Meld. St. 16 (2019–2020)

Nye mål i kulturmiljøpolitikken — Engasjement, bærekraft og mangfold

Til innholdsfortegnelse

Del 1
Status og utviklingstrekk

4 Status for eksisterende nasjonale mål

De eksisterende nasjonale målene for kulturminner og kulturmiljø ble presentert i St.meld. nr. 16 (2004–2005) Leve med kulturminner. Et samlet Storting sluttet seg til tre nasjonale mål for kulturminnepolitikken i 2005. Tidspunktet for når målene skulle være nådd ble satt til 2020.

I ettertid er automatisk fredete og andre arkeologiske kulturminner skilt ut som et eget mål.

Eksisterende nasjonale mål for kulturminner og kulturmiljø er følgende:

  • Miljømål 2.1 – Tapet av verneverdige kulturminne skal minimerast

  • Miljømål 2.2 – Eit prioritert utval automatisk freda og andre arkeologiske kulturminne skal ha eit ordinært vedlikehaldsnivå innan 2020

  • Miljømål 2.3 – Eit representativt utval kulturminne og kulturmiljø skal vere vedtaksfreda innan 2020

  • Miljømål 2.4 – Freda bygningar, anlegg og fartøy skal ha eit ordinært vedlikehaldsnivå innan 2020

St.meld. nr. 16 (2004–2005) Leve med kulturminner bygget på den offentlige utredningen NOU 2002:1 Fortid former framtid – Utfordringer i en ny kulturminnepolitikk, og en bred høring av denne. Ambisjonene i meldingen ble opprettholdt og handlingsplanen operasjonalisert i ti bevaringsprogram gjennom St.meld. nr. 26 (2006–2007) Regjeringens miljøpolitikk og rikets miljøtilstand. Dette har lagt grunnlaget for forvaltningen av kulturmiljø de siste 15 årene.

Riksrevisjonen gjennomførte i 2008–2009 en forvaltningsrevisjon av departementets oppfølging knyttet til fredete og verneverdige bygninger etter St.meld. nr. 16 (2004–2005) Leve med kulturminner: Dok 3:9 (2008–2009) Riksrevisjonens undersøking av korleis Miljøverndepartementet varetek det nasjonale ansvaret sitt for freda og verneverdige bygningar. Riksrevisjonen konkluderte med at viktige forutsetninger for at forvaltningen skal nå målene på disse områdene, ikke var på plass og at dette innebar en vesentlig risiko for at målene ikke blir nådd innen fristen i 2020. Det ble blant annet pekt på at forvaltningen manglet oversikt over verneverdige kulturminner.

Oppfølgingen av Riksrevisjonens forvaltningsrevisjon skjedde gjennom Kunnskapsløftet for kulturminneforvaltningen i perioden 2011-2017. Dette initiativet bestod av de fem delprosjektene Verktøy og integrasjonsutvikling i Askeladden, Kulturminneportal, Styrking av kommunal kompetanse, Registrering av automatisk fredete, samiske bygninger og Etablering av et miljøovervåkingsprogram for verneverdige kulturminner.

Med bakgrunn i Riksrevisjonens forvaltningsrevisjon og representantforslag 129 S (2010–2011) Om en gjennomgang av kulturminnepolitikken, ble det lagt fram en stortingsmelding om kulturminnepolitikken i 2013; Meld. St. 35 (2012–2013) Framtid med fotfeste – Kulturminnepolitikken. Denne meldingen inneholdt en statusoppdatering på hva som gjensto for å nå de nasjonale målene.

Miljøstatus viser miljøets tilstand og utvikling. Nedenfor gis det en statusoppdatering per 2018 for de eksisterende fire nasjonale målene på kulturmiljøfeltet. Tallene er i hovedsak hentet fra Miljøstatus. Der nyere tall foreligger er dette presisert.

Miljømål 2.1

Tapet av verneverdige kulturminne skal minimerast

Utviklingen for dette målet har vært positiv og tapsprosenten har sunket de siste årene. Denne vurderingen er basert på data fra åtte indikatorer:

  • Prosentvis årlig tap av verneverdige kulturminner i utvalgte områder

  • Prosentvis årlig tap av SEFRAK-registrerte bygninger i utvalgte områder

  • Størrelsen på areal med bevaringsstatus etter plan- og bygningsloven

  • Prosentvis årlig tap av kulturminner i jordbrukets kulturlandskap

  • Antall kommuner med oppdatert oversikt over verneverdige kulturminner og kulturmiljø

  • Antall kommuner med plan etter plan- og bygningsloven for kulturminner og kulturmiljø

  • Antall kommuner med tilgang på kulturminnekompetanse

  • Antall verneverdige kulturminner og kulturmiljø i kulturminnedatabasen Askeladden

Med verneverdige kulturminner menes kulturminner hvor det er foretatt en kulturhistorisk vurdering. Begrepet dekker også kulturminner som er gitt et formelt vern, gjennom særskilt kommunalt vedtak, vedtak etter plan- og bygningsloven, blant annet kommunale kulturminneplaner.

Innsamlete data viser blant annet at det årlige tapet av verneverdige kulturminner nå er i underkant av 1 prosent. Oversikt fra miljøovervåkingsprogrammet Verneverdige kulturminner i utvalgte kommuner, som måler utviklingen i utvalgte kommuner i femårs-intervaller, viser blant annet at det årlige tapet har sunket de senere årene, fra 1 prosent i periodene 2000–2014 til 0,8 prosent i inneværende femårs-periode (2015–2019). Undersøkelsen viser at det er liten forskjell i tapet av bygninger knyttet til landbruk, fiske og fangst sammenlignet med andre sektorer. Sjøhus og naust er den bygningstypen der det er størst tap. Når det gjelder tilstand, er andelen truete bygninger klart høyest i primærnæringene, hvor bygninger som er vurdert som truet utgjør 18 prosent, mot 5 prosent i øvrige samfunnssektorer.

Figur 4.1 Tap av verneverdige kulturminner.

Figur 4.1 Tap av verneverdige kulturminner.

Figuren viser tap av enkelte bygningskategorier i perioden 2015–2019. Sjøhus/naust har den største tapsprosenten på 6,7 prosent. Driftsbygninger har tap på nesten 5 prosent, mens mindre uthus og seter/utmarkshus har godt over 4 prosent tap de siste fem årene. I 2005–2010 var det driftsbygninger og seter/utmarkshus som hadde den største tapsprosenten på henholdsvis 6,3 og 6,8 prosent.

Kilde: Riksantikvaren og NIKU

Riksantikvarens prosjekt Kulturminner i kommunen, er en del av Kunnskapsløftet for kulturminneforvaltningen. Gjennom denne satsingen gis det tilskudd til kommuner som vil lage egen kulturminneplan. Riksantikvaren har per 1. januar 2020 gitt midler til over 370 kommuner for å lage kulturminneplaner. I tillegg til kurs og samlinger, har dette vært med på å styrke den kommunale forvaltningen av kulturminner. Gjennom satsingen har kulturminner i økende grad blitt satt på den lokalpolitiske dagsorden og skapt engasjement i kommunene. Om lag 150 kommuner har vedtatt kulturminneplaner.

Når det gjelder de øvrige indikatorene foreligger det ikke tilstrekkelig datagrunnlag. I påvente av nye nasjonale mål er alle indikatorene likevel beholdt og synliggjort i målstrukturen på Miljøstatus.

Miljømål 2.2

Eit prioritert utval automatisk freda og andre arkeologiske kulturminne skal ha eit ordinært vedlikehaldsnivå innan 2020

Utviklingen for dette målet er positiv, men kan ikke vurderes som oppnådd. Denne vurderingen er basert på seks indikatorer:

  • Årlig tap og skade på automatisk fredete arkeologiske kulturminner i utvalgte områder og etter årsaksforhold

  • Tallet på automatisk fredete kulturminner som blir fjernet gjennom dispensasjon

  • Tallet på automatisk fredete kulturminner der det er utført undersøkelser for å dokumentere og ivareta kildeverdi

  • Tallet på automatisk fredete kulturminner der det er utført utbedrende tiltak og/eller tilrettelegging

  • Tallet på automatisk fredete kulturminner med et tilfredsstillende bevarings- og vedlikeholdsnivå

  • Tallet på arkeologiske kulturminner med et tilfredsstillende bevarings- og vedlikeholdsnivå som er tilrettelagt for publikum

I perioden 2000-2014 ble det gjennomført kontrollregistreringer av automatisk fredete, arkeologiske kulturminner i 16 kommuner. Registreringene var en del av miljøovervåkingsprogrammet Fortidens minner i dagens landskap - Status for automatisk fredete kulturminneri utvalgte kommuner. Tall fra disse registreringene viste at tapet av automatisk fredete, arkeologiske kulturminner gikk signifikant ned i perioden. De siste årene fram mot 2014 var tapsprosenten på under 0,5 prosent årlig. Tallene viser at det er aktiviteter knyttet til jordbruk, husbygging og fritidsaktiviteter som påfører arkeologiske kulturminner mest skade.

Fra og med 2015 gjennomføres det kontrollregistreringer i ti utvalgte kommuner gjennom miljøovervåkingsprogrammet Status og tilstandsovervåking av automatisk fredete arkeologiske kulturminner i utvalgte kommuner, jf. boks 11.2. Dette programmet har flyttet fokus fra kontrollregistreringer og kontrollinnmålinger av enkeltminner, til å se på statusendringer for hele lokaliteter. Registreringene gjennomføres i femårs-intervaller, og resultatene fra 2015-2019 vil foreligge i løpet av 2020.

To av Riksantikvarens bevaringsprogrammer har vært viktige tiltak for å nå målet; Bevaringsprogrammet for utvalgte arkeologiske kulturminner og Bevaringsprogrammet for bergkunst. Arbeidet med å sikre et tilfredsstillende bevarings- og vedlikeholdsnivå er en viktig del av disse to bevaringsprogrammene. Tall per 1. januar 2020 viser at 420 av 450 utvalgte arkeologiske kulturminner har fått et ordinært vedlikehold. 309 av disse er også tilrettelagt for publikum. Nedgangen etter 2018 skyldes primært en opprydding i og bortfall av prosjekter. Tilsvarende viser tall per 1. januar 2020 at 481 av 500 bergkunstlokaliteter har fått et ordinært vedlikeholdsnivå. 109 av disse er tilrettelagt for publikum.

Noen av indikatorene til miljømål 2.2. har vist seg å være vanskelig å beregne. I påvente av nye nasjonale mål er alle indikatorene likevel beholdt og synliggjort på Miljøstatus.

Figur 4.2 Vedlikeholdsnivå og tilrettelegging av utvalgte arkeologiske kulturminner og bergkunst.

Figur 4.2 Vedlikeholdsnivå og tilrettelegging av utvalgte arkeologiske kulturminner og bergkunst.

Utviklingen for bevaringsprogrammene Utvalgte arkeologiske kulturminner (BARK) og Bergkunst (BERG) fra 2013–2019.

Kilde: Riksantikvaren

Miljømål 2.3

Eit representativt utval kulturminne og kulturmiljø skal vere vedtaksfreda innan 2020

Utviklingen mot målet er positiv. Denne vurderingen er basert på følgende indikator:

Figur 4.3 Oversikt over geografisk fordeling av fredningssaker før og etter 2015.

Figur 4.3 Oversikt over geografisk fordeling av fredningssaker før og etter 2015.

Oversikten inneholder enkeltminner som bygninger, fartøy, kirker, tekniske og industrielle kulturminner og utomhusanlegg.

Kilde: Riksantikvaren

  • Tallet på fredete bygninger og anlegg fordelt etter geografisk, sosial, etnisk og nærings- og tidsmessig bredde

Riksantikvarens fredningsstrategi fra 2015 har vært lagt til grunn for arbeidet med fredningssaker. Strategien skal bidra til en mer representativ fredningsliste. I oppfølgingen av denne har sluttføring av igangsatte fredningssaker blitt prioritert. En oversikt over vedtatte og oppstartete fredningssaker siden 2015, viser at den geografiske bredden er bedret. Flere kategorier kulturminner som er prioritert i strategien, og som tidligere har vært underrepresentert, er også bedret. En strengere prioritering av hvilke fredningssaker som startes opp, mer effektive prosesser, herunder eierinvolvering, bedre veiledning og oppfølging av saker, har gitt resultater.

Tall per 1. januar 2020 viser at om lag 8 500 bygninger og anlegg er fredet, hvorav om lag 3 400 er i privat eie.

Miljømål 2.4

Freda bygningar, anlegg og fartøy skal ha eit ordinært vedlikehaldsnivå innan 2020

Utviklingen mot målet er positiv, men ikke tilstrekkelig til at målet nås i 2020. Denne vurderingen er basert på to indikator:

  • Andel fredete bygninger og anlegg med ordinært vedlikeholdsnivå (i prosent)

  • Antall fredete fartøy, og fartøy som inngår i verneplan for fartøy og som er satt i stand

Tall fra 2018 viser en positiv utvikling i tilstanden for fredete bygninger og anlegg. Indikatoren er knyttet til bevaringsprogrammet Fredete hus i privat eie, som både bidrar med tilskuddsmidler og kompetanse for å sikre at fredete bygninger og anlegg i privat eie skal ha ordinært vedlikeholdsnivå. Oppfølgingen av dette bevaringsprogrammet har vært høyt prioritert. Bevaringsprogrammet omfatter ca. 3 400 bygninger. Omlag 40 prosent av de registrerte bygningene har et ordinært vedlikeholdsnivå. Dette er en forbedring fra 2017. Om lag 15 prosent har behov for omfattende utbedringer.

Videre har 11 av de 15 anleggene i bevaringsprogrammet Tekniske og industrielle kulturminner per 2019 status som istandsatt, men vil ha behov for midler til å opprettholde god tilstandsgrad. Per 1. januar 2020 er antall anlegg med ordinært vedlikeholdsnivå nedjustert til ti.

Alle stavkirkene er istandsatt gjennom bevaringsprogrammet som ble fullført i 2015. Arbeidet omfattet tiltak på konstruksjoner og fundamenter i tillegg til konservering av kirkekunsten. Tilstanden på kirkene sjekkes årlig, og eierne har mulighet for å søke om tilskudd til vedlikehold. Brannsikringen av stavkirkene følges opp av Riksantikvaren i samarbeid med eierne.

Figur 4.4 Sjølingstad Uldvarefabrik ble fredet i 2019.

Figur 4.4 Sjølingstad Uldvarefabrik ble fredet i 2019.

Sjølingstad Uldvarefabrik er et av 15 anlegg som inngår i bevaringsprogrammet Tekniske og industrielle kulturminner. Disse anleggene representerer et nasjonalt tverrsnitt av kulturminner og kulturmiljøer knyttet til den industrielle utviklingen i landet. Sjølingstad Uldvarefabrik er valgt som en representant for ull- og tekstilvareindustrien fra siste del av 1800-tallet og utover på 1900-tallet.

Foto: Øystein Hagland, Riksantikvaren

Alle de åtte verdensarvområdene i Norge har verdensarvkoordinatorfunksjon og verdensarvråd med politisk representasjon. Per 1. januar 2020 er verdensarvsentre etablert for seks av områdene. Alle områdene har forvaltningsplaner. Istandsetting og skjøtsel er vektlagt i bevaringsprogrammet Verdensarven og andre bevaringsprogram som berører verdensarvområdene. Generelt er tilstanden forbedret. Mange bygninger er satt i stand og skjøtsel og formidling er forbedret, men det er fortsatt behov for sterk innsats for å ta vare på verdensarvverdiene.

Om lag 250 fartøy har status som vernet gjennom frivillige avtaler med Riksantikvaren. Per 1. januar 2020 er 14 av disse fredet, og ett fartøy er midlertidig fredet. 19 prosent av fartøyene har et ordinært vedlikeholdsnivå. Det betyr at fartøyet enten er sertifisert og ikke har fått pålegg om utbedringer, eller at det ikke skal sertifiseres og har et vanlig vedlikeholdsnivå. Av de øvrige har 25 prosent et moderat behov for tiltak. Resten av fartøyene, det vil si 56 prosent, har et betydelig behov for tiltak og utbedring.

For fredete bygninger i private eie og for fartøy vil målet om ordinært vedlikeholdsnivå innen 2020 ikke kunne nås.

Boks 4.1 Fredete kulturminner og kulturmiljøer i Norge

Oversikt over antall fredete kulturminner og kulturmiljøer i Norge per 1. januar 2020.

Automatisk fredete, arkeologiske kulturminner

ca. 280 000

Automatisk fredete, samiske bygninger

ca. 900-950

Fredete bygninger og anlegg (særskilt vedtak eller forskrift)

ca. 8 500

Fredete kulturmiljøer

12

Skipsfunn (eldre enn 100 år)

ca. 1 600

Fredete fartøy

14

I følge Statistisk sentralbyrå var det per 1. januar 2019 4,2 millioner bygninger i Norge. Fredete bygninger og anlegg utgjør 0,2 prosent av det totale antall bygninger.

5 Samfunnsutfordringene anno 2020

Høsten 2015 vedtok FNs medlemsland Agenda 2030 og 17 mål for bærekraftig utvikling fram mot 2030. Bærekraftsmålene ser miljømessig, sosial og økonomisk utvikling i sammenheng. De gjelder for alle land og er et veikart for den globale innsatsen for en bærekraftig utvikling. Bærekraftsmålene er universelle og legger føringer for alle politikkområder, inkludert kulturmiljøpolitikken. Bærekraftig utvikling innebærer en samfunnsutvikling der dagens behov skal dekkes uten å ødelegge mulighetene for at kommende generasjoner skal få dekket sine behov1.

Innsats for å verne om og sikre verdens kultur- og naturarv er omtalt i et eget delmål under bærekraftsmål 11 Bærekraftige byer og samfunn, men kulturmiljø bidrar også til måloppnåelse innenfor flere av de andre bærekraftsmålene. Agenda 2030 framhever at kultur, kulturarv og kreativitet har betydning for menneskeheten og har et stort potensial for å bidra til miljømessige, sosiale og økonomiske mål innenfor flere av de 17 bærekraftsmålene. I tillegg til bærekraftsmål 11 Bærekraftige byer og samfunn, gjelder det blant annet målene 8 Anstendig arbeid og økonomisk vekst, 12 Ansvarlig forbruk og produksjon, 13 Stoppe klimaendringene og 16 Fred og rettferdighet.

Det er mange og sammensatte årsaker til at kulturmiljø ødelegges eller går tapt. Mange av disse årsakene er sammenfallende med de store driverne i samfunnet, som klimaendringer og strukturelle endringer knyttet til bosetning og demografi. Endret arealbruk, som ifølge det Internasjonale Naturpanelet er den største trusselen mot tap av naturmangfold, kan også være en stor trussel mot kulturmiljø.

Figur 5.1 FNs 17 bærekraftsmål.

Figur 5.1 FNs 17 bærekraftsmål.

Kilde: FN-sambandet

Fram mot år 2100 vil klimaet bli varmere, med mer nedbør, kortere snøsesong, minkende isbreer, flere og større regnflommer og stigende havnivå. Klimaendringene øker belastningen på kulturmiljøet. Et fuktigere og varmere klima vil gi økt fare for råte- og insektskader. Akutte hendelser som flom, skred, brann og kraftig nedbør kan true de kulturhistoriske verdiene. På Svalbard er for eksempel strandsonen særlig utsatt med økt erosjon og større nedbrytning av biologisk materiale som følge av at permafrosten tiner. Enkelte tiltak for å redusere klimagassutslipp kan i noen tilfeller også ha negative konsekvenser for kulturhistoriske verdier. Eksempler på dette er kraftproduksjonsanlegg og eneregieffektiviseringstiltak.

Demografiske endringer treffer ulikt og har ulike konsekvenser. De største byene og tettstedene opplever befolkningsvekst, hovedsakelig på grunn av fødselsoverskudd og innvandring. Ifølge tall fra Statistisk sentralbyrå bodde 82 prosent av den norske befolkningen i byer og tettsteder i 2019. Byvekst, fortetting og kompakt byutvikling kan legge press på verdifulle kulturhistoriske bymiljøer og landskap. Flere mindre steder opplever derimot fraflytting.

I noen deler av landet fører demografiske endringer til at blant annet jordbruksdrift opphører og tidligere jordbruksarealer gror igjen, og at våningshus, driftsbygninger, sjøhus og andre bygninger går ut av bruk. I andre deler av landet er arealpresset stort. For bygninger, anlegg og landskap som har kulturhistorisk verdi, kan endringer i bosetning og næringer medføre at det er utfordrende å ta vare på og forvalte kulturmiljøet på en god måte.

5.1 Det grønne skiftet

Kulturmiljøpolitikkens generelle verdigrunnlag er basert på at kulturmiljø representerer både miljømessige, kulturelle, sosiale og økonomiske verdier. Det har betydning for enkeltmenneskers identitet, trivsel og selvforståelse. Det gir steder særpreg og egenart og er en ressurs for lokalsamfunns- og næringsutvikling. Ved vurdering av de enkelte kulturminnenes bevaringsverdi har kulturmiljøforvaltningen i Norge delt kulturmiljøverdiene i tre hovedkategorier: kunnskap, opplevelse og bruk.

Kulturmiljøforvaltningen har gått fra å ha oppmerksomhet rettet først og fremst på vern av det enkelte kulturminnet til å fokusere på menneskene og kulturmiljøets betydning for samfunnet i et langsiktig perspektiv.

Både av hensyn til klima, ressursbruk og økonomi vil det være samfunnsnyttig å legge til rette for gjenbruk og istandsetting av kulturminner og kulturmiljøer, som en del av en satsing på sirkulær økonomi.

Økt vektlegging av gjenbruk av den eksisterende bygningsmassen, inkludert fredete og verneverdige bygninger og anlegg, er et viktig bidrag i arbeidet med å redusere klimagassutslippene.

Kunnskapsproduksjon om menneskelig tilpasning til økosystemet har vært et viktig tema i kulturhistorisk forskning siden midten av 1800-tallet. De siste tiårene har det vært en økende bevissthet om menneskers påvirkning på landskap og miljø. Kulturmiljøforskningen kan gi kunnskap og perspektiver knyttet til hvordan mennesker og miljø, kultur og natur har spilt sammen gjennom tidene, og innsikt i menneskets tilpasningsevne i møte med klimautfordringer og ulike historiske veivalg.

5.2 Demokrati

Norge har en rik og mangfoldig kulturarv, som er vitnesbyrd om og uttrykk for en lang rekke verdier, kulturer og historier fra menneskers mer enn 11 000 år lange tilpasning til og bruk av omgivelsene. Kulturarv favner hele historien på godt og vondt, og vitner om både kloke og mindre kloke valg som er tatt. Kulturminner og kulturmiljøer kan gi en opplevelse av tilhørighet til et lokalsamfunn og en følelse av samhørighet på tvers av tid og rom, men de kan også gi nye perspektiver gjennom undring og refleksjon.

Kulturarv fungerer som en bro mellom fortid, nåtid og framtid ved å synliggjøre et kulturelt, sosialt og geografisk mangfold fra ulike tidsperioder, og ved å få fram ulike historier og synsvinkler.

I løpet av de siste hundre årene har kulturmiljøforvaltningen beveget seg fra å vektlegge kulturminner og monumenter som bare gjenspeiler en liten del av historien og som særlig knyttes til ett sosialt sjikt, til å løfte fram et større mangfold av kulturmiljø. Eksempler på dette er kulturmiljø knyttet til hverdagsliv, lokalsamfunn, sosiale forskjeller og ulike etniske og kulturelle grupper.

Alle steder, bygder og byer har sine kvaliteter og særpreg. Kulturmiljøforvaltningen skal arbeide for å synliggjøre og ivareta de kulturhistoriske verdiene ved disse. Kommunenes ansvar for å velge ut og forvalte lokalt kulturmiljø er helt vesentlig for å nå målet om å ta vare på et mangfold.

Kulturmiljøforvaltningen skal bidra til at bevissthet og kunnskap om hele historien blir bevart og formidlet, også de delene som kan være vonde å minnes eller som kan utfordre dagens verdisyn. Eksempler på dette kan være krigsfangeleire eller kulturminner og kulturmiljøer knyttet til psykiatri, fengselsvesen, fornorskingspolitikken og statens behandling av barnehjemsbarn. Det er viktig at forvaltningen inkluderer vanskelig kulturarv slik at også framtidige generasjoner får mulighet til å fortolke historien på sin måte.

Demokrati og demokratisering handler i stor grad om medvirkning og muligheter for innflytelse. Alle har rett til å ta del i den kulturarv som de selv velger, samtidig som de respekterer andres rettigheter og friheter. Slik skaper kulturarv en arena for demokratibygging, medvirkning og ytringskultur. Kulturarv angår alle.

Demokratisering i betydningen «folkestyre» innebærer blant annet å styrke demokratiet. Regionreformen og omorganiseringen av kulturmiljøforvaltningen i Norge, jf. kapittel 9, legger stor vekt på styrking av lokaldemokratiets rolle i spørsmål som gjelder bruk og vern av kulturarven. Demokratisering av kulturarv innebærer også å anerkjenne og være åpen for de store variasjonene i hva som anses å være viktig og relevant.

Lokalsamfunnenes rolle på kulturmiljøfeltet har fått økt betydning de senere årene. Kommunene, fylkeskommunene og Sametinget skal ikke bare gjennomføre statlig kulturmiljøpolitikk, men være selvstendige aktører med egne mål. I Europeisk kulturarvstrategi for det 21. århundre2 oppfordres Europarådets medlemsland og relevante aktører til å legge vekt på aktiv deltakelse basert på godt styresett. Den går også et skritt videre ved å sette mennesker og demokratiske verdier i sentrum for en tverrfaglig, tverrsektoriell og utvidet forståelse av kulturarv. Strategien vektlegger betydningen av å skape bånd mellom lokalsamfunn og deres kulturarv.

Bred deltakelse i alle deler av det sivile samfunn er viktig for demokratiet og for enkeltmennesker. Målet om at alle skal ha mulighet til å engasjere seg og ta ansvar for kulturmiljø, innebærer et ønske om økt deltakelse og en økt demokratisering av kulturmiljøfeltet. Deltakelse kan utøves individuelt gjennom personlig, ikke-organisert engasjement, eller gjennom organisasjoner og regulerte medvirkningsprosesser, jf. kapittel 8.

En økende andel av befolkningen har enten vokst opp i et annet land enn Norge eller har foreldre som har gjort det. Kulturarv kan brukes til å skape dialog og bidra positivt i et samfunn med demografiske endringer. Kulturarv kan også bidra til sosial og kulturell integrering, bidra til å styrke fellesskapsfølelse, være arenaer for deltakelse og et insitament for læring basert på mangfold og variasjon.

Urfolks kulturarv

Samene er anerkjent som urfolk i Norge. I § 108 i grunnloven heter det:

Dei statlege styresmaktene skal leggje til rette for at den samiske folkegruppa kan tryggje og utvikle samisk språk, kultur og samfunnsliv.

Norge har også folkerettslige forpliktelser som legger føringer for samepolitikken, blant annet ILO-konvensjon nr. 169 om urfolk og stammefolk i selvstendige stater og FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter artikkel 27. FNs urfolkserklæring (UNDRIP) inneholder også veiledende bestemmelser om minoriteter og urfolk.

Samisk kulturmiljø er en viktig kilde til kunnskap om samisk levesett, landskapsbruk og tilstedeværelse gjennom tidene. Alle samiske kulturminner fra 1917 og eldre er automatisk fredet etter kulturminneloven. I Meld. St. 31 (2018–2019) Samisk språk, kultur og samfunnsliv, er det både en situasjonsbeskrivelse og omtale av utfordringer framover for samisk kulturmiljøforvaltning. Sametingets rolle i kulturmiljøforvaltningen er nærmere beskrevet i kapittel 6.

Minoriteters kulturarv

Ifølge Senter for Studier av Holocaust og Livssynsminoriteter (HL-senteret) finnes det ingen internasjonal enighet om hvordan begrepet minoritet bør defineres. Det er likevel vanlig å snakke om minoritetsgrupper av yrkesmessig, livssynsmessig, seksuell, språklig, nasjonal, religiøs eller etnisk art. Det største mangfoldet av minoriteter i Norge finnes blant de innvandrete minoritetene. Ifølge en oversikt fra Integrerings- og mangfoldsdirektoratet hadde Norge i 2019 en befolkning med bakgrunn i 221 land. Alle disse gruppene er med på å forme det som vil være framtidens norske kulturarv, både i materielle og immaterielle uttrykk.

De nasjonale minoritetene i Norge er jøder, kvener/norskfinner, rom, romanifolk/tatere og skogfinner. Norge er gjennom tilslutningen til Europarådets rammekonvensjon for beskyttelse av nasjonale minoriteter forpliktet til å legge til rette for at disse gruppenes kulturarv blir bevart og utviklet. De nasjonale minoritetene har beveget seg på tvers av nasjonale grenser, og deres kultur og kulturarv har derfor et større nedslagsfelt enn det som i dag er Norges grenser.

Figur 5.2  
Tater-Millas hus er ett av få bevarte hus etter romanifolk/tatere.

Figur 5.2 Tater-Millas hus er ett av få bevarte hus etter romanifolk/tatere.

Tater-Millas hus i Våler kommune er bygget i ca. 1940. Jenny Emilie Pettersen (1886-1976) eide huset, med tilhørende uthus og hage.

Foto: Berit Rønsen, Riksantikvaren

5.3 Digitalisering

Den teknologiske utviklingen har gått raskere enn de fleste kunne forutse. Internett og digitalisering har de siste 20 årene forandret samfunnet på en grunnleggende måte. I Meld. St. 27 (2015–2016) Digital agenda for Norge – IKT for en enklere hverdag og økt produktivitet heter det at den teknologiske utviklingen medfører organisatoriske og styringsmessige utfordringer, men også muligheter. Teknologiutvikling og digitalisering av offentlig sektor er en drivkraft i forvaltnings- og tjenesteutviklingen. Digitaliseringen endrer forholdet mellom offentlige tjenestetilbydere og publikum på flere måter, blant annet ved at det legges til rette for nye samhandlingsformer.

Digitalisering bidrar til en mer effektiv forvaltning med gode digitale tjenester til både samarbeidspartnere og brukere. Forvaltning og aktiviteter som påvirker kulturmiljø er spredt over flere sektorer og forvaltningsnivåer. Dette skaper en kompleksitet som det er viktig å ta høyde for i utviklingen av digitale tjenester.

Stadig bedre teknologi gir nye muligheter for kartlegging, dokumentasjon og formidling. Selv om digital dokumentasjon aldri vil kunne være en erstatning for materiell kulturarv, kan digitale dokumentasjonsmetoder og ulike digitale løsninger være viktige verktøy i formidling av kulturarv og i arbeidet med å sikre tilgjengelighet. Forvaltningen har tatt i bruk flere digitale verktøy allerede i dag, men det er potensial for økt bruk av slike verktøy.

Økt deling av data og ny teknologi for innhenting og analyse av data skaper store muligheter, men også utfordringer. Oppdatert og korrekt informasjon er kritisk ved bygging av digitale tjenester som baserer seg på dette. I utgangspunktet vil digital informasjon kunne skape et bedre beslutningsgrunnlag og det er viktig at brukere kan ha tillit til at den digitale informasjonen er korrekt.

6 Kulturmiljøforvaltning i Norge anno 2020

6.1 Et kort historisk tilbakeblikk

Den første organiserte innsatsen i Norge for å bevare fysiske spor etter mennesker fra tidligere tider, skjedde gjennom etableringen av historiske museer i Trondheim (Det Kongelige Norske Videnskabers Selskap, 1760), Bergen (Historisk Museum, 1825), Oslo (Universitetets Oldsaksamling, 1829), Tromsø (Tromsø Museum, 1872) og Stavanger (Stavanger Museum, 1875). Disse institusjonene og Foreningen til Norske Fortidsmindesmerkers Bevaring, som ble stiftet i 1844, er forløpere til dagens moderne kulturmiljøforvaltning.

Aldersverdi var tidlig et hovedpoeng for bevaringsarbeidet. Lov om fredning og bevaring av fortidslevninger fra 1905 etablerte et forvaltningsmessig skille ved middelalderen, der de arkeologiske landsdelsmuseene i Oslo, Stavanger, Bergen, Trondheim og Tromsø fikk ansvar for forvaltningen av de eldste sporene, mens Fortidsminneforeningen fikk ansvaret for bygninger. Dette skillet har preget kulturmiljøforvaltningen siden.

Riksantikvaren opprettes i 1912

Medlemmene i Fortidsminneforeningen var aktive pådrivere for opprettelsen av en riksantikvarstilling. Denne stillingen ble opprettet i 1912, med ansvar for å ivareta landets kulturminner fra middelalderen og nyere tid, både ruiner, bygninger og løse gjenstander. Vel og merke hvis disse ikke falt inn under museenes ansvarsområde. Embetet ble videreutviklet og styrket fram til omorganiseringen av kulturminneforvaltningen på 1980–tallet. Med utgangspunkt i St.meld. nr. 39 (1986–1987) Bygnings- og fornminnevernet og Stortingets behandling av denne, ble Riksantikvaren etablert som direktorat, med virkning fra 1. juli 1988. Riksantikvaren fikk da for første gang ansvar for arkeologiske kulturminner fra før reformasjonen (1537), som fram til da hadde ligget under ansvarsområdet til de fem arkeologiske landsdelsmuseene i Oslo, Stavanger, Bergen, Trondheim og Tromsø.

Økt regionalt ansvar

Myndighet og en rekke forvaltningsoppgaver ble overført fra Riksantikvaren til fylkeskommunene fra 1. januar 1990. Samisk kulturminneråd og senere Sametinget fikk overført tilsvarende myndighet for samiske kulturminner fra 1. september 1994. Fylkeskommunene og Sametinget har i løpet av disse årene bygd opp og utviklet kulturmiljøfaglig kompetanse og fått overført flere oppgaver. Utviklingen har skjedd i ulikt tempo og etter forskjellige modeller. Fra 1. januar 2020 ble en rekke nye oppgaver og førstelinjeansvar overført til fylkeskommunene som en del av regionreformen. Som en oppfølging av regionreformen ble tilsvarende myndighet og oppgaver overført til Sametinget for samiske kulturminner fra 1. januar 2020.

6.2 Regionreformen

I Meld. St. 22 (2015–2016) Nye folkevalgte regioner – rolle, struktur og oppgaver, ble regjeringens forslag til regionreform lagt fram. Meldingen ble fulgt opp av Prop. 84 S (2016–2017) Ny inndeling av regionalt folkevalt nivå og Meld. St. 6 (2018–2019) Oppgaver til nye regioner. Formålet med regionreformen er å bidra til en fylkesinndeling som er bedre tilpasset samfunnsutfordringene, og der fylkeskommunene har fått styrket sin samfunnsutviklerrolle. Reformen skal legge til rette for samordnet oppgaveløsning og samordning av sektorer og prioriteringer i fylkene. Fra 1. januar 2020 er Norge inndelt i 11 fylker inkludert Oslo.

Figur 6.1 Ny fylkesinndeling fra 1. januar 2020.

Figur 6.1 Ny fylkesinndeling fra 1. januar 2020.

Kilde: Kartverket

Regionreformen innebærer en rekke endringer i kulturmiljøforvaltningen. Fylkeskommunen har fått mer myndighet og har i hovedsak førstelinjeansvaret for behandling av saker etter kulturminneloven.

Fylkeskommunene har fått en styrket rolle for å ivareta nasjonal politikk og nasjonale verdier. For at de nye fylkeskommunene skal lykkes er det behov for ressurser, rammebetingelser og virkemidler slik at kulturarvens potensial som ressurs for god samfunnsutvikling kan styrkes.

Regionreformen innebærer også at Riksantikvarens rolle er endret. Riksantikvaren skal videreutvikle sin rolle som fagdirektorat, og har fremdeles et overordnet ansvar for gjennomføringen av den nasjonale kulturmiljøpolitikken.

6.3 Aktørene i kulturmiljøforvaltningen

Klima- og miljødepartementet har det overordnete ansvaret for politikkutviklingen og forvaltningen av kulturmiljø i Norge. I samsvar med sektorprinsippet har de enkelte departementene og underliggende virksomheter et selvstendig ansvar for kulturmiljø i egen sektor.

Det er et felles ansvar å ta vare på kulturarv og bidra til at den blir forvaltet på en god måte. Eiere, frivillige organisasjoner og andre private aktører gjør en uvurderlig innsats i dette arbeidet. Det samme gjelder en rekke stiftelser, museer og andre offentlige aktører.

Offentlige virkemidler skal bidra til at eiere av kulturminner og kulturmiljøer er i stand til å ta ansvar for kulturhistoriske verdier på egen eiendom.

Riksantikvaren

Riksantikvaren, direktoratet for kulturmiljøforvaltning, er Klima- og miljødepartementets rådgiver og skal iverksette regjeringens kulturmiljøpolitikk. Riksantikvaren har videre et ansvar for utvikling av veiledningsmateriell, digitale tjenester med mer, som sikrer en enhetlig kulturmiljøforvaltning. De skal også forvalte sentrale data om kulturmiljø i offentlig forvaltning.

Selv om en del av direktoratets myndighet er overført til regional kulturmiljøforvaltning, som en del av regionreformen, er Riksantikvaren fortsatt frednings-, innsigelses- og klagemyndighet og har også ansvar for den nasjonale fordelingen av tilskuddsmidler til fylkeskommunene. Riksantikvaren har forvaltningsansvaret for utvalgte kulturmiljø av nasjonal verdi. Dette gjelder inntil videre blant annet de fire store middelalderbyene Oslo, Bergen, Trondheim og Tønsberg samt enkelte fredete statlige eiendommer. Riksantikvaren er rådgiver for Slottet i spørsmål som gjelder kongelig eiendom. Riksantikvaren skal også inntil videre ha forvaltningen av fredete og listeførte kirkebygg.

Kulturminnefondet

Kulturminnefondet er en tilskuddsordning for privateide verneverdige kulturminner og kulturmiljøer. Kulturminnefondet skal bidra til å styrke arbeidet med å bevare verneverdige kulturminner og kulturmiljøer, samt bidra til at et mangfold av kulturminner og kulturmiljøer kan benyttes som grunnlag for framtidig opplevelse, kunnskap, utvikling og verdiskaping.

Kulturminnefondet får sin bevilgning over statsbudsjettet gjennom eget tildelingsbrev fra Klima- og miljødepartementet.

Fylkeskommunen

Fylkeskommunen har ulike roller knyttet til kulturmiljøfeltet, som vedtaksmyndighet, planmyndighet og regional utviklingsaktør. Fylkeskommunen er regional kulturmiljøforvaltning og har ansvaret for å forvalte kulturmiljø i sitt fylke.

Med regionreformen, som trådte i kraft 1. januar 2020, har fylkeskommunene fått førstelinjeansvar for flere kulturminner og kulturmiljøer; forvaltning av de fleste automatisk fredete kulturminnene, skipsfunn, fartøyer med status som fredete eller vernete, de fleste forskriftsfredete eiendommene, flere tekniske og industrielle anlegg og de ikke-kirkelige middelalderbygningene. Fra høsten 2020 overtar fylkeskommunene også behandlingen av søknader innen flere tilskuddsordninger. Dette gjelder for eksempel tilskudd til tekniske og industrielle kulturminner, tilskudd til bygninger og anlegg fra middelalderen, til brannsikring og tilskudd til fartøyvern.

Fylkeskommunene har blant annet ansvar for at kulturmiljø ivaretas som hensyn i samfunns- og arealplanleggingen. Dette innebærer ansvar for arbeidet med regional planstrategi, regionale planer og regional planbestemmelse. Fylkeskommunen skal påse at det tas hensyn til kulturmiljøinteresser i planleggingen, også på kommunenivå.

Sametinget

Sametinget er et selvstendig, representativt organ for samene som folk og urfolk i Norge. Arbeidsområdet for Sametinget er alle saker som særlig angår den samiske folkegruppen. Sametinget er i kraft av status og rolle den fremste premissgiveren i utforming av statens samepolitikk og et rådgivende organ i samepolitiske spørsmål.

Siden 2001 har Sametinget vært forvaltningsmyndighet for samisk kulturmiljø i hele Norge. Sametinget har tilsvarende rolle og myndighet i kulturmiljøforvaltningen som fylkeskommunene har for ikke-samisk kulturmiljø i sine respektive fylker. Fra 2020 har Sametinget fått overført myndighet og oppgaver for samisk kulturmiljø, på lik linje med fylkeskommunene.

Som urfolk har samene rett til å bli konsultert i saker som kan få direkte betydning for dem, jf. ILO-konvensjon nr. 169 om urfolk og stammefolk i selvstendige stater, artikkel 6. Regjeringen og Sametinget har inngått en avtale om prosedyrer for hvordan slike konsultasjoner skal foregå. Avtalen gjelder hele statsapparatet.

Kommunen

Kommunen har gjennom den langsiktige arealplanleggingen og byggesaksbehandling et betydelig ansvar for å sikre at kulturmiljø ivaretas. Dette innebærer også et stort ansvar for å ivareta og legge til rette for bruk av kulturmiljø i areal- og samfunnsplanleggingen. Plan- og bygningsloven er det viktigste juridiske virkemiddelet, men kommunen har også andre virkemidler, som for eksempel ulike tilskuddsordninger. Kommunene kan også gi fritak for eiendomsskatt for bygninger med historisk verdi. Flere kommuner har by- eller kommuneantikvar eller stillinger med tilsvarende oppgaver. 90 prosent av landets kommuner hadde i 2019 mottatt støtte for å lage en egen kulturminneplan, jf. boks 9.8.

De arkeologiske forvaltningsmuseene

De fem universitetsmuseene i Oslo, Stavanger, Bergen, Trondheim og Tromsø er utgravende instanser og faglige rådgivere for fylkeskommunene, Sametinget og Riksantikvaren når det gjelder automatisk fredete, arkeologiske kulturminner på land og undersøkelser av slike. Museene har imidlertid ikke ansvar for middelalderske kirkesteder, klostre, borganlegg og de åtte middelalderbyene (Bergen, Hamar, Oslo, Sarpsborg, Skien, Stavanger, Trondheim og Tønsberg), jf. kapittel 11. Sjøfartsmuseene i Oslo, Stavanger og Bergen og universitetsmuseene i Trondheim og Tromsø har ansvar for både registrering og gransking av automatisk fredete kulturminner under vann og arbeid knyttet til båter, skipsfunn, last mv. og gir råd til fylkeskommunene, Sametinget og Riksantikvaren i saker på dette området. Museene har videre ansvar for samlingsforvaltning, kunnskapsproduksjon og formidling.

Norsk institutt for kulturminneforskning (NIKU)

NIKU er et av miljøinstituttene som får grunnfinansiering fra Klima- og miljødepartementet. NIKU har ansvar for å gjennomføre utgravninger av arkeologiske kulturmiljø fra middelalderen på oppdrag fra Riksantikvaren og fylkeskommunene. Dette gjelder kirkesteder, klostre, borganlegg og de åtte middelalderbyene (Bergen, Hamar, Oslo, Sarpsborg, Skien, Stavanger, Trondheim og Tønsberg). Se nærmere omtale i kapittel 11.4.

Sysselmannen på Svalbard

Sysselmannen har det daglige forvaltnings- og tilsynsansvaret når det gjelder kulturmiljø på Svalbard, som fastsatt i svalbardmiljøloven.

Boks 6.1 Kulturmiljø på Svalbard

Norge har forvaltningsansvaret for en viktig nasjonal og internasjonal kulturarv som representerer mange nasjoners virksomhet på Svalbard. I Meld. St. 32 (2015–2016) Svalbard heter det at Svalbard skal framstå som et av verdens best forvaltete villmarksområder, og at flora, fauna og kulturminner skal bevares tilnærmet uberørt av menneskelig aktivitet. Innenfor de rammene traktatmessige og suverenitetsmessige hensyn setter, skal miljøhensyn veie tyngst ved konflikt mellom miljømålene og andre interesser.

På Svalbard er faste og løse kulturminner fra tiden før 1946 automatisk fredet. Noen faste kulturminner er også automatisk fredet uavhengig av alder. Riksantikvaren kan frede kulturminner med særskilt kulturhistorisk verdi fra tiden etter 1945. Forvaltningen av kulturmiljø på Svalbard forutsetter et godt kunnskapsgrunnlag. Klimaendringene skjer raskere og skaper større utfordringer på Svalbard enn på fastlands-Norge. Varmere klima og mindre sjøis gjør at kysterosjonen skjer raskere enn før. Taubaneanleggene fra gruvedriften i Longyearbyen og omegn er for eksempel utsatt for råte og utglidning, luftskipsmasten i Ny-Ålesund er utsatt for rust, og fangsthytter nedbrytes raskere enn før. Globale klimaendringer forsterker dette. For enkelte kulturminner og kulturmiljøer som har stor kulturhistorisk verdi eller stor opplevelsesverdi, er det aktuelt å sette inn forebyggende tiltak.

Opprydding etter kullvirksomheten i Sveagruva og Lunckefjell

Regjeringen besluttet i 2017 at gruvevirksomheten i Sveagruva og Lunckefjell skulle avvikles.

I forbindelse med opprydningen er det fra miljømyndighetene gjennomført en registrering av kulturmiljøverdier i området. Registreringsarbeidet ble gjennomført sommeren 2019 i samarbeid med Svalbard museum. Formålet var å kartlegge og dokumentere automatisk fredete og verneverdige kulturminner og kulturmiljøer og gjenstander som kan berøres av opprydningsarbeidet.

Undersøkelsene har resultert i ny og mer detaljert kunnskap om kulturmiljøet Sveagruva. Resultatene viser økning av antall enkeltminner på over 50 prosent sammenlignet med tidligere registeringer. Den kunnskapen som nå er samlet inn er et viktig grunnlag for miljømyndighetenes vurderinger av hva som skal bevares, samt hvordan de kulturhistoriske verdiene skal sikres under opprydningsarbeidet. Hva som skal bevares må også ses i sammenheng med andre miljømessige hensyn i Sveagruva, blant annet tilbakeføring av naturlandskap og forurensing.

Opprydningsarbeidet er anslått å vare til 2024/2025.

Figur 6.2 Sveagruva, Svalbard.

Figur 6.2 Sveagruva, Svalbard.

Gruvedriften ble lagt ned ved Stortingets vedtak i 2018. Innen 2024 skal all infrastruktur være ryddet bort og fjernet. Kun fredete kulturminner og kulturmiljøer skal bevares.

Foto: Ronny Henriksen, Klima- og miljødepartementet

7 Overordnete føringer og rammer

7.1 Miljørettslige og miljøpolitiske prinsipper

Verdenskommisjonen for miljø og utvikling, Brundtland-kommisjonen fra 1987, fremmet et sett med prinsipper og målsettingen om en bærekraftig utvikling. St.meld. nr. 46 (1988–89) Miljø og utvikling la grunnlaget for norsk oppfølging av rapporten. I de påfølgende årene ble prinsippene videreutviklet. Noen av de mest sentrale prinsippene var føre var-prinsippet, miljøvern som sektorovergripende ansvar, sektorprinsippet og prinsippet om at forurenser skal betale. I Handlingsplan for kulturminneforvaltningen3 fra 1992 ble disse prinsippene tilpasset bruk i forvaltningen.

Føre var-prinsippet

Føre var-prinsippet innebærer å unngå mulig vesentlig skade på miljøet i tilfeller der det ikke foreligger tilstrekkelig kunnskap. Prinsippet innebærer også at hvis det foreligger risiko for alvorlig eller irreversibel skade skal ikke manglende kunnskap brukes som begrunnelse for å utsette eller unnlate å treffe tiltak. Føre var-prinsippet inngår i en rekke traktater som Norge er tilsluttet. Prinsippet følger også implisitt av Grunnloven § 112. Prinsippet er også lovfestet i norsk rett gjennom blant annet naturmangfoldloven av 2009 § 9 og Svalbardmiljøloven av 2001 § 7.

Prinsippet om sektorovergripende ansvar og sektoransvar

Klima- og miljødepartementet har et sektorovergripende ansvar for klima og miljø. Dette ansvaret innebærer å samordne politikk, tiltak og forvaltning for å ivareta klima og miljø på tvers av sektorer. De andre departementene har på sin side et sektoransvar som også innebærer å ivareta klima- og miljøhensyn i egen sektor. På kulturmiljøfeltet innebærer dette at de enkelte departementene og underliggende virksomheter har et selvstendig ansvar for å lage oversikter over egen sektors kulturmiljø med høy kulturhistorisk verdi, og sikre at disse ivaretas. Sektorene har også ansvar for å sikre at hensynet til kulturmiljø blir ivaretatt i egen politikk, både når det gjelder myndighetsutøvelse og bruk av relevante virkemidler.

Forurenser betaler-prinsippet

Dette er et innarbeidet prinsipp i miljøforvaltningen og innebærer at den som er årsaken til at miljøet forurenses eller forringes, skal bære kostnadene knyttet til å redusere skaden. For kulturmiljøfeltet betyr dette at dersom noen bidrar til at kulturmiljø går tapt, skal vedkommende betale det det koster å sikre kildeverdien for framtiden og for fellesskapet. I kulturmiljøforvaltningen gjelder dette blant annet i forbindelse med gjennomføring av arkeologiske undersøkelser for å sikre kildeverdien til kulturmiljø som ellers vil gå tapt som følge av et utbyggingsprosjekt. Dette er et prinsipp som er nedfelt i Europarådets konvensjon om bevaring av den arkeologiske kulturarv (Valletta-konvensjonen) og som er lovfestet i norsk rett gjennom kulturminneloven av 1978 § 10. Denne typen bestemmelser finnes også i naturmangfoldloven, forurensningsloven og svalbardmiljøloven.

7.2 Internasjonale rammer og avtaler

Utvikling internasjonalt har betydning for den norske kulturmiljøpolitikken. I tillegg til føringer og forpliktelser gjennom konvensjoner, har også globale utfordringer og utviklingen i kulturmiljøpolitikken i Europarådet og EU betydning for Norge. Dette omtales nærmere i kapittel 12.

Som svar på globale og regionale utfordringer utvikles den internasjonale miljøretten blant annet gjennom avtaler mellom stater. Slike avtaler inngås vanligvis som konvensjoner og kan vedtas både på globalt og regionalt nivå. Internasjonale konvensjoner har stor betydning for å sikre bevaring av viktige kulturhistoriske verdier, viktige naturområder samt planter og dyr.

Nedenfor følger en kort gjennomgang av noen av de mest sentrale konvensjonene på kulturmiljøfeltet, og hvilke føringer de gir for norsk kulturmiljøpolitikk.

7.2.1 FN-konvensjoner

Globalt samarbeid om kulturarv skjer i all hovedsak innenfor Unesco, FNs organisasjon for utdanning, vitenskap, kultur og kommunikasjon. Unesco er den eneste av FNs organisasjoner som har kultur i sitt mandat. Unesco har en viktig rolle når det gjelder utvikling og oppfølging av virkemidler med ulik grad av juridisk og standardsettende karakter, som konvensjoner, rekommandasjoner og deklarasjoner. På kulturarvområdet er det flere viktige konvensjoner som har global relevans og er viktige både for industriland og utviklingsland.

Konvensjonen om beskyttelse av kulturverdier i tilfelle av væpnet konflikt

Unescos konvensjon om beskyttelse av kulturverdier i tilfelle av væpnet konflikt, også kalt Haag-konvensjonen, understreker at vern av kulturarv i krig ikke bare er et ansvar for involverte stater, men også for verdenssamfunnet. Haag-konvensjonen var den første internasjonale avtalen som rettet søkelyset mot kulturminner under væpnet konflikt og konvensjonen har fått stor aktualitet de siste tiårene, hvor væpnete konflikter i større grad skjer mellom folkegrupper og på tvers av statsgrenser. Et senere tillegg til konvensjonen, annen protokoll til Haag-konvensjonen, tydeliggjør plikter og ansvar i væpnete konflikter, og setter krav til beskyttelse av kulturverdiene.

Konvensjonen ble vedtatt 14. mai 1954 og ratifisert av Norge 19. september 1961. Annen protokoll ble vedtatt 26. mars 1999 og ratifisert av Norge 23. mai 2016.

Klima- og miljødepartementet har hovedansvar for å følge opp konvensjonen.

Konvensjonen om tiltak for å forby og forhindre ulovlig import og eksport av kulturgjenstander og ulovlig overføring av eiendomsrett til kulturgjenstander

Unescos konvensjon om tiltak for å forby og forhindre ulovlig import og eksport av kulturgjenstander slår fast at ulovlig handel med kulturgjenstander er en av de viktigste årsakene til at kulturarv forringes. Internasjonalt samarbeid trekkes fram som et av de mest effektive virkemidlene for å beskytte hvert enkelt lands kulturarv mot konsekvensene av slike handlinger. Alle stater som har sluttet seg til konvensjonen forplikter seg til å iverksette tiltak som kan hindre ulovlig handel med kulturgjenstander. Det er den enkelte stat som definerer hvilke kulturgjenstander som har behov for særlig vern, og som skal underlegges krav om tillatelse fra myndighetene før utførsel.

Konvensjonen ble vedtatt 14. november 1970 og ratifisert av Norge 16. februar 2007.

Kulturdepartementet har hovedansvar for å følge opp konvensjonen.

Konvensjonen om vern av verdens kultur- og naturarv

Unescos konvensjon om vern av verdens kultur- og naturarv, også kalt verdensarvkonvensjonen, har som mål å verne kultur- og naturarv som har framstående universell verdi sett fra et historisk, kunstnerisk, vitenskapelig eller estetisk synspunkt. Stater som har ratifisert konvensjonen forplikter seg til å samarbeide internasjonalt, identifisere verdensarv på eget territorium, verne og bevare verdensarv og formidle verdensarv ved hjelp av utdanningsprogrammer og informasjon. Norge er valgt inn i Unescos verdensarvkomité for perioden 2017–2021.

Konvensjonen ble vedtatt 16. november 1972 og ratifisert av Norge 12. mai 1977.

Klima- og miljødepartementet har hovedansvar for å følge opp konvensjonen.

Konvensjonen om urfolk og stammefolk i selvstendige stater

ILO-konvensjon nr. 169 om urfolk og stammefolk i selvstendige stater omfatter urfolks rett til å bevare og videreutvikle sin egen kultur, og myndighetenes plikt til å treffe tiltak for å støtte dette arbeidet. Dette innebærer en anerkjennelse av urfolks ønske om å opprettholde og videreutvikle sin egen identitet, språk og religion, innen rammen av de statene de lever i. Konvensjonen har videre bestemmelser om blant annet landrettigheter, sysselsetting og arbeidsliv, opplæring, trygd og helse. Konvensjonen har hatt og har stor innvirkning på og relevans for samisk kulturmiljøforvaltning.

Konvensjonen ble vedtatt 27. juni 1989 og ratifisert av Norge 20. juni 1990.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet har hovedansvar for å følge opp konvensjonen.

Konvensjonen om biologisk mangfold

FN-konvensjonen om biologisk mangfold pålegger medlemslandene å arbeide sammen for å bevare klodens biologiske mangfold, fremme bærekraftig bruk av ressursene og dele godene av genetiske ressurser rettferdig. Konvensjonen inneholder også bestemmelser om urfolk og lokalsamfunn. Det er opprettet en egen arbeidsgruppe knyttet til disse bestemmelsene, hvor blant annet kulturarv er et viktig tema. Nagoyaprotokollen, som er en protokoll under konvensjonen, omhandler blant annet rettferdig fordeling av bruk av arvemateriale i flora og fauna. Den inneholder også bestemmelser om tradisjonell kunnskap og betydningen slik kunnskap har for bevaring av biologisk mangfold og bærekraftige levemåter. Under partsmøtet i Nagoya i 2010, ble det vedtatt en strategisk plan for arbeidet med å stanse tapet av naturmangfold innen 2020, og sikre at verdens økosystemer skal kunne fortsette å levere viktige tjenester i framtiden.

Konvensjonen ble vedtatt 5. juni 1992 og ratifisert av Norge 9. juli 1993. Nagoyaprotokollen ble vedtatt 29. oktober 2010 og ratifisert av Norge 1. oktober 2013.

Klima- og miljødepartementet har hovedansvar for å følge opp konvensjonen.

Konvensjonen om vern av kulturarven under vann

Unescos konvensjon om vern av den undersjøiske kulturarven ble vedtatt i 2001. Norge, og flere andre land, stemte mot konvensjonen. Begrunnelse for dette var at den ikke er i overenstemmelse med prinsipper i FNs havrettskonvensjon. Norge har senere vurdert en mulig tiltredelse til konvensjonen men har ikke funnet grunnlag for å endre standpunkt. Norge deltar imidlertid aktivt i internasjonalt samarbeid om undervannsarkeologien. Norge støtter også bestemmelsene i et vedlegg til konvensjonen om hvordan marinarkeologisk arbeid skal utføres. Disse bestemmelsene er i tråd med kulturminnelovens bestemmelser.

Konvensjonen ble vedtatt 2. november 2001, men er ikke ratifisert av Norge.

Konvensjonen om vern av den immaterielle kulturarven

Unescos konvensjon om vern av den immaterielle kulturarven ble utarbeidet for å sikre respekt for og øke bevisstheten om den immaterielle kulturarvens betydning. Konvensjonen definerer immateriell kulturarv som muntlige tradisjoner og uttrykk, herunder språk som et uttrykksmiddel for immateriell kultur, utøvende kunst, sosiale skikker, ritualer og høytidsfester, kunnskap og praksis som gjelder naturen og universet og tradisjonelt håndverk. Respekt for og anerkjennelse av utøveren og tradisjonsbæreren er et viktig prinsipp i konvensjonen. Stortinget har bestemt at Norge skal fokusere spesielt på urfolks og nasjonale minoriteters immaterielle kulturarv i implementeringen.

Konvensjonen ble vedtatt 17. oktober 2003 og ratifisert av Norge 17. januar 2007.Kulturdepartementet har hovedansvar for å følge opp konvensjonen.

7.2.2 Europarådets konvensjoner

Europarådet har gjennom 70 år utviklet seg til å bli det fremste forumet for regelverks- og standardutvikling innenfor menneskerettigheter, demokrati og rettsstatsprinsipper i Europa. Regelverks- og standardutviklingen skjer i hovedsak i fagspesifikke mellomstatlige komiteer, et arbeid som på mange områder har vært og fortsatt er nyskapende og framtidsrettet. Flere av Europarådets konvensjoner gjelder vern og forvaltning av kulturarv og landskap i Europa.

Konvensjonen om vern av Europas faste kulturminner

Europarådets konvensjon om vern av Europas faste kulturminner, ofte omtalt som Granada-konvensjonen, setter standarder for å sikre faste kulturminner gjennom arbeid med å identifisere bygninger og anlegg som skal vernes. Konvensjonen gir føringer for at denne typen vurderinger skal integreres i arealplanprosesser. Granada-konvensjonen stiller krav til å sørge for finansiell støtte fra offentlige myndigheter til å vedlikeholde og restaurere faste kulturminner. Byrden skal ikke bæres av offentlige myndigheter alene, men også av samfunnet for øvrig, blant annet eiere.

Konvensjonen ble vedtatt 3. oktober 1985, og ratifisert av Norge 6. september 1996.

Klima- og miljødepartementet har hovedansvar for å følge opp konvensjonen.

Konvensjonen om beskyttelse av nasjonale minoriteter

Europarådets rammekonvensjon om beskyttelse av nasjonale minoriteter forplikter statene til å legge forholdene til rette for at personer og institusjoner som tilhører nasjonale minoriteter aktivt skal kunne bevare og videreutvikle sin egenart. Noen av forpliktelsene i konvensjonen skal sikre likestilling mellom majoritet og minoriteter på en felles samfunnsarena.

Konvensjonen ble vedtatt 1. februar 1995, og ratifisert av Norge 17. mars 1999.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet har hovedansvar for å følge opp konvensjonen.

Konvensjonen om vern av den arkeologiske kulturarv

Figur 7.1 Landskapsendringer.

Figur 7.1 Landskapsendringer.

Landskapskonvensjonen legger ingen restriksjoner på bruken av landskapet. Derimot er konvensjonen tydelig på at det skal være bevissthet rundt landskapsendringer. De to bildene fra Høyland-Bogafjell i Sandnes kommune viser at landskapet kan endre seg mye i løpet av en forholdsvis kort tidsperiode. I dette tilfellet er det en tidsperiode på 18 år.

Foto: Arne Lyshol (2000) og Oskar Puschmann, NIBIO (2018)

Europarådets konvensjon om vern av den arkeologiske kulturarven, ofte omtalt som Valletta-konvensjonen, setter standarder for å sikre den arkeologiske kulturarven som kilde til den felles europeiske hukommelsen og som et instrument for historiske og vitenskapelige studier. Konvensjonen gir føringer for bevaring av den arkeologiske kulturarven, fortrinnsvis på stedet. Den gir videre føringer for integrering i arealplanprosesser, for finansiering av utgravninger og forskning, innsamling og formidling av vitenskapelig data og bevisstgjøring. Forurenser betaler-prinsippet legges til grunn når det gjelder finansiering av nødvendige arkeologiske arbeider i forbindelse med større offentlige og private utviklingsprosjekter.

Konvensjonen ble vedtatt 16. januar 1992, og ratifisert av Norge 20. september 1995.

Klima- og miljødepartementet har hovedansvar for å følge opp konvensjonen.

Landskapskonvensjonen

Den europeiske landskapskonvensjonen, også omtalt som Firenze-konvensjonen, har som formål å verne, forvalte og planlegge landskap og organisere europeisk samarbeid på disse områdene. Konvensjonen omfatter alle typer landskap; by- og bygdelandskap, kyst- og fjellandskap. Den handler om verdifulle landskap, ordinære landskap og om landskap som kan trenge reparasjon. Konvensjonen er tydelig på at landskap er i stadig endring og at det ikke er et mål å hindre endringer, men å påvirke endringene i ønsket retning. I henhold til konvensjonen favner landskapet både kultur og natur. Videre legger konvensjonen vekt på å styrke lokalsamfunnenes medvirkning i arbeidet med å fatte beslutninger, planlegge, verne og forvalte landskap.

Konvensjonen ble vedtatt 20. oktober 2000, og godkjent av Norge 23. oktober 2001.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet har hovedansvar for å følge opp konvensjonen.

Konvensjonen om kulturarvens verdi for samfunnet

Europarådets rammekonvensjon om kulturarvens verdi for samfunnet, ofte omtalt som Faro-konvensjonen, var i sin tid nyskapende i den forstand at den framhever viktige sider ved kulturarv og dens betydning for menneskerettigheter og demokrati. Den fremmer en videre forståelse av kulturarv og dens betydningen for samfunnet. Konvensjonen legger også stor vekt på menneskers rett til å ha en kulturarv, rett til å tolke sin egen historie og definere sine egne kulturmiljø. Konvensjonen peker på en rekke viktige tema, generelle mål og mulige framgangsmåter som det er opp til medlemsstatene å bruke.

Konvensjonen ble vedtatt 27. oktober 2005, og ratifisert av Norge 27. oktober 2008.

Klima- og miljødepartementet har hovedansvar for å følge opp konvensjonen.

Konvensjonen om bekjempelse av kulturkriminalitet

Europarådets konvensjon om bekjempelse av kulturkriminalitet, også omtalt som Nikosia-konvensjonen, retter oppmerksomhet mot straffbarhet av visse handlinger, på forebyggende tiltak og retningslinjer begrunnet i etiske og moralske standarder. Utvikling av nettbaserte salgsplattformer og plyndring og utgravninger i krigsherjete områder de siste årene, har vist at normer og praksis kontinuerlig må videreutvikles. Nikosia-konvensjonen setter spesielle krav til aktsomhet i ulike profesjoner knyttet til samlingsforvaltning, kjøp og salg av gjenstander.

Konvensjonen ble vedtatt 19. mai 2017, men er ikke ratifisert av Norge.

Fotnoter

1.

Vår felles framtid, sluttrapport fra Verdenskommisjonen for miljø og utvikling (Brundtlandkommisjonen), 1987.

2.

Recommendation of the Committee of Ministers to member States on the European Cultural Heritage Strategy for the 21st century (CM/Rec(2017)1), vedtatt 22. februar 2017.

3.

Handlingsplan for kulturminneforvaltningen. T-891 Miljøverndepartementet, 1992.

Til dokumentets forside