Del 2
Regjeringens prioriteringer

4 Prioriterte områder

I denne delen av meldingen gjør vi rede for regjeringens prioriteringer og politiske grep for å bidra til høy sysselsetting og for å dekke de viktigste kompetansebehovene i arbeids- og samfunnslivet framover.

I et arbeidsmarked der det finnes udekket etterspørsel etter flere sentrale og kritiske kompetanser blir det viktig med en tydelig prioritering av hva vi bør satse på framover. Regjeringen prioriterer følgende i utdannings- og kompetansepolitikken sin framover:

1. kompetanse som er nødvendig for et høyproduktivt og konkurransedyktig næringsliv

2. kompetanse som er nødvendig for å gjennomføre det grønne skiftet

3. kompetanse som er nødvendig for å ha gode velferdstjenester i hele landet og for å håndtere den demografiske utviklingen, balansert opp mot behovet for arbeidskraft i andre sektorer i samfunnet

4. å kvalifisere og mobilisere flere av dem som står utenfor arbeidslivet

Den første prioriteringen handler om at Norge som et rikt land med høy levestandard og en god velferdsstat er avhengig av et produktivt arbeidsliv. Dersom folk skal få reallønnsvekst framover, må arbeidslivet i Norge være høyproduktivt. Det innebærer at det er behov for nok teknisk og teknologisk kompetanse på alle utdanningsnivåer, evne til lønnsom omstilling og innovasjon og en høyt utdannet befolkning som kan dra nytte av den raske teknologiutviklingen, og som har den nødvendige brede og tverrfaglige kompetansen.

Den andre prioriteringen handler om at vi må prioritere kompetanse som er nødvendig for at Norge skal bli et lavutslippsland innen 2050. For å få dette til må vi omstille oss til et samfunn hvor vekst og verdiskaping skjer innenfor naturens tåleevne. Innovasjon og teknologiutvikling er blant nøklene til en grønnere økonomi, og næringslivet er en sentral kraft for å få til dette. Grønn omstilling handler også om bedre utnyttelse av ressursene og en omlegging mot klimanøytral kraftproduksjon. Dette stiller nye krav til kompetanse i hele arbeidslivet.

Regjeringen vil prioritere kompetanse som er nødvendig for å få til et grønt industriløft. I Veikart for grønt industriløft har regjeringen varslet en særskilt innsats rettet mot blant annet havvind, batterier, hydrogen, CO₂-håndtering, og grønne prosjekter i eksisterende fastlandsindustri.1 Norske industrimiljøer har spisskompetanse blant annet innenfor olje og gass, fornybar energi, metallurgi og maritim og marin sektor. Regjeringens grønne industriløft skal bygge på denne kompetansen. Samtidig skal Norge være en stabil og langsiktig leverandør av olje og gass til Europa i en svært krevende tid. Det innebærer at kompetanse og arbeidskraft må hentes fra ulike deler av økonomien, og at nye næringer ikke kan belage seg på å trekke kun på kompetanse fra olje og gassnæringen. Kompetansebehovsutvalget skal levere en rapport om grønn omstilling innen 1. juni 2023. Regjeringen vil vurdere forslagene fra utvalget når rapporten kommer.

Den tredje prioriteringen skal bidra til at vi har kompetanse som er nødvendig for gode velferdstjenester i hele landet. Regjeringen vil dimensjonere kapasiteten i utdanningssystemet slik at vi har kompetanse til å håndtere den kraftige veksten i antall eldre over 80 år. Aldringen av befolkningen vil forsterke et allerede stort udekket behov for arbeidskraft innen helse- og omsorgstjenester. Regjeringen vil prioritere utdanning av helsepersonell og samtidig balansere behovet i helse- og omsorgssektoren mot andre kompetansebehov. Sammenliknet med resten av OECD-landene er Norge allerede i toppen når gjelder antall sykepleiere og annet helsepersonell per innbygger. Dette er viktig å huske på i diskusjonen om dimensjonering av de helsefaglige utdanningene. Derfor er det særlig viktig at helse- og omsorgssektoren utvikler og tar i bruk arbeidsbesparende arbeidsformer og teknologi og bruker den tilgjengelige kompetansen til helsepersonell mest mulig effektivt. Regjeringen vil komme nærmere tilbake til disse spørsmålene blant annet i oppfølgingen av helsepersonellkommisjonen (jf. boks 2.5) og i den kommende Profesjonsmeldingen.

Den fjerde prioriteringen innebærer at regjeringen vil føre en politikk som bidrar til å kvalifisere flere til arbeidslivet og sørge for at færrest mulig blir skjøvet ut av arbeidslivet som følge av manglende kompetanse. Det er særlig viktig at flere får anledning til å gjennomføre en videregående opplæring og slik kvalifisere seg til et kompetansekrevende arbeidsliv.

Prioriteringene i denne meldingen er overlappende med prioriteringene i langtidsplanen for forskning og høyere utdanning. Disse prioriteringene betyr ikke at andre områder ikke er viktige, men at regjeringen ser et særskilt behov for å satse på disse områdene framover. Det vil være ulikt hvordan prioriteringene kommer til uttrykk i utdanningssystemet. I videregående opplæring og i høyere yrkesfaglig utdanning har for eksempel fylkeskommunene en sentral rolle, mens for høyere utdanning vil institusjonene selv få et stort ansvar.

Det finnes mange ulike måter å øke sysselsettingen og å forsyne arbeidslivet med kompetanse på, jf. kapittel 3.1. Denne meldingen handler først og fremst om utdanning, læring og kvalifisering. I denne delen av meldingen ser vi på regjeringens politikk for

• dimensjonering av utdanningssystemet

• tilgang til utdanning i hele landet

• finansiering av universiteter og høyskoler

• læring i arbeidslivet

• kvalifisering av arbeidskraftreserven

• bedre bruk av kompetanse fra utlandet

5 Dimensjonering av utdanningssystemet

Kapittel 2 viser at det innenfor enkelte yrker er vedvarende mangel på arbeidskraft, og kapittel 3 viser hvordan utdanningssystemet responderer på etterspørselen etter utdannet arbeidskraft. Dette kapitlet peker på hvilke grep regjeringen vil ta for å bidra til enda bedre dimensjonering i utdanningssystemet sett opp mot prioriterte kompetansebehov. Dimensjonering brukes som en overordnet betegnelse på alle mekanismer og virkemidler som anvendes for å regulere det totale omfanget av utdanninger, inkludert fordeling av kapasitet på og mellom fag og studiesteder.

5.1 Dimensjonering av videregående opplæring

Som vist i kapittel 2 er det udekket etterspørsel etter arbeidskraft med flere typer fag- eller svennebrev fra videregående opplæring.

5.1.1 Mål for dimensjonering i videregående opplæring

Det er fylkeskommunens oppgave å dimensjonere det videregående opplæringstilbudet. I dimensjoneringen av opplæringstilbudet veier fylkeskommunene ulike hensyn, som elevenes ønsker og tilgang på læreplasser lokalt, men også samfunnets behov for kompetanse. Det er et politisk mål at det yrkesfaglige tilbudet skal være i tråd med arbeidslivets behov for lærlinger og fagarbeidere.

5.1.2 Dagens situasjon i fag- og yrkesopplæringen

Utgangspunktet for å utdanne flere fagarbeidere i Norge er godt, og det har de siste årene vært flere positive utviklingstrekk innen fag- og yrkesopplæringen. Norge har en etablert lærlingeordning og et system for trepartssamarbeid på nasjonalt og lokalt nivå. Omtrent like mange søker seg til yrkesfag og studieforberedende det første året i videregående opplæring (vg1). Arbeidslivet tar et stort opplæringsansvar for lærlingene. Stadig flere får læreplass og antallet bedrifter som tar inn lærlinger øker også. Lærlingene trives godt og er motiverte for å lære. De aller fleste ferdigutdannede fagarbeidere opplever at opplæringen har gitt dem et godt grunnlag for å gjøre jobben de har.

Samtidig er det noen vedvarende utfordringer i fag- og yrkesopplæringen som skaper hindre for yrkesfagelevene og for tilgangen til faglært arbeidskraft. Fortsatt er det mange som ikke blir valgt til læreplass i bedrifter og virksomheter, og som ikke fullfører videregående opplæring.

Hvor godt samsvarer kandidatenes utdanning med arbeidslivets behov?

Det store flertallet av faglærte opplever at det er godt samsvar mellom innhold i opplæringen og de arbeidsoppgavene de har i arbeidslivet, og at fagbrevet var viktig for å få den jobben de har i dag. 80 prosent av de fagutdannede fra 2020- og 2021-kullene var i jobb året etter avsluttet utdanning, mens 14 prosent var i videre utdanning og seks prosent var utenfor arbeid og utdanning.2^, 3^, 4

Etterspørselen etter fagarbeidere i arbeidslivet varierer imidlertid mellom lærefag. Det er stor forskjell i andelen fagarbeidere som er i arbeid året etter oppnådd fagbrev. Dårligst ut, definert som andel nyutdannede som verken er i jobb eller utdanning, kommer restaurant- og matfag og design- og håndverksfag. Det er et paradoks at samtidig som for eksempel faglærte servitører ikke er i arbeid, er det mange ufaglærte som arbeider som servitører. Blant nyutdannede fra lærefagene i bygg- og anleggsteknikk er situasjonen god (se figur 2.6).

Det er også betydelig variasjon i tilgangen til faste stillinger og heltidsarbeid for fagarbeidere innenfor de ulike lærefagene. I bygg og anlegg og teknikk og industriell produksjon oppgir ni av ti faglærte at de er fast ansatt i heltidsstilling rundt ett år etter fullført utdanning. I restaurant- og matfag gjelder dette for to av tre. I helse og oppvekst er det bare én av tre som er i fast heltidsarbeid.5

5.1.3 Barrierer for dimensjonering i fag- og yrkesopplæringen

For mange blir ikke valgt til læreplass

2022 ble et rekordår for formidling av søkere til læreplasser. Mer enn åtte av ti søkere fikk plass. Det ble inngått om lag 24 100 lærekontrakter i 2022. Selv om flere statistikker viser en positiv utvikling, er det en strukturell svakhet ved opplæringssystemet at mellom 6000 og 7000 søkere hvert år ikke blir valgt til læreplass. Rundt 60 prosent av dem som ikke får læreplass har ungdomsrett.6

Det er en utfordring at tilgangen på læreplasser er avhengig av konjunktursvingningene i økonomien eller svingninger innenfor enkeltbransjer.7 I opplæringsløp med lærlingeordning svekker nedgangstider kapasiteten i opplæringssystemet fordi bedriftene tar inn færre lærlinger når arbeidsmengden går ned. Når økonomien tar seg opp igjen og det er stort behov for arbeidskraft, kan det bli mangel på fagarbeidere. Dette er en svakhet i systemet. I høykonjunktur er det lettere for ufaglærte å komme inn på arbeidsmarkedet. Da er det viktig at arbeidsgiveren legger til rette for at de ufaglærte får formalisert og oppdatert kompetansen sin, slik at de får mer varig tilknytning til arbeidslivet. Da vil de også bli mindre sårbare i neste nedgangskonjunktur.

Et annet problem er at mange yrkesfagelever opplever overgangen fra skole til læretid som brå og utfordrende. Mens ungdommer i de studieforberedende utdanningsprogrammene er tatt inn i et sammenhengende treårig utdanningsløp, er yrkesfagelevene avhengige av å søke læreplass og bli valgt av en lærebedrift. Lærebedriftene velger selv hvor mange og hvilke lærlinger de vil ha. Læreplassformidlingen handler derfor også om å gjøre seg attraktiv for bedriftene.

Mange lærebedrifter har behov for eller ønsker lærlinger, men det er likevel mange søkere som står uten læreplass fordi bedriftene vurderer at de ikke er kvalifiserte. I NHOs kompetansebarometer fra 2022 svarer 16 prosent av lærebedriftene i undersøkelsen at de har latt være å ta inn lærlinger selv om de har behov. Flest bedrifter oppgir at dette skyldes mangel på søkere og bedriftsinterne forhold, mens færrest oppgir at dette skyldes svake språkkunnskaper og svake karakterer. Manglende motivasjon og personlig egnethet hos lærlingene kommer inn som tredje viktigste årsak.8 Analyser som Utdanningsdirektoratet har utført viser at elever med lave karakterer og høyt fravær på vg1 og vg2 i mindre grad får læreplass enn andre elever.9 Gutter med innvandringsbakgrunn får i vesentlig lavere grad læreplass enn andre søkere, også når man tar hensyn til karakterer og fravær.10 En mulig årsak er diskriminering. Å motarbeide all diskriminering i rekruttering av lærlinger er en viktig føring i Samfunnskontrakten for flere læreplasser.11

For elever med psykiske problemer kan det være utfordrende å etablere kontakt med en lærebedrift. Noen ungdommer kan også ha særskilte behov som krever tilrettelegging og oppfølging, både fra skolen og i lærebedriften. En del lærebedrifter kan nøle med å ta inn lærlinger med særskilte behov, fordi de ikke vet hvordan ungdommene vil fungere i arbeidslivet, eller hva som kreves av ekstra tilrettelegging.12 Det kan også hende at opplæringen vil kreve mer ressurser enn det virksomhetene er villige til å gi.

Ikke alle fagbrev er verdsatt i arbeidslivet

I noen deler av arbeidsmarkedet er fagbrevet etterspurt, mens i andre deler av arbeidsmarkedet er fagarbeideres rolle og ansvarsområde mer uklart. I enkelte næringer gir ikke fagbrev nødvendigvis et fortrinn, og fagarbeidere må konkurrere med ufaglært arbeidskraft eller personer med annen utdanningsbakgrunn. Tidligere forskning viser at arbeidsmarkedet for ungdom består av tre forholdvis stabile og klart definerte segmenter.13

I den første gruppen er fagarbeideren en tydelig yrkeskategori, og bedriftene rekrutterer i stor grad gjennom lærlingeordningen. Relevant fagbrev blir ofte sett på som en forutsetning for ansettelse. Dette gjelder for eksempel håndverks- og industrifagene.

I den andre gruppen er det etterspørsel etter fagarbeideren, men rekrutteringen til bedriftene eller virksomhetene skjer i begrenset grad gjennom lærlingeordningen. Dette gjelder innen helse- og sosialsektoren, transportvirksomheten og deler av industrien. Dette omfatter store lærefag som helsefagarbeider og barne- og ungdomsarbeider, som er henholdsvis det tredje og det fjerde største lærefaget i videregående opplæring. I 2022 var det 7430 løpende kontrakter i disse to lærefagene.

En tredje gruppe omfatter store deler av servicenæringen, særlig detaljhandelen. Her er behovet for fagarbeiderkompetanse uklart. Bedriftene rekrutterer i liten grad gjennom lærlingeordningen, og lærefagene gir svak yrkesidentitet.14^, 15^, 16

Oppdatert og relevant tilbudsstruktur i fag- og yrkesopplæringen

De yrkesfaglige sluttkompetansene skal kvalifisere til arbeidslivet og videre studier i høyere yrkesfaglig utdanning. En sentral utfordring er derfor å sørge for at innholdet i videregående opplæring er relevant for samfunnets og arbeidslivets behov for kompetanse og for at fag- og yrkesopplæringen er dimensjonert ut fra arbeidslivets behov.

I oppfølgingen av Meld. St. 20 (2012–2013) På rett vei ble tilbudsstrukturen på yrkesfag vurdert. I samarbeid med partene i arbeidslivet gjennomførte Udir en større gjennomgang av tilbudsstrukturen, som resulterte i ny tilbudsstruktur og en fornying av læreplaner i programfagene fra høsten 2020. De første elevene som går ut av videregående opplæring med ny tilbudsstruktur og nytt innhold, fullfører våren 2023 og 2024. Bakgrunnen for gjennomgangen var et behov for å øke kvalitet og relevans i fag- og yrkesopplæringen. Formålet var også å bidra til at en større andel av elevene på yrkesfag fullfører videregående opplæring med yrkeskompetanse.

Gjennomgangen bygde på et omfattende kunnskapsgrunnlag og partene i arbeidslivet bidro i prosessen. Arbeidet omfattet hele fag- og yrkesopplæringen med alle utdanningsprogram, programområder og lærefag. Det var en omfattende prosess, men resultatet ga relativt begrensede endringer i strukturen. To år etter er søkemønsteret til vg1 og vg2 omtrent det samme som før fagfornyelsen.17

Stadig flere bygger på kompetansen sin fra videregående opplæring

Utdanningsnivået i befolkningen er økende, og andelen som har grunnskole som sin høyeste oppnådde utdanning har blitt betydelig redusert (se figur 2.1). Stadig flere tar også utdanning utover videregående opplæring.

I elevundersøkelsen og lærlingundersøkelsen melder stadig flere kommende fagarbeidere at de har planer om videre utdanning eller studier etter oppnådd fag- eller svennebrev.18 ^, 19 Samtidig utvikles tilbudet i høyere yrkesfaglig utdanning. Det gir grunn til å vurdere hva den yrkesfaglige kompetansen fra videregående opplæring skal bestå i, og hvor bredt tilbudet bør være på dette utdanningsnivået.

I dag består fag- og yrkesopplæringen av ti utdanningsprogram som elevene kan velge på vg1. Disse leder fram til mer enn 185 ulike fag- og svennebrev og yrkeskompetanser. Om lag 80 prosent av lærekontraktene tegnes i 30 lærefag. En del lærefag i tilbudsstrukturen kan karakteriseres som spesialiserte lærefag. De spesialiserte lærefagene kan på den ene siden tolkes som et resultat av at det er behov for slik kompetanse i arbeidsmarkedet. Fagarbeidere med slik spesialisert kompetanse kan anvende kompetansen i en bedrift med en gang. Men på den andre siden kan det også være et element av at tilbudsstrukturen stadig utvides til ny kompetanse, spesialiseringer eller arbeidsoppgaver i arbeidsmarkedet uten at utdaterte og/eller spesialiserte og ikke relevante lærefag legges ned.

Fylkeskommunene må ivareta kryssende hensyn i dimensjoneringen

Dimensjoneringen av opplæringstilbudet er en viktig del av fylkeskommunens ansvar for videregående opplæring. Det krever nær kontakt med partene i arbeidslivet lokalt og inngående kunnskap om samfunnets og arbeidslivets behov for kompetanse. I 2018 fikk fylkeskommunene også ansvar for dimensjonering av høyere yrkesfaglig utdanning.

En undersøkelse utført av NIFU viser at dimensjoneringen av videregående opplæring i stor grad har vært søkerstyrt, men at arbeidslivets behov har blitt mer vektlagt de senere årene.20 Dette gjelder primært innenfor utdanninger med godt etablerte lærlingordninger, for eksempel innenfor bygg og anlegg, elektro og teknologi og industrifag. Ifølge NIFU har arbeidslivets behov mindre å si i dimensjoneringen av plasser innenfor helse- og oppvekstfag og service og samferdsel.

NIFU påpeker i rapporten at det er forskjeller mellom fylkene når det gjelder i hvilken grad de dimensjonerer etter arbeidslivets behov eller søkernes ønsker.21 I utkast til ny opplæringslov, som har vært på høring, foreslår regjeringen at fylkeskommunen skal legge stor vekt på samfunnets behov for kompetanse i dimensjoneringen av videregående opplæring. Regjeringen tar sikte på å legge fram forslag til ny opplæringslov våren 2023.

NIFU påpeker også at «utgangspunktet for dimensjoneringsprosessen er at hver fylkeskommune har en etablert skolestruktur og fagstab som avspeiler tidligere års valg. Dette gjør at skoler, utstyrspark og faglærere blir et svært viktig, men ofte litt usynlig premiss i seg selv for dimensjoneringen og kan motvirke endring, dersom søkningen eller læreplasstilbudet plutselig skulle endre seg».

Videre påpeker NIFU at tilbud, søking og arbeidslivets behov er vevd inn i hverandre. Tilbudsstrukturen er formet av søkernes ønsker og arbeidslivets behov, samtidig som søkerne gjør sine valg innenfor det tilbudet som foreligger.

5.1.4 Regjeringens grep for å bedre dimensjoneringen av fag- og yrkesopplæringen

Norsk arbeidsliv er høykompetent, og det å ha en kvalifikasjon på videregående nivå har blitt stadig viktigere for varig tilknytning til arbeidslivet. Arbeidslivet mangler både folk og kompetanse. Det gjelder blant annet fagbrev innen industri, bygg og anlegg og helsefag.

Regjeringens mål er at alle fullfører videregående opplæring og blir kvalifisert til læreplass, arbeid og videre utdanning. Det må også være et mål at vi med det bidrar til å dekke arbeidslivets kompetansebehov. Dette er grunnlaget for hvordan vi skal videreutvikle videregående opplæring.

Satsning på yrkesfag og flere læreplasser

Å få læreplass øker sannsynligheten for å fullføre videregående opplæring og er en viktig forberedelse til deltakelse i arbeidslivet. I det yrkesfaglige opplæringsløpet er overgangen fra skole til læretid et hinder – for mange står uten læreplassen de trenger for å fullføre og bli kvalifisert til arbeidslivet.

Å gjøre overgangen fra vg2 til læreplass bedre, vil føre til at færre får et uheldig opphold i opplæringen sin, og vil gi samfunnet flere fagarbeidere.

Regjeringen varslet i Hurdalsplattformen et kraftfullt løft for fag- og yrkesopplæringen, blant annet gjennom å styrke oppfølgingen av ungdom i overgangen fra skole til læretid. I 2023 styrket regjeringen fylkeskommunes arbeid for flere læreplasser med rundt 460 mill. kroner. Satsingen retter seg både mot elever som allerede fra vg1 har risiko for ikke å få læreplass, og mot elever som går vg3 fagopplæring i skole. Regjeringen har gitt fylkeskommunene betydelig handlingsrom, slik at midlene kan brukes på tiltak og oppfølging i tråd med lokale behov og forutsetninger. Satsingen følger opp den nye Samfunnskontrakten for flere læreplasser (2022–2026). Samfunnskontrakten har som mål at alle elever som er formelt kvalifisert, skal få læreplass. Regjeringen vil sammen med fylkeskommunene og partene i arbeidslivet samarbeide om videre tiltak og framdrift i satsningen for å få flere læreplasser.

Smidigere overgang til læretid

Andre tiltak er også aktuelle for å styrke oppfølgingen av ungdom i overgangen fra skole til læretid. Formidlingen til læreplass begynner ofte ikke før det siste halvåret på vg2. At formidlingen foregår så sent i opplæringsløpet skaper problemer for dem som av ulike årsaker ikke finner læreplass med en gang. Å starte formidlingsarbeidet tidligere, kanskje allerede fra vg1, kan bidra til at flere kommer over i lære.22 Regjeringen mener derfor det er grunn til å vurdere om og hvordan formidlingsprosessen kan starte tidligere enn den gjør i dag. Dette drøftes også i forslag til ny opplæringslov som ble sendt på høring i 2021, hvor departementet foreslår å presisere og utvide ansvaret for å formidle til læreplasser.23 Regjeringen tar sikte på å legge fram forslag til ny opplæringslov for Stortinget våren 2023. Tidligere formidling er også løftet fram i Samfunnskontrakten for flere læreplasser.24 Eventuelle tiltak vil gjøres i samarbeid med fylkeskommunene og partene i arbeidslivet.

Allerede i dag er det flere lokale tiltak som bidrar til bedre oppfølging og smidigere overgang til læretiden. En del fylkeskommuner har blant annet innført læreplassgarantier, hvor elever som begynner på et utdanningsprogram, er garantert en læreplass. I slike læreplassgarantier inngår skolene og lærebedriftene en form for intensjonsavtale om et gitt antall læreplasser som fylkeskommunene kan ta hensyn til i dimensjoneringen av tilbudet. Regjeringen følger slike prosesser nøye, og har gjennom satsningen i 2022 og 2023 gitt fylkeskommunene anledning til å bruke midlene på slike læreplassgarantier.

Strukturelle endringer som bedre kan møte arbeidslivets og samfunnets behov for kompetanse

I høringsforslaget til ny opplæringslov er det foreslått en bestemmelse om rett til læreplass eller et annet opplæringstilbud på vg3, som leder fram til fag- eller svenneprøve. Dette skal gi et tydelig signal om at læreplass er målet, samtidig som det vil vil sørge for et bedre opplæringstilbud for de som ikke får læreplass. Yrkesfagelevene skal være trygge på at de kan fullføre sitt yrkesfaglige opplæringsløp.

Dagens tilbud i vg3 i skole har imidlertid flere svakheter. Tilbudet kommer ofte for sent i gang på høsten, ofte så sent som november. Varigheten på tilbudet er også ofte kortere enn læretiden lærlingene får i lærebedrift. For å sikre et bedre opplæringstilbud til denne elevgruppen vil regjeringen vurdere tiltak som gjør at tilbudet starter opp ved den ordinære skolestarten, og at det inneholder mer praksis enn i dag.

For noen fagbrev kan det vurderes om andre opplæringsløp enn 2+2-lærlingeordning kan være egnet. Som vist i kapittel 3.2.3 øker antallet som tar fagbrev i helsearbeiderfaget gjennom ordningen med vg3 i skole. De fleste som går denne veien, er voksne. Evalueringen av ordningen viser at den er populær blant både deltakere og arbeidsgivere, og forskerne hevder at det langt på vei har blitt hovedmodellen for voksne i helse- og oppvekstfagene.25 Hovedgrunnen er trolig at løpet likner på den tidligere treårige hjelpepleierutdanningen som forsvant med innføringen av Kunnskapsløftet i 2006. Den var også skolebasert med praksis i tjenestene. Helsefagarbeidere som har gått vg3 fagopplæring i skole fullfører i like stor grad, får like god tilknytning til arbeidslivet og like god lønn som voksne i ordinære lærlingeløp på to år. Tilbudet er ikke søkbart, og i utgangspunktet opprettes det bare for dem som ikke får læreplass.

I dag velger nesten halvparten av elevene på vg2 helsefagarbeider å gå over til påbygging til generell studiekompetanse. Studier viser at nesten alle som begynner på vg1 helse- og oppvekstfag, ønsker å jobbe i helse- og omsorgssektoren. Påbyggingsåret trekker elevene ut av helseutdanningen i minimum ett år og er et krevende løp med høy strykprosent. Mye tyder på at det er lite attraktivt for ungdommer å jobbe som helsefagarbeider slik arbeidsoppgavene og arbeidsbetingelsene i yrket er i dag. Helsepersonellkommisjonen belyser disse problemstillingene. Kunnskapsdepartementet vil vurdere tiltak for å utvikle attraktive helsefaglige løp i videregående opplæring for både ungdom og voksne.

Fagbrevene må være relevante og verdsatt i arbeidslivet

Regjeringen vil at fag- og yrkesopplæringen skal lede fram til yrkesfaglige kompetanser som er etterspurt og relevant for arbeidslivet, og som gir muligheter til høyere yrkesfaglig utdanning.

Regjeringen mener at alle tilbudene på yrkesfag i utgangspunktet bør kunne forsvares ut fra et arbeidskraftperspektiv, det vil si at det er behov for denne typen faglært arbeidskraft. I deler av arbeidslivet ansetter virksomheter like gjerne ufaglærte, og det er betydelig lavtlønnskonkurranse for fagarbeiderne. Å utdanne fagarbeidere til yrker hvor yrkeskompetansen ikke verdsettes tilstrekkelig, er uheldig for individene og ikke økonomisk forsvarlig for samfunnet.

Jevnlig fornyelse av tilbudsstrukturen og relevant innhold

Høsten 2020 ble det innført ny tilbudsstruktur på yrkesfag. Alle læreplanene er også fornyet. Utdanningsmyndighetene og partene i arbeidslivet har etablert et system med strukturer og rutiner for å endre tilbudsstruktur og innholdet i fag- og yrkesopplæringen når det er behov for det. Selv om prosessene kan ta noe tid, mener regjeringen at dette systemet er en relativt effektiv og dynamisk måte å gjøre endringer i struktur og innhold på. Regjeringen mener det er viktig at forslagene til endringer er kunnskapsbaserte. Tilbudsstrukturen og læreplanene er forskrifter. Forslag til endringer må derfor høres.

Myndighetene fastsetter tilbudsstrukturen i videregående opplæring. Forslag til endringer kan komme fra faglige råd, enkeltorganisasjoner, fylkeskommuner eller andre. Myndighetene kan også foreslå endringer i tilbudsstrukturen. De faglige rådene skal følge utviklingen i utdanningsprogrammene sine og vurdere behov for endringer i den nasjonalt fastsatte tilbudsstrukturen. Rådene skal også følge aktuelle utprøvinger og forsøk.

Brukervennlig statistikk og informasjon er en forutsetning for å kunne følge med på utviklingen i fag- og yrkesopplæringen, både nasjonalt og lokalt. Udir publiserte høsten 2020 det såkalte Analysebrettet.26 I Analysebrettet kan det hentes ut statistikk om blant annet antall søkere, gjennomføring og sysselsetting for de ulike opplæringsløpene og fag- og svennebrevene. Informasjonen er en viktig kilde for de faglige rådene når de skal skrive sine utviklingsredegjørelser og samtidig vurdere behov for endringer.

En erfaring fra gjennomgangen av tilbudsstrukturen er at endringer bør skje fortløpende for at fag- og yrkesopplæringen skal være dynamisk og reflektere arbeidslivets behov. Samtidig må elevenes behov for forutsigbarhet ivaretas. Regjeringen mener det vil være behov for en mer kontinuerlig vurdering av lærefagene i tilbudsstrukturen, og om hvorvidt innholdet er relevant og samtidig ivaretar elevenes behov for forutsigbarhet.

Vurdere behov for bredere kompetanse

At andelen med videregående opplæring som høyeste utdanning synker, åpner for en diskusjon om sluttkompetansene som man kan oppnå etter fullført fag- og yrkesopplæring.

Et høyere kompetansenivå i befolkningen er et gode, og det er positivt at også fagarbeidere tar videreutdanning. Når fagbrevet ikke bare er en sluttkompetanse for bruk i arbeidslivet, men også for mange et skritt på veien til videre utdanning, kan vi tenke nytt om for eksempel graden av spesialisering i videregående opplæring.

Våren 2020 innførte Kunnskapsdepartementet muligheten til å ha fordypningsområder i læreplaner på vg3 opplæring i bedrift. En læreplan med fordypningsområder gjelder ett lærefag og fører til samme fag- eller svennebrev, men læreplanen har ulike fordypningsområder lærlingen kan velge mellom. Fordypningsområder kan være et alternativ til splitting av lærefag og dermed bidra til at tilbudsstrukturen ikke blir mer spesialisert og enda større. Fordypningsområder kan også være et alternativ til sammenslåing av lærefag eller oppretting av nye lærefag. Fordypningsområder kan bidra til mer relevant kompetanse for et arbeidsmarked i endring. De første læreplanene med fordypningsområder kom våren 2021, og det er for tidlig å si noe om hvordan erfaringene med slike læreplaner er. Regjeringen vil derfor følge opp og vurdere erfaringene med fordypningsområder i samarbeid med partene i arbeidslivet.

Økt vektlegging av arbeidslivets behov i dimensjonering av videregående opplæring

Fylkeskommunene har ansvar for dimensjonering av både fag- og yrkesopplæringen, de studieforberedende utdanningsprogrammene og høyere yrkesfaglig utdanning. De har også ansvar for å koble det regionale arbeidslivet med utdanningsinstitusjoner på alle nivåer.

Fylkeskommunene gjør vurderinger av hva som er behovet for kompetanse lokalt. I dimensjoneringen veier fylkeskommunens ulike hensyn som elevenes ønsker, tilgang på læreplasser lokalt og samfunnets behov for kompetanse.

Regjeringen vil at dimensjoneringen av det yrkesfaglige tilbudet skal være i tråd med samfunnets og arbeidslivets behov. I høringen til ny opplæringslov er det foreslått at det skal legges stor vekt på samfunnets behov for kompetanse i dimensjoneringen. De fylkeskommunale yrkesopplæringsnemndene har en viktig rolle i fylkeskommunenes dimensjoneringsarbeid.

Dette utelukker ikke at andre hensyn skal vektlegges i dimensjoneringen. Elevenes ønsker vil også ha betydning for dimensjoneringen av tilbudet, siden elevene har rett til å få oppfylt ett av tre ønsker om utdanningsprogram. På samme måte vil voksne deltakeres ønsker ha betydning for dimensjoneringen av tilbudet. Dimensjoneringen må derfor balansere mellom det regionale arbeidsmarkedets etterspørsel etter kompetanse og søkerens ønsker.

Fylkeskommunene skal ikke bare dimensjonere tilbudet til ungdom, men også dimensjonere et videregående tilbud til voksne.

Det pågår forsøk med modulstrukturert opplæring mot fag- og svenneprøven i 13 lærefag ut 2023. Fra høsten 2024 blir modulstrukturert opplæring hovedmodellen for videregående opplæring for voksne, i første omgang i de 13 lærefagene som var inkludert i forsøket. Mer fleksible tilbud kan bidra til at flere voksne kan fullføre videregående opplæring.

Særskilte tiltak for distriktene

Enkelte fylkeskommuner har også særskilte utfordringer i dimensjoneringen av opplæringstilbudet. Det kan være fylker med relativt lav ungdomsbefolkning, og hvor avstandene er store. Dette er en utfordring som er særlig aktuell i de nordligste fylkene, men også i andre deler av landet.

Selv om det har vært en stor økning det siste tiåret i andelen som fullfører videregående opplæring i de tre nordligste fylkene, er fullføringsgraden fremdeles noe lavere enn i andre fylker. Finnmark har hatt den sterkeste økningen i andelen som fullfører, men ligger fremdeles lavest i landet. Her er det særlig blant yrkesfagelever at andelen som fullfører, er lav.

Regjeringen vil vurdere om det er behov for tiltak for å øke fullføringsgraden for elever i videregående opplæring i Nord-Norge, blant annet om det er tilstrekkelig fleksibilitet i regelverket til å ivareta ulike regionale behov, herunder særskilte behov for fylkeskommuner med liten ungdomsbefolkning og store avstander.

I slike fylker vil det være en utfordring å tilby en bredde av utdanningsprogrammer som kan imøtekomme elevenes ønsker, men som også er smale nok til å treffe behovet for kompetanse til et relativt begrenset arbeidsmarked innen noen få næringer. Digital undervisning i enkelte fag kan avhjelpe dette. I opplæringsloven kalles dette «fjernundervisning». Noe større adgang til bruk av fjernundervisning vil gjøre det enklere for flere elever å få tilgang til en større mengde fag selv om disse ikke kan tilbys fysisk ved alle skoler. Dette kan også bidra til å opprettholde elevtallet ved mindre skoler, siden elevene også kan få mulighet til å velge fag skolen ikke har fysisk tilbud om. I vurderingene av om opplæringen kan organiseres som fjernundervisning, må kommunene og fylkeskommunene ta hensyn til alle elevene, og det må være gode grunner til å organisere opplæringen på den måten. I tillegg må det være trygt og pedagogisk forsvarlig å gjennomføre opplæringen som fjernundervisning. Læreren og eleven må også kunne kommunisere effektivt.27

Motvirke kortsiktige konjunktursvingninger i tilgang til læreplasser

Rekruttering og tilgang til læreplasser i konjunkturutsatte næringer som bygg og anlegg og industrien påvirkes av økonomiske kriser. Konjunkturavhengigheten til læreplasser skaper noen særskilte utfordringer knyttet til fylkeskommunenes dimensjonering av det yrkesfaglige opplæringstilbudet. Regjeringen vil i dialog med partene se på muligheter for å sette inn tiltak for å motvirke nedgang i rekruttering og læreplasser ved nedgangskonjunkturer. I den forbindelse vil det være aktuelt å vurdere gjeldende rutiner for vedlikehold av tilbudsstrukturen til videregående opplæring, og hvilke rutiner som gjelder for opprettelse av nye fag.

At søkningen til utdanningsprogrammet svekkes når bedriftenes rekrutteringsbehov i en lavkonjunktur fører til at færre får læreplass, taler for at dimensjoneringen ikke alene må knyttes til næringslivets kortsiktige behov for rekruttering, men også det langsiktige behovet samfunnet har for kompetanse.

5.2 Dimensjonering av høyere yrkesfaglig utdanning

5.2.1 Mål for dimensjonering av høyere yrkesfaglig utdanning

Ifølge Lov om høyere yrkesfaglig utdanning (§ 4) skal høyere yrkesfaglig utdanning gi kompetanse som kan tas i bruk for å løse oppgaver i arbeidslivet uten ytterligere opplæringstiltak. Videre skal høyere yrkesfaglig utdanning være praksisnær og imøtekomme behovet for kvalifisert arbeidskraft i samfunnet, bygge på kunnskap og erfaring fra ett eller flere yrkesfelt og være i samsvar med relevante pedagogiske, etiske, kunstfaglige og vitenskapelige prinsipper.28 Fylkeskommunen skal sørge for at det tilbys høyere yrkesfaglig utdanning i samsvar med behovet for kompetanse lokalt, regionalt og nasjonalt, jf. fagskoleloven § 3.29 Gjennom forvaltningen av tilskuddsordningen for driftsmidler til fagskoler har fylkeskommunene fått et tydelig styringsansvar for fagskolesektoren. Fylkeskommunene fordeler driftsmidler til fagskolene i tråd med fylkeskommunenes strategiske vurderinger av kompetansebehov. Videre skal fylkeskommunene bidra til et mangfold av private og offentlige tilbydere for best mulig å nå målene med driftstilskuddet.

5.2.2 Dagens situasjon og tilpasning mot samfunnets behov

Det har vært en stor vekst i både antall studenter og antall fagskoletilbud de siste årene, men en nedgang i antall fagskoler. Høsten 2022 var det registrert 27 100 fagskolestudenter, mens det var 18 300 studenter registrert høsten 2019.30

Det er opp til den enkelte fylkeskommunen hvilke kriterier som legges til grunn for fordelingen av statlig driftstilskudd til fagskolene. Fylkeskommunen styrer dimensjoneringen av høyere yrkesfaglig utdanning som har offentlig støtte, sammen med de prioriteringer fagskolene selv gjør. I tillegg til den offentlige delen av fagskolesektoren er det statlige finansierte fagskoletilbud i den private delen av fagskolesektoren.Fylkeskommunene kan dessuten tilføre egne frie midler til fagskoledrift i tillegg til det statlige driftstilskuddet. Nasjonale myndigheter og fylkeskommuner kan prioritere midler til nye studieplasser med føringer knyttet til for eksempel spesifikke fagområder eller geografiske områder.

Studentbetaling utgjør en vesentlig del av den samlede finansieringen i fagskolesektoren, og mesteparten av studentbetalingen går til private fagskoler. I 2021 var 34 prosent av den samlede finansieringen av høyere yrkesfaglig utdanning studentbetaling til private fagskoler. En del av de private fagskolene mottar offentlige driftsmidler i tillegg til studentbetaling.

Alle offentlige fagskoler er med i Samordna opptak.31 Det er noen utdanningstilbud ved de offentlige fagskolene som ikke er med i det samordnede opptaket. Det er valgfritt for private fagskoler å være med i Samordna opptak. I 2022 var fagskolene med i Samordna opptak for tredje gang, og 23 fagskoler deltok med 377 utdanningstilbud. De fleste private fagskolene er ikke med i Samordna opptak og er derfor ikke med i opptaksstatistikken. Fagskoletallene som framkommer gjennom Samordna opptak, dekker derfor ikke hele fagskolesektoren og må alltid brukes med forbehold på grunn av dette. I tillegg har det variert fra år til år hvilke fagskoler og fagskoletilbud som er med i Samordna opptak, noe som gjør det vanskelig å sammenlikne på tvers av år.

Tallene fra Samordna opptak 2022 for fagskoler viser at det i gjennomsnitt var én søker per studieplass. Etter hovedopptaket var det 2471 kvalifiserte søkere som stod uten tilbud, og de aller fleste var innenfor tekniske fag. Etter det årlige hovedopptaket i mai blir det fortløpende tatt opp studenter til den enkelte fagskole.

I hovedopptaket kan fagskolene tilby forskjellige kombinasjoner av ett og samme studium, for så å avgjøre om det skal være nettbasert, samlingsbasert, deltid eller heltid i etterkant. Det samme tilbudet kan tilbys flere steder i landet av samme fagskole, med ulike utdanningsformer.

Hvor godt samsvarer kandidatenes utdanning med arbeidslivets behov?

Fagskoleutdannede er i hovedsak i relevant jobb etter utdanningen.32 De kandidatene som er i jobb, vurderer utdanningen som relevant, og lønnen etter fullført utdanning er høyere enn ett år før utdanningen. Det er imidlertid variasjoner mellom fagområdene. Økonomiske og administrative fag og kreative fag skiller seg ut ved at både arbeidsgivere og fagskoleutdannede opplever noe lavere relevans av utdanningen sammenliknet med fagområder som rekrutterer personer med fagbrev. En større andel av fagskoleutdannede innenfor disse fagområdene går videre til universitets- og høyskoleutdanning, og kompetansebehovsutvalgets analyser viser at de får lavere lønnsmessig uttelling, sammenliknet med utdannede fra andre fagområder.33

En kandidatundersøkelse for høyere yrkesfaglig utdanning34 viser at de som ble utdannet i 2019 og 2020, har en høy yrkesaktivitet og en svært lav ledighet, også sammenliknet med tidligere kull. Ifølge NIFU er tallene åpenbart påvirket av den gode utviklingen i arbeidsmarkedet, men bekrefter at fagskolekandidatene er attraktive i arbeidsmarkedet.

5.2.3 Barrierer i dimensjonering av høyere yrkesfaglig utdanning

Fylkeskommunene tar i varierende grad ansvar for å dimensjonere i tråd med arbeidslivets behov

I evalueringen av finansieringssystemet for fagskolene trekker Deloitte fram at fylkeskommunene i varierende grad tar en aktiv rolle i å styre utviklingen og sikre god sammenheng mellom tilbud og etterspørsel etter fagskoleutdannede.35 Deloittes vurdering er at det er viktig å ansvarliggjøre fylkeskommunene ytterligere i det strategiske arbeidet med å sikre informasjon om kompetansebehov og hvordan disse kan dekkes. I evalueringen kommer det fram at flere av fylkeskommunene har svake eller uklare kriterier for fordeling og prioritering av driftsmidler. Det er usikkert i hvor stor grad disse fylkeskommunene fordeler midler til studieplasser utfra kunnskap om de lokale og regionale kompetansebehovene. Deloitte mener samtidig at det er stor sannsynlighet for at den store økningen de siste årene i midler til nye studieplasser og prosjekter har bidratt til bedre sammenheng mellom tilbud og etterspørsel. Ifølge Deloitte henger dette sammen med at arbeidslivets behov blir et tema det rettes oppmerksomhet mot i ulike sammenhenger, og som fagskolene selv synes å være svært opptatt av, uavhengig av i hvilken grad fylkeskommunene har en aktiv forvaltning på dette området.

Nasjonale behov fanges ikke nødvendigvis opp

Det kan spesielt være en utfordring for fylkeskommunene å prioritere utdanningstilbud som strekker seg over fylkesgrensene. Dette gjelder utdanninger med nasjonalt nedslagsfelt der kompetansebehovet i regionen ikke er stort nok til å forsvare det å etablere et studietilbud, men der det like fullt er et tydelig kompetansebehov nasjonalt.

Fylkeskommunene har ifølge Deloittes evaluering ikke nok kunnskap om nasjonale kompetansebehov, og det er derfor krevende for fylkeskommunene å prioritere nasjonale kompetansebehov på lik linje med regionens eget behov, slik loven krever.36

Det kan ta lang tid å få akkreditert nye utdanninger

Det er et kjennetegn ved fagskolene at de er fleksible og omstillingsdyktige og raskt kan opprette utdanninger i takt med arbeidslivets behov.

NOKUT har med hjemmel i fagskoleloven ansvar for godkjenning av studietilbud i høyere yrkesfaglig utdanning. Fagskoler uten fagområdeakkreditering må søke NOKUT og få godkjent nye studietilbud eller endringer i eksisterende studietilbud. Uten en slik akkreditering av utdanningen kan det ikke gis studiepoeng, og studentene får ikke støtte fra Lånekassen. Når mange fagskoler søker om godkjenning samtidig, kan det ta lang tid å etablere nye studietilbud. Regelverket er samtidig etablert for å sikre kvaliteten i høyere yrkesfaglig utdanning.

For å få akkreditert utdanninger på mindre enn et halvt års omfang må fagskolen fra før tilby minst én akkreditert fagskoleutdanning på 60 studiepoeng eller mer som det er uteksaminert kandidater fra i minst to år. Treårige fagskoleutdanninger kan kun tilbys etter godkjent søknad i Kunnskapsdepartementet. For å få utvidet en fagskoleutdanning må det dokumenteres at det foreligger krav til autorisasjoner eller sertifiseringer som tilsier at utdanningen må utvides.

Antall søknader om akkreditering av fagskolestudier har økt jevnt fra 66 i 2017 til 121 i 2022. I samme periode har andel godkjente søknader økt fra 55 prosent i 2018 til 74 prosent i 2019. I 2021 ble 50 prosent av søknadene innvilget.

Det er også åpning i fagskoletilsynsforskriften for at fagskoler kan få akkreditert et fagområde, og per 1. februar 2023 har ni fagskoler akkreditering for til sammen 18 fagområder. Det er stort sett de største fagskolene som har oppnådd dette.

5.2.4 Regjeringens grep for å bedre dimensjoneringen i høyere yrkesfaglig utdanning

Melding til Stortinget om høyere yrkesfaglig utdanning

Høyere yrkesfaglig utdanning kan spille en enda viktigere rolle i å møte kompetansebehov framover, men det krever at politikken videreutvikles. Regjeringen vil derfor starte arbeidet med en melding til Stortinget om høyere yrkesfaglig utdanning. Meldingen vil blant annet ta for seg tiltak for å sikre kvalitet og relevans i utdanningene, for treffsikker støtte til drift og utvikling av høyere yrkesfaglig utdanning og for treffsikker dimensjonering.

Kunnskapsdepartementet har satt i gang noen store evalueringer som danner et godt kunnskapsgrunnlag for å skrive en melding. Det gjelder evaluering av blant annet nasjonalt kvalifikasjonsrammeverk (NKR), finansieringssystemet for høyere yrkesfaglig utdanning og en fullevaluering fem år etter Meld. St. 9 (2016–2017) Fagfolk for fremtiden – Fagskoleutdanning. Disse evalueringene gjør at det er behov for en samlet vurdering av status og utviklingstrekk framover for høyere yrkesfaglig utdanning.

Satsing på fagskolesektoren

I Hurdalsplattformen står det at regjeringen vil gjennomføre en opptrappingsplan med 1000 nye studieplasser til fagskolene årlig over fem år, i tråd med arbeidslivets behov. I forbindelse med behandlingen av Meld. St. 14 (2019–2020) Kompetansereformen – Lære helelivet våren 2020 kom Stortinget med et anmodningsvedtak om at det skal utarbeides en forpliktende opptrappingsplan med 1000 nye studieplasser til fagskolene årlig over fem år.

Regjeringen ønsker at fagskolesektoren skal fortsette å vokse og har prioritert midler til 500 nye studieplasser til fagskolene i statsbudsjettet for 2023. Midler til nye studieplasser til fagskolene skal fordeles av fylkeskommunene på bakgrunn av lokale, regionale og nasjonale kompetansebehov og kapasitet i fagskolene. Fylkeskommunene søker Direktoratet for høyere utdanning og kompetanse (HK-dir) om driftsmidler til nye studieplasser etter en gjennomgang av kompetansebehov og kapasitet i fagskolene i eget fylke. Dette bygger opp under fylkeskommunene som kompetansepolitisk aktør og det at fagskolene skal tilby utdanninger som arbeidslivet etterspør. Fordelingen av studieplasser skal skje i et samspill mellom arbeidsliv, fagskoler og myndigheter for å sikre at nye studieplasser treffer arbeidslivets kompetansebehov best mulig.

Ved framtidige tildelinger av studieplasser vil regjeringen prioritere tekniske fag, helse- og omsorgsfag og områder som er særlig viktig for det grønne skiftet. Regjeringen vil også legge opp til dialog med fylkeskommunene om hvordan de kan følge opp disse prioriteringene i sin forvaltning av sektoren.

Regjeringen ser positivt på at private fagskoler responderer raskt på etterspørselen etter høyere yrkesfaglig utdanning og på at det vokser fram et privat tilbud innenfor områder med høy etterspørsel.

Sikre nasjonale behov

I evalueringen av finansieringssystemet for fagskolene blir det vist til at det er behov for et styrket kunnskapsgrunnlag om nasjonale kompetansebehov.37 Det er også behov for å legge bedre til rette for at fylkeskommunene kan ta hensyn til nasjonale behov i vurderingene av tilskudd. HK-dir vil derfor utarbeide en årlig oversikt over alle søknadene om driftstilskudd fra fagskolene til fylkeskommunene. Dette vil sikre sammenliknbare data fra de fylkeskommunale søknadsprosessene og et økt tilfang av data om behov og kapasitet i fagskolesektoren. Det vil dermed være enklere for fylkeskommunene å håndtere tilbud med nasjonalt nedslagsfelt som bør koordineres på tvers av fylkene på en mer hensiktsmessig måte enn i dag. Dette vil også bidra til både å styrke det forvaltningsmessige samarbeidet på tvers av fylkeskommuner og til å unngå dobbeltfinansiering av fagskoletilbud.

I tillegg kan nasjonale myndigheter legge føringer for fordelingen av nye studieplasser slik at enkelte fagområder blir prioritert (for eksempel der det er nasjonale behov) eller slik at enkelte distrikt får dekket spesielle behov.

Kompetansebehovsutvalget peker på at fagskolene er særlig egnet for svare på nye kompetansebehov som følger av megatrender som klima- og miljøutfordringene.38 Nye studieplasser ved fagskolene vil gi fylkeskommunene god anledning til å dekke behovet for utdanningstilbud som følger av nye industrisatsinger og andre kompetansebehov knyttet til det grønne skiftet i deres regioner. Samtidig vil regjeringen videreføre og videreutvikle bransjeprogrammet og samarbeide med partene i arbeidslivet for at bransjeprogrammet skal kunne ivareta nasjonale kompetansebehov for det grønne skiftet, jf. kapittel 8.

Vurdere endringer i finansieringssystemet

I 2018 fikk fylkeskommunene ansvar for forvaltningen av statlige driftsmidler til fagskolene i tillegg til drift av fylkeskommunalt eide fagskoler. Et sentralt argument for å gi fylkeskommunene et større ansvar for høyere yrkesfaglig utdanning var å sikre en mer aktiv forvaltning av midlene ut fra lokale og regionale behov. Ifølge rapporten om evalueringen av finansieringssystemet vurderer Deloitte at det er hensiktsmessig at fylkeskommunene fikk ansvaret for å forvalte de statlige driftsmidlene.39 Samtidig peker Deloitte på at det er noen vesentlige utfordringer knyttet til fylkeskommunenes rolle. Dette gjelder blant annet i hvilken grad ansvaret for fagskoleforvaltning er godt forankret og prioritert i fylkeskommunene, og i hvilken grad fylkeskommunene har en aktiv forvaltning der det gjøres faktiske vurderinger av søknader om driftsmidler opp mot kompetansebehov i arbeidslivet. Undersøkelsen til Deloitte viser at det er store variasjoner mellom fylkeskommunene i hvor aktive de er i å styre forholdet mellom tilbud og etterspørsel etter fagskoleutdannede.

Deloitte viser til at det i dag ser ut til å være svakheter med finansieringssystemet når det gjelder å sikre en god sammenheng mellom tilbud og etterspørsel på nasjonalt nivå. Ifølge Deloitte må det arbeides videre med å klargjøre hvilken rolle fylkeskommunene skal ha når det gjelder å ha oversikt over nasjonale kompetansebehov og vurdere tilskuddssøknader basert på dette.

Kunnskapsdepartementet vil med bakgrunn i Deloitte-rapporten og innspill fra sektoren vurdere endringer i finansieringssystemet for fagskolene. Departementet vil også se på hvordan fylkeskommunene sammen kan arbeide bedre for å dimensjonere nasjonale kompetansebehov.

Styrke kunnskapsgrunnlaget

Høyere yrkesfaglig utdanninghar potensial for å ha en viktigere rolle enn i dag for å møte framtidens nasjonale og regionale kompetansebehov. For å få til dette er det behov for bedre statistikk, forskning og analyser. Det er viktig at fylkeskommunene selv sørger for et godt kunnskapsgrunnlag som kan ligge til grunn for vurderinger av forholdet mellom tilbud og etterspørsel etter fagskoleutdannede. Regjeringen vil jobbe videre med å sikre et godt kunnskapsgrunnlag for fylkeskommunenes strategiske arbeid. Det er også viktig med et godt kunnskapsgrunnlag knyttet til høyere yrkesfaglig utdanning som ikke mottar offentlig tilskudd, og som dermed ikke kan styres gjennom tilskuddsforvaltningen.

Gjennomgang av fagområder med relativt lav arbeidslivsrelevans

Ifølge kompetansebehovsutvalget er arbeidslivsrelevansen for høyere yrkesfaglig utdanning generelt høy, men den er vurdert som noe lavere for kreative fag, og til en viss grad også økonomiske og administrative fag. Det er indikasjoner på at studentene opplever at arbeidsrelevansen til fagskolestudiene har falt litt de siste årene, samtidig som antallet studieplasser har økt kraftig.40

Fylkeskommunene bør prioritere studieplasser i høyere yrkesfaglig utdanning der tilbudene gir mest mulig relevant kompetanse. For å bidra til dette vil regjeringen gjennomføre en vurdering av om utdanningstilbud og fagområder med relativt lav arbeidslivsrelevans etterlever fagskolelovens intensjoner i tilstrekkelig grad.

Flere fagområdeakkrediteringer og forslag om institusjonsakkreditering

Fagområdeakkreditering gir fagskoler anledning til selv å opprette nye utdanninger og gjøre endringer i eksisterende utdanninger innenfor det akkrediterte fagområdet. En fagskole som får akkreditert et fagområde, har vist at kompetanse og rutiner er på plass slik at fagskolen selv er i stand til å akkreditere fagskoleutdanninger innenfor fagområdet. NOKUTs rolle blir da å føre tilsyn.

Fagområdeakkreditering er et kvalitetsstempel og viser at fagskolene selv kan gå god for egen kvalitet. Fagskoler med fagområdeakkreditering får større selvråderett i å legge planer for videreutvikling og i å styre ressursene, og de kan raskere omstille utdanningstilbudet ut fra behov i arbeidslivet. Det er derfor viktig at flere fagskoler arbeider for og oppnår fagområdeakkreditering. I tillegg vil dette kunne legge grunnlaget for en videre vekst i fagskolesektoren uten at NOKUTs kapasitet til å akkreditere enkeltutdanninger blir presset ytterligere.

Mulighet for institusjonsakkreditering ble foreslått av Etter- og videreutdanningsutvalget, som påpekte at dette vil bedre fagskolenes fleksibilitet og omstillingsdyktighet.41 Institusjonsakkreditering for fagskolene kan gi raskere oppretting av tilbud i takt med arbeidslivets behov og dermed bedre samsvar mellom tilbud og etterspørsel av relevant og fleksibel utdanning. Flere argumenterer for at institusjonsakkreditering er det naturlige neste steget for de fagskolene som i dag har kommet lengst i å etablere systemer for kvalitetskontroll gjennom fagområdeakkreditering.42

Verken fagområdeakkreditering eller institusjonsakkreditering vil være aktuelt for en del av fagskolene som har veldig få tilbud og lite kapasitet til å drive egne akkrediteringsprosesser. Men for noen fagskoler er det etterspurt for å få økt fleksibilitet i akkreditering av utdanninger.

Regjeringen foreslår å innføre institusjonsakkreditering for fagskoler, noe som innebærer at fagskoler selv kan akkreditere høyere yrkesfaglig utdanningstilbud innenfor alle fagområder.

5.3 Dimensjonering av høyere utdanning

5.3.1 Mål for dimensjonering av høyere utdanning

Lov om universiteter og høyskoler sikrer universiteter og høyskoler faglig frihet og ansvar for læreinnholdet i den enkelte utdanning. Gjennom rammefinansiering og styring legges det i stor grad vekt på den enkelte institusjons ansvar for å bestemme sammensetningen av studietilbudet. Dette er viktige prinsipper og gir hver enkelt utdanningsinstitusjon mandat til å dimensjonere tilbudet sitt i tråd med både søkernes ønsker, arbeidslivets behov og institusjonens kapasitet.

Råd for samarbeid med arbeidslivet (RSA) som alle universiteter og høyskoler ble pålagt å etablere i 2011 skal sørge for bedre samarbeid mellom utdanning og arbeidsliv. Effekten varierer, men på sitt beste er rådene fra RSA viktige for å dimensjonere og utvikle studieporteføljen.43 I tillegg kan også regionale kompetanseforum være en relevant samarbeidsaktør for innspill om arbeidslivets behov i de aktuelle regionene.

Institusjonene er også gjennom studiekvalitetsforskriften pålagt å gjennomføre periodiske evalueringer av studietilbudene sine, der blant annet representanter fra arbeids- og samfunnsliv skal bidra.

I arbeidet med denne meldingen satte Kunnskapsdepartementet ned en arbeidsgruppe med representanter fra sektoren som har tatt utgangspunkt i en rekke spørsmål om arbeidet med dimensjonering ved universiteter og høyskoler (jf. boks 5.5). Med mindre annet er spesifisert er det denne arbeidsgruppen det refereres til i dette kapitlet.

Styrene ved institusjonene beslutter studieporteføljens endelige sammensetning. Ifølge arbeidsgruppen blir tilbud og omfang av studieplasser og programmer i stor grad basert på tidligere års erfaringer med søkertall og gjennomføring.

Regjeringen og Stortinget har det overordnede ansvaret for den samlede kapasiteten i høyere utdanning og kan styre kapasiteten i den grad de finner det hensiktsmessig. De siste 20 årene har det blitt fulgt opp med en blanding av studieplassmidler som institusjonene kan disponere i tråd med sine prioriterte utdanninger, midler øremerket til overordnede fagområder og midler øremerket til konkrete utdanninger. Øremerkinger har hovedsakelig vært knyttet til budsjettendringer, men i noen få tilfeller har Kunnskapsdepartementet pålagt institusjonene endringer innenfor sin gjeldende, uendrede ramme. I tillegg setter Kunnskapsdepartementet kandidatmåltall for enkelte utdanninger (lærerutdanning og helse- og sosialfag).

Systemet med resultatbasert uttelling gjør at bevilgningene tilpasses den faktiske aktiviteten ved hver institusjon. Institusjoner som kan utvide kapasiteten innenfor gjeldende rammer, vil få resultatbasert uttelling for den økte produksjonen, med satser som er rundt to tredjedeler av satsene som benyttes for studieplasstildelinger. Kapasitetsøkning finansiert innenfor gjeldende rammer og med noe etterskuddsvis resultatbasert uttelling, har vært en effektiv måte å utnytte ressursene på og har bidratt til å heve det samlede kompetansenivået i befolkningen.

De overordnede målene for dimensjonering av høyere utdanning er å møte studentenes etterspørsel etter utdanning og å sørge for å møte arbeidslivets behov for kvalifisert arbeidskraft. Når institusjonene planlegger studieporteføljen sin på kort og lang sikt, har de et hovedansvar for å dimensjonere tilbudet i tråd med samfunnets kompetansebehov. Det er imidlertid ikke alltid samsvar mellom søkernes ønsker for utdanning og tilbud av studieplasser, eller mellom nasjonale kompetansebehov og kvalifiserte søkere. I tillegg er ikke alltid utdanningstilbudene tilgjengelige på de stedene hvor det er behov for kompetanse eller der søkerne ønsker å studere.

Dersom det er stort gap mellom tilbudet av studieplasser og søkernes ønsker eller arbeidslivets behov, kan det tyde på at institusjonene styrer dimensjoneringen også etter andre hensyn. Det kan være ulike årsaker til å ha utdanningstilbud innen fagfelt eller områder som ikke nødvendigvis gir kompetanse som er høyt etterspurt i arbeidslivet eller av søkerne på et gitt tidspunkt. Institusjonene skal også holde oppe en kunnskapsberedskap og gi en kompetanse som møter behov og samfunnsutfordringer på lengre sikt. Samtidig må institusjonene vurdere om det er hensiktsmessig å holde kapasiteten oppe over tid, dersom interessen fra søkerne og arbeidslivet er nedadgående. I tider hvor ressursene er knappe og det må prioriteres tøffere, er det nødvendig å se det totale tilbudet av studieplasser under ett og vurdere om det er mulig å flytte ressurser mellom fagfeltene for å i større grad imøtekomme det arbeidslivet etterspør.

I dette kapitlet ser vi nærmere på hvordan institusjonene selv dimensjonerer studieporteføljen, og hvordan dette samsvarer med samfunnets behov. Denne kunnskapen danner grunnlaget for hvilke strategier regjeringen legger til grunn for bedre dimensjonering i universitet- og høyskolesektoren.

5.3.2 Dagens situasjon og tilpasning mot samfunnets behov

De siste tiårene har det vært en jevn økning av antall søkere til høyere utdanning og planlagte studieplasser ved institusjonene. Fra 2012 til 2022 økte antall søkere fra 117 691 til 133 600 og antall planlagte studieplasser fra 51 252 til 62 500.44 Selv om det er flere søkere enn antall planlagte studieplasser, er det ledige studieplasser etter at opptaket er gjennomført(differanse mellom planlagte studieplasser og benyttede studieplasser). I 2022 var det litt mer enn to søkere per studieplass i gjennomsnitt. Det er imidlertid store variasjoner mellom fagfelt og institusjoner. En del studier som medisin, psykologi, sivilingeniør og juss har flere søkere enn antall tilgjengelige studieplasser, mens plassene ikke fylles opp på en del andre studier. Tall fra Samordna opptak viser at det var i underkant av 500 studier hvor det ikke var noen poenggrense for å komme inn i 2022. I hovedopptaket i 2022 fikk over halvparten av søkerne plass på førstevalget sitt, men 16 000 kvalifiserte søkere sto uten tilbud om studieplass. Etter suppleringsopptaket i 2022 var det 14 500 kvalifiserte søkere uten studieplass.

Når det er ledige studieplasser etter at suppleringsopptaket er gjennomført, kan det tyde på at det er kapasitet nasjonalt til å ta inn flere kvalifiserte søkere, men at det det ikke er godt nok samsvar mellom tilbud og det studentene ønsker å studere.45 Hvor enkelt det er å øke eller redusere kapasiteten innenfor et fagområde, vil imidlertid avhenge av flere faktorer som blant annet undervisningsressurser, hvordan undervisningen blir organisert, og forholdet mellom forskning og undervisning. Årene 2020 og 2021 var det mange som søkte seg til høyere utdanning på grunn av et vanskelig arbeidsmarked under koronapandemien. Det bidro trolig til at relativt flere studieplasser ble benyttet.

Dimensjonering av utdanning dreier seg ikke bare om den faglige profilen på porteføljen, men også hvor og hvordan utdanningen tilbys: om undervisningen skjer på fulltid eller deltid, om den tilbys ved en eller flere campuser eller fleksibelt som nettstudier, eller samlingsbaserte tilbud. Stor grad av fleksibilitet er positivt for den enkelte student, men kan være ressurskrevende for institusjonen. Dette beskrives nærmere i kapittel 6.

Samsvarer utdanningene med etterspørselen fra studenter og arbeidslivet?

Det er ikke nødvendigvis slik at alle som studerer får, eller ønsker å få, en jobb innen det samme fagfeltet etter fullført grad. Studenter innen profesjonsutdanninger utdannes til konkrete yrker, men det er ikke alltid like tydelig hvor kandidater fra øvrige utdanninger best får utnyttet sin kompetanse. Likevel vil de fleste som tar en høyere utdanning foretrekke en jobb som stiller krav om høyere utdanning, og der de kan benytte de ferdighetene de har tilegnet seg gjennom studiene.

NIFU har til nå gjennomført en kandidatundersøkelse hvert oddetallsår rettet mot ferdigutdannede kandidater med mastergrad eller tilsvarende. Den tar utgangspunkt i arbeidssituasjonen et halvt år etter endt studium og inneholder spørsmål om hvordan deltakerne vurderer sin egen utdanning og om arbeidsoppgavene svarer til deres kompetanse. En ferdig kandidat kan oppleve flere typer mistilpasning (ledighet, ufrivillig deltid og arbeid som ikke er i tråd med utdanningen). Det kan være at de ikke har fått jobb, at de jobber i en lavere stillingsandel enn ønsket og/eller at innholdet i jobben ikke samsvarer med utdanningen de har tatt. Et konsistent funn er at det er masterkandidater med humanistisk og dels samfunnsvitenskapelig og naturvitenskapelig bakgrunn som har dårligst arbeidsmarkedstilpasning et halvt år etter uteksaminering (figur 5.1).

Forstørr bilde

Definisjoner:

Kilde: NIFU kandidatundersøkelse 2021 spesialbestilte tabeller

I 2017 gjennomførte NIFU en undersøkelse som tok utgangspunkt i arbeidsmarkedet to til tre år etter eksamen.46 Til forskjell fra den ordinære kandidatundersøkelsen tar denne hensyn til at det for enkelte fagområder kan ta lenger tid å komme ut i relevant arbeid. Totalt for alle fagfelt er situasjonen vesentlig bedre enn etter et halvt år. Likevel er trenden klar på at utfordringene med mistilpasning er større og mer vedvarende for kandidater fra humanistiske og estetiske fag. Undersøkelsen viser at kandidater med master i humanistiske og estetiske fag er den gruppen som sammen med realistene har høyest arbeidsledighet tre år etter eksamen. Denne mistilpasningen kan ha sammenheng med at kapasiteten i humanistiske og estetiske fag, og særlig kunstfag, har økt kraftig de siste tiårene. Kunstfag har vokst med hele 280 prosent jf. kapittel 2.1.1. Den nest største gruppen var kandidater med samfunnsvitenskapelig bakgrunn. Det er færre kvinner enn menn som opplever mistilpasning.

Problematikken rundt mistilpasning angår ikke bare individet selv, men også arbeidsmarkedet som helhet og må inngå i det langsiktige arbeidet med dimensjonering.47^, 48 Institusjoner som samarbeider godt med arbeidslivet og øvrige samfunnsaktører, får god innsikt i hvilken kompetanse som trengs. Samarbeid gjør det dermed lettere å skape attraktive og relevante studietilbud i hele landet. Kartleggende undersøkelser om kandidatenes arbeidsmarkedssituasjon må inngå i det helhetlige kunnskapsgrunnlaget. Både institusjonene og Kunnskapsdepartementet må bruke denne kunnskapen til å styre den langsiktige dimensjoneringen av studietilbudet.

5.3.3 Barrierer i dimensjonering i universitets- og høyskolesektoren

Det tar tid å endre den etablerte fagstaben

En rapport fra NIFU i 2019 tok for seg hva som i hovedsak styrer dimensjoneringen ved universiteter og høyskoler.49 Rapporten peker på at det er søkerne som i stor grad styrer veksten i utdanningstilbudet, og at institusjonene oppretter flere studieplasser innen populære fagfelt når de får tildelt nye studieplasser. Institusjonene utnytter slik eksisterende kapasitet ved allerede etablerte studier og oppretter nye studier der hvor det allerede foreligger kapasitet og ansatte.

I den samme NIFU-rapporten framkommer det også at den etablerte fagstaben og studieporteføljen er en viktig faktor for dimensjonering. Det samme finner Samfunnsøkonomisk Analyse (SØA) i sin rapport.50 Det er ingen lett oppgave å endre fagstaben i takt med synkende søkertall, og det er heller ikke nødvendigvis enkelt å ansette fagfolk og bygge opp forskningsmiljøer på kort sikt. I noen tilfeller er det også gode grunner til å beholde en viss størrelse på fagstaben av andre grunner enn å tilby høyere utdanning. NIFU skriver i sin rapport at institusjonene i stor grad anser antall studieplasser som låst mellom fakultetene, og at det derfor er vanskelig å redusere antall plasser ved ett fakultet for så å øke det ved et annet. Dette er en av de store utfordringene i årene som kommer. Et bedre kunnskapsgrunnlag vil på sikt kunne gjøre det enklere for institusjonene å styrke sin evne til omstilling.

Det tar tid å bygge opp fagmiljøer, og det tar tid å redusere eller avvikle fagmiljøer med studieprogrammer hvor det er gjennomgående dårlig arbeidsmarkedstilpasninger eller lav søkning. Fagressurser er ofte immobile, og selv om undervisningskapasitet ligger ved ett campus, kan studentene søke seg til et annet. Resultatet av dette er at det kan stå ubrukt undervisningskapasitet ett sted og studenter i kø et annet sted. Dette kan også gjelde internt på en institusjon som jobber for å ha samme tilbud ved alle campusene. I en situasjon hvor ubrukt studiekapasitet sammenfaller med fagfelt som opplever stor mistilpasning, omtaler vi det som overkapasitet i sektoren.

Utfordringer med rekruttering

Representanter i arbeidsgruppen peker på at akademia ikke alltid kan være konkurransedyktig på lønn og andre betingelser. Det kan gi utfordringer med å rekruttere personell til bestemente fagområder og campuser som ligger utenfor de større byene når arbeidsmarkedet er stramt.

Mangel på praksisplasser begrenser mulighet til å øke kapasiteten i en del utdanninger

Som vist i kapittel 3.2.3 er tilgang til praksisplasser et hinder for å øke kapasiteten særlig innen helse- og sosialfagutdanninger. Helse- og omsorgstjenestene står overfor en stor utfordring i å sikre bærekraftige tjenester i møte med flere eldre med helseutfordringer. Det gjør det krevende å prioritere praksisundervisning og veiledning av studenter som igjen hindrer utdanningsinstitusjonene å øke utdanningskapasiteten ved stor etterspørsel. Det er nødvendig med godt samarbeid mellom utdanningsinstitusjonene og helse- og omsorgstjenestene for å utnytte begrenset praksiskapasitet best mulig.

5.3.4 Regjeringens grep for å bedre dimensjoneringen i høyere utdanning

I denne delen ser vi på hvordan sektoren, i samarbeid med Kunnskapsdepartementet, kan sikre et bedre system for dimensjonering som i enda større grad leverer den kompetansen samfunnet trenger på en ressurseffektiv måte. I de kommende årene vil handlingsrommet bli strammere. Dette krever tøffe prioriteringer og langsiktig strategisk tenkning. Det kan bli nødvendig at regjeringen kombinerer budsjettforslag om rammekutt med øremerking av midler for å sikre prioritering av særlig utvalgte områder. Kunnskapsdepartementet vil følge opp dette arbeidet i budsjettprosessene, gjennom de reviderte utviklingsavtalene og i styringsdialogen med institusjonene.

Prioritere helsefag

I årene som kommer, trenger Norge flere sykepleiere, leger og andre med helsefaglig bakgrunn. Det er viktig å sørge for at landet som helhet har en stabil tilgang på ansatte med helsefaglig kompetanse. Studieplasser innen helsefag er etterspurt av studentene, og mange får ikke plass selv om de er kvalifiserte.

Regjeringen forventer at institusjonene vil prioritere helsefag, herunder sykepleierutdanningene, i sin dimensjonering. Fleksible og desentraliserte studietilbud innen for eksempel sykepleie kan gi mindre sentrale områder bedre tilgang på nødvendig kompetanse. Framveksten av slike studietilbud vil også gjøre det mulig for flere å studere, for eksempel de som av sosiale eller økonomiske årsaker ikke kan flytte til et studiested.

Som vist over vil mangel på praksisplasser begrense muligheten til å øke kapasiteten i en del utdanninger. Høsten 2022 ble det inngått en avtale mellom regjeringen og KS med fokus på å øke både kvalitet og kapasitet i praksis i kommunene for helse- og sosialfagsstudenter. Avtalen skal bidra til bedre samarbeid mellom utdanningsinstitusjoner og kommunene for å etablere flere praksisplasser i helse- og omsorgstjenesten. I første omgang skal fokuset være rettet mot utdanningene med størst behov.51 For å bidra til å redusere sykepleiermangelen i årene som kommer, vil regjeringen jobbe for at det skal bli flere praksisplasser der dette er nødvendig.

I tillegg til å øke utdanningskapasiteten innenfor sykepleie er vi avhengig av at sykepleierne blir stående lenger i jobb, at de forblir i yrket, og at sykepleiernes kompetanse brukes på en effektiv måte i helsetjenestene.

54 prosent av legene helsetjenesten har behov for utdannes i Norge, mens 44 prosent utdannes i utlandet. Siden medisinutdanningen er kostnadskrevende, må utdanningen dimensjoneres på en måte som gir best utnyttelse og samordning av knappe fag- og forskningsressurser. Det er viktig at de eksisterende medisinutdanningene tar en større del av helsetjenesten i bruk i utdanning av leger. Dette skjer i økende grad, og desentrale studiemodeller er innført en rekke steder. UiT Norges arktiske universitet (UiT) har for eksempel desentralisert medisinutdanning i Bodø og Hammerfest og Norges teknisk-naturvitenskapelig universitet (NTNU) har desentralisert utdanning i Levanger og Namsos. Universitetet i Oslo (UiO) og NTNU er også i gang med å etablere desentralisert medisinutdanning i Agder og Ålesund fra 2023. I statsbudsjettet for 2023 er det bevilget midler til 30 nye studieplasser i medisin ved UiT, og i budsjettet for 2022 fikk de 15 studieplasser. Denne økningen kommer i tillegg til videre opptrapping av 80 studieplasser (20 hver til UiB, NTNU, UiT og UiO) som ble opprettet med satsingen på utdanning i forbindelse med koronapandemien i 2020. Regjeringen vil følge opp helsefagene og vurdere helsepersonellkommisjonens anbefalinger i arbeidet med stortingsmeldingen om profesjonsutdanningene, som legges fram våren 2024.

Prioritere IT-utdanning

Etterspørselen etter IT-kompetanse øker, og arbeidslivet generelt stiller større krav til helhetlig og tverrfaglig kompetanse om digitalisering. Historisk har Norge hatt en liten IT-sektor, og derav lav kapasitet i utdanningssektoren. I de senere årene har dette endret seg, og det har vært en stor vekst i søkertallene til IT-utdanninger. Veksten i utdanningskapasitet har ikke vært tilstrekkelig for å imøtekomme interessen fra søkerne og det utdannes i dag færre IT-utviklere enn hva man forventer at arbeidslivet vil trenge i årene som kommer.

Regjeringen mener at det må være en prioritet å sikre arbeidslivet tilstrekkelig tilgang på IT-kompetanse, og at det er behov for kapasitetsvekst hos universiteter og høyskoler både innenfor grunn- og videreutdanninger. Den store etterspørselen etter IT-kompetanse kommer også til uttrykk gjennom framvekst i tilbudet hos private høyskoler jf. kapittel 3.2.2.

Videreutdanning generelt og innenfor IT spesielt kan også bidra til å dekke noe av arbeidslivets kompetansebehov. Med ny forskrift for egenbetaling vil det bli mulig for institusjonene å gjenbruke innholdet i grader og lage videreutdanninger som er tilpasset personer i jobb, og som det er betalingsvillighet for, jf. kapittel 7.

Prioritere kompetanse som er nødvendig for det grønne skiftet

Regjeringen ønsker å prioritere kompetanse som er nødvendig for det grønne skiftet. Det er ikke mulig å si nøyaktig hva slags kompetanse som vil kreves, men det er naturlig å tro at det blir spesielt viktig med teknologikompetanse. Grønn omstilling krever at man tar i bruk nye digitale løsninger i de fleste deler av arbeidslivet. Universitetene og høyskolene skal bidra til en miljømessig, sosialt og økonomisk bærekraftig utvikling. Dette innebærer at institusjonene må tilpasse studiene til kompetansebehov som oppstår i det grønne skiftet.

Regjeringen forventer også at universiteter og høyskoler samarbeider med næringslivet og prioriterer utdanninger som er i samsvar med behov innenfor nye grønne næringer. Ofte vil det ikke være behov for å utvikle nye utdanninger, men det kan være behov for å øke kapasiteten eller å utvikle videreutdanninger eller spesialiseringer tilpasset behovene innenfor for eksempel batterinæringen eller havvind. På en del områder som er relevante for de nye grønne næringene, er det viktig at institusjonene samarbeider og koordinerer innsatsen slik at sektoren samlet sett klarer å svare på nasjonale behov.

Strategisk og dialogbasert styringsdialog

En stor del av ansvaret og beslutningene om fordeling av kapasitet på ulike fagområder ligger til styrene ved universitetene og høyskolene, i tråd med at institusjonelt selvstyre over tid gir bedre måloppnåelse enn detaljert sentralstyring. Styrene har ansvar for å trekke opp strategien for den faglige virksomheten og for å disponere ressursene for å nå målene som er satt av de overordnede myndighetene. På en del områder vil myndighetene ha en sentral rolle, som å tildele studieplasser til spesifikke fagområder, sette kandidatmåltall og kunne omdisponere for å nå et samlet behov for dimensjonering av utdanningskapasitet. Kunnskapsdepartementet bruker tildelingsbrevene for å øke oppmerksomheten om dimensjonering av studietilbud og tilpasning til samfunnets behov. Samtidig forventer departementet at institusjonene bruker de virkemidlene de har til rådighet, for å sikre at både den kortsiktige og den langsiktige dimensjoneringen svarer til dette. Det kan bety at institusjonene selv må omprioritere midler mellom fagfelt og mellom enheter.

Det er krevende å flytte ressurser mellom fagfelt for å holde følge med endringer i behovene, fordi både fagressurser og studieplassmidler ikke alltid er mobile. Erfaringer fra sektoren viser at det tar flere år å bygge opp et forsknings- og utdanningsmiljø og det vil være krevende å avvikle ved lite aktivitet. Justering av overkapasitet kan ta tid, men det er likevel mulig å foreta justeringer over tid i forbindelse med at ansatte går av med pensjon, og ved andre endringer i staben. For at studietilbudet i større grad skal dimensjoneres etter behovet, bør institusjonene bruke disse endringene i personalet til å omdisponere midler fra fagfelt som opplever nedgang til mer etterspurte fagområder.

For regjeringen er tildelinger og etatsstyringen sett i lys av sektormålene og institusjonenes utviklingsavtaler, viktige verktøy i styring av sektoren. Utviklingsavtalene skal bidra til å nå de nasjonale sektormålene om høy kvalitet i utdanning og forskning, bærekraftig samfunnsutvikling, velferd og innovasjon og god tilgang til utdanning, forskning og kompetanse i hele landet. De skal også bidra til å gi institusjonene tydelige profiler og god arbeidsdeling mellom de ulike utdanningsinstitusjonene. Den enkelte institusjon har fortrinn og kompetanse som legges til grunn for å ivareta samfunnsoppdraget, enten det er lokalt, regionalt, nasjonalt eller internasjonalt. I 2022 var det dialog om nye utviklingsavtaler for alle de statlige institusjonene, og de har alle nå inngått avtaler som skal gjelde i perioden 2023–2026.

Et tilstrekkelig kunnskapsgrunnlag

Det er nødvendig å ha et godt kunnskapsgrunnlag om hva som er arbeidslivets behov, søkernes ønsker og institusjonenes tilbud, i arbeidet med å legge planer for den langsiktige dimensjoneringen. Dersom et fagfelt skal bygges opp eller ned, må avgjørelsene være basert på grundig informasjon om behovene utover kortsiktige konjunktursvingninger. Arbeidsgruppen om dimensjonering i høyere utdanning peker på at institusjonene trenger et bedre kunnskapsgrunnlag for å kunne gjøre krevende beslutninger om den framtidige dimensjoneringen av studietilbudene sine.

Det er også behov for bedre oversikt over ledig studiekapasitet i sektoren. For å kunne dimensjonere studier i tråd med behovene er det nødvendig med bedre oversikt over hvordan studiekapasiteten blir utnyttet. I dag er ikke tall fra Samordna opptak tilstrekkelig for å si noe eksakt om dette, annet enn på overordnet nivå.52

Kunnskapsdepartementet har gitt HK-dir i oppdrag å utvikle et bedre kunnskapsgrunnlag som nasjonale og regionale myndigheter og universiteter og høyskoler kan benytte i arbeidet sitt med dimensjonering.

5.4 Tiltak

I en situasjon med knapphet på arbeidskraft og et begrenset økonomisk handlingsrom blir det enda viktigere at de statlige og regionale myndighetene og utdanningsinstitusjonene bestreber seg på å fordele ressursene til områder som er etterspurt av de utdanningssøkende og av arbeidslivet lokalt, regionalt og nasjonalt, og som er nødvendig for Norge. Regjeringen vil i årene som kommer, særlig prioritere kompetanse som er nødvendig for et høyproduktivt og konkurransedyktig næringsliv, for å ha gode velferdstjenester i hele landet og for å gjennomføre det grønne skiftet i dimensjoneringen av utdanningssystemet.

Dette er overordnede prioriteringer som vil måtte operasjonaliseres og konkretiseres ulikt i de ulike delene av utdanningssystemet. Fylkeskommunene har et selvstendig ansvar for dimensjoneringen av videregående opplæring og høyere yrkesfaglig opplæring. Dette er en viktig del av fylkeskommunenes kompetansepolitiske rolle.

For høyere utdanning vil Kunnskapsdepartementet følge opp regjeringens prioriteringer i styringsdialogen. Institusjonene må ta enda større ansvar for å vurdere akkurat hvilke utdanninger som bør prioriteres opp under disse områdene, og hvilke som skal nedprioriteres og hvor mye, ut fra deres selvstendige vurderinger av blant annet kvalitet og samfunnsbehov.

Gitt den stramme rammen for offentlige utgifter vil regjeringen i årene som kommer, vurdere hvordan kapasiteten i høyere yrkesfaglig utdanning og i høyere utdanning kan utnyttes bedre. Det handler om å få en bedre oversikt over hvor det er ledig kapasitet, og hvor det er potensial for vekst.

Med raske endringer av kompetansebehovet øker også behovet for fleksibilitet. Det blir enda viktigere enn tidligere med en tett dialog mellom utdanningsinstitusjonene og arbeidslivet om hvordan nasjonale og regionale kompetansebehov kan møtes.

Kompetansebehov påvirkes av mange forhold, og det vil alltid være noe usikkerhet om utviklingen på arbeidsmarkedet, konjunkturer og uforutsette hendelser. Usikkerheten gjør seg særlig gjeldende på lang sikt, men også på kort sikt kan for eksempel konjunkturer endres raskt. For å redusere denne usikkerheten bør alle aktører som har ansvar for å dimensjonere utdanningssystemet ha tilgang på oppdatert informasjon og analyser av hva som er kompetansebehovet i arbeidslivet og hvordan det går med kandidatene når de er ferdig utdannet.

Regjeringen mener det er positivt at private fagskoler og høyskoler bidrar til å møte etterspørselen etter viktig kompetanse. Det er viktig at kapasitetsvekst ikke går på bekostning av kvalitet. Regjeringen vil sette i gang en gjennomgang av utdanningstilbudene innenfor IT i høyere yrkesfaglig utdanning og i høyere utdanning. I en slik gjennomgang vil det også være naturlig å se på om rekrutteringen til vitenskapelige stillinger på området legger hindringer for økt kapasitet og kvalitet på fagområdet.

Regjeringen vil

• vurdere tiltak som kan motvirke nedgang i læreplasser under nedgangskonjunkturer

• i samarbeid med partene i arbeidslivet, vurdere enkelte strukturelle endringer i videregående opplæring for bedre å møte arbeidslivets behov

• vurdere behov for å ytterligere vektlegge samfunnets behov for kompetanse i dimensjoneringen av videregående opplæring, blant annet for å bidra til et høyproduktivt og konkurransedyktig næringsliv, for å ha gode velferdstjenester i hele landet og for å gjennomføre det grønne skiftet

• at dimensjoneringen av det yrkesfaglige tilbudet skal være i tråd med samfunnets og arbeidslivets behov

• vurdere tiltak for å gjøre løpene i videregående opplæring bedre tilpasset voksne og utrede løp som i større grad enn i dag ivaretar ungdommers ønske om mer fleksible karriereveier

• gjennomføre et kraftfullt løft for fag- og yrkesopplæringen, blant annet gjennom å styrke oppfølgingen av ungdom i overgangen fra skole til læretid

• sammen med fylkeskommunene og partene i arbeidslivet, samarbeide om videre tiltak og framdrift i satsingen for å få flere læreplasser

• vurdere om og hvordan formidlingsprosessen til læreplass kan starte tidligere enn det den gjør i dag

• vurdere om det er behov for tiltak for å øke fullføringsgraden for videregåendeelever i Nord-Norge, herunder om det er tilstrekkelig fleksibilitet i regelverket for videregående opplæring til å ivareta ulike regionale behov, for eksempel i fylkeskommuner med liten ungdomsbefolkning og store avstander

• prioritere studieplasser innenfor tekniske fag, helse- og omsorgsfag og områder som er særlig viktig for det grønne skiftet ved framtidige tildelinger av studieplasser til fagskolene, og legge opp til dialog med fylkeskommunene om hvordan de kan følge opp disse prioriteringene i sin forvaltning av sektoren

• starte arbeidet med en melding til Stortinget om høyere yrkesfaglig utdanning

• foreslå institusjonsakkreditering for fagskolene

• sørge for at den samlede kapasiteten i universitets- og høyskolesektoren og i fagskolesektoren blir utnyttet bedre

• styrke kunnskapsgrunnlaget om dimensjoneringsbehovene innenfor høyere yrkesfaglig utdanning og høyere utdanning

• evaluere kvalitet og relevans i utdanningstilbudene innenfor IT (offentlige og private)

• jobbe for flere praksisplasser i helse- og sosialfagene der det er nødvendig i høyere utdanning

• fortsette dialogen med andre EØS-land om å endre yrkeskvalifikasjonsdirektivet slik at mer simulering kan bidra til å heve kvaliteten og kapasiteten i sykepleierutdanningen

• vurdere helsepersonellkommisjonens anbefalinger og arbeide videre med helsefagene gjennom arbeidet med profesjonsmeldingen som skal legges fram våren 2024

Regjeringen forventer at

• universiteter og høyskoler prioritere flere studieplasser innenfor helsefag, IT og områder som er særlig viktige for det grønne skiftet

• universiteter og høyskoler gjør løpende vurderinger av framtidige kompetansebehov, både nasjonalt og regionalt, og vurderer tiltak for en mer fleksibel og dynamisk utnytting av studiekapasiteten. Kunnskapsdepartementet vil følge opp dette i styringsdialogen

6 Utdanning i hele landet

Regjeringen legger stor vekt på at utdanning er tilgjengelig i hele landet og tilgjengelig for folk uavhengig av livssituasjon. Det er også et mål for regjeringen å bevare fagmiljøer i hele landet. Som vist i kapittel 2 er kompetansen ujevnt fordelt i landet og den tilgjengelige kompetansen svarer ikke alltid til behovene lokalt eller regionalt. I distriktene, hvor arbeidsmarkedene er små og avstanden til utdanningstilbyderne ofte er lang, kan det være vanskelig for både folk, næringsliv og offentlig sektor å få tilgang til relevant etter- og videreutdanning. Dette kan svekke mulighetene for å utvikle nye næringer i distriktene. Mulighet til å oppdatere og utvikle kompetansen er nødvendig for å sikre omstillings- og konkurransedyktige virksomheter i hele landet.

Hva slags kompetanse som trengs, varierer mellom regioner og virksomheter og kan være alt fra spisskompetanse i sjømatnæringen eller spesialisthelsetjenesten til kompetanse innenfor områder som digitalisering eller språk. Fylkeskommunene har et kompetansepolitisk ansvar i sin region. Det innebærer at de skal ha oversikt over kompetansebehovet i arbeidslivet, både i offentlige og privat sektor. Utdanningsinstitusjonene har ansvar for å utvikle og tilby relevant utdanning av god kvalitet. Systematisk samarbeid mellom fylkeskommunene, det regionale kompetansepartnerskapet og utdanningsinstitusjoner er derfor viktig. Et mer fleksibelt og tilgjengelig utdanningssystem skal motvirke sentraliseringen og bidra til at den enkelte og virksomheter i distriktene får tilgang til kompetanse.

Demografiutvalget viser til at desentralisert utdanning har betydning for rekruttering til regionale arbeidsmarkeder, kompetanseutvikling, næringsutvikling, bedre flyttebalanse og generelt for å øke steders attraktivitet.53 Målrettede virkemidler, som kvotesystemet for nordnorske studenter, egne studieplasser for søkere fra tiltakssonene og samiske kandidater, bidrar til å dekke regionale arbeidsmarkeders kompetansebehov og til å øke utdanningstilbøyeligheten i befolkningen. Det ser dermed ut til at fleksible og desentraliserte utdanningstilbud kan bidra til å dempe sentraliseringen.

Fleksible og desentraliserte tilbud er også viktig for å kunne kvalifisere og mobilisere flere av dem som i dag står utenfor arbeidslivet, og for å kunne svare raskt på arbeidslivets ulike behov for kompetanse hos dem som er i jobb.

6.1 Regjeringens mål for å gjøre utdanning mer tilgjengelig

Utdanningssystemet spiller en betydelig rolle i å bidra til at arbeidslivet får den kompetansen som trengs. I lov om universiteter og høyskoler § 1–3 bokstav d slås det fast at universiteter og høyskoler skal «bidra til livslang læring og tilby etter- og videreutdanning». Kunnskapsdepartementet har i tildelingsbrevet for 2023 til universitetene og høyskolene uttrykt en tydelig forventning om at institusjonene «viderefører samarbeidet med fylkeskommunene og andre relevante aktører for å styrke det desentraliserte tilbudet og møte regionale kompetansebehov. Universiteter og høyskoler skal prioritere livslang læring og fleksible og desentraliserte tilbud slik at utdanning og kompetanseheving blir tilgjengelig og uavhengig av bosted og livssituasjon.»

Regjeringen forventer at utdanningsinstitusjonene har godt samarbeid med lokale og regionale myndigheter og arbeidsliv om kompetansebehov og tilrettelegging for utdanning, både grunnutdanning og videreutdanning, blant annet gjennom råd for samarbeid med arbeidslivet (RSA) eller gjennom deltakelse i regionale kompetansepartnerskap i regi av fylkeskommunene.

De statlige universitetene og høyskolene har utarbeidet utviklingsavtaler som de har inngått med Kunnskapsdepartementet. De aller fleste institusjonene har prioritert arbeid med livslang læring og/eller fleksibel og/eller desentralisert utdanning i utviklingsavtalen (jf. boks 6.1).

Lov om høyere yrkesfaglig utdanning § 3 slår fast at fylkeskommunen «skal sørge for at det tilbys akkreditert fagskoleutdanning i samsvar med behovet for kompetanse lokalt, regionalt og nasjonalt».

En forutsetning for å sette i gang utdanningstilbud er at studieplassene fylles med tilstrekkelig antall kvalifiserte studenter. Fylkeskommunen, med sitt regionale kompetansepolitiske ansvar, spiller en viktig rolle både i å kartlegge kompetansebehov i sin region og mobilisere til deltakelse i kompetansetiltak, i samarbeid med virksomhetene selv i privat så vel som i offentlig sektor. Flere steder gjør studiesentre et viktig arbeid med denne mobiliseringen.

6.2 Dagens situasjon

Norge har en desentralisert universitets- og høyskolestruktur med 24 statlige universiteter og høyskoler og 25 private høyskoler som tilbyr utdanning på omkring 120 studiesteder.54 Over 60 fagskoler tilbyr høyere yrkesfaglig utdanning på omkring 180 studiesteder. Det at det finnes fagmiljøer spredt rundt i landet er en verdi som regjeringen ønsker å bevare. I tillegg til disse utdanningsinstitusjonene finnes en rekke studiesentre og studiesenterlignende aktører som samarbeider med fagskoler, høyskoler og universiteter om å mobilisere studenter og legge praktisk til rette for utdanning utenfor campus/studiested. Det er derfor gode forutsetninger for å lykkes med ambisjonene.

Forstørr bilde

Kilde: Institusjonskart på hkdir.no (https://dbh.hkdir.no/static/files/dokumenter/kart.html) (På den digitale utgaven av kartet kan man holde musepekeren over hver prikk for å få mer informasjon.)

For at utdanning skal være tilgjengelig er det ikke tilstrekkelig å ha et studiested i nærheten. Utdanningen må være lagt opp på en måte som gjør at også voksne mennesker med arbeid eller andre forpliktelser har mulighet til å gjennomføre den. Utdanningen må være fleksibel – noe som innebærer at det er flere alternativer for hvordan læringsaktivitetene organiseres og gjennomføres. Fleksibiliteten kan gjelde tid, sted, omfang og progresjon. Tilbudene kan være stedbaserte, men de fleste er samlingsbaserte med større eller mindre innslag av nettundervisning eller helt ut nettbaserte.

Gjennom de siste tiårenes teknologiske utvikling og digitalisering har utdanningen i økende grad blitt nettstøttet. Det gjelder både fulltidstilbud som er gitt ved en campus, og utdanninger som er særlig tilrettelagt for at de skal være tilgjengelige utenfor campus. Nedstengningen under pandemien ga ytterligere fart til denne utviklingen. Det betyr at mange utdanninger kan inneholde fleksible elementer som ikke fanges opp av dagens rapportering, og det kan være vanskelig å fastslå det presise omfanget av aktiviteten. Særlig gjelder dette høyere utdanning. Det kan for eksempel gjelde vanlig fysisk undervisning som blir strømmet til nettstudenter (hybridundervisning).

Karriereveiledning er et viktig virkemiddel for at flere deltar i livslang læring. Fylkeskommunene har i dag en lovpålagt plikt til å tilby karriereveiledning og alle fylker har ett eller flere karrieresentre.55^, 56 Det er også etablert en nasjonal, digital karriereveiledningstjeneste som er tilgjengelig for alle uavhengig av hvor i landet man bor.57

6.2.1 Fleksibel fagskoleutdanning, omfang og begreper

Når fagskolene rapporterer til Database for statistikk om høyere utdanning – Fagskolestatistikk (DBH-F)58 om utdanningsaktivitet, skilles det mellom tre ulike kategorier når gjelder utdanningsform: Nettbasert med samlinger, Nettbasert undervisning og Stedbasert undervisning. Selv om den stedbaserte undervisningen også vil inneholde grader av nettstøtte, fanger de to førstnevnte kategoriene opp mye av fleksibiliteten i sektoren.

I fagskolesektoren var 59 prosent av fagskolestudentene, eller omkring 16 000 studenter, høsten 2022 registrert på utdanninger som enten er helt nettbaserte (7315) eller nettbaserte med samlinger (8685). Om lag to tredeler av alle fagskolestudenter tar deltidsutdanning. Utdanningen er ofte tilrettelagt slik at den kan tas mens folk er i jobb.59

6.2.2 Fleksibel universitets- og høyskoleutdanning, omfang og begreper

Når universiteter og høyskoler rapporterer inn utdanningsaktivitet, skilles det i DBH mellom tre ulike kategorier: Undervisning ved institusjonen, nettbasert undervisning og desentralisert undervisning. Disse kategoriene fanger imidlertid ikke opp den stadig mer digitalt fleksible og hybride virkeligheten i universitets- og høyskolesektoren. Regjeringen vil be Direktoratet for høyere utdanning og kompetanse (HK-dir) om å sette i gang et arbeid for å justere rapporteringen til DBH slik at den bedre fanger opp fleksibel og desentralisert utdanning.

Undervisning ved institusjonen kan også ha en grad av fleksibilitet som gjør utdanningen tilgjengelig for voksne som ikke har anledning til å studere fulltid ved en campus. Det gjelder blant annet samlingsbaserte utdanninger med stor grad av nettstøtte. Det er imidlertid vanskelig å si noe om omfanget av slik skjult fleksibilitet. I en gjennomgang av studieprogrammer der undervisningen er registrert som undervisning ved institusjonen, avslører navnet på 20 studieprogram ved ni ulike institusjoner, at det egentlig dreier seg om fleksible tilbud.60 90 prosent av studentene er registrert på tilbud kategorisert som undervisning ved institusjonen i 2022.

Nettbasert undervisning i DBH skiller ikke mellom tilbud som er heldigitale, og tilbud som også har fysiske samlinger på campus eller på et studiesenter. Rent nettbaserte utdanninger har den fordelen, framfor samlingsbaserte tilbud, at de kan rekruttere enkeltstudenter fra et mye større geografisk område og gi utdanningstilbud til mennesker som bor på steder der det ikke er tilstrekkelig rekrutteringsgrunnlag for å ha fysiske samlinger. Nettbaserte tilbud med studiesamlinger vil ikke kunne rekruttere like geografisk bredt, men for en del utdanninger vil det være pedagogiske grunner til at studenter og undervisere skal møtes ansikt til ansikt. I underkant av åtte prosent av studentene er registrert på tilbud i kategorien nettbasert undervisning i 2022.

Desentralisert undervisning, slik den nå er definert, og slik institusjonene rapporterer til DBH, foregår ved fysiske samlingssteder som ikke er universitets- eller høyskolecampus. Denne definisjonen kan gi god mening for institusjoner med bare én campus, men den fanger ikke opp den typen desentralisering som skjer når en flercampusinstitusjon tilbyr en utdanning på et studiested der det ikke er et etablert et fagmiljø for utdanningen. En mer treffsikker definisjon av desentralisert undervisning er derfor: «undervisning som blir gitt på et sted der det ikke er fagmiljø for denne utdanningen, uavhengig av om dette stedet er en campus eller et studiesenter». Når omfang eller utvikling drøftes, må det imidlertid tas utgangspunkt i de tallene som er rapportert til DBH, og med det i mente at tallene er for lave fordi de ikke inkluderer undervisning som gis på en campus uten tilhørende fagmiljø.

Når vi skal anslå omfanget av fleksibel utdanning i universitets- og høyskolesektoren er det med forbehold om at dataene ikke omfatter all aktivitet som i henhold til drøftingen over kan karakteriseres som fleksibel.

I universitets- og høyskolesektoren var i overkant av 28 000 studentene registrert i DBH på tilbud som enten er definert som desentraliserte eller nettbaserte høsten 2022. Dette utgjør i underkant av 10 prosent av alle registrerte studenter. Av disse var nær 23 000 studenter registrert på nettbaserte utdanninger, mens noe over 5000 studenter var registrert på desentralisert undervisning.

Av alle studentene på nettbaserte tilbud er det flest studenter på økonomisk-administrative fag (5475), fulgt av pedagogiske fag (4100) og historisk-filosofiske fag (3125). Høyskolen i Kristiania har flest studenter på nettbaserte studier (nær 7000), fulgt av UiT (nær 2300) og OsloMet (1865). På de desentraliserte utdanningene har også økonomisk-administrative fag flest studenter (1085). Det nest største fagområdet er samfunnsvitenskap (1025) fulgt av helsefag (930) og sykepleie (650). Det er Høgskolen i Innlandet som har flest studenter på desentraliserte utdanninger (1265) etterfulgt av NTNU (645) og UiT (640).61

6.2.3 Studiesentre – mangfoldige aktører

Studiesentre er en mangfoldig gruppe aktører. Sentrene etableres etter lokale eller regionale initiativer med mål om å bidra til kompetanseheving i arbeidslivet i et bestemt geografisk område. De er ikke en del av det formelle utdanningssystemet, omfattes verken av fagskoleloven eller universitet- og høyskoleloven og kan ikke tildele studiepoeng eller utstede vitnemål. Studiesentre må derfor samarbeide med universiteter, høyskoler og fagskoler for å gjøre utdanningstilbud tilgjengelige på steder som ikke har sin egen utdanningsinstitusjon.

Studiesentre varierer med tanke på eierskap, lokalisering, størrelse, finansiering og målgruppe. En rekke aktører har studiesenterliknende funksjoner, for eksempel næringshager, kunnskapsparker, karriersentre og utviklingsselskap. Det er ingen samlet nasjonal rapportering av studiesentrenes virksomhet. Derfor finnes det ikke fullstendig oversikt over antall sentre, geografisk plassering, eierstruktur, aktiviteter eller resultater.

Studiesentrenes eiere, som kommuner, fylkeskommune og lokalt næringsliv, bidrar med finansielle tilskudd. Finansieringen er gjerne prosjektbasert. Eierne bidrar i varierende grad til driften ved å dekke lokaler og administrative tjenester. I noen tilfeller bidrar også nærliggende utdanningsinstitusjoner med finansiering. Tre studiesentre har i noen år mottatt tildeling direkte over statsbudsjettet: Lister Kompetanse, Campus Nord-Troms studiesenter og Høgskolesenteret i Kristiansund. En del studiesentre har i en treårsperiode (2020–2022) deltatt i Kommunal- og distriktsdepartementets ordning for Kompetansepiloter. Ansvarlige for flere studiesentre uttrykker at prosjektfinansiering er utfordrende fordi driften blir lite forutsigbar og langsiktig utvikling av studiesentrene og virksomheten deres blir vanskelig. Mangel på stabil finansiering har vært framholdt som et problem fordi det gir lav administrativ kapasitet, noe som igjen er til hinder for at studiesentrenes potensiale utnyttes fullt ut.

For å bedre den finansielle situasjonen etablerte regjeringen i 2022 en søknadsbasert tilskuddsordning for studiesentre forvaltet av HK-dir. I alt 16 aktører ble tildelt til sammen 34 mill. kroner i 2022.

6.3 Barrierer for å gjøre utdanning mer tilgjengelig

Rekruttering, kostnader og konkurranse

Rekruttering av tilstrekkelig antall kvalifiserte studenter er en grunnleggende forutsetning for å kunne starte og opprettholde et studietilbud. Det gjelder uavhengig av hvor og hvordan utdanningen blir gitt. Fleksible og desentraliserte utdanningstilbud er tenkt å mobilisere mennesker som ellers ikke ville ha tatt utdanning. Evalueringen av tilskuddsordninger for fleksible utdanningstilbud tyder på at disse gjør det mulig for utdanningsinstitusjonene å nå ut til en større del av den potensielle studentmassen, særlig til de som er eldre, etablerte og i jobb.62 Dette støttes av en annen undersøkelse som indikerer at utdanningstilbud fra universitet eller høyskole organisert ved studiesentre tiltrekker studenter som ellers ikke ville søkt høyere utdanning.63 Vi har imidlertid ikke sikker kunnskap om hvor mye slike fleksible tilbud øker den totale studentmassen. Tilbudene rekrutterer også studenter som kunne ha benyttet seg av mer ordinære tilbud og resultatet kan bli at studentmassen spres tynnere utover flere tilbud. Tilsvarende kan en utviding av kapasiteten ved sentralt plasserte studier med godt søkergrunnlag også føre til en tapping av studenter fra studiesteder som har problem med søkertilgangen uten at det totalt sett fører til flere studenter. Regjeringen vil følge opp denne problemstillingen i senere undersøkelser.

Studenter er en begrenset ressurs, ikke bare i tynt befolkede områder. Universiteter og høyskoler med flere campuser har gitt innspill på at det kan være utfordrende å opprettholde læringsmiljøer med høy kvalitet på programmer med få studenter. En institusjon som har fagmiljøer spredt på for eksempel tre campus, kan oppleve at søkningen er stor til én campus og liten til de to andre. Dersom de overbooker til campusen med stor søkning, kan det føre til for få studenter ved de andre campusene og at studietilbudene ikke kan starte, eller at studie- og læringsmiljøet blir så lite at det går ut over utdanningskvaliteten. Institusjonen har en viss mulighet til å styre dimensjoneringen mellom campus/regioner, men de kan ikke styre hvilke studiesteder/campuser studentenes søker seg til. Det har også en kostnadsside å tilby samme utdanningsprogram ved flere campuser framfor å ha en arbeidsdeling mellom dem.

De samme kostnadsvurderingene gjelder også for fleksible utdanningstilbud utenfor campus. I en rapport fra NIFU peker informantene på at fleksible utdanningstilbud kan være svært tid- og ressurskrevende, særlig i tilfeller der ansatte må reise bort for å levere undervisning.64 Lærestedene opplever at studentgruppen på de fleksible utdanningstilbudene generelt trenger ekstra oppfølging og tilrettelegging sammenliknet med studenter som følger deres ordinære studietilbud. Studenter på fleksible tilbud er dessuten ofte avhengig av at undervisningen skjer utenfor institusjonenes kjernetid. For de ansatte fører dette til merarbeid på kveldstid og i helger. Noe av dette merarbeidet som ikke er knyttet direkte til selve undervisningen, vil heller ikke være meritterende. Det kan være en utfordring for ansatte som ønsker akademisk opprykk.

Selv om utdanningsinstitusjoner har en regional rolle, er de ikke skjermet for konkurranse fra tilbydere utenfor egen region. En utdanningsinstitusjon fra et annet sted i landet kan tilby desentralisert utdanning og dermed tiltrekke seg studenter som ellers kunne ha studert ved regionens egen utdanningsinstitusjon. Noen vil se på det som sunn konkurranse, mens fra et annet perspektiv kan slik virksomhet anses å undergrave grunnlaget den stedlige institusjonen har for å opprettholde et fagmiljø. For regjeringen er det viktig å beholde og videreutvikle eksisterende fagmiljøer ved universitetene og høyskolene.

Studentenes valg

Et viktig spørsmål er hvilke faktorer som påvirker studentenes valg av studiested. Voksne studenter med arbeid og andre forpliktelser vil i mindre grad enn unge flytte for å ta utdanning. Dette gjenspeiles i alderssammensetningen i de fleksible tilbudene, der en langt høyere andel av studentene er 30 år eller eldre enn det som er snittet i sektoren.65

En undersøkelse fra SSB viser at studenter fra distriktet har høyere gjennomsnittsalder når de begynner i universitets- og høyskoleutdanning sammenliknet med studenter fra mer sentrale steder.66

Demografiutvalget67 pekte på at unge som kommer fra distriktene, i større grad enn unge fra universitetsbyene søker seg til høyere utdanning utenfor sitt hjemfylke. Det kan svekke distriktenes tilgang til tilstrekkelig høyt utdannet kompetanse fordi disse gjerne tar seg arbeid i regionen der studiestedet er lokalisert. NIFU har i en undersøkelse funnet at faglig interesse og yrkesmuligheter er viktigste grunner til valg av studier.68 Nærhet til hjemmet vektlegges noe ulikt blant ulike grupper. Kvinner synes å vektlegge nærhet til hjemmet litt mer enn menn, men fagforskjellene er større enn kjønnsforskjellene. Læresteder som i stor grad rekrutterer fra eget fylke har en stor andel studenter som vektlegger nærhet til hjemmet i studievalget. Behov og ønske om å komme ut og få nye impulser, er en selvstendig faktor for mange. En del unge trekkes da mot større steder.

Rene nettbaserte tilbud kan være særlig godt egnet for personer som er i full jobb, som har en livssituasjon som ikke er forenelig med å delta på samlinger, eller som bor langt unna studie- eller samlingssteder. Det kan virke som om interessen for nettbaserte tilbud er økende. I 2022 steg søkningen til de rent nettbaserte tilbudene som lyses ut gjennom Samordna opptak, merkbart på samme tid som søkningen til høyere utdanning generelt gikk noe ned.69

Gjennomføring og frafall

Gjennomføring og frafall påvirkes både av faktorer ved utdanningen og ved studenten. I høyere utdanning er det blant annet store forskjeller i frafall på ulike fagområder. Studenter på en utdanning innenfor humanistiske og estetiske fag har høyere frafall enn studenter i helse-, sosial- og idrettsfag.70 Det gir liten mening å sammenlikne gjennomføring og frafall på vidt ulike utdanninger. Frafallet blir påvirket av mange faktorer som ligger utenfor institusjonenes kontroll, som situasjonen i arbeidsmarkedet, så det er viktig at institusjonene identifiserer de faktorene de kan gjøre noe med.

Det er naturlig å tenke seg at kvaliteten på undervisningen og organiseringen vil ha betydning for frafall og gjennomføring. Faglig og sosial tilhørighet, forventninger til studentene, støttetjenester og om undervisning og tilbakemelding er egnet til å engasjere studentene, påvirker gjennomføringen.71 I tillegg viser en undersøkelse fra SSB at det blant annet er en samvariasjon mellom alder og kjønn og frafall.72 Frafall er mer utbredt blant eldre studenter og forekommer oftere blant menn enn kvinner. I tillegg påvirker resultater fra videregående opplæring og foreldres utdanningsnivå studentenes risiko for frafall. I norsk høyere utdanning er 25 prosent av studentene 30 år eller eldre. Av studenter som er registrert på fleksible utdanninger, er omkring 70 prosent 30 år eller eldre. Man kunne anta at aldersprofilen til gruppen av studenter som tar fleksible tilbud, vil påvirke frafallet negativt, men denne antakelsen har ikke sterk støtte i data for gjennomføring og frafall. HK-dir har sett på tre ulike utdanninger som organiseres fleksibelt eller på campus: barnehagelærerutdanningen, fireårig lærerutdanning og sykepleierutdanningen. HK-dir finner at på den fleksible barnehagelærerutdanningen er det flere som gjennomfører på normert tid, og med litt lavere frafall, enn på campus. På den fireårige lærerutdanningen er det omvendt: De fleksible programmene har litt færre som gjennomfører på normert tid og høyere frafall. I sykepleierutdanningen er det ikke så stor ulikhet, men litt færre som gjennomfører på normert tid på de fleksible programmene.73

SSB har undersøkt om det er større risiko for frafall dersom studenten har vokst opp i de minst sentrale områdene i landet, men finner at sentralitet på oppvekstkommunen har liten betydning for frafall. Derimot viser analysene at høyere utdanningsinstitusjoner i de minst sentrale kommunene hadde større frafall enn sentralt beliggende institusjoner.

Når det gjelder høyere yrkesfaglig utdanning, viser tilstandsrapporten for 2022 for høyere yrkesfaglig utdanning at gjennomføringen er høyest på stedbaserte heltidsutdanninger, der det er en overvekt av tekniske og kreative fag.74

6.4 Regjeringens grep for å gjøre utdanning mer tilgjengelig

Fleksibel utdanning skal være en integrert del av institusjonenes utdanningsvirksomhet

Høyere yrkesfaglig utdanning er i større grad enn høyere utdanning rettet mot folk i arbeid som ønsker å videreutvikle og øke kompetansen sin. Det innebærer at en stor del av høyere yrkesfaglig utdanning er tilrettelagt slik at den skal kunne gjennomføres fleksibelt, på deltid og i kombinasjon med arbeid. For fagskolene er fleksibel utdanning i stor grad en integrert del av virksomheten.

De fleste universiteter og høyskoler har også fleksible utdanningstilbud som en del av porteføljen. Fleksible utdanningstilbud oppfattes og behandles imidlertid gjerne som noe annet og et tillegg til de campusbaserte (også kalt de ordinære) grunnutdanningene. De senere årene har Stortinget bevilget midler til ulike tilskudds- og stimuleringsordninger som har gitt støtte til utvikling og levering av fleksible tilbud. Slike ordninger har en viktig funksjon for å trekke oppmerksomheten mot områder som bør prioriteres høyere. De ulike ordningene har da også bidratt til økt aktivitet og flere fleksible tilbud. Samtidig er tilskuddsordninger ressurskrevende både for institusjonene og for statsforvaltningen. Den digitale utviklingen med nettstøtte / digitale løsninger i utdanningen gjør også at skillet mellom ordinære og fleksible utdanningstilbud blir mindre klart. Dette skillet ble enda svakere da undervisningen under covid-19-pandemien ble tvunget over på digitale flater.

I 2022 bevilget Stortinget samlet 184 mill. kroner til to søknadsbaserte ordninger: fleksibel utdanning ved universiteter, høyskoler og fagskoler og en finansieringsordning for studiesentre. I tillegg til midler fordelt til studiesentre fordelte HK-dir til sammen 150 mill. kroner til 17 universiteter, høyskoler og fagskoler for at de skulle tilby fleksible og desentraliserte utdanninger. Det ble søkt om støtte til prosjekter for et langt høyere beløp enn det som ble tildelt. I 2022-tildelingen ble profesjonsutdanninger og tilbud rettet mot teknologi og det grønne skiftet prioritert. Det høye antallet søknader viser at utdanningsinstitusjonene er framoverlente, og at mange miljøer står klare til å gjøre utdanning mer tilgjengelig. For 2023 økte bevilgningen til 200 mill. kroner. Tilskuddsordningen er et midlertidig tiltak for å få opp tilbudet av fleksible og desentraliserte tilbud. Det er regjeringens ambisjon at tilskuddsordningene ikke skal være nødvendige, og at det å tilby fleksible og desentraliserte tilbud, herunder nettbaserte tilbud, blir en naturlig del av utdanningsvirksomheten ved fagskoler, universiteter og høyskoler.

Studiesentre – statlig tilskuddsordning videreføres

Regjeringen viderefører den søknadsbaserte tilskuddsordningen for studiesentrene i 2023 med inntil 50 mill. kroner. Fra samme år omfattes også Lister kompetanse og Campus Nord-Troms studiesenter av ordningen, med et løfte om at tildelingen for 2023 blir minst like stor som over statsbudsjettet i 2022. Forvaltningen av ordningen videreføres i regi av HK-dir, som skal sørge for at tildelingen er avklart i løpet av våren 2023. Fylkeskommunene har fra og med 2023 fått en formell rolle ved at søknader om tilskudd må ha en uttalelse derfra om behov for studiesenterets aktivitet. Regjeringen vil komme tilbake til spørsmålet om denne tilskuddsordningen i de årlige budsjettene. Regjeringen vil også vurdere hvordan den statlige tilskuddsordningen for studiesentre bør forvaltes framover.

Utnytte potensialet som ligger i digitalisering av utdanningsvirksomheten

Over halvparten av studentene på høyere yrkesfaglig utdanning studerer på nettbasert utdanning, enten med eller uten samlinger. Ved universiteter og høyskoler er andelen nettstudenter langt lavere enn ved fagskolelene, men antallet studenter registrert på nettbasert undervisning har økt hvert år siden 2006.75

Under pandemien ble også tilbud som var planlagt å være stedbasert – ved institusjonen – gjennomført digitalt. Utdanningsvirksomheten og studentenes gjennomføring ble opprettholdt, selv om studenter som opprinnelig ønsket seg stedsbasert undervisning, opplevde nettundervisningen som mindre motiverende enn fysisk undervisning.76 Det er imidlertid verdt å merke seg at seg at studenter på utdanninger som i utgangspunktet var planlagt og organisert nettbaserte, er vesentlig mer positive til nettundervisningen enn studenter som fikk utdanningen ad-hoc-digitalisert som følge av nedstengningen.

Søkningen til de rent nettbaserte tilbudene som lyses ut gjennom Samordna opptak, gikk merkbart opp i 2022 samtidig som søkningen til høyere utdanning generelt gikk noe ned. I 2022 var det en økning på 34 prosent i antall førstevalgssøkere til rene nettstudier ved universiteter og høyskoler, noe som skyldes svært høy søking til noen nyopprettede nettbaserte studier. I 2022 ble det lyst ut ni nye nettstudier gjennom Samordna opptak med til sammen 535 innmeldte studieplasser.77 I snitt var det 5,7 søkere per studieplass, noe som tilsier at det er en høy interesse og potensial for vekst for slike tilbud.78

Enkelte universiteter og høyskoler har uttrykt at de opplever et dilemma mellom den store etterspørselen etter nettbaserte studietilbud og regjeringens mål om mer desentralisert utdanning. Det overordnede målet med regjeringens politikk er at flere får tilgang til høyere utdanning, enten det skjer i form av rene nettstudier eller en kombinasjon av nettstudier og fysiske samlinger. Det er også et mål at fagmiljøer bevares og utvikles i hele landet.

Erfaringene fra pandemien viser at det er et betydelig potensial for å gjøre større deler av utdanningsporteføljen digitalt tilgjengelig samtidig som etterspørselen etter nettbaserte tilbud virker å være god. Regjeringen forventer at institusjonene bygger på erfaringene fra pandemien og på en systematisk og pedagogisk forsvarlig måte tar i bruk digitale verktøy for å gjøre utdanningstilbudene mer tilgjengelige for flest mulig.

Strategi for digital omstilling i universitets- og høyskolesektoren 2021–2025 ble lansert høsten 2021. De fleste universiteter og høyskoler omtalte lokale prosesser for oppfølging av strategien allerede i årsrapporten for 2021. Den har likevel virket for kort tid til å se tydelige resultater. Institusjonene skal rapportere på oppfølging av strategien i årsrapportene for 2022. HK-dir har i samarbeid med institusjonene og Sikt – Kunnskapssektorens tjenesteleverandør ansvar for at strategien blir gjennomført.

Satsing på å rekruttere, utvikle og beholde flere kvalifiserte lærere

Det er alvorlig at mange elever hver dag får undervisning fra ansatte som ikke har godkjent utdanning eller kompetanse. For at barn, unge og voksne skal få et pedagogisk tilbud og opplæringstilbud der de utvikler seg, lærer og trives, må de bli møtt av kvalifiserte og trygge lærere. Etter svært høye opptakstall til lærerutdanningene de siste årene er det i 2022 en foruroligende nedgang i antall studenter som begynte på utdanningene. Det er regionale forskjeller, og opptakstallene er bedre i de store byene enn i distriktene. I lys av dette og den demografiske utviklingen, er det viktig å arbeide målrettet med å rekruttere flere lærere og beholde dem som allerede har valgt barnehager og skoler som sin arbeidsplass. Regjeringen er særlig oppmerksom på rekruttering av lærere i de nordligste fylkene og til barnehagelærerutdanningen i hele landet.

Regjeringen vil møte lærermangelen med en bred satsing på å rekruttere, utvikle og beholde flere kvalifiserte lærere. Det viktigste over tid er at barnehager og skoler er gode steder å jobbe, og at lærere og andre ansatte får gode muligheter til å utvikle seg faglig gjennom hele yrkeslivet. Det er i dag flere nasjonale satsinger som hver for seg og sammen bidrar til å styrke lærerprofesjonen, blant annet tilbud om videreutdanning, tilskuddsordningen for lokal kompetanseutvikling og veiledning av nyutdannede nyansatte lærere. Mye tyder på at disse tiltakene ikke er tilstrekkelig for å rekruttere og beholde flere lærere. Det er behov for å gjennomgå og vurdere tiltak og ordninger og tenke nytt både om lærerrollen, lærernes arbeidssituasjon og om lærerutdanningene i årene framover, slik regjeringen varsler i Hurdalsplattformen. Dette vil regjeringen gjøre sammen med partene.

Utvalget for etter- og videreutdanning i barnehage og skole har foreslått et helhetlig system for kompetanse- og karriereutvikling som skal gi de ansatte flere muligheter for faglig utvikling i et livslangt læringsperspektiv. Oppfølging av NOU 2022: 13 Med videre betydning vil bli en sentral del av det videre arbeidet med å styrke kompetansen i barnehagen og skolen og kan bidra til at flere blir i læreryrket, og at flere velger å bli lærere.

Regjeringen er opptatt av at læreryrket må være attraktivt for dem som skal velge utdanning og et framtidig yrke. Kunnskapsdepartementet finansierer flere tiltak med formål om å øke antallet søkere til lærerutdanningen, kvalifisere søkere som ikke oppfyller kravene, og kvalifisere undervisningspersonell som ikke har fullført lærerutdanningen de har startet på. En del av disse tiltakene er utviklet for å ha særlig effekt i distriktene. Blant annet er det flere ordninger gjennom Lånekassen som skal bidra til å få flere søkere til lærerutdanningene rettet mot arbeid i skolen og til at nyutdannede skal bosette seg i kommuner i Nord-Norge, der behovet for lærere er stort. Det er også stor mangel på kompetanse i samisk språk og kultur, og det er særlig stor mangel på samisklærere og andre samiskspråklige ansatte i barnehage og skole. Regjeringen vil våren 2023 legge fram en stortingsmelding om samisk språk og kultur som skal handle om rekruttering og kompetanse.

Nasjonale myndigheter samarbeider med flere aktører for å øke rekrutteringen til lærerutdanningene og læreryrket. Universiteter og høyskoler har ansvar for å rekruttere søkere til sine utdanningstilbud og samarbeider med barnehage- og skoleeiere om å utdanne lærere. Det er barnehage- og skoleeiere som har ansvaret for å tilsette lærere med riktig og nødvendig kompetanse.79 Barn og elever trenger et mangfold av forbilder, som de har faglig og sosial nytte av å møte. Det bør derfor være et mål at menn og unge med samisk bakgrunn og minoritetsbakgrunn søker seg til læreryrket, særlig gjennom barnehagelærerutdanning og grunnskolelærerutdanning for 1.–7. trinn.

Tiltak for å rekruttere, kvalifisere og videreutvikle kompetansen må tilpasses de regionale og lokale behovene for kompetanse. Lærerkompetansen er ujevnt fordelt i landet, og de regionale behovene for lærerrekruttering varierer. Det blir derfor viktig at barnehage- og skoleeiere samhandler med universiteter og høyskoler for å sikre at det er samsvar mellom hvilke utdanninger som blir tilbudt, og hvilken kompetanse og arbeidskraft det er behov for. Tiltak for å rekruttere, kvalifisere og videreutvikle kompetansen må tilpasses etter de regionale og lokale behovene for kompetanse.

Gjennom arbeidet med tillitsreform vil regjeringen jobbe videre med partene blant annet for å rekruttere til lærerutdanninger og læreryrket, utvikle ordningene for etter- og videreutdanning og sette i verk piloter i barnehager og skoler knyttet til tillitsreformen. Kompetansen som finnes i utdanningssektoren, er et viktig grunnlag for tillitsbasert ledelse og mindre detaljstyring. Tillitsreformen skal bidra til å styrke lærerprofesjonen, gi større lokalt handlingsrom og bidra til sterkere læringsfelleskap, blant annet gjennom å styrke medbestemmelse på alle nivåer.

6.5 Tiltak

Regjeringen vil

• be HK-dir om å sette i gang et arbeid for å justere rapporteringen til DBH slik at den bedre fanger opp fleksibel og desentralisert utdanning

• sørge for at fleksibel utdanning blir en integrert del av institusjonenes utdanningsvirksomhet

• vurdere nærmere hvordan universiteter og høyskoler kan øke omfanget av fleksible og desentraliserte studietilbud som imøtekommer nasjonale og regionale behov og etterspørsel

• vurdere hvordan strukturen for desentralisert utdanning i distriktene kan koordineres, blant annet gjennom forvaltningen av tilskuddsordningen for studiesentre

• vurdere tiltak for å gi studiesentrene mer forutsigbare rammer

• ha en bred satsing på å rekruttere, utvikle og beholde flere kvalifiserte lærere over hele landet, blant annet gjennom å følge opp NOU 2022: 13 Med videre betydning

7 Finansiering av universiteter og høyskoler

7.1 Hovedtrekk for endringene i finansieringen

7.1.1 Finansieringssystemet for universiteter og høyskoler

Regjeringen gjør endringer i finansieringssystemet for universitetene og høyskolene for å styrke institusjonenes evne til å ivareta det brede samfunnsoppdraget og helheten i regjeringens prioriteringer og for å effektivt legge til rette for høy kvalitet i sektoren. Endringene følger opp anbefalingene fra et ekspertutvalg ledet av Siri Hatlen fra 2022.80 Anbefalingene og synspunkter fra den offentlige høringen ble presentert i Prop. 1 S (2022–2023) for Kunnskapsdepartementet. Justeringene som presenteres her, innebærer en forenkling av systemet for resultatbasert uttelling. Et hovedformål med forenklingen er å forbedre måloppnåelsen gjennom en tydelig styring som gir institusjonene mer tillit, handlingsrom og ansvar. Endringene er i tråd med prinsippene beskrevet i Meld. St. 19 (2021–2022) Styring av statlige universiteter og høyskoler, som fikk bred støtte både i universitets- og høyskolesektoren og på Stortinget. De er basert på en grundig og helhetlig gjennomgang som ser i sammenheng både de mange ulike målene og oppgavene til universitetene og høyskolene og de mange ulike virkemidlene som benyttes i styringen.

Dagens finansieringssystem har i hovedsak fungert godt gjennom 20 år. Det har vært en positiv kvalitetsutvikling i både forskning og utdanning, og kapasiteten er utvidet betraktelig for å møte etterspørselen fra både studiesøkere og arbeidsliv. Til tross for den positive vurderingen av dagens system samlet sett, mener departementet at systemet har styringsulemper som bør tas tak i, samtidig som kjernen av systemet videreføres gjennom forenklet regelstyrt uttelling basert på indikatorer med åpen ramme. Mange og detaljerte indikatorer, satser og insentiver øker faren for at det legges for mye vekt på det som premieres eksplisitt, mens ansvaret for å prioritere også det som ikke enkelt lar seg måle, blir mindre tydelig. Blant annet er det behov for at institusjonene må ta enda større ansvar for å prioritere og dimensjonere studietilbudet innenfor gjeldende budsjettrammer og mål, i tråd med hovedbudskapet i denne meldingen og øvrige styringssignaler.

Regjeringen ønsker en bedre og tydeligere arbeidsdeling i den mangfoldige universitets- og høyskolesektoren. De 17 nasjonale styringsparameterne som alle institusjoner ble målt på, er fra 2023 erstattet av utviklingsavtaler der institusjonene har inngått avtaler med Kunnskapsdepartementet om hvilke hovedprioriteringer og satsingsområder institusjonen skal legge til grunn for arbeidet, og hvilke mål institusjonen skal rapportere på. En naturlig forlengelse av dette er å forenkle den resultatbaserte delen av finansieringssystemet der institusjonene har fått økonomisk uttelling på enkelte av de tidligere nasjonale styringsparameterne/indikatorene.

Regjeringen gjør følgende endringer i finansieringssystemet:

• Systemet med regelstyrt uttelling basert på indikatorer med åpen ramme videreføres, med uttelling for gjennomførte studiepoeng og avlagte doktorgrader.

• Det gis ikke lenger regelstyrt uttelling basert på dagens indikatorer for utvekslingsstudenter, publiseringspoeng eller eksterne inntekter (fra Forskningsrådet og regionale forskningsfond, EU og annen bidrags- og oppdragsfinansiert aktivitet).

• Antallet finansieringskategorier for den resultatbaserte uttellingen for studiepoeng reduseres fra seks til tre. Innplasseringen skjer basert på fagområde. De kliniske utdanningene i medisin, odontologi og veterinærmedisin beholder en særskilt høy sats.

• Nye midler til studieplassendringer tildeles i hovedsak basert på én standardsats som i dag, med en særskilt høy sats for de kliniske utdanningene nevnt over.

• Dagens indikator for uteksaminerte kandidater erstattes av en indikator for fullføring av studieprogram som ikke skaper disinsentiver for tilbudet av videreutdanning.

• Endringene får virkning i budsjettet for 2025. Endringene både i indikatorene og i finansieringskategoriene vil kun innebære at resultatendringer framover vil gi uttelling med en annerledes sats enn i dag. De vil ikke innføres på en slik måte at det fører til omfordeling mellom institusjonene. Bevilgningen til institusjonene reduseres ikke som følge av at indikatorer avvikles.

Regjeringen vil følge utviklingen i resultatene framover og evaluere endringene innen fem år.

Endringene i finansieringssystemet er en viktig del av regjeringens tillitsreform for universitets- og høyskolesektoren. Institusjonene vil få større frihet ved at finansieringen blir mindre detaljstyrt av insentiver, noe som kan legge til rette for større handlingsrom for de ansatte.

7.1.2 Mer fleksibilitet i reglene om egenbetaling – studietilbud tilpasset personer i arbeid

Statlige universiteter og høyskoler har over lang tid hatt anledning til å kreve egenbetaling for spesielt tilrettelagte studietilbud, slik som for eksempel erfaringsbaserte masterutdanninger. Regjeringen vil videreføre denne muligheten og gi universiteter og høyskoler noe mer fleksible rammer for å kunne øke sine tilbud av videreutdanninger. Kunnskapsdepartementet har derfor fastsatt endringer i egenbetalingsforskriften med virkning 1. januar 2024.

Gratisprinsippet for høyere utdanning skal ligge fast, og mulighetene for å kreve egenbetaling vil i hovedsak holde seg innenfor rammene som har vært gjeldende til nå – det skal fortsatt bare gjelde for tilbud som er spesielt tilrettelagt for personer i arbeid.

Endringene innebærer at statlige institusjoner kan kreve egenbetaling for studiepoenggivende studietilbud dersom følgende vilkår er oppfylt:

• søkeren har minst to års arbeidserfaring

• den praktiske gjennomføringen av tilbudet er særlig tilpasset for personer i arbeid, eller innholdet i tilbudet er særlig utviklet for personer med arbeidserfaring

Den viktigste endringen er at institusjonene får større fleksibilitet til å gjenbruke innhold fra det ordinære utdanningstilbudet, både på bachelor- og masternivå, når de utvikler videreutdanningstilbud tilpasset personer i arbeid.

Det skal fortsatt være institusjonene selv som bestemmer hvor høy egenbetalingsandelen skal være, innenfor EØS-regelverket om offentlig støtte. Departementet vil følge opp institusjonenes praksis tydeligere gjennom blant annet krav om jevnlig rapportering for å sikre at gratisprinsippet for ordinære utdanninger ikke utfordres. Regjeringen vil evaluere endringene i egenbetalingsforskriften etter fem år.

7.2 Finansiering som ivaretar det brede samfunnsoppdraget og gir god styring

Universitetene og høyskolene er i all hovedsak offentlig finansierte og spiller en viktig rolle i utviklingen av samfunnet. Det er nødvendig at myndighetene setter mål og legger rammer for virksomheten og kan påvirke utviklingen av sektoren. Like nødvendig er det at myndighetene respekterer den særegne rollen til disse kunnskapsinstitusjonene, og at både institusjonsstyrene og de tilsatte har betydelig grad av handlingsfrihet.

I 2022 ble det til sammen utført over 43 000 årsverk ved universitetene og høyskolene. En stor del av disse blir utført av personer med den fremste kunnskapen i landet på sine felt, og i noen tilfeller også internasjonalt. Skal disse få brukt sine evner til å gjøre nye oppdagelser og utbre kunnskap fra forskningsfronten til studenter og andre, kan ikke departementet detaljstyre virksomheten.

Universitetene og høyskolene er svært mangfoldige. De tilsatte underviser, forsker, lager kunst, driver museum, starter foretak, driver formidling til offentligheten og deltar i samfunnsdebatten, gjør oppdrag for både forvaltning og næringsliv og mye annet. Innenfor hver oppgave er det også store variasjoner, blant annet mellom ulike fag. Noen utdanninger har stor nasjonal og regional betydning selv om de bare har en håndfull studenter, mens andre må bidra med en jevn tilførsel av personell i tusentall for at samfunnet skal gå rundt, både nasjonalt og regionalt. Noen utdanninger ser vi ikke den fulle betydningen av før den dagen vi aller helst skulle ha bygd opp kompetansen minst ti år tidligere. Det er også store variasjoner mellom de ulike institusjonene både når det gjelder sammensetning og profil på utdannings- og forskingsaktiviteten og vektleggingen av andre oppgaver.

Særtrekkene ved sektoren – som graden av kunnskapsintensitet, langsiktighet, spesialisering og mangfold – har konsekvenser for hva som er god styring. Det gjør at hva som er god kvalitet, vil variere mye fra aktivitet til aktivitet, og kvalitetskjennetegnene er i praksis lite målbare. Derfor er det vanskelig for andre enn de som selv innehar kompetansen, å avgjøre hvilken fordeling av oppgaver og tidsbruk som gir det best mulige utbytte av denne kompetansen for samfunnet.

Til sammen gjør dette det svært utfordrende å utforme en god insentivstyring, hvor departementet generelt fastsetter ulike priser for ulike typer resultater, som institusjonene eksplisitt er forventet å la seg motivere av til å levere de resultatene som samfunnet har behov for. En slik modell flytter ansvar fra institusjonene til departementet, og departementet kan ikke definere og sette priser på indikatorer som ivaretar alle egenartene og variasjonene slik at man kan være trygg på at det samlet sett gir de beste resultatene. Gjennom de to tiårene det resultatbaserte systemet har eksistert, har antallet indikatorer blitt utvidet for å prøve å fange opp en større bredde i samfunnsoppdraget. Det er i diskusjonen om finansieringssystemet framsatt sterke krav om å utvide systemet med enda flere indikatorer (som formidling og arbeidslivsrelevans) for å gjøre systemet enda mer finmasket. Departementet mener dette er en uheldig utvikling.

Regjeringen vil ikke bruke systemet for den resultatbaserte uttellingen som et generelt verktøy for å signalisere mål og prioriteringer. I vurderingen av hvilke indikatorer som skal videreføres, har det derfor ikke vært lagt til grunn at systemet skal dekke alle kjerneoppgavene i sektoren. At det resultatbaserte finansieringssystemet ikke inneholder en indikator for én gitt type resultat, kan derfor ikke tolkes som et signal om at dette resultatet er nedprioritert eller ikke ønsket.

I vurderingen av indikatorer har regjeringen lagt stor vekt på prinsipper beskrevet i Meld. St. 19 (2021–2022) Styring av statlige universiteter og høyskoler (styringsmeldingen) om at styringen av sektoren bør være kunnskapsbasert, strategisk, differensiert og dialogbasert. Styringsvirkemidler bør kontinuerlig vurderes ut fra dagens utfordringer og gjeldende kunnskap, og ut fra dette bør man velge de virkemidlene som er best egnet til hvert formål, og samtidig vurdere virkemidlene helhetlig i sammenheng. God styring mot et formål innebærer ikke at man bruker flest mulig virkemidler på en gang.

I høringen av Hatlen-rapporten var det flere instanser som uttrykte bekymring for at forslagene om å fjerne indikatorer fra systemet vil bli tolket som et symbol for nedprioritering av disse områdene, og at dette vil påvirke resultatene negativt. Det gjelder alle enkeltindikatorene, og flere trekker særlig fram en bekymring for at Hatlen-utvalget ikke foreslo noen egne indikatorer for forskning. Regjeringen mener dette ikke er en god nok begrunnelse for å videreføre indikatorer. Selv om alle indikatorer har gode begrunnelser hver for seg, er summen av alle indikatorer uheldig. Styringsmeldingen trakk fram at styringen over tid vil bli for kompleks og ineffektiv dersom stadig nye virkemidler innføres, uten at noen fjernes. I en strategisk og kunnskapsbasert styring med blikk på de samlede resultatene, vil det over tid bli nødvendig å også fjerne eksisterende tiltak, og ikke bare innføre nye lag på toppen.

At indikatorer nå blir fjernet fra systemet med regelstyrt uttelling, betyr ikke at regjeringen mener disse indikatorene generelt ikke burde blitt innført i sin tid. Dagens institusjoner er både enkeltvis og samlet sett svært annerledes fra da systemet ble innført. Hatlen-utvalget argumenterte for at virkninger oppnådd som følge av en indikator ikke nødvendigvis vil bli reversert dersom indikatoren fjernes. En del av virkningene skjer gjennom at den generelle oppmerksomheten om resultatene blir endret ved innføringen, og deretter inngår i den normale kulturen. I den grad dagens resultater er avhengige av at de tilsatte får økonomiske fordeler av visse resultater, og institusjonene mener det er riktig at dette videreføres, står institusjonene fritt til å utforme interne belønningsordninger basert på egne vurderinger. Institusjonene vil nå få mulighet til å innføre de ordningene som er best tilpasset hver enkelt institusjon framfor å føle seg bundet til å benytte et nasjonalt system.

Mål og føringer som gjelder generelt for alle institusjoner, framgår av budsjettforslagene og andre dokumenter fra regjeringen, og blir kommunisert direkte til institusjonene gjennom tildelingsbrevene. Utviklingsavtalene som inngår i tildelingsbrevene til de statlige institusjonene, vil være det viktigste verktøyet for en dialogbasert og differensiert styring som fastsetter mål som er relevante ut fra strategien og situasjonen til hver institusjon. For de private høyskolene vil tilskuddsforvaltningen følge opp de samme hensynene. Regjering og Storting har ansvar for å fastsette bevilgningen til institusjonene, men det er institusjonene som har det fremste ansvaret for å disponere bevilgningen for å nå målene best mulig samlet sett.

Den klare forenklingen av systemet for den resultatbaserte uttellingen gjør at det ikke lenger kan tolkes som et konkurrerende målstyringssystem som overstyrer de ordinære styringssignalene fra Storting og regjering. Dette gir en tydeligere styring og styrker betydningen av målene beskrevet i budsjettproposisjonene og i utviklingsavtalene. I disse målene står forskning helt sentralt, på en måte som er tilpasset hver institusjon sine ambisjoner og forutsetninger. Samlet sett innebærer derfor det nye systemet ikke at forskning er prioritert lavere i styringen, selv om det ikke gis regelstyrt uttelling gjennom egne forskningsindikatorer.

7.2.1 Tydelig forenkling gjennom å fjerne indikatorer

Indikatorene for eksterne inntekter

Fastsettingen av rammebevilgningen må ses i sammenheng med de øvrige finansieringskildene. Den statlige finansieringen av høyere utdanning skjer nesten utelukkende gjennom rammebevilgningen. En betydelig del av forskningsfinansieringen skjer også gjennom andre kanaler og fordeles basert på fagfellevurderinger av faktiske og mulige forskningsresultater. Det gjelder særlig Norges forskningsråd og EUs rammeprogrammer for forskning og innovasjon. Denne forskjellen gjør at det også er naturlig at forsknings- og utdanningsresultater brukes på forskjellige måter i fastsettingen av rammebevilgningen.

For institusjonene og for forskerne er det selve den eksterne finansieringen og muligheten til å gjennomføre prosjekter som har den største betydningen, ikke den relativt marginale uttellingen gjennom en eventuelt økt rammebevilgning på sikt. I 2022 hadde institusjonene for eksempel regnskapsførte inntekter fra EU på 1 mrd. kroner, en økning på ca. 200 mill. kroner fra året før. Samtidig viste Hatlen-utvalgets analyse at i løpet av årene 2002–2022 hadde EU-indikatoren kun innebåret en samlet omfordeling av ca. 100 mill. kroner mellom institusjonene. Siden indikatoren kun omfordeler, kan den totalt sett ikke bidra til å dekke sektorens egenandeler i EU-prosjekter. De norske universitetene og høyskolene finansierer en større del av forskningsutgiftene sine gjennom rammebevilgningen enn noe sammenliknbart land. De er ment å skulle bruke bevilgningen til prioriterte formål, og å måtte bruke deler av den i EU-prosjekter kan ikke ses på som et disinsentiv. Det gir tvert imot en mulighet til å bruke bevilgningen slik de er forpliktet til på en god måte, til prosjekter som de kan være trygge på har høy kvalitet og er i tråd med den nasjonale forskningspolitikken.

Kunnskapsdepartementet vil gjøre det tydelig i styringen at deltakelse i EU-programmene for forskning, innovasjon og utdanning er en sentral oppgave for institusjonene. At den største forskningssektoren deltar i stort omfang er helt avgjørende for å kunne forsvare den høye norske kontingenten for å delta i EU-programmene, som er beregnet til 4,6 mrd. kroner i 2023. At styringssignalene gis i dialogen med hver enkelt institusjon, har en stor fordel sammenliknet med en felles nasjonal indikator. Det gjør at institusjoner som ligger under et naturlig ambisjonsnivå, men over det nasjonale gjennomsnittet, også får tydelige signal om å forbedre resultatene sine.

De samme hensynene gjelder også for indikatorene for inntekter fra Forskningsrådet eller regionale forskningsfond og for andre bidrags- og oppdragsinntekter. Eksterne inntekter kan være et tegn på kvalitet, siden det viser at institusjonen har nådd fram i en ekstern kvalitetsvurdering i konkurranse med andre. Selv om den regelstyrte omfordelingen på disse indikatorene fjernes, kan det være aktuelt framover å benytte omfanget av eksterne inntekter som et fordelingskriterium for satsinger og omprioriteringer i de årlige statsbudsjettene.

Publiseringsindikatoren og statistikk om vitenskapelig publisering

I høringen og i den videre offentlige debatten har det vært uttrykt noe skepsis spesielt til fjerningen av publiseringsindikatoren. Publiseringsindikatoren har vært et av flere virkemidler for å styrke forskningsaktiviteten i sektoren gjennom mange år og har trolig hatt en viktig funksjon i å bygge opp forskningskulturer i institusjonene. Det er positivt. I dag er imidlertid norske forskere i verdenstoppen i publisering, og forskning har fått en helt annen posisjon i fagmiljøene enn før. Behovet for en egen indikator som premierer publisering er dermed ikke like stort, og de negative virkningene ved en slik indikator veier tyngre enn før. Publiseringsindikatoren er den av de resultatbaserte indikatorene som klarest kan måles på individnivå i og med at det er enkeltpersoner som står bak publikasjonene. Dette har gjort det mulig for institusjonene også å bruke indikatoren til premiering av den enkelte ansatte, som på sin side har kunnet se på publiseringspoengene man henter inn som en «rettighet» som skal tilfalle en selv eller fagmiljøet. Indikatoren favoriserer bare selve den vitenskapelige publikasjonen, ikke alle de andre helt nødvendige og til dels kollektive arbeidsoppgavene som må til for å holde forskningsarbeidet i gang. Dette gjelder blant annet fagfellevurderinger, redaktøroppgaver, søknadsskriving, kollegaveiledning, innsamling og tilgjengeliggjøring av data, kommersialisering, formidling og lærebokskriving. I tillegg favoriserer indikatoren publisering på engelsk framfor norsk, og den kan gjøre det mer attraktivt å prioritere det som lett kan publiseres, på bekostning av mer utfordrende prosjekter med høyere mulig nytte. Det er dessuten en indikator som stimulerer til en «minste publiserbare enhet»-effekt.

Uavhengig av indikatoren vil det også framover være sterke insentiver for å publisere. Dette gjelder spesielt på individnivå ettersom det er innebygd i det individuelle opprykks- og karrieresystemet, i krav i studietilsynsforskriften om kompetanse og forskningsaktivitet og i ønsket om å tiltrekke seg forskningsmidler. Kunnskapsdepartementet er kjent med at det er noe bekymring blant en del fagansatte og i en del fagmiljøer om at deres finansiering vil bli svakere dersom publiseringsindikatoren blir fjernet fordi indikatoren har blitt ført nedover i institusjonene og i noen tilfeller også ned til den enkelte ansatte. Regjeringen legger til grunn at institusjonene har gode systemer for intern ressursfordeling som også prioriterer forskningsaktiviteten. I et forenklet finansieringssystem vil universiteter og høyskoler stå fritt til å lage egne interne insentiver dersom de mener det er et godt virkemiddel for å nå sine strategiske mål, og de vil nå stå friere til å prioritere de delene av forskningsaktiviteten som det er særlig viktig å stimulere. Utviklingsavtalene kan også være et aktuelt virkemiddel der en institusjon og departementet sammen blir enige om at publisering trenger en særskilt oppmerksomhet i en periode for institusjonen. Regjeringen mener på bakgrunn av dette at det ikke lenger foreligger tungtveiende grunner til å bevare en slik indikator når målet er forenkling og tydeligere ansvar for prioritering.

Regjeringen vil videreføre rapporteringen av vitenskapelige publikasjoner fra universitetene og høyskolene. Denne statistikken har stor verdi, og det er en stor fordel med en samlet nasjonal statistikk som dekker alle fagområder.

Avgrensningen av godkjente vitenskapelige publiseringskanaler har fått økt relevans etter framveksten av mange nye forlag og tidsskrifter som har usikker kvalitet i redaksjonene og i fagfellevurderingen. Registeret over vitenskapelige publiseringskanaler tjener ikke bare behovene for å beregne publiseringspoeng, men kan også være til hjelp for forskerne ved å samle forskerfellesskapets vurderinger av hvilke tidsskrifter som gir tillitsvekkende kvalitetssikring. Denne funksjonen er det viktig å bevare.

For regjeringen har inndelingen av publiseringskanalene i et nivå 2 i registeret ikke noen vesentlig nytte utover beregningen av publiseringspoeng i finansieringssystemet. Den samme beregningen brukes også i fordelingen av grunnfinansieringen til forskningsinstituttene og i fordelingen av forskningstilskuddet til de regionale helseforetakene, men det er i hovedsak forskere fra universiteter og høyskoler som deltar i de faglige komiteene som vurderer nivåinndelingen.

Regjeringen vil sette i gang en utredning for å vurdere hvordan arbeidet med kanalregisteret bør føres videre, for eksempel ved å vektlegge forskernes egne behov i større grad. Utredningen skal vurdere konsekvensene for beregningen av grunnlaget for finansieringssystemene for forskningsinstituttene og de regionale helseforetakene, og om funksjonen til dagens nivåinndeling kan ivaretas på andre måter, for eksempel gjennom bruk av bredere bibliografiske tilnærminger som differensierer i en større grad enn en inndeling i to nivåer.

7.2.2 Finansiering som gir utdanning av høy kvalitet og relevans

Utdanningsindikatorene, finansieringskategoriene og dimensjonering/kvalitet i høyere utdanning

Fordelingen av midlene til utdanningskapasiteten må balansere de ulike målene for bevilgningene til høyere utdanning, som innebærer at det skal være god tilgang til utdanning i hele landet, at utdanningene skal ha høy kvalitet, og at de skal bidra til bærekraftig samfunnsutvikling, velferd og innovasjon. Behovene for høyt utdannet arbeidskraft i samfunnet må dekkes samtidig som flest mulig av søkerne bør få studere det de ønsker. En god avveining mellom disse målene krever kjennskap både til de faglige forutsetningene for god kvalitet i ulike utdanninger og til kompetansebehovene og potensialet i ulike samfunnssektorer og næringer. Dimensjoneringen innebærer også verdivurderinger og at man veier interessene til ulike grupper i samfunnet mot hverandre. Korte og lite kostbare utdanninger gjør at man kan utnytte ressursene til å gi tilbud til flest mulig, både av studieplasser til søkerne og av uteksaminerte kandidater til arbeidslivet. Samtidig henger målene om kvalitet og samfunnsnytte tett sammen med kostnadsnivået i hver utdanning – god undervisning koster både tid og penger.

Til en så kompleks oppgave har en sentralstyrt detaljplanlegging dårlige forutsetninger for å lykkes, og dimensjoneringen av utdanningene gjøres derfor gjennom et desentralisert ansvar, jf. omtalen i kapittel 5. Regjering og Storting har det største ansvaret for det samlede omfanget av utdanning gjennom å foreslå og fastsette størrelsen på de samlede bevilgningene. Myndighetene bestemmer også rammene for hver institusjon blant annet gjennom fordelingen av bevilgningen mellom institusjonene, mens det er universitetene og høyskolene som har det fremste ansvaret for å dimensjonere hver enkelt utdanning innenfor disse rammene. Politisk styring skjer både gjennom generelle signaler om områder som bør prioriteres, jf. kapittel 5.3.4, og ved direkte pålegg fra departementet i noen tilfeller.

En økende knapphet på kompetanse stiller større krav til at utdanningstilbudet dimensjoneres for å følge behovene i samfunnet og etterspørselen fra utdanningssøkerne, slik at investeringene i kompetanse kaster mest mulig av seg. Regjeringen har lagt stor vekt på at endringene i finansieringssystemet skal styrke institusjonenes evne til å følge opp sitt ansvar i dimensjoneringen.

Regjeringen deler synet til Hatlen-utvalget og høringsinstansene om at indikatorene for studiepoeng og doktorgrader generelt har fungert godt, og har liten risiko for uønskede tilpasninger og målforskyvninger. De utgjør et transparent og formålstjenlig virkemiddel i fordelingen av bevilgningen mellom institusjonene som bidrar til effektiv ressursbruk gjennom å belønne full kapasitetsutnyttelse og kanalisere midler til institusjoner som kan utvide kapasiteten på en effektiv måte. Uttellingen på indikatorene supplerer de midlene som blir fordelt til studiekapasitet med andre kriterier, som blant annet omfatter søkertall, regionale samfunnsbehov og kapasitet til å utvide innenfor prioriterte områder. Uttellingen på indikatorene sikrer at de som får midler, også faktisk utvider kapasiteten som forventet, og de gjør at fordelingen av bevilgningen automatisk blir endret når det skjer endringer i fordelingen av kapasiteten mellom institusjonene. Regjeringen viderefører derfor disse indikatorene, og vil fortsatt gi resultatbasert uttelling med åpen ramme basert på endringene i produksjonen av studiepoeng og doktorgrader.

Regjeringen mener at innretningen av dagens kandidatindikator og finansieringskategoriene har hatt negativ påvirkning på institusjonenes disponering av sin bevilgning på ulike utdanninger. Kandidatindikatoren har gjort gradsgivende utdanninger mer attraktive for institusjonene enn ikke-gradsgivende videreutdanninger, og har utgjort en hindring for å øke tilbudet av fleksibel utdanning. Selv om finansieringskategoriene har blitt omtalt som grove kategorier, er det et høyere antall kategorier enn i mange andre land med liknende systemer. Mange utdanninger, særlig innenfor helse- og sosialfag, er innplassert på et svært detaljert nivå.

Innenfor alle fagområder er det svært store forskjeller mellom kostnadene per studiepoeng i ulike utdanninger, noe som har naturlige begrunnelser. Det kan være forskjeller mellom ulike gradsnivåer på grunn av ulik mengde individuell veiledning, forskjellige behov for kostbart utstyr eller veiledet ferdighetstrening mellom disipliner, forskjeller mellom organiseringsformer og grad av fleksibel tilpasning, eller forskjeller som skyldes det naturlige studenttallet (for eksempel mellom et lite og et stort språkfag).

Dagens inndeling av kategoriene håndterer slike forskjeller på en usystematisk måte. Noen naturlige kostnadsforskjeller spiller en rolle i kategoriinndelingen, men ikke andre. Samtidig er forskjellene i satsene sjablongmessige og ikke basert på konkrete analyser.

Til sammen har dette gitt inntrykk av at kategoriene er mer fininnstilt til kostnadsforskjellene mellom ulike utdanninger enn det som faktisk er tilfellet eller ønskelig ut fra nytte-kost-vurderinger. Satsene har blitt brukt i institusjonenes egen budsjettdisponering mellom ulike enheter og utdanninger. Det hindrer evnen til omdisponeringer og svekker det faglige grunnlaget for budsjettfordelingen. Siden kategoriene er grove gjennomsnitt som ikke er nøyaktig tilpasset hver utdanning, vil bruken av satsene i disponeringen på den ene siden føre til at enkelte utdanninger ikke blir drevet så effektivt som de burde, og på den andre siden at enkelte blir innrettet med et lavere kostnadsnivå enn det de faglig sett burde hatt.

Regjeringen forenkler derfor finansieringskategoriene betydelig. Med unntak av de tre særskilt kostbare utdanningene for yrkene lege, tannlege og dyrlege vil den resultatbaserte uttellingen for studiepoeng gis med to ulike satser. Kategoriinnplasseringen vil være basert på fagområde, som vil innebære at alle enkeltutdanninger innenfor fagområdet får uttelling med samme sats. Utdanninger i humaniora, samfunnsfag og økonomisk-administrative fag plasseres i kategori 1, og utdanninger i realfag, teknologi, helse- og sosialfag, lærerutdanning og utøvende kunst- og mediefag plasseres i kategori 2.

De nye satsene for den resultatbaserte uttellingen vil ikke gjenspeile noen av kostnadsforskjellene mellom ulike utdanninger på et lavere nivå enn fagområdenivået. Endringene gjør det tydelig at satsene ikke uttrykker hva de faktiske kostnadene bør være for hver enkeltutdanning, og at institusjonene må ta det fulle ansvaret for å disponere bevilgningen mellom ulike utdanninger. Samtidig reflekterer satsene at det overordnet sett er forskjeller mellom fagområdene. Forskjellen mellom den nye kategoriinndelingen og dagens system vil variere mellom ulike fagområder. Innenfor humaniora har fagområdet i dag en enhetlig innplassering og forskjellen vil være avgrenset til at utdanninger på lavere og høyere grads nivå vil få uttelling med samme sats. Forskjellene vil være større innenfor lærerutdanning og helse- og sosialfag hvor noen utdanninger i dag har en særlig innplassering med enten en særskilt høy eller lav sats – med de nye satsene får de en enhetlig sats for hele fagområdet. De nye satsene vil ikke i seg selv øke eller redusere bevilgningen til hver institusjon. Siden uttellingen er basert på produksjonsendring, vil institusjoner som viderefører sin produksjon på samme nivå, ikke få noen endring i resultatbasert uttelling på grunn av endret sats. Satsene vil kun påvirke hvilken uttelling institusjonen får for den delen av produksjonen som utgjør en endring fra året før. De nye satsene vil derfor verken straffe eller belønne institusjoner som viderefører dagens dimensjonering og produksjon.

De nye satsene er ikke et signal om at institusjonene skal øke eller redusere kostnadene i enkelte utdanninger. Siden gradsnivået er en svært betydelig faktor i dagens kategoriinndeling, vil masterutdanninger generelt få lavere sats og bachelorutdanninger få høyere sats med de nye kategoriene. Det betyr ikke at institusjonene må eller bør redusere eller øke kostnadene i samme retning. Institusjonene må dimensjonere tilbudet i de ulike gradsnivåene ut fra behovene i arbeidslivet og etterspørselen fra søkerne, og de må innrette kostnadene etter hva som er nødvendig på et faglig grunnlag for å gi tilbudet med en god nok kvalitet. Regjeringen har tillit til at institusjonene vil ivareta både kvalitet og kapasitet i masterutdanningene også når de ikke blir behandlet særskilt i kategorisystemet.

Ved budsjettendringer for å regulere utdanningskapasiteten ved institusjonene vil regjeringen i hovedsak benytte én standardsats for studieplasstildelinger. Dette er i tråd med politikken om å styrke institusjonenes ansvar i dimensjoneringen av de enkelte utdanningene. Det er også i tråd med praksisen i dag hvor satsen for kategori D har blitt brukt som en standardsats ved mange tildelinger. Medisin, odontologi og veterinærmedisin vil som i dag få videreført en særskilt høy sats også for studieplassmidler.

Forslaget fra Hatlen-utvalget om å avvikle kandidatindikatoren og i stedet justere opp satsen for studiepoeng fikk bred støtte i høringen. Noen få av høringsinstansene mente imidlertid at kandidatindikatoren burde beholdes på grunn av insentivene til å få studentene til å fullføre på normert tid. Utformingen av indikatoren har imidlertid ikke vært rettet mot fullføring på normert tid. En uteksaminert kandidat har gitt lik uttelling uavhengig av hvor lang tid studenten har brukt på å fullføre. Indikatoren har imidlertid målrettet gitt gradsutdanningene en høyere gjennomsnittssats for resultatbasert uttelling enn ikke-gradsgivende videreutdanning og dermed gjort det mer attraktivt for institusjonene å prioritere gradsutdanninger enn videreutdanninger og kortere utdanninger.

Regjeringen vil derfor erstatte dagens indikator for uteksaminerte kandidater med en indikator for fullføring av studieprogram som ikke skaper disinsentiver for tilbudet av videreutdanning. Dette vil fjerne en hindring for tilbudet av ikke-gradsgivende utdanning slik at det blir mer attraktivt å tilby videreutdanninger.

Oppjustering av satsen for studiepoenguttellingen er et viktig grep for å unngå å svekke insentivene til gjennomføring som følge av at dagens kandidatindikator fjernes. Samtidig ønsker regjeringen at hensynet til effektiv gjennomføring skal få en større betydning i budsjettfordelingen mellom institusjonene. Som erstatning for kandidatindikatoren vil regjeringen derfor innføre en ny indikator for fullføring av studieprogram. Både en stabilt høy og en økende fullføringsgrad skal gi uttelling. I motsetning til dagens kandidatindikator skal ikke den nye indikatoren skape disinsentiver for tilbudet av videreutdanning.

Nye satser

De nye satsene vil bli lagt fram i budsjettproposisjonen for 2024, og vil bli benyttet i beregningen av den resultatbaserte uttellingen i 2025-budsjettet. Denne er basert på endringen i produksjonen fra 2022 til 2023. Regjeringen mener at sektoren samlet bør være resultatutsatt i om lag samme grad som i dag. Satsen for studiepoenguttellingen økes sammenliknet med i dag, og den nøyaktige satsen vil bli fastsatt i sammenheng med utformingen av den nye fullføringsindikatoren. Satsen for doktorgradsindikatoren vil bli som i dag. Dersom de nye satsene innebærer redusert finansiering av studieplasstildelinger som ennå ikke har fått kandidatuttelling med gjeldende system, vil det utformes en overgangsordning med kompensasjon til institusjonene. Kompensasjonen skal være budsjettmessig nøytral.

De nye kategoriene vil gjøre at gjennomsnittssatsene for den resultatbaserte uttellingen for noen fagområder vil bli annerledes enn med dagens satser. Det vil ikke påvirke bevilgningsnivået til institusjonene, men det vil gjøre enkelte institusjoner mer eller mindre resultatutsatt for framtidige endringer i produksjonen. De nye kategoriene vil gjøre at forskjellene på fagområdenivå vil bli noe høyere enn i dag. Det vil bli en noe større forskjell i satsen mellom helse-/sosialfag, lærerutdanning, teknologi og realfag på den ene siden og humaniora, samfunnsfag og økonomiske/administrative fag på den andre siden. Som følge av avviklingen av dagens sats for uteksaminerte kandidater vil institusjonenes insentiver rettet mot videreutdanning og fleksibel utdanning styrkes sammenlignet med i dag. Én felles sats innenfor hvert fagområde vil også gjøre at grunnutdanninger får en høyere sats og masterutdanninger en lavere sats relativt til i dag.

For de store institusjonene med en bred profil, vil gjennomsnittssatsen for den resultatbaserte uttellingen på institusjonsnivå være omtrent som i dag. De vil derfor i gjennomsnitt være omtrent like resultatutsatt som i dag. Institusjoner med en fagprofil med en høy andel i profesjonsutdanninger innenfor helse, lærerutdanning og teknologi, vil få en høyere gjennomsnittssats. De vil dermed være noe mer resultatutsatt enn i dag. Det innebærer at kapasitetsreduksjoner framover vil gi en større budsjettreduksjon enn de ville fått med dagens satser. Tilsvarende vil de få en høyere positiv uttelling av økt produksjon. Institusjoner med en fagprofil med en høy andel i utdanninger som i dag er særskilt høyt innplassert (f.eks. arkitektur), vil få en lavere gjennomsnittssats og dermed være mindre resultatutsatt.

Fleksibel og desentralisert utdanning

Regjeringen har vurdert alternativer for å gi ekstra uttelling for fleksibel eller desentralisert utdanning for å i sterkere grad understøtte politikken om å gi større deler av befolkningen tilgang til utdanning og kompetansepåfyll. Fleksible utdanninger kan i mange tilfeller innebære høyere kostnader enn for tilsvarende utdanning i et ordinært fulltidsstudium, for eksempel begrunnet i størrelsen på tilbudet eller behovet for undervisning utenfor ordinær arbeidstid og de ordinære lokalene. Det samme vil imidlertid gjelde for mange andre måter å organisere undervisningen på som kan innebære høyere kostnader, men også høyere kvalitet. Undervisning med mye veiledning og som aktivt involverer studentene i forskning, vil være mer kostbart enn bare å tilby forelesninger. Det er også utfordrende å skulle avgrense i statistikken hvilke fleksible tilbud som skulle fått høyere sats på en treffsikker måte og uten risiko for uønskede tilpasningseffekter i registreringen. Det vil svekke institusjonene sitt ansvar for å disponere bevilgningen dersom satsene for den resultatbaserte uttellingen ble innrettet for å kompensere for spesifikke kostnader. Dette ansvaret innebærer at institusjonene må ta hensyn til behovene i samfunnet for fleksible og desentraliserte tilbud i sin disponering, på samme måte som de må avveie målet om kvalitet og mest mulig læring for den enkelte student mot målet om å gi tilbud til flest mulig. Utover å fjerne kandidatindikatorens disinsentiv for videreutdanning vil regjeringen derfor understøtte politikken for fleksibel og desentralisert utdanning gjennom andre virkemidler enn en særskilt indikator eller høy sats i den resultatbaserte uttellingen, jf. kapittel 6.

Flercampus-institusjoner

Endringene som innføres skal omfatte hele sektoren samlet på en hensiktsmessig og ressurseffektiv måte. Regjeringen er opptatt av at det enkelte universitet og den enkelte høyskole har et strategisk handlingsrom som gir et grunnlag for å kunne gjøre gode prioriteringer og bruke ressurser effektivt. Institusjoner med mange og desentrale campuser kan ha noen særskilte utfordringer med kostnader ved en spredt geografisk struktur. Det er imidlertid vanskelig å lage en felles indikator som på en god måte kan veie opp for dette gjennom en formelbasert uttelling, særlig i en situasjon der en betydelig forenkling er et mål. Politiske prioriteringer er den viktigste faktoren i finansieringen av sektoren og av den enkelte institusjon. Departementet vil derfor vurdere rammevilkårene for flercampus-institusjoner i de ordinære budsjettprosessene.

Arbeidslivsrelevans og formidling

Hatlen-utvalget frarådde å innføre en indikator for arbeidslivsrelevansen i tilbudet eller sysselsettingsgraden for uteksaminerte kandidater, og høringssvarene støttet dette entydig. I tillegg til de generelle argumentene for å forenkle systemet var anbefalingen begrunnet i at relevansen for arbeidslivet i framtiden er svært vanskelig å måle.

Kierulf-utvalget tok til orde for å innføre en indikator for formidling for å belønne formidlingsarbeidet og gi det høyere status.81

Regjeringen vil ikke innføre nye indikatorer med regelstyrt uttelling for arbeidslivsrelevans eller formidling. Når finansieringssystemet blir forenklet og flere resultatbaserte indikatorer blir fjernet, vil ikke lenger publisering favoriseres over formidling og arbeidslivsrelevans. Regjeringens grep for å gjøre utdanningssystemet mer tilpasset arbeidslivets framtidige behov er beskrevet ellers i denne meldingen.

7.3 Endringer i egenbetalingsforskriften i statlig høyere utdanning

Kunnskapsdepartementet har vedtatt å innføre endringer i egenbetalingsforskriften med virkning fra januar 2024, med en overgangsperiode til januar 2025. Statlige universiteter og høyskoler har over lang tid hatt anledning til å kreve egenbetaling for spesielt tilrettelagte studietilbud, slik som for eksempel erfaringsbaserte masterutdanninger.

Videreutdanninger kan tilbys fulltid på en campus, men vil ofte tilbys fleksibelt fordi den gjerne retter seg inn mot voksne studenter som er i jobb. Gratisprinsippet for høyere utdanning skal ligge fast, og mulighetene for å kreve egenbetaling vil i hovedsak holde seg innenfor rammene som har vært gjeldende til nå – det skal fortsatt bare gjelde for tilbud som er spesielt tilrettelagt for personer i arbeid. Regjeringen ønsker at universitetene og høyskolene skal få noe bedre og mer fleksible rammer til å ta egenbetaling for videreutdanninger, slik at de kan øke sine tilbud av utdanning som er særlig rettet mot folk i arbeid. Mer fleksible regler for tilbud mot egenbetaling ble foreslått av et ekspertutvalg for etter- og videreutdanning i NOU 2019: 12 Lærekraftig utvikling – Livslang læring for omstilling og konkurranseevne. Ved behandling av Meld. St. 14 (2019–2020) Kompetansereformen – Lære hele livet støttet en samlet forsknings- og utdanningskomité en gjennomgang av egenbetalingsforskriften, spesielt en vurdering av endringer for utdanninger som er særlig tilpasset personer i arbeid. Endringene i egenbetalingsforskriften som ble fastsatt under Solberg-regjeringen, svarer langt på vei på disse utfordringene. Hatlen-utvalget støttet også endringene.

Den viktigste endringen er at universiteter og høyskoler vil kunne bruke innhold fra ordinære utdanningstilbud når de utvikler studiepoenggivende utdanningstilbud som er rettet mot personer med arbeidserfaring. De vil kunne gjenbruke innhold, læringsutbyttebeskrivelser og pensum fra gradsutdanningene. Dette gjelder emner både på bachelornivå og masternivå. De vil også kunne tilby hele grader mot betaling, slik som tilfellet lenge har vært for dagens erfaringsbaserte mastergrader.

Samtidig begrenser Kunnskapsdepartementet rammene for betalingstilbud på en måte som skjermer grunnutdanningene og gratisprinsippet ved at det i forskriften stilles klare krav om at tilbudene skal være tilpasset yrkesaktive. Kravene som rammer inn tilbudene av hensyn til gratisprinsippet, er: a) den praktiske gjennomføringen av tilbudet er særlig tilpasset for personer i arbeid, eller b) innholdet i tilbudet er særlig utviklet for personer med arbeidserfaring. I tillegg er det fastsatt et krav om minst to års arbeidserfaring. Dette tilsvarer kravet for opptak til erfaringsbasert mastergrad, der det kreves minst to år relevant yrkespraksis i tillegg til andre krav.

Videre har Kunnskapsdepartementet fastsatt at det fortsatt skal være institusjonene selv som bestemmer hvor høy andel egenbetalingen skal være. Dette innebærer at institusjonene fortsatt skal bestemme selv om kostnadene til et betalingstilbud skal dekkes helt eller delvis av egenbetaling, innenfor rammene av EØS-regelverket om offentlig støtte. Imidlertid vil institusjonenes praksis med tilbud av egenbetalingsstudier følges opp særskilt av Kunnskapsdepartementet som del av etatsstyringen, med egne krav om rapportering slik at departementet raskt kan gripe inn dersom gratisprinsippet skulle bli utfordret. Gjennom etatsstyringen kan Kunnskapsdepartementet også bidra til mer lik praksis mellom institusjonene.

Endringene i egenbetalingsforskriften blir innført med virkning fra januar 2024, med en overgangsperiode til januar 2025. Regjeringen vil evaluere endringene i egenbetalingsforskriften etter fem år.

7.4 Tiltak

Regjeringen vil

• endre finansieringssystemet for universiteter og høyskoler

• innføre endringer i egenbetalingsforskriften som legger bedre til rette for etter- og videreutdanning

8 Læring i arbeidslivet

8.1 Regjeringens mål

Regjeringen har som mål høy sysselsetting og reallønnsvekst for alle. For å lykkes med dette overordnede målet er det avgjørende at arbeidsfolk får mulighet til å tilegne seg oppdatert kompetanse i arbeidslivet. Det er ikke lenger nok å flyte på utdanningen man har med seg inn i arbeidslivet. Alle trenger påfyll og kontinuerlig utvikling av kompetansen sin for å klare å stå i arbeid over tid. I en tid med høy omstillingstakt må den enkelte arbeidstaker få mulighet til å tilegne seg kompetansen som er nødvendig for å mestre nye oppgaver. Alternativet kan være å bli skjøvet ut av arbeidslivet, noe som har store kostnader både for den det gjelder, og for samfunnet.

Læring i arbeidslivet er også avgjørende for å ha høy produktivitet i norsk arbeidsliv og slik bidra til reallønnsvekst. Den norske modellen gir grunnlaget for et arbeidsliv med høy læringsintensivitet og god omstillingsevne. Kompetansebehovsutvalgets rapport fra 2020 beskriver hvordan relativt små lønnsforskjeller i internasjonal sammenheng bidrar til at virksomhetene ser det som lønnsomt å investere i de ansattes kompetanse uavhengig av utdanningsbakgrunn.82 Den sammenpressede lønnsstrukturen gir også insentiver til å investere i ny teknologi. Samtidig er det norske arbeidslivet preget av lite hierarki, noe som også gir bedre vilkår for læring og samarbeid. Tilsvarende effekt har også et arbeidsliv der faste og hele stillinger er normalen, og der det er høy grad av medvirkning og medbestemmelse.

I årene framover vil kravene til kompetanse øke, og både teknologiske endringer og det grønne skiftet vil føre til at innholdet i noen jobber endres, og at noen jobber forsvinner. Derfor blir det enda viktigere at både nåværende og framtidige arbeidstakere og arbeidsgivere har tilgang til oppdatert kompetanse.

Trepartssamarbeidet legger grunnlaget for en kompetansepolitikk som fremmer læring i arbeidslivet. Arbeidsgiver- og arbeidstakersiden har hovedansvaret for læringen og kompetanseutviklingen som skjer i arbeidslivet. Samtidig har staten også en rolle i å tilrettelegge for et læringsintensivt arbeidsliv. Staten har hovedansvaret for at utdanningssystemet svarer på behovene arbeidslivet har for ulike typer utdannet arbeidskraft, og for at det finnes et tilbud av fleksible utdanninger som er tilgjengelige i hele landet, og som er tilpasset mennesker i ulike livssituasjoner.

Regjeringen er opptatt av å bevare og styrke et velorganisert arbeidsliv med høy grad av koordinering i lønnsdannelsen og med gode rammevilkår for læring i arbeidslivet.

8.2 Dagens situasjon

Kapittel 2.1.3 viser at ansatte i Norge deltar mer i utdanning og opplæring enn hva som er gjennomsnittet for EU-landene, og at det er høyt utdannede som deltar mest i kurs og videreutdanning, og som opplever mest læring i det daglige.

Arbeidsplassen er den viktigste arenaen for læring for dem som ikke er i utdanning. I NHOs kompetansebarometer83 for 2021 svarer 31 prosent av bedriftene at det å heve kompetansen til dagens ansatte i stor grad er en strategi de bruker for å dekke eget kompetansebehov (figur 8.1). Sammenliknet med 2017 har det å ansette nye personer fra det norske arbeidsmarkedet fått økt betydning. Det har også blitt mer aktuelt å ansette nye personer fra utlandet.

Med et stort udekket behov for kompetanse kan man se for seg at kompetanseutvikling for de ansatte blir viktigere og at deltakelsen i kurs og videreutdanning øker. Dette ser imidlertid ikke ut til å skje. Som kapittel 2 viser, kan det skyldes at arbeidskraftmangel både kan føre til behov for mer læring og samtidig mindre mulighet til å sette av tid til læring.

Forstørr bilde

Kilde: NHOs Kompetansebarometer 2017 og 2021 (Rørstad mfl. 2017 og 2021)

YS’ Arbeidslivsbarometer84 viser at jobbrelatert opplæring som kurs, seminarer og annen opplæring er den mest attraktive formen for læring for ansatte.85 Jobbrelatert opplæring framstår som mer interessant for alle ansatte enn formell utdanning. Samtidig er det store forskjeller mellom ulike arbeidstakergrupper, og det er høyere interesse for utdanning på universitets- og høyskolenivå blant dem med lang utdanning enn dem med kort utdanning. Inntekt spiller også inn, og personer med høy inntekt er mer interessert i høyere utdanning enn dem med lav inntekt.

YS’ Arbeidslivsbarometer måler interesse for etter- og videreutdanning blant sysselsatte siden 2009.86 Interessen for etter- og videreutdanning i befolkningen har vært fallende: fra 64 prosent i 2009 som oppga at de er interessert i å ta mer etter- og videreutdanning, til 44 prosent i 2022.

For virksomhetene er det viktig å ta i bruk de ansattes kompetanse for å dekke kompetansebehov. I hvilken grad den enkelte opplever at kompetansen de har blir brukt i jobben, avhenger av organiseringen og ledelsen ved arbeidsplassen. Arbeidslivsbarometeret til YS viser at det er en betydelig andel av arbeidstakere som sier at de har kompetanse og ferdigheter som ikke blir brukt i jobben. I 2021 var det 45 prosent som oppga at de ofte ikke får brukt sin kompetanse i jobben, opp fra 41 prosent i 2019. Innvandrere er overrepresentert blant dem som opplever at de ikke får brukt kompetansen sin i jobben. Å mobilisere kompetansen til de ansatte er ifølge kompetansebehovsutvalget noe som fremmer motivasjon hos de ansatte og bidrar til økt produktivitet.87

Selv om kompetanseutvikling anses som en viktig strategi for å dekke kompetansebehov, ser det ikke ut til at virksomhetene investerer mer i kompetanseutvikling når kompetansemangelen er høy. Det ser heller ikke ut til at interessen for å delta i kurs og utdanning øker blant ansatte, eller at flere opplever at de får brukt kompetansen sin.

8.3 Barrierer for læring i arbeidslivet

Mangel på tid, penger og å føle seg for gammel

Kompetansebehovsutvalget gjennomgikk barrierer for læring i arbeidslivet i sin rapport fra 2020.88 Det er særlig personer med lav utdanning og noen grupper eldre arbeidstakere og innvandrere som deltar lite i kompetanseutvikling. For personer uten mye utdanning kan deltakelse i opplæringstiltak oppleves som å gå tilbake til skolebenken, noe som kan være lite attraktivt for personer med dårlige erfaringer fra skolen i ungdomsårene.89 Svake grunnleggende ferdigheter gir også dårlige forutsetninger for å delta i kompetanseutvikling.

Befolkningsbarometeret gjennomført i 2020, viser at alder, økonomi og tid er de største hindrene for å delta i utdanning i 2020.90

Forstørr bilde

Kilde: Befolkningsbarometeret 2020

Å føle seg for gammel er det hinderet som flest oppgir. Kompetansebehovsutvalget peker på at en årsak til at seniorer deltar mindre i utdanning og opplæring, kan være at denne gruppen foretrekker andre læringsformer enn utdanning.91 Det kan være at eldre foretrekker mer uformell læring som erfaringsutveksling mellom kolleger og å delta i nye læringsrike prosjekter eller oppgaver. Det er kanskje ikke rart når man har få år igjen i arbeidslivet til å høste avkastningen av en investering i utdanning.

Figur 8.2 viser også at mange opplever at utdanning koster for mye, eller at de ikke har tid. For mange som er i full jobb kan det være vanskelig å finne tid i en hektisk hverdag med mange forpliktelser. Å gå ned i stilling for å ta mer utdanning eller å finansiere videreutdanning med oppsparte midler kan samtidig være krevende for voksne med økonomiske forpliktelser. Tradisjonelt sett har ikke ordningene i Lånekassen vært tilpasset voksne med inntekt som trenger å gå noe ned i stilling eller ta studiepermisjon.

Kompetansebehovsutvalget peker på at det for personer med lav kompetanse ikke er tilstrekkelig å øke tilbudet av kurs eller utdanning, men at det kan være behov for mer tilrettelegging og motivering slik at kompetanseutviklingen oppleves som meningsfull og overkommelig.92

I en undersøkelse om voksnes utdanningsvalg gjennomført på oppdrag fra Direktoratet for høyere utdanning og kompetanse (HK-dir) har folk blitt spurt hva som er viktig når man vurderer ny utdanning eller kurs. Det flest oppgir som viktig er at arbeidsgiveren tilrettelegger for at man kan ta utdanning og kurs, etterfulgt av at opplæringen er nettbasert slik at man slipper å flytte og slik at den kan tas når det passer.93

Uklart hvem som har ansvar for finansiering av videreutdanning

Kompetanseutvikling i arbeidslivet er først og fremst arbeidslivets eget ansvar. Arbeidsgiveren har ansvaret for kompetanseutvikling som er nødvendig for å dekke virksomhetens behov, og for å dekke kostnadene til kurs eller utdanning som er relevant og nødvendig for virksomheten. Den enkelte ansatte som ønsker en utdanning som ikke er relevant for virksomheten, har i utgangspunktet ansvar for å bekoste dette selv. Ansvarsdelingen er beskrevet i ulike avtaler mellom arbeidsgiverorganisasjonene og arbeidstakerorganisasjonene. I tillegg har den enkelte arbeidstaker også rett til ulønnet utdanningspermisjon på enkelte vilkår iht. arbeidsmiljøloven.

Spørsmålet om hvem som skal finansiere videreutdanning som ikke faller inn under den ovennevnte ansvarsdelingen, kan sies å være uavklart. Mangel på finansieringsmuligheter for videreutdanning som ligger i dette skjæringspunktet mellom virksomhetens og individets behov, kan bidra til lavere deltakelse enn hva som er nyttig i et samfunnsperspektiv. Det er ikke alltid sammenfall mellom kompetansebehov vurdert ut fra virksomhetenes perspektiv og individene og samfunnets perspektiv. Virksomheter investerer ofte mindre i videreutdanning enn det som er samfunnsøkonomisk lønnsomt. Det kan skyldes at arbeidsgiveren ikke ønsker å finansiere en utdanning som ikke er direkte relevant for virksomheten her og nå, eller som arbeidstakeren kan ta med seg til en konkurrent. Det er relativt vanlig at folk som deltar i videreutdanning av noe omfang skifter jobb, bytter yrke eller næring. Dersom arbeidsgiveren betaler for deler av deltakelsen i videreutdanning er det derimot mindre sannsynlig med jobbskifte enn dersom den ansatte betaler for videreutdanningen selv.94

Utdanningsstøtteordningene er ikke tilpasset sysselsatte

Lånekassen er det sentrale virkemiddelet for å stimulere til etterspørsel etter utdanning og utdanningsstøtteordningene er en viktig kilde til livsopphold for dem som ønsker å kombinere arbeid med utdanning.

Utdanningsstøtteordningene er først og fremst laget for den tradisjonelle studenten i høyere utdanning, med utdanning som hovedaktivitet, og fungerer i dag ikke godt for personer i jobb som trenger erstatning for arbeidsinntekt over en kortere periode. Ordningene i Lånekassen har i liten grad vært tilpasset behovene til sysselsatte med økonomiske forpliktelser og/eller forsørgeransvar som tar utdanning. Slik ordningene er lagt opp i dag, kan man blant annet ikke få lån og stipend til kortere utdanninger, og utbetaling av lån og stipend er lagt opp som mindre, månedsvise beløp over et helt semester eller skoleår.

Ansatte i små og mellomstore bedrifter deltar mindre enn andre

Arbeidstakere i små virksomheter deltar mindre i kompetanseutvikling enn arbeidstakere som er ansatt i større bedrifter. Kompetansebehovsutvalget peker på at store virksomheter har større muligheter til å gi et bredt opplærings- og utdanningstilbud til sine ansatte, de ansetter oftere høyt utdannede, og de har mer ressurser til å utvikle egne kurs.95 For små bedrifter er det også mer krevende å ta ansatte ut av produksjon for å delta på kurs eller utdanning enn for større bedrifter.

Små bedrifter har gjerne få administrative ressurser og kan mangle kompetanse eller tid til å identifisere kompetansebehov og orientere seg i kursmarkedet.96

Personer uten studiekompetanse får ikke tilgang til korte tilbud i høyere utdanning

For personer som er i arbeid, kan det være nyttig å ta korte tilbud fra et universitet eller en høyskole for å oppdatere kompetansen sin. Etter- og videreutdanningsutvalget peker på at opptaksreglene i høyere utdanning kan virke unødvendig begrensende for personer som har lang og relevant arbeidserfaring, og som kun ønsker å ta kortere enkeltemner.97 Institusjonene har behov for større fleksibilitet til å ta opp ulike studentgrupper som ikke nødvendigvis har generell studiekompetanse. Det kan være personer som bare ønsker et enkeltemne som er spesielt relevant for hens arbeid, for eksempel i regi av et bransjeprogram, eller som trenger å komplettere utdanningen sin fra utlandet for å få den godkjent i Norge.

8.4 Regjeringens grep for mer læring i arbeidslivet

Samarbeid med partene om en ny kompetansereform for arbeidslivet

Regjeringen har varslet at den vil utvikle en kompetansereform for arbeidslivet i samarbeid med partene i arbeidslivet. Trepartssamarbeidet mellom staten, arbeidsgiverorganisasjonene og arbeidstakerorganisasjonene gir et godt grunnlag for å oppnå felles målsettinger. Samarbeid med partene og god rollefordeling mellom partene og myndighetene er et viktig utgangspunkt for utvikling av politikken. I utgangspunktet er kompetanseutvikling arbeidslivets ansvar, men barrierer fører til at investeringer i kompetanse er lavere enn det som er optimalt i et samfunnsperspektiv. Myndighetenes rolle i arbeidet med kompetanseutvikling i arbeidslivet kan være å gi insentiver for å øke deltakelse i etter- og videreutdanning, bedre tilgangen på kompetansetilbud som er tilrettelagt arbeidslivet, eller å arbeide for å redusere flaskehalser i regelverket.

For å forberede den nye kompetansereformen for arbeidslivet vil regjeringen samarbeide med partene i arbeidslivet om kunnskapsgrunnlaget og innholdet i en slik reform. Regjeringen vil innhente anbefalinger fra partene i arbeidslivet og vurdere disse i den konkrete utformingen av reformen.

Kompetansereformen vil videre bestå av flere elementer som er beskrevet i denne meldingen.

Satsingen på høyere yrkesfaglig utdanning vil være en sentral del av reformen, og vil gi flere mulighet til å oppdatere kompetansen sin. Dette er særlig viktig for fagarbeidere. Regjeringen vil i tillegg vurdere hvordan utdanningssystemet kan bidra til bedre karriereveier for fagarbeidere.

I høyere utdanning vil satsingen på desentralisert og fleksibel utdanning gi flere mulighet til å ta etter- og videreutdanning uavhengig av bosted og forpliktelser. Endringer i egenbetalingsforskriften vil også gjøre det enklere for universiteter og høyskoler å tilby enkeltemner særlig tilrettelagt for personer i arbeid. Endringer i satsene for utdanningsindikatoren i finansieringssystemet vil gjøre det mer attraktivt å tilby videreutdanning, fleksibel utdanning og desentraliserte tilbud enn i dag. Regjeringen vil også vurdere å gi institusjonene frihet til å gi opptak til kortere studier, jf. punktet under om mer fleksibilitet ved opptak til emner.

Kompetansereformen skal utvikles i samarbeid med arbeidslivet, og regjeringen vil videreutvikle bransjeprogrammet og Industrifagskolen i tråd med arbeidslivets behov. I tillegg vil regjeringen ha en dialog med partene i frontfagsoppgjøret om kompetansebehovene i industrien.

Et viktig hensyn i kompetansereformen vil være å sørge for en helhetlig organisering av kompetansepolitikken. Videregående opplæring vil være en sentral del av kompetansepolitikken. Regjeringen vil også videreutvikle det tverretatlige samarbeidet for at flere NAV-brukere og deltakere i introduksjonsprogrammet skal få mulighet til å kvalifisere seg til varig tilknytning til arbeidslivet, jf. kapittel 9. Utdanning er et sentralt virkemiddel som kan bidra til å utvide arbeidsstyrken gjennom å kvalifisere og inkludere flere av dem som står utenfor arbeidslivet. I tillegg til det tverretatlige samarbeidet på statlig nivå er det også viktig med tverrsektorielt arbeid regionalt og samarbeid mellom nasjonalt og regionalt nivå.

For å gi flere muligheter til å finansiere utdanning i voksen alder vil regjeringen utvide utdanningsstøtteordningene som gjør at også kortere utdanningstilbud kan gi rett til lån. Regjeringen vil også vurdere oppfølging av forsøk med fagarbeiderstipend når resultatene foreligger i 2023.

Dialog med partene i frontfagsoppgjøret om kompetansebehovene i industrien

I Veikart for grønt industriløft98 som ble lagt fram før sommeren 2022, har regjeringen varslet at kompetansereformen vil legge særlig vekt på behovene i industrien. Opptrappingen av nye studieplasser innen høyere yrkesfaglig utdanning vil gi fylkeskommunene god anledning til å sørge for at nye industrisatsinger i deres regioner får det utdanningstilbudet det er avhengige av.

I tillegg til å samarbeide med partene i arbeidslivet om en bred kompetansereform har regjeringen satt i gang et arbeid i samarbeid med partene i frontfagsoppgjøret. Målet er å identifisere hvordan eksisterende virkemidler kan understøtte industriens særskilte kompetansebehov. Arbeidet vil også danne et kunnskapsgrunnlag som kan benyttes i utvikling av den brede kompetansereformen for arbeidslivet.

Videreutvikle bransjeprogrammet og Industrifagskolen

Bransjeprogrammet er et samarbeid mellom arbeidstaker- og arbeidsgiverorganisasjonene og staten. Målet med bransjeprogrammene er å bidra til kompetanseutvikling i tråd med bransjenes behov, slik at ansatte kan takle omstillinger og være bedre rustet for framtidig arbeidsliv.

Bransjeprogrammet er et spleiselag, der staten betaler for utdannings- og opplæringstilbud, mens bedriftene setter av tid til deltakelse i arbeidstiden og den enkelte ansatte investerer noe fritid. Hensikten med ordningen er blant annet å bidra til at mangel på tid og penger ikke blir et like stort hinder for deltakelse.

Utdannings- og opplæringstilbudene kan være fra alle utdanningsnivåer, men de skal i utgangspunktet være korte og fleksible, og de skal kunne tas i kombinasjon med jobb. Det er bransjen selv som definerer opplæringsbehovene og hvilke tilbud som er relevante.

De første bransjeprogrammene innenfor kommunal helse- og omsorgssektor og industri- og byggenæring ble etablert i 2019. Nye bransjeprogrammer kom til under pandemien og tidlig i 2022 utvidet regjeringen bransjeprogrammet med tre programmer.99 I 2023 er det bransjeprogrammer innenfor følgende bransjer: avfalls- og gjenvinningsbransjen, jordbruk-, skogbruk og gartnerinæringen, industri og byggenæringen, maritim næring og olje- og gass- og leverandørindustrien. Bransjeprogrammet forvaltes av HK-dir på vegne av Kunnskapsdepartementet.

I forbindelse med frontfagoppgjøret i august 2020 bevilget Stortinget midler til studieplasser i fagskoler til ordningen Industrifagskolen. Industrifagskolen bygger videre på bransjeprogrammet for industri og bygg som ble etablert i 2019, og ordningen finansierer korte og fleksible videreutdanninger som tar utgangspunkt i kompetansebehov i bedrifter i industri- og byggenæringen.

Bransjeprogrammet og ordningen Industrifagskolen er to av flere søkbare tilskuddsordninger ved siden av den ordinære tilskuddsordningen for driftsmidler til fagskolene. I tillegg kan fagskolene søke om midler gjennom tilskuddsordningen for fleksibel og desentralisert utdanning. Fagskolene kan også søke på midler gjennom tilskuddsordningen for utviklingsmidler for å øke kvaliteten i utdanningstilbudene.

I evalueringen av finansieringssystemet for fagskolene fra 2022 peker Deloitte på at slike tilskuddsordninger kan bidra til å svekke effekten av tilskuddsordningen for driftsmidler.100 Evalueringen viser at disse tilskuddsordningene gir uforutsigbarhet for fagskolene, at det kan være krevende for fagskolene å søke på ordningene, og at det tar tid å lage tilbud i samarbeid med arbeidslivet. Ifølge evalueringen er det mye usikkerhet blant fagskolene om det er mulig å få finansiering til videre drift av tilbudene etter at prosjektmidlene opphører. For å sikre en mer målrettet bruk av midlene mener Deloitte det bør vurderes å innføre rutiner for bedre koordinering av de ulike ordningene. Høringen av Deloitte-rapporten viser at det er stor tilslutning i fagskolesektoren til denne anbefalingen.

I 2022 ble ordningene for Industrifagskolen og bransjeprogrammet endret slik at tilskuddsmottakerne kan få en rammetildeling på inntil tre år i stedet for henholdsvis ettårig og toårig tildeling. Hensikten med endringen er at finansieringen skal bli mer forutsigbar og dermed avhjelpe problemene som evalueringen peker på. Regjeringen vil også vurdere videre tiltak for at ordningene i størst mulig grad skal henge sammen med resten av finansieringssystemet for fagskolene.

Regjeringen mener at det er en av hovedoppgavene til fagskoler, universiteter og høyskoler å utvikle og tilby fleksible og desentrale tilbud, og at dette i hovedsak bør finansieres innenfor det ordinære finansieringssystemet, jf. omtalen i kapittel 6. Samtidig finnes det noen behov i arbeidslivet som det ikke er naturlig at hver enkelt fylkeskommunene og fagskole har oversikt over eller tar ansvar for å finansiere. Det er nasjonale myndigheter som har ansvar for den samlede kapasiteten i utdanningssystemet på alle nivåer. Regjeringen vil derfor videreføre satsingen på fleksible og korte tilbud innenfor enkelte satsingsområder. Regjeringen vil drøfte hvordan ordningene med bransjeprogram og Industrifagskolen bør videreutvikles i samarbeid med partene i arbeidslivet.

Karriereveier for fagarbeidere

Regjeringen er opptatt av at det skal være gode muligheter for fagarbeidere til å spisse kompetansen sin og videreutdanne seg i tråd med arbeidslivets behov. I flere fagområder er høyere yrkesfaglig utdanning en naturlig vei videre for fagarbeidere. Som omtalt i kapittel 5.2 har utdanningstilbudet vokst i mange fagområder og i hele landet i de siste årene. I 2021 studerte rundt 70 prosent av fagskolestudentene på deltid, noe som indikerer at mange er i jobb ved siden av studiene.101 Høyere yrkesfaglig utdanning gir fagarbeidere mulighet til å delta i kompetanseutvikling i ulike faser i livet. Mesterbrevkvalifikasjonen som bygger på fag- og svennebrev og praksis fra arbeidslivet, er også en mulighet for kompetanseutvikling. Ordningen blir forvaltet av mesterbrevnemnda og er godt forankret hos partene i arbeidslivet.

Nasjonalt kvalifikasjonsrammeverk for livslang læring (NKR) ble innført i 2011, og NOKUT evaluerer nå hvordan verktøyet har fungert. Som en del av evalueringen skal parallelle nivåbeskrivelser vurderes, hvor rammeverket muligens kan omfatte en akademisk og en yrkesfaglig søyle. Regjeringen vil vurdere hvordan rammeverket kan videreutvikles basert på evalueringen. Sluttrapporten leveres våren 2023.

Utprøving av stipend for fagarbeidere

Utprøving av stipend for fagarbeidere ble satt i gang i 2020 og har som hensikt å framskaffe kunnskap om hvilken betydning økonomiske insentiver har for fagarbeideres deltakelse i og fullføring av utdanning. Fagarbeidere går relativt tidlig ut av arbeidslivet sammenliknet med personer med høyere utdanning og deltar lite i kompetanseutvikling. HK-dir har ansvar for gjennomføringen i samarbeid med Lånekassen. Planlegging og pilotering ble gjennomført i 2020 og 2021, og hovedforsøket ble gjennomført i 2022.

Utprøvingen måler effekt av om økonomisk støtte til videreutdanning kan føre til at flere fagarbeidere videreutdanner seg og står lenger i arbeid. I hovedforsøket får om lag 62 000 fagarbeidere tilbud om et stipend på maksimalt 25 000 kroner per semester (30 studiepoeng), i maks to semestre. Fagarbeiderne kan ta utdanning på en fagskole, universitet eller høyskole.

Forskningsprosjektet omfatter også måling av hvilken betydning det har å få informasjon om utdanning og om muligheter for karriereveiledning. Mangel på tilstrekkelig informasjon og kunnskap om utdanningsmuligheter, opptakskrav, innretning av studietilbud og utdanningsstøtte eller vansker med å gjøre seg nytte av slik informasjon, kan være en hindring for deltakelse i utdanning. Effektevalueringen vil avdekke om det å få informasjon om hvilke muligheter man har, påvirker deltakelsen i utdanning.

Frischsenteret og Fafo evaluerer forsøket, og resultatene av effektevalueringen skal foreligge i 2023. Eksisterende litteratur har i stor grad sett på kortere tilbud enn tilbudene som gis i forsøket. Foreløpige vurderinger fra forsøket tilsier at forsøket kan ha noe svakere effekt på deltakelse i videreutdanning enn på deltakelse på kortere tilbud, men at forsøket kan ha en høyere effekt på arbeidsmarkedsutfall på lang sikt.

Regjeringen vil vurdere oppfølging av utprøvingen når resultatene foreligger i 2023.

Utdanningsstøtte til korte fleksible utdanninger for voksne i Lånekassen

Behovet for å veksle mellom arbeid og utdanning gjennom hele karrieren vil bli større framover. Redusert inntekt under utdanning kan føre til at mange ikke har råd til å videreutdanne eller omskolere seg.

Det er gjennomført flere endringer i utdanningsstøtteordningene som gir mer fleksibilitet og bedre vilkår for voksne som har behov og motivasjon for å ta mer utdanning. Blant annet er tidsrammen for lån og stipend endret slik at utdanningsstøtten kan tas ut fleksibelt over lengre tid enn åtte år dersom man studerer på deltid. Det er også innført tilleggslån for personer over 30 år og for voksne med forsørgeransvar for barn under 16 år.

Fortsatt er det hindringer i utdanningsstøtteordningene som gjør at omstilling ofte er forbeholdt dem med økonomisk handlingsrom. Regjeringen vil utvide utdanningsstøtteordningene slik at også kortere og fleksible utdanningstilbud kan gi rett til lån. Med denne endringen skal voksne i kort utdanning få tilgang til et lån uten stipendandel, med løpende rente og med fleksibel utbetaling. Lånet blir tilgjengelig uavhengig av inntekten til den enkelte. Størrelsen på lånet vil være avhengig av omfanget av utdanningen målt i studiepoeng og ikke av hvor lang tid man bruker på utdanningen.

Mer fleksibilitet ved opptak til emner

Regjeringens ambisjon er at det skal bli enklere for folk å få tilgang til utdanning. Opptak til utdanning ved universiteter og høyskoler er i dag i stor grad begrenset til dem som har generell studiekompetanse eller er vurdert til å ha relevant kompetanse til et spesifikt studieprogram eller emne gjennom realkompetansevurderinger eller gjennom institusjonenes mulighet til å fastsette egne opptakskrav til etter- og videreutdanninger. Dagens regelverk kan imidlertid virke begrensende for personer uten studiekompetanse som kun ønsker å ta en del av en utdanning, for eksempel ett eller flere emner.

For å styrke muligheten til livslang læring og for å gjøre kortere utdanninger tilgjengelig for flere, mener regjeringen at utdanningsinstitusjonene bør få større fleksibilitet til å fastsette egne opptakskrav til emner. Opptaksutvalget har foreslått at institusjonene selv kan fastsette opptaksregler for studier med et omfang på under 60 studiepoeng.102 Forslaget vil gi institusjonene frihet til å gi opptak til kortere studier. Regjeringen vil komme tilbake til dette i forbindelse med oppfølgingen av NOU 2022: 17 om opptakssystemet.

8.5 Tiltak

Regjeringen vil

• utvikle en kompetansereform i samarbeid med partene i arbeidslivet

• ha en dialog med partene i frontfagsoppgjøret om kompetansebehovene i industrien og hvordan virkemidlene kan tilpasses for å bedre treffe industriens spesifikke behov

• utvide utdanningsstøtteordningene slik at også kortere utdanningstilbud kan gi rett til lån

• videreføre og videreutvikle treparts bransjeprogram og Industrifagskolen

• vurdere hvordan Nasjonalt kvalifikasjonsrammeverk for livslang læring kan videreutvikles basert på evalueringen som legges fram våren 2023

• vurdere hvordan utdanningssystemet kan gi bedre karriereveier for fagarbeidere

9 Kvalifisering av arbeidskraftreserven

9.1 Regjeringens mål

Regjeringens satsing på økt kompetanse skal få flere inn i arbeid. Høyere kompetansekrav skaper et sterkere skille mellom dem som står utenfor, og dem som er innenfor arbeidsmarkedet. I dag er det over 500 000 voksne som verken er i arbeid eller utdanning (se omtale i kapittel 2). Et stort antall av disse ønsker å jobbe, men for mange er mangelen på formell kompetanse en barriere. Det er en prioritet for regjeringen å gi denne gruppen mulighet til å ta en utdanning som kan gi varig tilknytning til arbeidslivet. Også for personer som har en utdanning fra utlandet, bør det bli enklere å benytte denne kompetansen i det norske arbeidslivet.

Som omtalt i kapittel 1.1 er det beregnet at marginalisering og utenforskap i voksenlivet koster samfunnet 73 mrd. kroner per år på grunn av tapte arbeidsinntekter, tapte leveår og offentlig ressursbruk til tiltak, stønader og overføringer til personer som står utenfor arbeidslivet.103 Effektive tiltak for å få flere inn i arbeidslivet vil derfor gi økt handlingsrom i offentlige budsjetter og vil kunne gi god samfunnsøkonomisk lønnsomhet.

Mangel på arbeidskraft øker behovet for å mobilisere flere av de voksne som verken er i jobb eller utdanning, inn i arbeidslivet. Basert på antallet i denne gruppen som oppgir at de ønsker å jobbe, er det rimelig å anta at arbeidskraftpotensialet er relativt stort. I et mer langsiktig perspektiv er mobilisering av arbeidskraftreserven presserende siden befolkningen i arbeidsfør alder ikke forventes å øke framover, mens antall eldre vil vokse kraftig.

Mange av dem som er utenfor arbeidslivet har helseproblemer og/eller lav kompetanse. Mobilisering av arbeidskraftreserven krever derfor blant annet at de som står utenfor arbeidslivet, får mulighet til å opparbeide seg de kvalifikasjonene arbeidslivet etterspør, og som leder til yrker de kan fungere i.

En hovedutfordring er at de som ikke har fullført noen utdanning utover grunnskolen, har vanskeligheter med å få varig tilknytning til arbeidslivet. Dette er en stor gruppe som utgjør 230 000 personer under 62 år, med mange innvandrere og unge. Å få en ny sjanse til å fullføre videregående opplæring kan ha stor betydning for den enkeltes framtid. Forskning viser at fullføring av videregående opplæring i voksen alder reduserer utenforskap104 og øker sysselsetting og lønn.105 Både samfunnsøkonomisk og statsfinansielt er lønnsomheten av tiltak for å kvalifisere grunnskoleutdannede til fagbrev høy.106^, 107

Mange voksne som står utenfor arbeidslivet, og som mener de har behov for mer utdanning, oppgir at de har behov for høyere utdanning.108 Flere har en avbrutt utdanning bak seg, blant annet på grunn av helseproblemer. Andre kan ha behov for omskolering fordi helseproblemer hindrer dem i å fortsette i yrket sitt. For personer som opplever begrensninger i hverdagen som følge av nedsatt funksjonsevne, kan deler av arbeidsmarkedet være mer eller mindre utilgjengelig. I slike tilfeller kan kvalifisering gjennom høyere utdanning og høyere yrkesfaglig utdanning åpne flere dører og muligheter i arbeidslivet. Jobbmuligheter øker med utdanning, og spesielt høyere utdanning har avgjørende betydning for deltakelse i arbeidslivet for personer med nedsatt funksjonsevne.109

For mange av arbeids- og velferdsforvaltningens brukere vil kompetanseheving være avgjørende for å komme i arbeid. Det gjelder særlig dem som ikke har fullført videregående opplæring, eller som har behov for annen fagkompetanse enn den de allerede har. En stor andel har også helsemessige utfordringer, noe som øker risikoen for utenforskap. En stor brukergruppe med sammensatte behov setter krav til godt tverrsektorielt samarbeid, både mellom tjenester rettet mot arbeid, kompetanse/utdanning og helse. Det er særlig viktig å fange opp unge tidlig, slik at de får nødvendig bistand til å fullføre utdanning og delta i arbeidslivet.

I perioder med høy arbeidsledighet er det fornuftig at ledige får mulighet til å opparbeide seg kompetanse arbeidslivet har behov for. Perioder med lav ledighet gir bedre jobbmuligheter for grupper som står utenfor arbeidslivet, men erfaringsmessig har de høy risiko for å falle ut av arbeidslivet ved neste økonomiske nedtur. Det er derfor viktig at arbeidsgiverne også i høykonjunkturer gir ufaglærte ansatte muligheten til å kombinere arbeid med formell kvalifisering. For eksempel ved at ufaglærte oppnår fagbrev gjennom ordninger som Fagbrev på jobb og praksiskandidatordningen.

Det er et mål for regjeringen at videregående opplæring skal være tilpasset mangfoldet av elever. Videre er det viktig at videregående opplæring er fleksibelt nok til at den kan benyttes av voksne i ulike livssituasjoner inkludert dem som får opplæringstiltak via arbeids- og velferdsforvaltningen.

Arbeids- og velferdsforvaltningen skal legge til rette for bruk av utdanning for å gi personer varig tilknytning til arbeidslivet, og de ansatte må ha kompetanse om utdanningssystemet og ulike opplæringstiltak. Det er også viktig at det finnes forutsigbart livsopphold for voksne som har behov for kompetanseheving til for eksempel fagbrev.

For mange innvandrere står utenfor arbeidslivet eller faller ut av arbeidslivet etter noen år, og et hovedproblem er lav kompetanse eller kompetanse som ikke vurderes som relevant av norske arbeidsgivere. Opplæring er nødvendig for å fylle gapet mellom kompetansen den enkelte har, og det arbeidsmarkedet krever. Det er også nødvendig med treffsikker bosetting slik at nyankomne flyktninger bosettes i kommuner med relevant tilbud om kvalifisering, utdanning, arbeid og andre tjenester.

9.2 Dagens situasjon

Kvalifisering i videregående opplæring

Det har vært sterk vekst i antall voksne som tar videregående opplæring de siste ti årene (figur 9.1). Antall elever og lærlinger over 25 år er mer enn doblet siden 2010. De siste par årene har det også vært noe økning i bruk av fag- og yrkesopplæring som arbeidsrettet tiltak i regi av Arbeids- og velferdsetaten. Antall personer som får fag- og yrkesopplæring via Arbeids- og velferdsetaten, tilsvarer over 20 prosent av alle voksne elever og lærlinger i videregående opplæring.

Veksten kan ses i lys av at det har vært politisk prioritert gjennom lang tid å kvalifisere voksenbefolkningen til minst videregående nivå. Nasjonale og lokale myndigheter har utviklet mer fleksible opplæringsløp og modeller for å kvalifisere voksne til fagbrev (jf. boks 9.1). Formell opplæring gjennom opplæringstiltak i Arbeids- og velferdsetaten har vært tydeligere vektlagt de siste årene, særlig fag- og yrkesopplæring. Regelverk er endret for å gi arbeids- og velferdsetatens brukere bedre muligheter til å ta fag- og yrkesopplæring, blant annet en forskriftsendring i 2019,110 midlertidige unntak fra ulike begrensninger under pandemien og varig endring av dagpengeregelverket i 2021 slik at flere kan kombinere dagpenger med utdanning. Fra 1. januar 2019 ble regelverket for det kommunale kvalifiseringsprogrammet endret slik at muligheter for å inkludere utdanning og opplæring ble utvidet. Det ble også åpnet for at kvalifiseringsprogrammet i visse situasjoner kan kombineres med gjennomføring av læretid. Integreringsloven som trådte i kraft 1. januar 2021, vektlegger formell kvalifisering ved blant annet å tilrettelegge for gjennomføring av fag- og yrkesopplæring innenfor rammen av introduksjonsprogrammet.

Videre er det etablert tettere samarbeid mellom arbeids- og velferdsforvaltningen, Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi) og fylkeskommunene for å kvalifisere dem som står utenfor arbeidslivet og for bedre oppfølging av unge. Fylkeskommunen fikk under pandemien ekstra midler for å kunne tilby videregående opplæring til ledige og andre som ikke hadde rett til slik opplæring. Midlene er videreført for å finansiere en utvidet rett til videregående opplæring. IMDi har opprettet egne tilskudd til fylkeskommunene som skal bidra til at flere voksne innvandrere – som har for svake norskferdigheter til å følge ordinær opplæring, – får tilrettelagte tilbud om fag- og yrkesopplæring.

Forstørr bilde

Kilde: SSB 08947 og 09012, Tall fra Arbeids- og velferdsetaten for 2015–2019 er hentet fra Sohlman og Kann (2021). Tall for 2021 og 2022 er hentet fra AV-dirs statistikk over tiltaksdeltakere

Inkludering i høyere utdanning og høyere yrkesfaglig utdanning

Høyere utdanning har over lang tid blitt brukt som arbeidsmarkedstiltak i Arbeids- og velferdsetaten rettet mot personer med nedsatt arbeidsevne.111 En analyse fra AV-dir i 2019 viste at både antallet og andelen av dem med nedsatt arbeidsevne som får ordinær utdanning, ble mer enn halvert fra 2010 til 2018.112 Etter 2020 har denne trenden snudd, og det er igjen en økning i bruk av høyere utdanning som arbeidsmarkedstiltak (figur 9.2).

Som vist i kapittel 2.1.4 kan det se ut til at høyere utdanning har større betydning for å komme i arbeid for dem med nedsatt funksjonsevne enn for andre. I Eurostudent-undersøkelsen fra 2019 oppgir 23 prosent av universitets- og høyskolestudentene i Norge at de har en funksjonsnedsettelse som begrenser dem i studiene eller i dagliglivet. Av disse var det 30 prosent som svarte at de opplevde vansker i sitt nåværende studieprogram på grunn av helse eller funksjonsnedsettelse.113

I læringsmiljøundersøkelsen for fagskolene i 2018 oppgir 37 prosent av fagskolestudentene at de har en varig nedsatt funksjonsevne, og fem prosent oppgir at dette har en klar negativ betydning for muligheten til å studere.114 Det er indikasjoner på at studenters fysiske helse har bedret seg de siste ti årene, mens den psykiske helsen er blitt dårligere. I 2022 oppga 20 prosent av universitets- og høyskolestudentene at de hadde en psykisk lidelse.115

Oppsummert tyder undersøkelsen på at mange personer med nedsatt funksjonsevne ønsker å ta høyere utdanning og høyere yrkesfaglig utdanning, men at de opplever begrensninger og vanskeligheter i studiene.

Forstørr bilde

Kilder: 2015–2019: Sohlman, M. og Kann, I. (2021); 2020–2022: AV-dirs statistikk over tiltaksdeltakere

9.3 Barrierer som hindrer kvalifisering

For lite fleksibilitet i utdanningssystemet

Mange som står utenfor arbeidslivet, kan være lite motiverte for å sette seg på skolebenken, for eksempel på grunn av tidligere negative skoleerfaringer. En del mangler norskferdigheter og andre grunnleggende ferdigheter som skal til for å kunne gjennomføre et ordinært skoleløp. En del trenger karriereveiledning for å finne ut hvilke muligheter de har. Et problem er at voksne i for liten grad blir tatt inn i voksenopplæringen utenfor ordinære opptak, og at realkompetansevurdering i for liten grad brukes til å avkorte og tilpasses voksnes opplæringsløp. Realkompetansevurdering kan spare både individer og samfunnet for unødvendig ressursbruk på overflødig opplæring. Mange voksne som trenger et fagbrev, har gode forkunnskaper fra tidligere utdanning og arbeidserfaring, og for dem kan utdanningsløpene bli unødig lange. Voksne har behov for å få avkortning på grunnlag av realkompetanse og generelt mer komprimerte og effektive løp enn ungdom.

Ikke alle disse behovene er tilstrekkelig ivaretatt i dagens system, selv om opplæring spesielt organisert for voksne iht. opplæringsloven skal være basert på den sluttkompetansen den enkelte ønsker å oppnå, og bygge på den voksnes formal- og realkompetanse. Det gjøres mye arbeid lokalt med å utvikle tilbud innenfor det handlingsrommet som finnes (jf. boks 9.1). For eksempel har utredninger pekt på at det mangler et godt system for realkompetansevurdering, og at praksisen er veldig ulik mellom fylkene.116 Mangelfull statistikk om realkompetansevurdering gjør det vanskelig å si noe om måloppnåelsen til ordningen.

Uforutsigbart livsopphold

Voksne har andre økonomiske forpliktelser enn unge, for eksempel forsørgeransvar og boliglån, og har derfor behov for økonomisk forutsigbarhet for å gå inn i et utdanningsløp. Usikkerhet om livsopphold kan for eksempel være en barriere mot å ta fatt på en fag- og yrkesopplæring. Hovedmodellen for fag- og yrkesopplæring innebærer ansettelse som lærling i en bedrift. Bedriften får lærlingetilskudd for å dekke opplæringskostnadene, mens lærlingelønnen finansieres av at lærlingen bidrar i bedriftens verdiskapning. Lærlingelønnen trappes opp gjennom lærlingetiden for å avspeile lærlingens økende produktivitet. Et generelt problem i fag- og yrkesopplæringen er at en del søkere ikke blir valgt til læreplass (se omtale i kapittel 5.1). Personer med stort oppfølgingsbehov og lav produktivitet vil gjerne ha vanskeligheter med å få lærekontrakt og lærlinglønn117 og vil dermed være avhengig av livsopphold fra Arbeids- og velferdsetaten, fra kommunale ytelser som introduksjonsstønaden eller fra Lånekassen. Lånekassens ordninger er lite attraktive for voksne som ikke har fullført videregående opplæring.118 Det er videre en utfordring at overgangen fra introduksjonsprogrammet til utdanningsstøtteordningen innebærer et fall i inntekt. Ytelsene fra Arbeids- og velferdsetaten og de kommunale ytelsene har ulike formål avhengig av om de for eksempel skal sikre inntekt som følge av sykdom eller skade, eller sikre inntekt i en periode i situasjoner der man ikke kan forsørge seg selv. Både nivået på livsopphold og usikkerhet rundt kombinasjon av ytelser og ordninger i Lånekassen kan være eksempler på barrierer mot å gå inn i et utdanningsløp for den enkelte.

Kompetanse og regelverk kan være en barriere

Regelverket for Arbeids- og velferdsetatens opplæringstiltak er utformet for å ivareta flere formål. Tilbud om fag- og yrkesopplæring er prioritert.

En analyse fra Arbeids- og velferdsdirektoratet i 2019 viser at NAV-veilederne mener at det er komplisert å få oversikt over utdanningssystemet, for eksempel hvilke muligheter som finnes for å fullføre videregående opplæring. 119

En annen barriere kan være knyttet til varigheten i Arbeids- og velferdsetatens opplæringstiltak. Opplæringstiltak kan som hovedregel gis for inntil tre år. Arbeidssøkere som tar fag- og yrkesopplæring i regi av arbeids- og velferdsforvaltningen, og som har behov for ekstra norskopplæring eller opplæring i grunnleggende ferdigheter, er eksempel på en gruppe som kan få problemer med å gjennomføre opplæringen innen den gjeldende tidsrammen.

Vanskeligheter med informasjonsdeling på tvers av sektorer

Det er begrensede muligheter til å dele og utveksle data mellom arbeids- og velferdsforvaltningen og utdanningssektoren, blant annet på grunn av personvernlovgivning. Dette utgjør en barriere mot en mer helhetlig avklaring og oppfølging av den enkelte.

Mangelfull tilrettelegging for personer med nedsatt funksjonsevne

Personer med nedsatt funksjonsevne kan møte barrierer i utdanningssystemet. Tre av fire studenter med nedsatt funksjonsevne som opplever at de har behov for tilrettelegging, mener at støtten de får, er utilstrekkelig. Norge og Finland er blant landene der studenter med nedsatt funksjonsevne er minst fornøyde med støtten de får.120 Blant fagskolestudentene oppgir elleve prosent at de har behov for individuell tilrettelegging, men det er kun fire prosent som har benyttet et konkret tilretteleggingstiltak.121 I videregående opplæring er det ikke gjennomført store kartlegginger, men en undersøkelse gjennomført av Unge funksjonshemmede finner at bare 30 prosent får all tilretteleggingen de trenger.122

Personer som både har helseproblemer og mangelfull kompetanse, kan ha behov for bistand fra både arbeids- og velferdsforvaltningen, helsetjenestene og utdanningstjenestene. Veien inn i utdanning og veien gjennom byr på utfordringer for mange studenter, men det gjelder særlig for studenter med nedsatt funksjonsevne.123^, 124 De kan møte på strukturelle barrierer og falle mellom flere stoler der hvor ulike tjenester møter hverandre.

9.4 Regjeringens grep for å kvalifisere de som står utenfor arbeidslivet

Utvidede rettigheter til opplæring og en mer fleksibel organisering

Etter Meld. St. 16 (20215–2016) Fra utenforskap til ny sjanse ble det satt i gang tiltak for en mer fleksibel opplæring som er bedre tilpasset voksnes forutsetninger og behov. Det er satt i gang forsøk med modulstrukturert opplæring på nivået under videregående opplæring, i 13 utvalgte lærefag og som en kombinasjon av de to nivåene. Målet er at flere får en kompetanse som gir en mer varig tilknytning til arbeidslivet gjennom et opplæringstilbud som er mer fleksibelt. Tilbudet skal lettere kunne tilpasses den enkeltes ønskede sluttkompetanse, være effektivt og være mulig å gjennomføre på heltid eller deltid, for dem som er i jobb, som arbeidsmarkedstiltak eller som introduksjonsprogram for nyankomne innvandrere. I Meld. St. 21 (2020–2021) Fullføringsreformen – med åpne dører til verden og fremtiden foreslås det at modulstrukturert opplæring skal være hovedmodell for all opplæring for voksne. Modulstrukturert opplæring innføres etter planen fra høsten 2024, i første omgang for de 13 lærefagene som inngår i modulforsøket.

Regjeringen vil etter planen legge fram forslag til ny opplæringslov våren 2023. I forslaget som har vært på høring, fremmes det en rekke forslag som vil gi voksne styrkede rettigheter til opplæring. Dette omfatter for eksempel å gi alle elever rett til opplæring på videregående inntil de har fullført og bestått med studie- eller yrkeskompetanse og en yrkesfaglig rekvalifiseringsrett som gir alle som har fullført studie- eller yrkeskompetanse, mulighet til å ta en ny yrkeskompetanse. Regjeringen foreslår også å videreføre retten til realkompetansevurdering for voksne med rett til videregående opplæring og å innføre rett til realkompetansevurdering for voksne med rett til opplæring på nivået under videregående. Utdanningsdirektoratet (Udir) fikk i 2022 i oppdrag å sørge for bedre statistikk om søking til og resultat av all realkompetansevurdering i videregående opplæring.

Direktoratet for høyere utdanning og kompetanse (HK-dir) fikk i 2023 et oppdrag om å utrede og kartlegge flere aspekter ved bruken av realkompetansevurdering. Oppdraget inkluderer blant annet å kartlegge både fylkeskommunenes forståelse og bruk av realkompetansevurdering. Realkompetansevurdering skal bidra til tilpasning og/eller avkorting av videregående opplæring for voksne generelt, og spesielt i forbindelse med forsøket med modulisert fag- og yrkesopplæring. HK-dir skal også utrede hindringer og foreslå mulige tiltak for mer effektiv og enhetlig realkompetansevurdering i videregående opplæring for voksne. Dette skal også omfatte hvordan man kan profesjonalisere fagkonsulenter, og om digitale verktøy og/eller rammeverk for realkompetansevurdering kan bidra til det. Oppdraget skal utføres i samarbeid med Udir.

Arbeids- og inkluderingsdepartementet vil sette i gang et forsøk med å utvide tidsrammen for Arbeids- og velferdsetatens opplæringstiltak. Forsøket er rettet mot arbeidssøkere som ønsker å ta fag- og yrkesopplæring i regi av Arbeids- og velferdsetaten, og som har behov for norskopplæring eller opplæring i grunnleggende ferdigheter og derfor vanskelig kan gjennomføre opplæringen innen den gjeldende varigheten på opplæringstiltaket på tre år. Mange i målgruppen er innvandrere. Det er avsatt midler til et avgrenset forsøk med opplæring av lengre varighet i fylkene Viken, Oslo og Vestland, med sikte på oppstart i 2023. Forsøket skal evalueres.

IMDi og HK-dir vil i 2023 få i oppdrag å vurdere virkemidler som kan bidra til å øke bruken av formell kvalifisering i introduksjonsprogrammet, inkludert om det er behov for endringer i integreringsregelverket. Virkemidler som kan øke bruken av fag- og yrkesopplæring, skal særlig vektlegges.

Ordningen Fagbrev på jobb er rettet mot personer i et arbeidsforhold og er derfor i utgangspunktet ikke egnet for NAV-brukere eller andre som ikke er arbeid. Regjeringen vil vurdere om ordningen også kan utvikles til å bli en ordning for NAV-brukere og deltakere i introduksjonsprogrammet, slik at de kan ta fagbrev samtidig som de får arbeidserfaring. Udir har fått i oppdrag å utrede saken sammen med AV-dir, HK-dir og IMDi.

Mer og bedre tverretatlig samarbeid

Regjeringen vil gjennomføre et løft i satsingen på unge som står utenfor arbeid og utdanning, ved å innføre en ny ungdomsgaranti. Garantien gjelder for personer under 30 år som er registrert hos Arbeids- og velferdsetaten med behov for arbeidsrettet bistand, og skal gi unge tidlig og tett oppfølging fra etaten så lenge det er nødvendig for å komme i arbeid. Et viktig element i innsatsen er at den unge skal få nødvendig hjelp opp mot andre relevante instanser, blant annet utdanningssektoren og helsetjenesten. Dette innebærer også en fast kontaktperson og tett og individuelt tilpasset oppfølging.

Den fylkeskommunale oppfølgingstjenesten skal følge opp ungdom med rett til videregående opplæring som ikke er i opplæring eller arbeid. Samarbeidet mellom Arbeids- og velferdsetaten og oppfølgingstjenesten har foregått over mange år og skal sikre at de unge som avbryter skoleløpet, får oppfølging. Regjeringen vil i 2023 iverksette en pilot for å prøve ut hvordan den fylkeskommunale oppfølgingstjenesten kan samarbeide bedre med Arbeids- og velferdsetaten og andre tjenester, for eksempel skolehelsetjenesten, om å forebygge frafall fra videregående opplæring.

For å bygge opp Arbeids- og velferdsetatens kompetanse på fag- og yrkesopplæring, har etaten de siste årene ansatt opplæringskoordinatorer i fylkene. Disse skal bidra til økt bruk av opplæringstiltak og tettere samarbeid med fylkeskommunene, og øke NAV-kontorenes kompetanse om utdanningssystemet.

Arbeids- og velferdsetaten samarbeider også med helsetjenesten om flere ulike brukergrupper. Et eksempel er tiltaket individuell jobbstøtte (IPS), som skal gi flere med moderate til alvorlige psykiske lidelser og rusproblemer innpass i arbeidslivet. En særlig innsats er iverksatt overfor unge under 30 år gjennom forsøket IPS ung. Målet er å få flere i denne målgruppen til å gjennomføre utdanning/læreløp og komme over i lønnet arbeid. Forsøket evalueres av Arbeidsforskningsinstituttet ved OsloMet.

AV-dir, IMDi og HK-dir har etablert et nasjonalt nettverk mellom Arbeids- og velferdsetaten og fylkeskommunene som skal jobbe for at flere ledige, permitterte og utsatte grupper på arbeidsmarkedet skal fullføre videregående opplæring og få varig tilknytning til arbeidslivet. Nettverket vil samarbeide blant annet om å identifisere og spre gode lokale modeller for karriereveiledning, realkompetansevurdering og opplæring.125 Her inngår også en gjennomgang av Arbeids- og velferdsetatens regelverk for opplæring med sikte på å øke bruken av fag- og yrkesopplæring som arbeidsmarkedstiltak for voksne utenfor arbeidslivet. (Se også omtale av eksempler i boks 9.1)

I 2022 fikk IMDi også i oppdrag å utvikle og administrere i samarbeid med HK-dir og AV-dir et forsøk for å utvikle en nasjonal samarbeidsmodell for tilrettelagt fag- og yrkesopplæring for voksne innvandrere.

For at flere NAV-brukere og deltakere i introduksjonsprogrammet skal få mulighet til å kvalifisere seg til varig tilknytning til arbeidslivet, vil regjeringen videreutvikle det tverretatlige samarbeidet. Regjeringen vil i 2023 iverksette et forsøk med ny tilskuddsordning som skal stimulere til tettere samarbeid mellom Arbeids- og velferdsetaten og fylkeskommunen om et tilpasset opplæringstilbud som skal gjøre det mulig for flere av dem som står uten arbeid og trenger kvalifisering, å gjennomføre fag- og yrkesopplæring. Forsøket skal evalueres.

Bedre tilgang til utdanningsstøtte

Regjeringen tar sikte på å legge fram forslag til en ny opplæringslov våren 2023. Her fremmes det en rekke forslag som vil gi voksne styrkede rettigheter til opplæring. Dette omfatter for eksempel å gi alle elever rett til opplæring inntil de har fullført og bestått med studie- eller yrkeskompetanse. Regelverket for utdanningsstøtte er basert på den lovfestede retten ungdom i dag har til videregående opplæring. I dag får alle med ungdomsrett vurdert søknaden om lån og stipend opp mot inntekten til foreldrene. Utdanningsstøtteregelverket bør derfor endres for at fullføringsretten ikke skal gi utilsiktede og urimelige utslag for voksne. Aldersgrensen mellom stipendbasert utdanningsstøtteordning for unge og den lånebaserte utdanningsstøtten for voksne bør senkes, slik at flere unge voksne får tilgang til et høyere beløp. Skillet mellom stipendbasert og lånebasert utdanningsstøtte bør heller ikke følge av retten til videregående opplæring. Regjeringen tar derfor sikte på å endre utdanningsstøtteordningen fra og med studieåret 2024–2025 slik at voksne over 21 år som ikke har fullført videregående opplæring, får tilgang til den lånebaserte ordningen.

Deltakere i program som Menn i helse, som er spesielt tilrettelagt for NAV-brukere har fra høsten 2021 rett til lån og stipend i periodene uten livsoppholdsytelser fra Arbeids- og velferdsetaten. Også annen videregående opplæring for voksne spesielt tilrettelagt for NAV-brukere vil gi rett til lån og stipend fra høsten 2024.

Det er sentralt for voksnes muligheter til å fullføre videregående opplæring at sammenhengen mellom introduksjonsprogrammet og flyktningstipendet er god, slik at det ikke oppstår perioder uten rett til livsopphold. Regjeringen vil derfor vurdere endringer i flyktningstipendet for å bedre sammenhengen med introduksjonsprogrammet.

Informasjonsdeling på tvers av sektorene

Bedre muligheter til å dele og utveksle data mellom arbeids- og velferdsforvaltningen og utdanningssektoren er spesielt viktig for målgrupper som mottar oppfølging både gjennom arbeids- og velferdsforvaltningen og utdanningssektoren. Det vil gi NAV-veiledere informasjon om utdanning og kvalifisering brukeren tidligere har gjennomgått. Karriereveiledere i fylkeskommunen vil få informasjon om kandidatens arbeidserfaring og realkompetanse. Arbeids- og velferdsforvaltningen og fylkeskommunen får et bedre grunnlag for å ta gode beslutninger om videre kvalifisering og oppfølging. AV-dir, IMDi og HK-dir utreder det juridiske mulighetsrommet for utveksling av utdanningsdata. Utredningen skal være ferdig i 2023.

Kunnskap om barrierer for personer med funksjonsnedsettelser

Det ser ut til at få elever og studenter med funksjonsnedsettelser er fornøyde med den tilretteleggingen de får. Det er alvorlig med tanke på hvor viktig utdanning er for å kvalifisere denne gruppen til varig arbeid. Kunnskapen om hva som er de reelle utfordringene når det gjelder tilrettelegging, er mangelfull. Det finnes ingen oversikt over hvor godt elever og studenter med funksjonsnedsettelser klarer seg i utdanningssystemet. Vi vet også lite om hva som fungerer best for å lykkes med å kvalifisere dem for varig arbeid. De få studiene som finnes, er gamle eller basert på utilstrekkelige data. Det er derfor behov for et bedre kunnskapsgrunnlag.

Når det gjelder videregående opplæring, er regjeringen opptatt av at alle som går inn i videregående opplæring blir kvalifisert til læreplass, arbeid, utdanning og livslang læring. Derfor vil regjeringen, som en del av arbeidet med å følge opp Fullføringsreformen for videregående opplæring, legge en strategi for at elever med funksjonsnedsettelser skal få et likeverdig tilbud i videregående opplæring. Bedre kunnskapsgrunnlag vil være en naturlig del av dette arbeidet.

For høyere utdanning er det behov for et bedre kunnskapsgrunnlag som kan gi en mer helhetlig innsikt i hvilke barrierer personer med nedsatt funksjonsevne møter. Det er også behov for kunnskap om hvilken tilrettelegging som gis til studenter med nedsatt funksjonsevne og hvilke effekter ulike tilretteleggingstiltak har.

Universell publiserte i 2019 en rapport om forholdene for studenter med funksjonsnedsettelse i høyere yrkesfaglig utdanning.126 Rapporten viste at 37 prosent av studentene rapporterer om en varig funksjonsnedsettelse. 14 prosent av disse sier funksjonsnedsettelse har klar negativ betydning for muligheten til å studere. Det betyr at fem prosent – eller hver 20. fagskolestudent – opplever klar negativ betydning av funksjonsnedsettelser for muligheten til å studere. Kunnskapsdepartementet vil vurdere å følge opp funn og anbefalinger i rapporten i dialog med NOKUT og på egnet måte med fagskolene gjennom HK-dirs forvaltning i høyere yrkesfaglig utdanning.

9.5 Tiltak

Regjeringen vil

• videreutvikle det tverretatlige samarbeidet for at flere NAV-brukere og deltakere i introduksjonsprogrammet skal få mulighet til å kvalifisere seg til varig tilknytning til arbeidslivet

• i 2023 iverksette et forsøk med en ny tilskuddsordning som skal stimulere til et tettere samarbeid mellom Arbeids- og velferdsetaten og fylkeskommunen om et tilpasset opplæringstilbud slik at flere av dem som står uten arbeid og trenger kvalifisering, kan gjennomføre fag- og yrkesopplæring

• gjennomføre et forsøk med lengre varighet på opplæringstiltaket i Arbeids- og velferdsetaten

• vurdere hvordan ordningen Fagbrev på jobb kan utvikles til å bli en ordning også for Arbeids- og velferdsetatens brukere og deltakere i introduksjonsprogrammet

• framskaffe et kunnskapsgrunnlag som gjør det mulig å iverksette tiltak for å bygge ned barrierene i høyere utdanning for personer med nedsatt funksjonsevne

• forbedre kunnskapsgrunnlaget om hvordan videregående opplæring kan tilrettelegges bedre for at elever med nedsatt funksjonsevne skal få et likeverdig tilbud.

• vurdere hvordan livsopphold for voksne som har behov for opplæring, kan bli mer forutsigbart

• tilpasse utdanningsstøtteordningen til endringer i retten til videregående opplæring og til videregående opplæring spesielt tilrettelagt for NAV-brukere fra studieåret 2024–2025

• gjennomføre et løft i satsingen på unge som står utenfor arbeid og utdanning ved å innføre en ny ungdomsgaranti

• innføre modulstrukturert opplæring for voksne som hovedmodell fra høsten 2024, i første omgang for nivået under videregående opplæring og de 13 lærefagene som i dag inngår i modulforsøket

• som en del av arbeidet med å følge opp Fullføringsreformen for videregående opplæring legge en strategi for at elever med funksjonsnedsettelser skal få et likeverdig tilbud i videregående opplæring

10 Kompetanse fra utlandet

Utenlandsk arbeidskraft har siden EU-utvidelsen i 2004 spilt en viktig rolle for å dekke arbeidslivets behov. Det er stor usikkerhet rundt tilgangen på utenlandsk arbeidskraft som beskrives nærmere i kapittel 2. Godkjenning av utenlandsk utdanning og yrkesgodkjenning er verktøy for å sikre tilgangen vår til kvalifisert arbeidskraft med utdanning og yrkeserfaring fra utlandet. Godkjenning kan utløse en kompetansereserve hos bosatte innvandrere, og kan samtidig gi dem bedre muligheter til å delta i kompetanseutvikling i arbeidslivet.

10.1 Mål for godkjenningsordningene

Godkjenning av utenlandsk utdanning skal bidra til at personer effektivt kan ta i bruk kompetansen sin, og at arbeidsgivere får god informasjon om innvandreres medbrakte kompetanse. Her fokuseres det på godkjenning som et verktøy for deltakelse i det norske arbeidsmarkedet. Det er flere aspekter ved godkjenning, blant annet realkompetansevurdering og opptak til utdanning, uten at de er nærmere omtalt.

10.2 Dagens situasjon

Godkjenning er et verktøy for personer med utenlandsk utdanning og kompetanse, både innvandrere og nordmenn med utdanning fra utlandet. Godkjenningsfeltet omfatter ulike ordninger hvor formålet med godkjenningen er avgjørende for hvordan den utenlandskutdannede personen kan få brukt kompetansen sin i Norge. Personer med utenlandsk utdanning kan søke om generell godkjenning av utdanningen sin dersom de ønsker å jobbe i yrker som ikke er regulert, eller ønsker å studere videre. Godkjenning av medbrakt utdanning skiller seg fra yrkesgodkjenning hvor det i lov eller forskrift er satt kompetansekrav for yrkesutøvelse. Personer med utenlandsk utdanning og kompetanse må søke om yrkesgodkjenning dersom de vil jobbe i et lovregulert yrke.

Yrkesgodkjenning

Det kreves godkjenning fra en ansvarlig myndighet for å kunne jobbe i et yrke der det i norsk lov eller forskrift er satt krav til yrkesutøvelsen (såkalt lovregulert yrke). Disse yrkene krever at yrkesutøveren får en godkjenning, autorisasjon eller lisens før hen kan starte å jobbe (omtalt her som yrkesgodkjenning). Godkjenning skal sikre at personer med utdanning og yrkespraksis fra utlandet har de nødvendige kvalifikasjonene for å kunne utøve et lovregulert yrke, for eksempel lærer, sykepleier, styrer og pedagogisk leder i barnehage.127 Disse kvalifikasjonskravene er satt for å ivareta blant annet helse, miljø og pasientsikkerhet. Yrkesgodkjenning innebærer en helhetsvurdering av personens relevante arbeidserfaring, realkompetanse og formelle utdanning.

For personer fra EØS-land og Sveits finnes det et felles regelverk om yrkesgodkjenning. For å sikre fri bevegelighet i EØS er det vedtatt forskjellige direktiver om godkjenning av yrkeskvalifikasjoner, hvorav yrkeskvalifikasjonsdirektivet128 er det mest sentrale. Det regulerer alle yrker bortsett fra dem som omfattes av særdirektiver, som advokatdirektivet, revisordirektivet og direktiver innenfor jernbane og sjø- og luftfart.129

Yrkeskvalifikasjonsdirektivet inneholder saksbehandlingsregler og fastsetter prinsippene for yrkesgodkjenning, som er tatt inn i yrkeskvalifikasjonsloven. Det grunnleggende prinsippet er at en yrkesutøver som er kvalifisert til å utøve et yrke i et EØS-land, er kvalifisert til å utøve det samme yrket i et annet EØS-land. Når godkjenningsmyndigheten vurderer at det er vesentlige forskjeller mellom personens yrkeskvalifikasjoner fra utlandet og kvalifikasjonskravene i Norge, tilbys kompenserende tiltak. Det er som regel en prøveperiode i yrket eller en egnethetstest for å vise at hen er kvalifisert. I slike tilfeller har godkjenningsmyndigheten først plikt til å sjekke om søkerens samlede yrkeserfaring helt eller delvis kan kompensere for det aktuelle avviket.

Siden en lovendring i 2022 kan relevante prinsipper av yrkeskvalifikasjonsloven også anvendes for tredjelandsborgere. Disse personene får ingen ubetinget rett til å bli behandlet etter regelverket som gjelder for EØS-borgere, men godkjenningsmyndighetene kan benytte enkelte deler av regelverket. Dette gjelder godkjenningsprinsippet, reglene om utlikningstiltak, delvis adgang til et yrke og tidspunkt for vurderingen av språkkravet. Endringen gjelder ikke for yrker som krever et kvalifikasjonsbevis på lavere nivå enn det som tilsvarer videregående opplæring, for eksempel truckførerbevis.130

For noen yrker finnes det kompletterende utdanningstilbud for tredjelandsborgere som har relevant høyere utdanning, men som ikke oppfyller kravene for yrkesgodkjenning. I dag finnes det kompletterende utdanning for sykepleiere, lærere, bioingeniører, ingeniører og teknologer.

Godkjenning av utenlandsk utdanning

For personer som har en utenlandsk utdanning og som ikke skal jobbe i et yrke som trenger yrkesgodkjenning, kan det likevel være nyttig å få en vurdering av utdanningen de har med seg. Slik godkjenning tilbys som et hjelpemiddel for å komme inn på det norske arbeidsmarkedet. Personer med utdanning fra utlandet kan søke om generell godkjenning av utenlandsk høyere utdanning og høyere yrkesfaglig utdanning. Dette innebærer en vurdering av en utenlandsk utdanning opp mot den norske gradsstrukturen. Godkjenning av høyere utdanning fra utlandet er i stor grad styrt av internasjonale avtaler som Norge har sluttet seg til (se boks 10.1). Godkjenning av utenlandsk fag- og yrkesopplæring er en ordning rettet mot utenlandske fagarbeidere. Den innebærer en faglig vurdering, hvor den utenlandske opplæringen vurderes opp mot kompetansemålene i norske fag- og svennebrev og yrkeskompetanse.

10.3 Barrierer

Godkjenningsfeltet i dag er preget av en kompleks samhandling mellom fagdepartementer og deres underliggende virksomheter, kommuner og fylkeskommuner, og utdanningsinstitusjoner som fagskoler, høyskoler og universiteter. Søkere som ønsker å få sin utenlandske utdanning godkjent, eller som vil søke om yrkesgodkjenning, kan oppleve det som utfordrende å orientere seg.131 Det kan føre til at personer søker feil sted. Personer med etterspurt kompetanse kan oppleve unødvendige forsinkelser, med den misnøyen blant søkere og potensielle arbeidsgivere det fører med seg. Godkjenning av utenlandsk utdanning er ment som et hjelpemiddel på det norske arbeidsmarkedet. Godkjenning garanterer ikke at enkeltpersoner blir ansatt i relevante stillinger. Det er opp til arbeidsgiveren å kreve godkjenning av utenlandsk utdanning, der det ikke er krav om yrkesgodkjenning for å utøve et lovregulert yrke.

For noen søknader om autorisasjon for helsepersonell har Helsedirektoratet behov for faglige råd fra universiteter og høyskoler for å kunne vurdere om utdanningen til søkeren er jevngod med norsk utdanning, og om søkeren dermed kan gis autorisasjon. Helsedirektoratet inngår avtaler med universiteter og høyskoler om å gjøre denne jobben. For noen utdanninger har det vist seg å være vanskelig å innhente faglige råd og å få på plass avtaler om faglige råd.

Godkjenningsordningen for utenlandsk fag- og yrkesopplæring er i dag begrenset til noen få europeiske land og fag. I 2021 gjennomførte Fafo en evaluering av godkjenningsordningen.132 Fafo anslo at de fagarbeiderne som hadde fått godkjenning, utgjorde 0,5 prosent av bosatte arbeidsinnvandrere. Når et fag blir inkludert i godkjenningsordningen, er det ikke gitt at utenlandske arbeidstakere benytter seg av muligheten. Det er krevende å vurdere utenlandsk fag- og yrkesopplæring, og en gradvis utvidelse til flere land og fag har vært utfordrende. I 2021 belyste en arbeidsgruppe ulike utfordringer knyttet til ordningen og anbefalte å justere ordningen før videre utvidelse.133

I 2022 fikk NOKUT134 i oppdrag å vurdere endringer i godkjenningsordningen for utenlandsk fag- og yrkesopplæring, utarbeide et forslag til forskrift for ordningen og lage en plan for utvidelse til flere land og fag. Videre er det satt i gang en evaluering av godkjenning for utdanning fra utenlandsk fagskole, og sluttrapporten forventes i 2023. Regjeringen vil legge vekt på disse evalueringene i det videre arbeidet med godkjenning av utenlandsk utdanning.

10.4 Tiltak

Regjeringen vil

• fortsette å utvikle godkjenningsordningene for utenlandsk fag- og yrkesopplæring, utenlandsk høyere yrkesfaglig utdanning og utenlandsk høyere utdanning

• sørge for bedre informasjon om godkjenning av utenlandsk utdanning og yrkesgodkjenning og bedre samhandling mellom godkjenningsmyndigheter

• vurdere hvordan utdanningsinstitusjoner og godkjenningsmyndighetene innenfor helsefagutdanningene kan samarbeide bedre i saker som omhandler vurdering av godkjenning av utenlandskutdannet helsepersonell

11 Økonomiske og administrative konsekvenser

Denne meldingen handler om å videreutvikle utdanningssystemet slik at det svarer enda bedre på etterspørselen fra utdanningssøkende og fra arbeidslivet. Regjeringen vil prioritere kompetanse som er nødvendig for et høyproduktivt og konkurransedyktig næringsliv, for å ha gode velferdstjenester i hele landet og for å gjennomføre det grønne skiftet. Meldingen dreier seg også om å utvide arbeidsstyrken gjennom å kvalifisere og mobilisere flere av dem som står utenfor arbeidslivet.

Tiltakene i meldingen som vil kunne ha vesentlige budsjettkonsekvenser, vil bli håndtert i de årlige statsbudsjettene. I stor grad handler imidlertid tiltakene om å utnytte eksisterende ressurser bedre gjennom omprioriteringer og omstillinger. Dette gjelder blant annet for dimensjoneringen av høyere yrkesfaglig utdanning og høyere utdanning.

Utredninger, evalueringer, vurderinger og utprøving av tiltak vil bli gjennomført innenfor eksisterende budsjettrammer.

Forslaget om å innføre institusjonsakkreditering for fagskoler innebærer at fagskoler selv kan akkreditere høyere yrkesfaglig utdanningstilbud innenfor alle fagområder. Forslaget vil kunne medføre økte kostnader innenfor budsjettrammen til NOKUT i en periode, men vil på sikt redusere behovet for områdeakkrediteringer. Institusjonsakkreditering kan gi raskere oppretting av tilbud i takt med arbeidslivets behov og dermed bedre samsvar mellom tilbud og etterspørsel av relevant og fleksibel utdanning.

Tilpasning av utdanningsstøtteordningene til fleksible utdanninger krever utvikling av IT-systemene i Lånekassen. Stortinget har bevilget 40 mill. kroner til IT-utviklingsarbeid i 2022 og 2023, jf. Prop. 115 S (2021–2022) og Prop. 1 S (2022–2023) for Kunnskapsdepartementet. Videre utvikling skjer med forbehold om økt bevilgning.

12 Tiltakene

Regjeringen vil

• vurdere tiltak som kan motvirke nedgang i læreplasser under nedgangskonjunkturer

• i samarbeid med partene i arbeidslivet, vurdere enkelte strukturelle endringer i videregående opplæring for bedre å møte arbeidslivets behov

• vurdere behov for å ytterligere vektlegge samfunnets behov for kompetanse i dimensjoneringen av videregående opplæring, blant annet for å bidra til et høyproduktivt og konkurransedyktig næringsliv, for å ha gode velferdstjenester i hele landet og for å gjennomføre det grønne skiftet

• at dimensjoneringen av det yrkesfaglige tilbudet skal være i tråd med samfunnets og arbeidslivets behov

• vurdere tiltak for å gjøre løpene i videregående opplæring bedre tilpasset voksne og utrede løp som i større grad enn i dag ivaretar ungdommers ønske om mer fleksible karriereveier

• gjennomføre et kraftfullt løft for fag- og yrkesopplæringen, blant annet gjennom å styrke oppfølgingen av ungdom i overgangen fra skole til læretid

• sammen med fylkeskommunene og partene i arbeidslivet, samarbeide om videre tiltak og framdrift i satsingen for å få flere læreplasser

• vurdere om og hvordan formidlingsprosessen til læreplass kan starte tidligere enn det den gjør i dag

• vurdere om det er behov for tiltak for å øke fullføringsgraden for videregåendeelever i Nord-Norge, herunder om det er tilstrekkelig fleksibilitet i regelverket for videregående opplæring til å ivareta ulike regionale behov, for eksempel i fylkeskommuner med liten ungdomsbefolkning og store avstander

• prioritere studieplasser innenfor tekniske fag, helse- og omsorgsfag og områder som er særlig viktig for det grønne skiftet ved framtidige tildelinger av studieplasser til fagskolene, og legge opp til dialog med fylkeskommunene om hvordan de kan følge opp disse prioriteringene i sin forvaltning av sektoren

• starte arbeidet med en melding til Stortinget om høyere yrkesfaglig utdanning

• foreslå institusjonsakkreditering for fagskolene

• sørge for at den samlede kapasiteten i universitets- og høyskolesektoren og i fagskolesektoren blir utnyttet bedre

• styrke kunnskapsgrunnlaget om dimensjoneringsbehovene innenfor høyere yrkesfaglig utdanning og høyere utdanning

• evaluere kvalitet og relevans i utdanningstilbudene innenfor IT (offentlige og private)

• jobbe for flere praksisplasser i helse- og sosialfagene der det er nødvendig i høyere utdanning

• fortsette dialogen med andre EØS-land om å endre yrkeskvalifikasjonsdirektivet slik at mer simulering kan bidra til å heve kvaliteten og kapasiteten i sykepleierutdanningen

• vurdere helsepersonellkommisjonens anbefalinger og arbeide videre med helsefagene gjennom arbeidet med profesjonsmeldingen som skal legges fram våren 2024

• be HK-dir om å sette i gang et arbeid for å justere rapporteringen til DBH slik at den bedre fanger opp fleksibel og desentralisert utdanning

• sørge for at fleksibel utdanning blir en integrert del av institusjonenes utdanningsvirksomhet

• vurdere nærmere hvordan universiteter og høyskoler kan øke omfanget av fleksible og desentraliserte studietilbud som imøtekommer nasjonale og regionale behov og etterspørsel

• vurdere hvordan strukturen for desentralisert utdanning i distriktene kan koordineres, blant annet gjennom forvaltningen av tilskuddsordningen for studiesentre

• vurdere tiltak for å gi studiesentrene mer forutsigbare rammer

• ha en bred satsing på å rekruttere, utvikle og beholde flere kvalifiserte lærere over hele landet, blant annet gjennom å følge opp NOU 2022: 13 Med videre betydning

• endre finansieringssystemet for universiteter og høyskoler

• innføre endringer i egenbetalingsforskriften som legger bedre til rette for etter- og videreutdanning

• utvikle en kompetansereform i samarbeid med partene i arbeidslivet

• ha en dialog med partene i frontfagsoppgjøret om kompetansebehovene i industrien og hvordan virkemidlene kan tilpasses for å bedre treffe industriens spesifikke behov

• utvide utdanningsstøtteordningene slik at også kortere utdanningstilbud kan gi rett til lån

• videreføre og videreutvikle treparts bransjeprogram og Industrifagskolen

• vurdere hvordan Nasjonalt kvalifikasjonsrammeverk for livslang læring kan videreutvikles basert på evalueringen som legges fram våren 2023

• vurdere hvordan utdanningssystemet kan gi bedre karriereveier for fagarbeidere

• videreutvikle det tverretatlige samarbeidet for at flere NAV-brukere og deltakere i introduksjonsprogrammet skal få mulighet til å kvalifisere seg til varig tilknytning til arbeidslivet

• i 2023 iverksette et forsøk med en ny tilskuddsordning som skal stimulere til et tettere samarbeid mellom Arbeids- og velferdsetaten og fylkeskommunen om et tilpasset opplæringstilbud slik at flere av dem som står uten arbeid og trenger kvalifisering, kan gjennomføre fag- og yrkesopplæring

• gjennomføre et forsøk med lengre varighet på opplæringstiltaket i Arbeids- og velferdsetaten

• vurdere hvordan ordningen Fagbrev på jobb kan utvikles til å bli en ordning også for Arbeids- og velferdsetatens brukere og deltakere i introduksjonsprogrammet

• framskaffe et kunnskapsgrunnlag som gjør det mulig å iverksette tiltak for å bygge ned barrierene i høyere utdanning for personer med nedsatt funksjonsevne

• forbedre kunnskapsgrunnlaget om hvordan videregående opplæring kan tilrettelegges bedre for at elever med nedsatt funksjonsevne skal få et likeverdig tilbud.

• vurdere hvordan livsopphold for voksne som har behov for opplæring, kan bli mer forutsigbart

• tilpasse utdanningsstøtteordningen til endringer i retten til videregående opplæring og til videregående opplæring spesielt tilrettelagt for NAV-brukere fra studieåret 2024–2025

• gjennomføre et løft i satsingen på unge som står utenfor arbeid og utdanning ved å innføre en ny ungdomsgaranti

• innføre modulstrukturert opplæring for voksne som hovedmodell fra høsten 2024, i første omgang for nivået under videregående opplæring og de 13 lærefagene som i dag inngår i modulforsøket

• som en del av arbeidet med å følge opp Fullføringsreformen for videregående opplæring legge en strategi for at elever med funksjonsnedsettelser skal få et likeverdig tilbud i videregående opplæring

• fortsette å utvikle godkjenningsordningene for utenlandsk fag- og yrkesopplæring, utenlandsk høyere yrkesfaglig utdanning og utenlandsk høyere utdanning

• sørge for bedre informasjon om godkjenning av utenlandsk utdanning og yrkesgodkjenning og bedre samhandling mellom godkjenningsmyndigheter

• vurdere hvordan utdanningsinstitusjoner og godkjenningsmyndighetene innenfor helsefagutdanningene kan samarbeide bedre i saker som omhandler vurdering av godkjenning av utenlandskutdannet helsepersonell

Regjeringen forventer at

• universiteter og høyskoler prioritere flere studieplasser innenfor helsefag, IT og områder som er særlig viktige for det grønne skiftet

• universiteter og høyskoler gjør løpende vurderinger av framtidige kompetansebehov, både nasjonalt og regionalt, og vurderer tiltak for en mer fleksibel og dynamisk utnytting av studiekapasiteten. Kunnskapsdepartementet vil følge opp dette i styringsdialogen