgavedeling, teamorganisering og økt bruk av teknologi, digitalisering og kunstig intelligens samt bedre ressursbruk og tydeligere prioritering. Målet er å utvikle smartere, mer bærekraftige og mer personelleffektive tjenester, samtidig som kvalitet og pasientsikkerhet ivaretas.

Figuren viser hvordan ulike tiltak i Helsepersonellplan 2040 kan bidra til å øke tilbudet av personell og samtidig dempe etterspørselen frem mot 2040. Tiltak på tilbudssiden inkluderer økt utdanningskapasitet, høyere stillingsprosent, økt helgearbeid, redusert sykefravær, senere avgang etter 62 år, og flere årsverk fra personell over 60 år. Etterspørselen kan reduseres gjennom teknologi, bedre ansvars- og oppgavedeling og mer effektiv ressursbruk. Samlet illustrerer figuren et betydelig potensial for å redusere bemanningsutfordringene.

Kilde: Helse- og omsorgsdepartementets framstilling, basert på analyser fra SSB, Helsedirektoratet og Spekter.

For å få fart på omstillingsarbeidet i de kommunale helse- og omsorgstjenestene etableres det et omstillingstilskudd til kommunene som skal bidra til bedre ressursutnyttelse, og til å rekruttere og beholde tilstrekkelig og kompetent personell i disse tjenestene. God ledelse er viktig for å lykkes med omstilling, og det er behov for felles lederprogrammer for kommunale helse- og omsorgstjenester og spesialisthelsetjenesten. Boligpolitiske tiltak kan også understøtte bedre botilbud til eldre og samlokalisering, som gjør det mer effektivt å levere gode tjenester. Videre kan innføring av lokale offentlige bemanningsenheter, som vikarpooler eller ordninger der personell brukes på tvers av tjenester eller enheter, bidra til større stabilitet, og mindre avhengighet av eksterne bemanningsløsninger.

Planen understreker at tiltakene er nødvendige, men ikke tilstrekkelige i seg selv. For å sikre en bærekraftig helse- og omsorgstjeneste på lengre sikt, må Helsepersonellplan 2040 ses i sammenheng med en bredere innsats for forebygging, folkehelse, bedre organisering og strukturelle endringer i tjenestene. Oppfølgingen av planen skal bygge på løpende kunnskapsutvikling, videreutvikling av framskrivingsgrunnlaget, evaluering av tiltak og systematisk oppfølging av måloppnåelse. Lønn er et forhold mellom partene, så planen går ikke inn på dette. Men i kunnskapsgrunnlaget framover er det viktig med felles tallgrunnlag for lønnsutvikling i de kommunale helse- og omsorgstjenestene og spesialisthelsetjenesten og gode tall for framskrevet behov av personell.

1.2 Kunnskapsgrunnlaget for planen

Helsepersonellplan 2040 bygger blant annet på NOU 2023: 4 Tid for handling – Personellet i en bærekraftig helse- og omsorgstjeneste og NOU 2026: 1 En bærekraftig kommunesektor. Meld. St. 31 (2023–2024) Perspektivmeldingen 2024 beskriver en økende konkurranse om arbeidskraften i Norge i takt med at omsorgsoppgavene øker, uten at det blir flere i yrkesaktiv alder til å utføre dem.

Framskrivinger og analyser for planen er utarbeidet av Helsedirektoratet og Statistisk sentralbyrå (SSB) med innspill fra de regionale helseforetakene og KS. Tallgrunnlaget bygger hovedsakelig på SSBs simuleringsmodell for framtidig behov for helse- og omsorgspersonell (Helsemod). For spesialisthelsetjenesten er også Nasjonal bemanningsmodell (NBM) brukt som et supplerende kunnskapsgrunnlag i Helsedirektoratets analyser. NBM er en framskrivingsmodell for bemannings- og personellbehov i spesialisthelsetjenesten, utviklet av de regionale helseforetakene.3

Planen legger fram tallene for referansealternativet i SSBs rapport, som har like forutsetninger som for referansealternativet i rapporten fra 2023.45 Forutsetningene i referansealternativet om en friskere aldring og antakelser om standardvekst er samtidig usikre og kan innebære at behovene under- eller overestimeres. Hvis for eksempel standarden målt ved årsverk per bruker holdes fast, eller faller, i stedet for å øke moderat slik den gjør i referansealternativet, vil personellbehovet bli lavere i 2040.6 Det vil være en forventning og et ønske om et stadig bedre tilbud. Et viktig spørsmål vil være hvorvidt vi vil prioritere en stadig økende standard og om denne forbedringen i tilbudet kan oppnås ved mer effektiv ressursbruk eller bedre utnyttelse av teknologi, uten at utgiftene eller bruken av arbeidskraft øker tilsvarende. I rapporten påpekes det at referansealternativet bør, og er ment å være, et godt kompromiss mellom hensynet til realisme og hensynet til transparens.

Det er likevel knyttet betydelig usikkerhet til tallgrunnlaget, både når det gjelder framskrivingene og anslagene på effektene av ulike tiltak. Framskrivingsmodellen bygger på forutsetninger som kan endre seg over tid, og effektestimatene må derfor tolkes med varsomhet. Effektene av enkeltstående tiltak kan ikke summeres direkte, ettersom de kan overlappe, forsterke eller motvirke hverandre. Samtidig er det viktig å vurdere tiltakene i planen i sammenheng, da de samlet sett kan bidra til et betydelig potensial for å bedre balansen mellom behov for og tilgang til personell i helse- og omsorgstjenestene. Tallene som presenteres er hovedsakelig nasjonale anslag, og det må påregnes geografiske variasjoner både i framskrivinger og i effektene av tiltakene.

I dette arbeidet er det også gjennomført bilaterale møter med partene i arbeidslivet, og andre relevante aktører. Flere av organisasjonene har i tillegg sendt skriftlige innspill med forslag til tiltak. Disse innspillene inngår som en del av grunnlaget for vurderingene i planen.

2 Bemanningsbehovet i vår felles helsetjeneste

Framskrivingene fra SSB viser at helse- og omsorgstjenestene vil få behov for betydelig mer arbeidskraft fram mot 2040. Samtidig øker tilbudet av helsepersonell langt langsommere enn behovet, og veksten er ulikt fordelt mellom personellgruppene. Resultatet er en økende ubalanse mellom behovet for personell og tilgangen på arbeidskraft. Denne ubalansen er særlig tydelig for sykepleiere og helsefagarbeidere, som er sentrale grupper både i den kommunale helse- og omsorgstjenesten og i spesialisthelsetjenesten.

Utfordringene er størst i de kommunale omsorgstjenestene. Her er veksten i behovet for arbeidskraft sterkest, og det er her endringene i bemanningssammensetningen er tydeligst. Samtidig viser utviklingen at tjenestene i økende grad bemannes av personellgrupper utenfor de tradisjonelle helsepersonellgruppene. Dette understreker at utfordringsbildet er bredere enn det som fanges opp i framskrivingene for de 14 autoriserte helsepersonellgruppene alene.

2.1 Behovet for personell i vår felles helsetjeneste øker inn mot 2040

SSB har framskrevet behovet for arbeidskraft i de offentlig finansierte helse- og omsorgstjenestene fram mot 2040. Framskrivingene viser en betydelig vekst i bemanningsbehovet. I referansealternativet øker etterspørselen etter årsverk fra 343 500 årsverk i 2024 til 461 500 årsverk i 2040.7 Samlet etterspørsel er beregnet til om lag 500 500 årsverk i 2040 når også behovet for årsverk i enkelte andre helsetjenester utenfor de offentlig finansierte tjenestene er inkludert. Av disse er 329 000 årsverk tilskrevet behov for årsverk fra de 14 modellerte gruppene.

Behovet for personell inkluderer videre 171 500 årsverk fra personell utover de 14 autoriserte gruppene som er inkludert i Helsemod, herunder andre helseutdanninger (estimert behov for 41 000 årsverk i 2040), personell uten relevant helseutdanning (estimert behov for 73 300 årsverk i 2040) og personell med annen utdanning i administrasjon og service (estimert behov for 57 200 årsverk i 2040).

Framskrivingene beskriver en markert økning i andelen av sysselsatte i Norge som jobber i helse- og omsorgstjenestene, fra 12,9 prosent i 2024 til 17 prosent i 2040. I Meld. St. 9 (2023–2024) Nasjonal helse- og samhandlingsplan er det et uttalt mål at «…helse- og omsorgstjenestenes andel av samfunnets totale arbeidsstyrke ikke vil kunne fortsette å øke vesentlig». Det betyr at vi må lykkes med tiltak som enten reduserer etterspørselen etter årsverk og/eller øker tilbudet av arbeidskraft på måter som reduserer presset på omdisponering av personell (reallokering) i det totale arbeidsmarkedet.

Veksten i behovet for arbeidskraft er sterkest i de kommunale omsorgstjenestene.8 Særlig peker institusjonstjenestene seg ut, både for korttids- og langtidsopphold.9 Disse tjenestene påvirkes i stor grad av økningen i antall eldre, særlig personer over 80 år. Selv om andelen eldre som mottar institusjonstjenester har gått ned over tid, vil den samlede veksten i antall eldre likevel føre til økt behov for personell. Utviklingen må ses i sammenheng med at de kommunale helse- og omsorgstjenestene over tid har dreid ressursbruken mot mer bruk av hjemmetjenester, enten i den enkeltes hjem eller i samlokaliserte omsorgsboliger og bofellesskap med fast bemanning.10 Tiltakene i denne planen vil derfor også være viktige virkemidler for å oppnå målene i regjeringens Eldreløft, om tilstrekkelig bemanning, kvalitet og kompetanse i tjenestene og ivaretakelse av pårørende.

Etter institusjonstjenestene er det hjemmetjenestene og de somatiske spesialisthelsetjenestene som har sterkest vekst i bemanningsbehovet. Psykisk helsevern og rusbehandling har svakere vekst. Samlet peker framskrivingene dermed i retning av at presset blir størst i de kommunale omsorgstjenestene, særlig i institusjonsomsorgen og hjemmetjenestene.

Kilde: SSB.

2.2 Tilbudet av helsepersonell øker, men ikke nok

SSBs framskrivinger viser at tilbudet av helsepersonell vil øke fram mot 2040 innenfor de 14 gruppene som inngår i Helsemod. Framskrivingene bygger på forutsetninger om tilgang til nyutdannede, inn- og utvandring, aldersavgang, samt kjønns- og aldersspesifikk yrkesdeltaking.11

Det samlede tilbudet øker fra 251 000 årsverk i 2025 til 295 300 årsverk i 2040, som tilsvarer en vekst på om lag 18 prosent. Veksten er imidlertid ulik mellom yrkesgruppene. SSBs beregninger tar utgangspunkt i hvordan arbeidsstyrken ser ut i dag og legger til grunn at hovedmønstrene i arbeidsmarkedet videreføres framover. Framskrivingene viser sterkest vekst for psykologer og tannpleiere. Også for ergoterapeuter og leger ventes det en tydelig økning i tilbudet fram mot 2040. Samtidig viser framskrivingene langt svakere vekst for helsefagarbeidere og moderat tilbudsvekst for sykepleiere. Dette er særlig alvorlig fordi disse gruppene er sentrale både i den kommunale helse- og omsorgstjenesten og i spesialisthelsetjenesten. Gruppene utgjør en stor del av den samlede bemanningen, og svak vekst for disse gruppene får derfor stor betydning for utviklingen i tilgjengelig arbeidskraft.

At tilbudet øker, er dermed ikke tilstrekkelig for å møte utviklingen i behovet, og forsterker ubalansen mellom behov for og tilgang på personell. For gruppene utenfor de 14 helseutdanningene som inngår i Helsemod har vi ikke estimater for utviklingen i tilbudet, men det antas å kunne oppstå et gap også her mellom tilbud og etterspørsel i 2040.

2.3 Gapet mellom tilbud og etterspørsel øker fram mot 2040

Når framskrivingene av behov og tilbud ses i sammenheng, viser de en tydelig og økende ubalanse. I referansebanen anslår SSB at det samlede underskuddet for de 14 helsepersonellgruppene (Boks 1.1. Hva er Helsemod?) øker fra om lag 9 900 årsverk i 2025 til om lag 42 400 årsverk i 2040.

Underskuddet drives i hovedsak av behovet for sykepleiere og helsefagarbeidere. Disse gruppene vil utgjøre om lag 40 600 årsverk av det samlede underskuddet på 42 400 årsverk i 2040. For helsefagarbeidere vil underskuddet vokse raskt fram mot 2040, mens sykepleiere også vil ha et stort og vedvarende underskudd gjennom hele perioden. Framskrivingene peker dermed tydelig mot at mangel på sykepleiere og helsefagarbeidere vil være den mest kritiske personellutfordringen i helse- og omsorgstjenestene framover, dersom tjenestene organiseres og bemannes omtrent som i dag. I tillegg vil det kunne bli mangel på fagfolk innen enkelte spesialiteter og spesialiserte utdanninger samt andre utdanningsgrupper som for eksempel bioingeniører.

Det er viktig å understreke at dette alene ikke gir et fullstendig bilde av den framtidige bemanningsutfordringen. Gap-analysen omfatter bare de 14 gruppene som inngår på tilbudssiden i Helsemod. Tjenestene bemannes også av andre helsefagutdannede, personell i pasient- og brukerrettet arbeid utenfor disse gruppene og personell i administrasjon og servicefunksjoner. Det reelle bemanningspresset i tjenestene vil derfor være større enn underskuddet på 42 400 årsverk som framkommer i gap-analysen alene. Behovet for personell utover de 14 autoriserte gruppene, utgjør totalt 171 500 årsverk i 2040. Helsemod er ikke lagt opp til å kunne beregne hvor mange som vil være tilgjengelige i disse gruppene framover. Modellen viser bare hvor stort behov det kan bli. Derfor kan den ikke brukes til å sammenligne behov og tilgang for disse gruppene, og vi kan heller ikke si sikkert om det vil bli mangel eller om det vil være nok personell til å dekke dette behovet.

Det kan likevel antas at det frem til 2040 vil kunne oppstå et gap mellom tilbud og etterspørsel også for personell utover de 14 modellerte gruppene. For å kunne vurdere i hvilken grad den resterende etterspørselen representerer en faktisk mangel, må modellen utvikles videre ved å inkludere flere personellgrupper slik at også disse kan framskrives. Utvikling av Helsemod bør knyttes til framskriving av behov, for eksempel i form av en personellmonitor for helse og omsorg, som blir et viktig grunnlag for Kunnskapsdepartementets kompetansebudsjett (se kap. 5.6 og 10.1.4 for nærmere beskrivelse). Imidlertid vil mange av tiltakene i planen også forbedre arbeidsforholdene for andre helsefagutdannede, personell i pasient- og brukerrettet arbeid utenfor gruppene i Helsemod og personell i administrasjon og servicefunksjoner. Blant annet er det nødvendig med kompetanseutvikling for personell uten formelle kvalifikasjoner.

SSBs gjennomgang av bemanningsutviklingen viser at sammensetningen av arbeidskraft i helse- og omsorgstjenestene har endret seg de siste årene. Fram til og med 2019 var utviklingen relativt stabil, og tidligere framskrivinger kunne i stor grad bygge på et mønster med gradvis økning i andelen høyt utdannet personell. De nyeste dataene, som går fram til 2024, viser derimot et tydelig skifte etter 2019/2020. Andelen sykepleiere falt i flere tjenesteområder, samtidig som andelen personell i pasient- og brukerrettet arbeid utenfor de 14 gruppene i modellen økte.

Endringene kommer særlig tydelig fram når en ser på de store tjenesteområdene i kommunale omsorgstjenester – hjemmetjenester, institusjonstjenester (langtid og korttid) samt dagaktivitetstilbud – og somatiske spesialisthelsetjenester (inkl. ambulansetjenester).

Skiftet i hjemmetjenesten er mest markant, og dette er også tjenesteområdet med sterkest vekst i årsverk i perioden. Samtidig økte andelen personell som ikke inngår i modellens 14 utdanningsgrupper. Sykepleierandelen gikk ned og helsefagarbeidere utgjorde en noe mindre andel over tid. Hovedbildet i hjemmetjenesten er dermed at veksten i bemanningen i økende grad skjedde i grupper utenfor de sentrale utdanningsgruppene.

I institusjonsomsorgen var utviklingen annerledes med helsefagarbeidere som den største gruppen, og den var stabil. Sykepleierandelen økte fram til 2019, men falt deretter jevnt. Samtidig økte andelen personell som ikke tilhører en av de 14 utdanningsgruppene, særlig etter 2022.

I somatikk og ambulanse, som omfatter somatiske sykehus, ambulansetjenester og medisinske laboratorier, var sykepleiere den største gruppen. Andelen steg til et toppunkt i 2022, men falt deretter i 2024, til omtrent samme nivå som ved starten av perioden. For leger ser man derimot en tydelig og jevn vekst, både i antall og andel. Blant helsefagarbeiderne var det et tydelig skifte i utviklingen i perioden: Etter en nedgang fram til 2019 økte både antall og andel igjen mot 2024. Dette faller sammen med prioriterte politiske innsatsområder i perioden.

SSB understreker at årsakene til skiftet i bemanningssammensetningen ikke er entydig. Endringene kan blant annet henge sammen med satsinger på strukturert og hensiktsmessig ansvars- og oppgavedeling og organisering, teknologiske og organisatoriske endringer, rekrutteringsutfordringer for enkelte grupper og ettervirkninger av koronapandemien. SSB peker samtidig på at det fremdeles er kort tid siden det observerte skiftet startet, og at det derfor er usikkert om dette er et midlertidig avvik eller en mer varig strukturelt trend. Uansett har utviklingen direkte betydning for framskrivingene, fordi beregningene av framtidig behov bygger på hvordan tjenestene faktisk bemannes i utgangspunktet. Når bemanningssammensetningen endrer seg, påvirker det også hvordan framtidens behov fordeler seg mellom yrkesgruppene.

Etterspørselen vil øke fra 343 500 årsverk i 2024 til 500 500 i 2040. Herav utgjør de 14 modellerte helsepersonellgruppene 329 000 årsverk i 2040, mens 171 500 årsverk gjelder øvrig personellbehov utover de modellerte gruppene. Tilbudet for de 14 modellerte gruppene øker fra 251 000 årsverk i 2025 til 295 300 årsverk i 2040.^* Det framskrevne gapet på om lag 42 400 årsverk gjelder underskuddet mellom etterspørsel og tilbud for de 14 modellerte gruppene, inkludert et allerede eksisterende underskudd på 2024-nivå på 8 600 årsverk. For øvrig personellbehov er det ikke beregnet en tilbudskurve, og det er derfor ikke grunnlag for en samlet gapanalyse for disse gruppene. Imidlertid er det ventet at tiltakene i denne planen også vil være relevante for å dekke et eventuelt gap også her. Det foreslås også å utarbeide tallgrunnlag også her, for slik å få en bedre total framskrivning.

Kilde: SSB.

2.3.1 Personell med annen utdanning og personell uten relevant helseutdanning

Bemanningen i helse- og omsorgstjenestene omfatter langt flere grupper enn de 14 autoriserte helsepersonellgruppene som inngår i Helsemod. Dette gjelder både personell med annen helse- og sosialfaglig utdanning, personell med høyere utdanning eller yrkeskompetanse i andre fagfelt samt personell uten yrkeskompetanse eller utdanning. SSBs framskrivinger av etterspørselen av personell utenom de 14 gruppene i Helsemod er inndelt i tre kategorier etter hvilket yrke de har: personer med annen helseutdanning i pasient- og brukerrettet arbeid, personer uten relevant helseutdanning i pasient- og brukerrettet arbeid eller personer med annen utdanning i administrasjon, service- og støttefunksjoner.

Med videreføring av dagens bemanningssammensetning kommer det i 2040 til å være behov for 171 500 årsverk fra disse gruppene (av totalt 500 500 årsverk). Dette inkluderer 41 000 årsverk fra personell med andre helseutdanninger, 57 200 årsverk i administrasjon og service og 73 300 årsverk fra personell uten relevant helseutdanning. Tabell 2.3 viser framskrevet endring for disse gruppene fra 2024-nivå til 2040.

Tabell 2.4 viser videre at en betydelig del av den pasient- og brukerrettede bemanningen i både kommunal omsorgstjeneste og somatikk- og ambulansetjeneste ligger utenfor de tradisjonelle helsepersonellgruppene. Dette gjelder både personell med annen helseutdanning og personell uten relevant helseutdanning. Omfanget er særlig stort i hjemmetjenesten. Dette illustrerer at bemanningen i tjenestene er sammensatt, og at personell med annen helsefaglig utdanning og personell uten fagutdanning i dag utgjør en stor del av årsverkene. Det er derfor nødvendig med tiltak for å rekruttere, kvalifisere og beholde disse gruppene, og planen har særlige tiltak for dem. I videreutviklingen av Helsemod skal flere personellgrupper inkluderes. De endrede framskrivingene viser hvilken betydning andre profesjoner, som for eksempel sosialfaglig kompetanse, har fått i sektoren.

Det store behovet for årsverk i administrasjon og service (tabell 2.3) må dekkes for å bruke riktig fagkompetanse på slike oppgaver og for at helsepersonell prioriterer helsefaglige oppgaver. Et betydelig behov for personell uten relevant helseutdanning viser at det er mange oppgaver, særlig i omsorgstjenestene, der det må rekrutteres utenfor helseprofesjonene. Også dette vil gi helsepersonell tid til helsefaglige oppgaver. Her vil det også være mulig å gi grupper som i dag står utenfor arbeid og utdanning, en mulighet til å bidra i vår felles helsetjeneste.

2.4 Hvor blir presset størst?

Framskrivingene i denne meldingen viser at vår felles helsetjeneste står overfor en økende ubalanse mellom behovet for personell og tilgangen på arbeidskraft fram mot 2040. Et tilsvarende bilde tegnes i Perspektivmeldingen 2024 og Nasjonalbudsjettet 2026, selv om anslagene nå er mer positive. De største utfordringene vil komme i de kommunale omsorgstjenestene, særlig i institusjonsomsorg og hjemmetjenester. Dette er tjenesteområder som både har sterk vekst i behovet for tjenester og samtidig er sårbare for mangel på sentrale personellgrupper. Kommunene skal både håndtere sterk vekst i behovet, gjennomføre nødvendige omstillinger og samtidig opprettholde et forsvarlig og godt tjenestetilbud til alle brukere, uavhengig av alder eller diagnose. Dette gjelder ikke minst i distriktskommuner, som ofte har mindre tilgang på arbeidskraft og større sårbarhet i bemanningen.

Også spesialisthelsetjenesten vil møte økt press. Samlet sett framstår imidlertid utfordringene der som mindre drevet av volumvekst enn i kommunene, og i større grad knyttet til knapphet på nøkkelpersonell, endringer i bemanningssammensetningen og behov for mer effektiv organisering.

Det blir særlig knapphet på sykepleiere og helsefagarbeidere fram mot 2040. Disse to gruppene står for nesten hele det framskrevne underskuddet i helse- og omsorgstjenestene. Utviklingen drives av en aldrende befolkning som gir sterk vekst i etterspørselen etter kommunale omsorgstjenester. Veksten i tilbudet er imidlertid ikke like stor. Til tross for et relativt høyt tilbud i absolutte tall, øker altså etterspørselen raskere.

Andelen sykepleiere har gått ned i flere tjenester etter 2019/2020. Samtidig viser utviklingen i bemanningssammensetningen at tjenestene allerede i økende grad bemannes av andre grupper enn de tradisjonelle helsepersonellgruppene, inkludert personell med annen utdanning og personell uten relevant helseutdanning. Særlig i hjemmetjenesten har bemanningsveksten i større grad kommet i disse gruppene enn blant sykepleiere og helsefagarbeidere.

Samlet peker dette mot et utfordringsbilde som er bredere enn mangel på enkeltgrupper alene. Det handler både om å sikre tilstrekkelig tilgang på nøkkelpersonell, rekruttere og beholde et bredt personellgrunnlag og organisere og lede tjenestene slik at tilgjengelig kompetanse brukes best mulig, og at ansatte blir værende i tjenesten. For mange kommuner, særlig for små kommuner og distriktskommuner, vil dette være en av de mest krevende styrings- og utviklingsutfordringene i årene framover.

Kommunekommisjonen viser i sin gjennomgang, at veksten i arbeidsstyrken i de minst sentrale kommunene (sentralitetsnivå 4, 5 og 6) vil være klart lavere enn den forventede veksten i behovet (se figur 2.4). Fram mot 2040 vil mange mindre sentrale kommuner få store utfordringer med å dekke arbeidskraftbehovet, særlig i omsorgssektoren. Dette kan gjøre det nødvendig med en forskyving av arbeidskraft fra andre næringer og sektorer til den kommunale omsorgssektoren. Et alternativ er å rekruttere flere av de som i dag står utenfor utdanning og arbeid inn i sektoren, og planen har forslag for det.

I de mest sentrale kommunene vil veksten i arbeidsstyrken i en periode framover gi rom for økt sysselsetting også i andre næringer, men mot slutten av perioden fram mot 2040 ventes det også her større utfordringer når veksten i arbeidsstyrken avtar.

Kilde: NOU 2026: 1 En bærekraftig kommunesektor.

Telemarksforsking har gjennomført en helhetlig kartlegging av arbeidskraftsbehovet i kommunesektoren, hvordan dette utvikler seg over tid og mellom ulike deler av landet, og hvilke konsekvenser det kan få for kommunenes oppgaver og roller.12 Rapporten viser at distriktskommuner står overfor en betydelig og varig mangel på arbeidskraft i årene framover. I de 108 minst sentrale kommunene (sentralitetsklasse 6) ventes antallet sysselsatte å falle med 26 prosent, og i 12 av disse kommunene ventes antallet sysselsatte å bli halvert (se figur 2.5).

Rapporten viser videre at flere kommuner vil få behov for langt flere arbeidstakere enn det som er tilgjengelig lokalt, og at muligheten for å kompensere gjennom innpendling er begrenset. Dette kan få alvorlige konsekvenser for kommunenes evne til å levere tjenester, særlig innen helse- og omsorgssektoren, og flere kommuner risikerer å ikke kunne opprettholde lovpålagte tjenester uten omfattende strukturelle tiltak. Mangel på arbeidskraft i distriktene kan føre til at næringslivet krymper, noe som på lengre sikt vil underminere grunnlaget for bosetting i distriktene.

Telemarksforsking benytter egne befolkningsframskrivinger, som anslår at befolkningsnedgangen i distriktskommuner vil fortsette i større grad enn det SSB legger til grunn. Rapporten viser også til flere distriktskommuner som får en «urimelig og brå positiv endring i nettoinnflyttingen i SSBs framskrivinger etter 2020». Befolkningstall per 1. januar 2026 viser at befolkningsveksten ble lavere enn SSB anslo i 2024, og avvikene er størst i de minst sentrale kommunene.

Det er dermed grunn til å tro at situasjonen vil bli enda mer krevende for de minst sentrale kommunene enn det bildet Kommunekommisjonen presenterte i sin rapport. SSB skal publisere nye framskrivinger i juni 2026.

Kilde: Vareide, K., Brandtzæg, B., Storm, H. og Westeren, I. (2025).